Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2009-10
UUI Alm.del Bilag 201
Offentligt
NOTATDato:23. september 2010
INM 319
Grund- og nærhedsnotat notat vedrørende forslag om betingelserne for tredjelands-
statsborgeres indrejse og ophold med henblik på sæsonarbejde(KOM(2010)379)
Nyt notat.Resumé
Kommissionen har den 13. juli 2010 fremsat et forslag til direktiv til fastsættelse af betingel-ser for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på sæsonarbejde. Kommis-sionen ventes at præsentere forslaget på rådsmødet. Med forslaget ønsker Kommissionenat imødekomme EU’s strukturelle behov for sæsonarbejdere, da arbejdskraften inden fordette område internt i EU forventes at blive mindre og mindre i de kommende år. Kommissi-onen ønsker desuden at imødegå problemer med udnyttelse af visse sæsonarbejdere ogmed ulovligt ophold og ulovlig beskæftigelse samt sikre ordentlige løn- og arbejdsvilkår fordenne persongruppe. Forslaget skønnes umiddelbart at være i overensstemmelse mednærhedsprincippet, men dette vil blive vurderet nærmere. Danmark deltager som følge afforbeholdet ikke i vedtagelsen af forslaget og er ikke bundet af det, hvorfor det hverken fårlovgivningsmæssige eller statsfinansielle konsekvenser for Danmark. Regeringen er umid-delbart enig i Kommissionens formål om, at der bør sættes ind over for ulovlig indvandringog beskæftigelse i EU, men er umiddelbart skeptisk over for forslaget. De enkelte elementerfindes dog at burde vurderes nærmere, inden den endelige holdning fastlægges.1.
Baggrund
I Kommissionens meddelelse fra december 2005, "Politikplan for lovlig migration"(KOM(2005)669), blev det fastsat, at der mellem 2007 og 2009 skulle vedtages forslag tilfem retsakter om arbejdskraftindvandring, herunder et forslag til et direktiv om indrejse- ogopholdsbetingelser for sæsonarbejdere. I Stockholmprogrammet, som Det Europæiske Rådvedtog den 10.-11. december 2009, blev Kommissionen og Rådet opfordret til at fortsættegennemførelsen af politikplanen for lovlig migration, som anerkender, at en øget arbejds-
Forslaget er fremsat helt eller delvist med hjemmel i TEUF, afsnit V. Protokollen om Danmarks Stilling,
der er knyttet til Lissabon-traktaten, finder derfor anvendelse.
kraftindvandring kan bidrage til øget konkurrenceevne og økonomisk vitalitet og samtidigtafhjælpe de store demografiske udfordringer, som EU står overfor i fremtiden.På den baggrund har Kommissionen den 13. juli 2010 fremsat forslag til fastsættelse af be-tingelser for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på sæsonarbejde.Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde(TEUF) artikel 79, nr. 2, litra a og b, og skal vedtages med kvalificeret flertal i overensstem-melse med den almindelige lovgivningsprocedure med Europa-Parlamentet jf. artikel 294TEUF.Ifølge artikel 1 i Protokollen om Danmarks Stilling deltager Danmark ikke i Rådets vedtagel-se af foranstaltninger, der foreslås i henhold til tredje del, afsnit V, i traktaten om Den Euro-pæiske Unions funktionsmåde, og ifølge protokollens artikel 2 er ingen af de foranstaltninger,der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for eller finder anvendelse i Danmark.2.
Indhold
Formålet med forslaget er ifølge Kommissionen at imødekomme EU’s strukturelle behov forsæsonarbejdere, da arbejdskraften indenfor dette område internt i EU forventes at blive min-dre og mindre i de kommende år. Kommissionen vil desuden forsøge at imødegå problemetomrking udnyttelse af visse sæsonarbejdere og ulovligt arbejde, som ofte også resulterer iudnyttelse samt dårlige løn- og arbejdsvilkår. Det er ifølge Kommissionen gang på gangblevet påvist, at de økonomiske sektorer, hvor der anvendes et stort antal sæsonarbejdere –hovedsagelig landbrug, havebrug og turisme - også er de sektorer, hvor der beskæftigesflest arbejdstagere fra tredjelande uden lovlig opholdstilladelse. Ved at forbedre muligheder-ne for cirkulær migration – altså muligheden for lovligt at komme og arbejde og vende tilbagetil sit hjemland flere gange, vil man således forsøge at afhjælpe problemet med ulovligarbejdkraft. Endeligt vil bekæmpelse af ulovlig arbejdskraft og lige løn- og arbejdsvilkårbeskytte egne EU-borgere mod illoyal konkurrence.Det anføres i de indledende betragninger til direktivet, at anvendelsen af direktivet ikkeberører medlemslandenes ret til at fastlægge antallet af tredjelandsstatsborgere, der kanindrejse fra tredjelande på deres område med henblik på beskæftigelse somsæsonarbejdere, jf. TEUF artikel 79, stk. 5. Det fremgår endevidere, at anvendelsen afdirektivet ikke bør berøre princippet om EU-præference, hvad angår medlemslandenesarbejdsmarked, som udtrykt i de relevante bestemmelser i tiltrædelsestraktaterne.Ifølge forslagets artikel 2 finder det alene anvendelse for tredjelandsstatsborgere, som erbosiddende uden for medlemsstaternes område. Tredjelandsstatsborgere, der er etableret ien medlemsstat, som led i udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56 i TEUFer ikke omfattet af direktivet. Forslaget giver endvidere ikke nogen selvstændig ret til familie-sammenføring.Definitionen af en sæsonarbejder er ifølge artikel 3 en tredjelandsstatsborger, som tager lov-ligt midlertidigt ophold i en medlemsstats for at udføre sæsonarbejde – dvs. arbejde som
Side 2
alene udføres på et bestemt tidspunkt på året, og som kræver en større arbejdsstyrke endnormalt.Ifølge artikel 4 forhindrer forslaget ikke gunstigere bestemmelser i bi- eller multilaterale afta-ler, som medlemsstaterne eller EU har indgået med tredjelande. Ligeledes kan medlemssta-terne fastsætte, at de omfattede personer nyder gunstigere rettigheder, f.eks. med hensyn tilansættelsesvilkår, end dem, der følger af direktivet, jf. omtalen nedenfor.Forslagets artikel 5, stk. 1, indeholder en række kriterier, som en sæsonarbejder fra et tred-jeland og dennes arbejdsgiver skal opfylde, herunder en gyldig ansættelseskontrakt, gyldigerejsepapirer, sygeforsikring og bevis for indkvartering.Arbejdskontrakten skal angive antallet af ugentlige eller månedlige arbejdstimer, løn ogrelevante arbejdsvilkår, som skal sikre:
at arbejdsgiverne kun ansætter sæsonarbejdere fra tredjelande, hvis der foreliggeret reelt økonomisk behov (tilstrækkelig ansættelseskapacitet).et vist, fast lønniveau for sæsonarbejdere og eventuelt for andre relevantearbejdsvilkår som f. eks. forsikring.at de ansvarlige myndigheder kan udføre en effektiv kontrol forud for indrejse.
Artikel 5, stk. 2 og 3, angiver desuden, at medlemsstaten skal sikre, at ansøgeren har til-strækkelige midler til at understøtte sit ophold, samt at ansøger kan afvises, såfremt han ertil fare for den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. Der er endvidere i artikel 14 kravom, at arbejdsgiver skal sørge for, at ansøger har adgang til passende indkvartering.Artikel 6 indeholder regulering af afslag på en opholdstilladelse. Der kan gives afslag så-fremt:betingelserne i artikel 5 ikke er opfyldt, eller hvis de fremlagte dokumenter ererhvervet på uretmæssig vis eller er forfalskede eller ulovligt ændret.det pågældende ledige job kan besættes med deres egne statsborgere eller EUstatsborgere eller med statsborgere fra tredjelande, der opholder sig lovligt i denpågældende medlemsstat.arbejdsgiveren er blevet straffet i henhold til national ret for sort arbejde og/ellerulovlig beskæftigelse.der kan gives afslag under henvisning til antallet af tredjelandsstatsborgere, derbevilges indrejse i den enkelte medlemsstat.
Side 3
Ifølge artikel 7 skal en tilladelse indrages eller afslåes forlænget, hvis den er erhvervet påuretmæssig vis eller er forfalsket eller ulovligt ændret, eller hvis indehaveren opholder sig imedlemsstaten med andre formål end det, opholdstilladelsen hviler på. En tilladelse kandesuden indrages eller afslåes forlænget såfremt betingelserne i artikel 5 ikke længere eropfyldt eller af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.Det fremgår af artikel 9, at medlemsstaterne selv skal afgøre, om ansøgningen skal indgivesaf ansøger eller arbejdsgiver, og når tilladelse er opnået skal en tilladelse med påtegningen”sæsonarbejder” udstedes, som giver ret til både arbejde og ophold, jf. artikel 10.Opholds- og arbejdstilladelsens længde er 6 måneder i ét kalenderår, hvorefter sæsonarbej-deren skal vende tilbage, jf. artikel 11, stk. 1. Inden for denne 6 måneders periode kan sæ-sonarbejderen forlænge kontrakten eller søge beskæftigelse hos en anden arbejdsgiver, jf.artikel 11, stk. 2. Det fremgår ikke direkte af forslaget, om en sæsonarbejder også ifølgedenne bestemmelse kan skifte arbejdsgiver i en anden medlemsstat inden for 6 månedersperioden.Det fremgår af artikel 12, at medlemsstaterne, ved ansøgning herom, enten skal give tilla-delsen i op til tre sæsoner af gangen - en såkaldt ”multi-seasonal work permit” (a) eller laveen forenklet procedure for de sæsonarbejdere, som ønsker at vende tilbage flere år i træk(b). Tilladelsen for flere sæsoner kan dække op til tre sæsoner ad gangen.Det følger dog af art. 12, stk. 2, at en sæsonarbejder, som ikke har opfyldt kravene til at bi-beholde tilladelsen i det foregående år, kan udelukkes fra at få forlænget sin tilladelse i eteller flere år efterfølgende. Der kan endvidere fastsættes proportionelle sanktioner i forholdtil arbejdsgivere, som ikke lever op til betingelserne i direktivet.Ifølge artikel 13 fastsættes en hurtig sagsbehandlingsprocedure på 30 dage.En sæsonarbejder opnår i henhold til direktivets artikel 15 og 16 en række rettigheder, her-under ret til ophold på hele territoriet samt ligebehandling med statsborgere med hensyn tilblandt andet løn, afskedigelse og sundhed på arbejdspladsen samt ret til at være medlem afen fagforening og ret til udbetaling af allerede optjente pensioner og til sygesikring i henholdtil Rådets forordning nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger artikel 3.3.
Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herfor
Forslaget vedtages med hjemmel i TEUF afsnit V, art. 79, stk. 2, litra a) og b). Forslaget fårderfor ingen lovgivningsmæssige konsekvenser, da Danmark i medfør af Protokollen omDanmarks Stilling ikke deltager i vedtagelsen, og direktivet derfor ikke vil blive bindende foreller finde anvendelse i Danmark.Om dansk ret kan det oplyses, at der ikke er særlige regler for sæsonarbejdere. Ifølge Ud-lændingelovens § 9 a, stk. 2, nr. 6, kan der gives opholdstilladelse til en udlænding, hvis væ-sentlige beskæftigelsesmæssige eller erhvervsmæssige hensyn taler for at imødekommeansøgningen.
Side 4
Dette indebærer, at udlændinge, som udgangspunkt ikke får opholds- og arbejdstilladelse tilufaglært arbejde eller sædvanligt faglært arbejde. I særlige tilfælde er det dog muligt at fåopholds- og arbejdstilladelse på baggrund af ufaglært eller sædvanligt faglært arbejde - und-tagen i særlige tilfælde.Efter Udlændingeservice praksis vil en ansøgning om opholds- og arbejdstilladelse på bag-grund af sæsonarbejde fra en tredjelandsstatsborger som altovervejende hovedregel ikkeblive imødekommet. Udlændingeservice vil som udgangspunkt meddele afslag under hen-visning til, at der er tale om ufaglært arbejde. Sagsbehandlingstiden for ansøgninger om op-holdstilladelse på grundlag af ufaglært arbejde er 60 dage.Artikel 16, stk. 2, litra b i forslaget kan desuden have konsekvenser for tredjelandsstatsbor-geres muligheder for at opnå ret til pension i Danmark og ret til eksport af pension, idet der ipensionsloven er visse karensperioder i forhold til muligheden for at opnå ret til dansk pensi-on.Direktivet berører ikke muligheden for at kræve, at det arbejde, for hvilket der udstedes ar-bejdstilladelse, skal være på sædvanlige vilkår hvad angår løn osv.4.
Regeringens foreløbige generelle holdning
Regeringen er umiddelbart enig i Kommissionens formål om, at der bør sættes ind over forulovlig indvandring og beskæftigelse i EU, men er umiddelbart skeptisk overfor forslaget. Deenkelte elementer findes dog at burde vurderes nærmere, inden den endelige holdning fast-lægges.5.
Generelle forventninger til andre landes holdninger
Der foreligger ikke offentlige tilkendegivelser om de andre landes holdninger.6.
Høring
Forslaget har sendt i høring i Specialudvalget for Asyl- og Indvandringsarbejdet (SPAIS) oghar været drøftet i udvalget den 16. september 2010.Bygge-, Anlægs- og Træ-kartellet (BAT) har i sit høringssvar af 13. august 2010 blandt andetanført, at sæsonarbejderdirektivet er et skridt i den helt forkerte retning. Der er ikke brug forufaglært arbejdskraft fra tredjelande i den nuværende økonomiske og beskæftigelsesmæs-sige krise i EU-landene. Hvis det alligevel ender med et direktiv, må det sikres, at definitio-nen på en sæson ikke overstiger 3 mdr., hvilket svarer til en årstid. Det må sikres, at sæson-arbejdere får den løn og de arbejdsvilkår, som er almindeligt gældende for arbejdet på denegn, hvor det udføres. Der må sikres dokumentation fra arbejdsgiveren for, at dette overhol-des, og det skal medføre skrappe sanktioner, hvis denne regel brydes. Der skal være fuldkonfliktret over for de arbejdsgivere, der ansætter sæsonarbejdere under dette direktiv. Byg-ge- og anlægsbranchen skal undtages fra direktivet. Heller ikke selvom andre lande skullebeslutte at lade bygge- og anlægsbranchen være dækket af direktivets bestemmelser, skaltredjelandes sæsonarbejdere kunne udstationeres fra andre EU-lande til at udføre arbejde iDanmark.Side 5
Sammenslutningen af Landbrugets Arbejdsgiverforeninger (SALA) har i sit høringssvar af16. august 2010 blandt andet anført, at det under den økonomiske krise i EU generelt harvist sig, at behovet for sæsonarbejdskraft til de grønne erhverv så rigeligt har kunnet opfyl-des med arbejdskraft fra EU-landene, men at den situation ikke nødvendigvis varer ved. SA-LA finder det væsentligt, at direktivforslaget opretholder fortrinsstillingen for arbejdskraft fraEU. Det er i danske virksomheders interesse, at der er fælles standarder vedrørende ar-bejdskraft fra tredjelandes adgang, og at reglerne følges i alle EU-lande med henblik på atsikre ordnede opholds- og ansættelsesforhold for disse arbejdstagere. Det må også erken-des, at anvendelsen af arbejdskraft fra tredjelande især til sæsonarbejde hidtil har haft svæ-re vilkår i Danmark pga. danske regler og ansøgningsprocedurer. Almindeligt sæsonarbejdekvalificerer normalt slet ikke til at få arbejds- og opholdstilladelse, og der er ofte så stor usik-kerhed omkring sagsbehandlingstid m.v., at arbejdsgiverne ikke tør løbe an på at få tilladel-serne på plads, inden begyndelsen af det pågældende sæsonarbejde. Hvis retningslinjerne idirektivet følges op i dansk praksis, vil det kunne medføre en øget sikkerhed og mindre ad-ministration på dette område. SALA oplyste desuden på et møde i SPAIS-kredsen, afholdtden 16. september 2010, at man ikke anså det for hensigtsmæssigt at nedsætte varighedenaf opholdstilladelsen fra de forslåede 6 måneder til f.eks. 3 måneder på trods af, at en dansksæson typisk er af en kortere varighed end 6 måneder. Opholdets varighed reguleres i forve-jen af ansættelseskontraktens varighed, og den øgede fleksibilitet vil være en fordel.Dansk Arbejdsgiverforening (DA) har i sit høringssvar af 19. august 2010 blandt andet an-ført, at det er positivt, at EU satser på generelle og offensive regler for øget indvandring fratredjelande med henblik på arbejde i EU, og at der søges skabt et stort europæisk arbejds-marked med gennemsigtige og forenklede procedurer, som i forhold til tredjelande fremstårsamlet. Det er positivt, at der skabes en fælles EU-ramme for sæsonarbejderes adgang tildet europæiske arbejdsmarked, selv om medlemsstaterne fortsat fremover vil få betydeligindflydelse på området, Det er endvidere vigtigt, at der skabes lige konkurrence mellem EU-landene om sæsonarbejdskraften.LO har i sit høringssvar af 30. august 2010 blandt andet påpeget, at forslaget vil få vidtgåen-de indflydelse på det danske arbejdsmarked i tilfælde af de alligevel nu eller endog seneregennemføres i Danmark. LO kan ikke støtte forslaget i dets nuværende udformning, men detanerkendes, at der kan være et stort behov for en fællesskabsretlig regulering af betingel-serne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på sæsonarbejde. LO ud-trykker bekymring for social dumping gennem ringere løn og ansættelsesvilkår, og sættertvivl ved Kommissionens antagelse om, at der er sandsynlighed for en stadig forøgelse afdet strukturelle behov for lavt uddannet og lavt kvalificeret arbejdskraft og henviser blandtandet til, at Europa for tiden er ramt af massiv ledighed, der har ramt de ufaglærte grupperhårdest. LO ønsker blandt andet, at a) ligebehandlingsprincippet gennemført som gennem-gående og bærende for hele direktivet, b) at modvirkning af social dumping gøres til direkti-vets hovedmålsætning, c) at sæsonbestemte aktiviteter gives en mere bestemt definition, d)at det skal fastsættes, at arbejdskontraktens vilkår skal være af en sådan art, at de udgørligebehandling, e) at betaling for indkvartering skal ske med udgangspunkt i det lejedes vær-di.
Side 6
Både BAT, DA og LO opfordrer til, at Danmark uanset det retlige forbehold går aktivt ind i atpåvirke reguleringen på området.7.
Europa-Parlamentet
Forslaget skal vedtages med kvalificeret flertal i henhold til den almindelige lovgivningspro-cedure jf. artikel 294 TEUF. Der foreligger endnu ikke et udkast til betænkning fra Europa-Parlamentet.8.
Nærhedsprincippet
Kommissionen har anført, at de enkelte medlemsstater ikke selv kan sikre, at der på EU-planindføres et ensartet niveau for behandlingen af sæsonarbejdere. Forskellige niveauer for ret-tigheder kan føre til en forvridning af konkurrencen inden for fællesmarkedet og til, at der op-står sekundære bevægelser af arbejdskraftindvandring til medlemsstater, der giver flere ret-tigheder til tredjelandsstatsborgere.Ifølge Kommissionen vil et direktiv, der sikrer ligebehandling på en række arbejdsmarkedsre-laterede områder, medvirke til at beskytte EU-borgere imod billig arbejdskraft fra tredjelandeog indvandrere mod at blive udnyttet.Forslaget skønnes umiddelbart at være i overensstemmelse med nærhedsprincippet, jf.Kommissionens ovennævnte begrundelse, og fordi TEUF artikel 79, stk. 1 og 2, indeholderdirekte hjemmel til indførelse af en fælles indvandringspolitik og indførelse af regler, der fast-sætter betingelser for indrejse og ophold. Da der er stillet spørgsmålstegn ved nærheds-princippets overholdelse fra en række medlemsstater, findes dette forhold ud fra en principielbetragtning imidlertid at burde vurderes nærmere, uanset at Danmark som følge af forbehol-det ikke bliver bundet af direktivet. Disse medlemsstater er således ikke fuldstændigt over-bevist om, at de forskelligartede behov for sæsonarbejde i medlemsstaterne kan tilgodesesenten med forlaget som sådan eller med den nuværende formulering af dele af forslaget.Dette skyldes blandt andet, at langt fra alle medlemslande i dag anvender sæsonarbejderefra tredjelande, og de af Kommissionen nævnte udfordringer ikke nødvendigvis bedre kangennemføres i EU-regi end på national plan i de medlemslande, der har særlige udfordrin-ger.9.
Statsfinansielle eller samfundsøkonomiske konsekvenser
Forslaget har ikke EU budgetmæssige konsekvenser.Vedtagelsen af forslaget vil ikke få statsfinansielle eller samfundsøkonomiske konsekvenser,da Danmark efter Protokollen om Danmarks særlige stilling ikke deltager i vedtagelsen, ogdirektivet vil derfor ikke være bindende eller finde anvendelse i Danmark.10. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg og Folketingets Udvalg for
Udlændinge- og Integrationspolitik
Samlenotat om sagen oversendes til udvalgene forud for rådsmødet for retlige og indre an-liggender den 7.- 8. oktober 2010.
Side 7
