UUI, Alm.del - 2009-10 - Bilag 154: Danmarks deltagelse i samarbejdet om retlige og indre anliggender

SammenfatningDenne note beskriver, hvordan Danmarks retsforbehold i dag og frem-over påvirker Danmarks deltagelse i EU-samarbejdet om retlige og in-dre anliggender. Noten fokuserer på betydningen for Danmark af, atLissabontraktaten gør hele samarbejdet om retlige og indre anliggen-der overstatsligt.I den forbindelse fremhæves nogle af forslagene i Stockholms-handlingsplanen, som indeholder Kommissionens tidsplan for initiati-ver på området for retlige og indre anliggender i de kommende fem år.

Retsforbeholdet i hovedtrækDe danske forbehold over for Den Europæiske Union blev fastlagt i Edin-burgh-afgørelsen, som trådte i kraft den 1. november 1993, samtidig medMaastricht-traktaten. De danske forbehold er siden blevet indskrevet i Proto-kollen om Danmarks Stilling, som senest er blevet knyttet til Lissabontrakta-ten.Retsforbeholdet indebærer kort fortalt, atDanmark ikke deltager i overstats-ligt EU-samarbejdeom de politikområder, der benævntes somretlige ogindre anliggender.Det overstatslige samarbejde indebærer navnlig, at EUkan vedtage forordninger eller direktiver, som har direkte virkninger i forhold tilborgere og virksomheder i EU-landene. Omvendt betyder retsforbeholdet, atDanmark fuldt ud deltager i EU-samarbejdet på området, når bare det sker påmellemstatsligt grundlag.På et enkelt områdedeltager Danmark fuldt ud i overstatsligt samarbejdeinden for RIA-området. Det er inden forvisumpolitikken,hvor Danmark eromfattet af reglerne om udpegning af de tredjelande, der skal være i besid-delse af visum ved passage af EU-landes ydre grænser samt af reglerne om1ensartet udformning af visa . Dette skyldes, at dette samarbejde allerede varindført i traktaterne inden retsforbeholdet blev indført.Danmark har desuden ensærordning inden for Schengen-samarbejdet.Særordningen betyder, at Danmark ved forslag og vedtagelser vedrørendevidereudvikling af Schengen-reglerne (ophævelse af de indre grænser) inden6 måneder efter vedtagelsen af en Schengen-retsakt beslutter om man – på2mellemstatsligt grundlag – vil tilslutte sig initiativet .Danmark har endelig indgået en rækkeparallelaftalermed EU i forhold til enrække EU-retsakter, som er omfattet af retsforbeholdet. Disse aftaler er ind-gået på et mellemstatsligt grundlag (se boksen nedenfor).

Parallelaftaler, som Danmark har indgået med EUEurodac:Rådets forordning om oprettelse af "Eurodac" (fingeraftrykssy-stem vedr. asylansøgere) samt Rådets forordning om gennemførelsesbe-stemmelser til Eurodac–forordningen.Dublin-regelsættet:Rådets forordning om fastsættelse af kriterier ogprocedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat, der er ansvarlig for be-handlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsbor-ger i en af medlemsstaterne (Dublin-forordningen) samt Kommissionensforordning om gennemførelsesforanstaltninger til Dublin-forordningenBruxelles I-forordningen:Rådets forordning om retternes kompetenceog om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og han-delsretlige område.Forkyndelsesforordningen:Rådets forordning om forkyndelse i med-lemsstaterne af retslige og udenretslige dokumenter i civile og kommerciel-le sager.

Med Lissabontraktatens ikrafttræden den 1. december 2009 blev alle politik-områder inden for de retlige og indre anliggender samlet i et afsnit. Den tidli-gere sondring mellem overstatsligt og mellemstatsligt samarbejde blev ophæ-vet, så der nukun er overstatsligt samarbejde om retlige og indre anlig-gender.Retsforbeholdet gælder derfor også inden for samarbejdet om politiog strafferet, som tidligere var mellemstatsligt.Danmark fortsætter dog med at være omfattet af de retsakter, som blev ved-taget på mellemstatsligt grundlag inden Lissabontraktaten trådte i kraft.Såfremt der foretages ændringer i retsakter, som Danmark er omfattet af, ogdette sker med hjemmel i Lissabontraktatens nye bestemmelser, som er om-fattet af retsforbeholdet, vil Danmark som udgangspunkt stadig være omfattet3af de gamle retsakter . Det forudsætter dog, at ændringen ikke er så omfat-tende, at Danmark ikke meningsfyldt kan fortsætte med at være omfattet af degamle regler, når de andre EU-lande er bundet af nye regler.

Stockholm-handlingsplanen og retsforbeholdetDet Europæiske Råd vedtog den 11.-12. december 2009 Stockholm-programmet, som danner rammen om EU’s initiativer inden for samarbejdetfor retlige og indre anliggender i de kommende 5 år (2010-2015).Den 20. april 2010 offentliggjorde Kommissionen sin handlingsplan til gen-4nemførelse af Stockholm-programmet . Handlingsplanen er et 90 siders kata-log, hvor samarbejdet udmøntes i 170 initiativer, såvel lovgivningsmæssigesom ikke-lovgivningsmæssige. Planen er, at de enkelte forslag i handlings-planen skal gennemføres inden udgangen af 2015.Man kan overordnet opdele de nye EU-forslag, som fremover vil være omfat-tet af Danmarks retsforbehold i følgende kategorier:Nye EU-forslag på områder, som Danmark ikke tidligere har kunnetdeltage iDer er tale om alle nye forslag inden for områder, som Danmark siden Edin-burgh-afgørelsen har været udelukket fra at deltage i. Forslagene falder indenfor samarbejdet om asyl- og udlændingepolitikken, civilretlige og familieretligeregler samt grænsesamarbejdet (bortset fra Schengen).Blandt lovgivningsforslagene i Stockholms-handlingsplanen som forventes atblive fremsat med hjemmel i forbeholdsramte bestemmelser kan nævnes (iparentes forventet fremsættelsesår, medmindre andet er angivet):Asyl- og udlændingepolitikken:- Forslag til ændring af direktiv 2003/86/EF om ret til familiesammenfø-ring (2012)Civilret- Lovgivningsforslag om revision af forordning (EF) nr. 44/2001 om ret-ternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgø-relser på det civil- og handelsretlige område (Bruxelles-Iforordnin-gen)(2010) – Danmark har som nævnt en parallelaftale i forhold tilBruxelles-forordningen. Aftalen skal i givet fald revideres.- Forslag til Rådets afgørelse om et forstærket samarbejde omlovvalgi skilsmissesager(Rom III) - (forventes vedtaget i 2010)

Forslag til en forordning omlovvalgsregler i sager om formuefor-hold mellem ægtefæller,herunder spørgsmålet om retlig kompeten-ce og gensidig anerkendelse, og forslag til forordning om de formue-retlige følger af ugifte pars separation (2010)Forslag til Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr.2201/2003 om kompetence og omanerkendelse og fuldbyrdelse afretsafgørelser i ægteskabssagersamt i sager vedrørende foræl-dremyndighed,herunder udarbejdelse af fælles minimumsstandar-der for anerkendelse af afgørelser om forældreansvar (2013)Lovgivningsforslag med sigte på at gøre EU's eksisterendecivileretsplejereglermere konsekvente (2014).

Nye EU-forslag, som Danmark udelukkes fra at deltage i fremoverDet drejer sig om forslag i inden for samarbejdet om politi og strafferet, her-under straffeproces, terrorbekæmpelse m.v.Blandt de væsentligste lovgivningsforslag som forventes at blive fremsat medhjemmel i bestemmelser inden for området kan nævnes (i parentes forventetfremsættelsesår, medmindre andet er angivet):Strafferet:- Lovgivningsforslag om et samlet instrument forbeskyttelse af ofrefor kriminalitet,herunder udvikling af en europæisk beskyttelsesor-dre (2011)- Lovgivningsforslag omoversættelse og tolkning(forventes vedtaget2010)- Lovgivningsforslag vedrørendeoplysninger om rettighederog omtiltalen (2010)- Lovgivningsforslag omjuridisk rådgivning og retshjælp(2011)- Lovgivningsforslag om særligbeskyttelse af mistænkte eller tiltalte,som er sårbare(2013)- Lovgivningsforslag om en harmonisering afsanktioner for overtræ-delse af toldreglerne(2012)- Lovgivningsforslag om et samlet instrument tilfremskaffelse af be-vismateriale i straffesagerbaseret på princippet om gensidig aner-kendelse, og som omfatter alle former for bevismateriale (2011)- Lovgivningsforslag om indførelse af fælles standarder forindsamlingaf bevismateriale i straffesagerfor at sikre, at det kan anerkendes(2011)- Lovgivningsforslag om gensidig anerkendelse afrettighedsfraken-delser(2013)

Lovgivningsforslag om gensidig anerkendelse af økonomiske sankti-oner, herunder i forbindelse medfærdselsforseelser(2011)Lovgivningsforslag om strafferetlige foranstaltninger tilhåndhævelseaf intellektuelle ejendomsrettigheder- erstatter forslag KOM(2006)168 (2011)Lovgivningsforslag om en fælles EU-tilgang til brug af passagerliste-oplysninger med henblik på retshåndhævelse (PNR). Lovgivningsfor-slaget erstatter et forslag til rammeafgørelse, som ikke blev vedtagetfør Lissabontraktaten (2010)

EU-forslag på områder, som Danmark hidtil har været omfattet af påmellemstatsligt grundlagDer er tale om de forslag under retsforbeholdet, som forventes at påvirkeanvendelsen eller gyldigheden af retsakter, som Danmark hidtil har væretomfattet af. Det vil bl.a. være følgende retsakter:--Forslag til forordning om Europol (2013). Forordningen vil erstatterammeafgørelsen om Europolfra 2009Forslag til direktiv om bekæmpelse af menneskehandel – KOM(2010) 95 (forventes vedtaget i 2010). Med direktivet ophævesram-meafgørelse 2002/629/RIAom bekæmpelse af menneskehandelLovgivningsforslag om ændring af direktiv 2002/90/EF om definition afhjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold - og eventueltindarbejdelse aframmeafgørelse 2002/946/RIAom styrkelse af destrafferetlige rammer med henblik på bekæmpelse af hjælp til ulovligindrejse og transit samt ulovligt ophold; og udvidelse af eksisterendebestemmelser (2012)Politikodeksen, herunder kodificering af de vigtigste instrumenter foradgang til oplysninger. Forslaget vil evt. erstatterammeafgørelse2006/960/RIAom forenkling af udvekslingen af oplysninger og efter-retninger mellem medlemsstaternes retshåndhævende myndigheder(2014)Forslag til et direktiv om bekæmpelse af seksuelt misbrug af børn,seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi. Forslaget vil erstatte

rammeafgørelse 2004/68/RIA om seksuel udnyttelse af børn ogbørnepornografi(forventes vedtaget i 2010)Lovgivningsforslag tilsupplement af direktiv 2008/99/EFom straffe-retlig beskyttelse af miljøetog direktiv 2009/123/EFom forureningfra skibe. Danmark er omfattet af direktiverne, men vil ikke blive om-5fattet af lovgivningsforslaget . Forslaget vil desuden erstatte ramme-afgørelse 2003/80/RIA om strafferetlig beskyttelse af miljøet. Forsla-get forventes fremsat i 2012.

Der antages at være et generelt ønske i Kommissionen om at erstatte gæl-dende rammeafgørelser med direktiver uden nødvendigvis at foretage væ-sentlige politikændringer. Direktiver giver nemlig bedre retskraft (de kan i vis-se tilfælde have direkte virkning, hvis EU-landene ikke gennemfører dem tiltiden) og udløser EU-Domstolens kompetence. Desuden har regeringskonfe-rencen i en erklæring til Lissabon-traktaten opfordret EU-institutionerne tilinden for fem år at ændre eller erstatte alle gamle retsakter inden for samar-6bejdet om politi og strafferet .Der er i givet fald tale om en lang række af retsakter, særligt rammeafgørel-ser, som Danmark ikke længere vil være omfattet af.

Hvilke områder vil Danmark fremover være omfattet af?For så vidt som retsforbeholdet består, vil Danmarks deltagelse i samarbejdetom retlige og indre anliggender fremover bestå af:-retsakter, som er vedtaget på mellemstatsligt grundlag inden Lissa-bontraktatens ikrafttræden (rammeafgørelser, fælles holdninger,m.v.), og som endnu ikke er blevet afløst af ny overstatslig EU-lovgivningretsakter på visumområdet om udpegning af tredjelande, hvis stats-borgere skal være i besiddelse af visum ved passage af EU-landenesydre grænser samt om ensartet udformning af visa

Forslaget forventes ifølge Kommissionen at blive fremsat med hjemmel i artikel 83 (om mini-mumsharmonisering af strafbare handlinger og strafferammer).6Erklæring 50 til Lissabontraktaten lyder således: ”Konferencen opfordrer Europa-Parlamentet,Rådet og Kommissionen til inden for rammerne af deres respektive beføjelser at bestræbe sigpå i de relevante tilfælde og så vidt muligt inden for fristen på fem år i artikel 10, stk. 3, i proto-kollen om overgangsbestemmelser at vedtage retsakter, der ændrer eller erstatter retsakterne iartikel 10, stk. 1, [dvs. retsakter på området politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesa-ger] i nævnte protokol”.

Det er et åbent spørgsmål, om Danmark fremover vil kunne indgå nye paral-lelaftaler for retsakter omfattet af retsforbeholdet (bortset fra ændringer afretsakter, som Danmark allerede har parallelaftaler på). Dette skyldes ikkemindst, at Danmark med Lissabontraktaten – efter en dansk folkeafstemning– kan erstatte forbeholdet med en tilvalgsordning (opt-in), hvor Danmark frasag til sag vælger, om man vil deltage i en ny retsakt. Denne mulighed kunnefå som konsekvens, at man fra Kommissionens og de øvrige EU-landes sidevil være mindre tilbøjelig til at indrømme Danmark yderligere særordninger iform af parallelaftaler.For en gennemgang af EU-retsakter på området for retlige og indre anliggen-der som Danmark er/ikke er omfattet af kan der i øvrigt henvises til Udenrigs-ministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 25 af EUU alm. del af 27. januar2009.