Resumé:

Kommissionen har den 21. oktober 2009 fremsat forslag til omarbejdning af asylproceduredi-rektivet (2005/85/EF). Ændringsforslaget sigter mod en ligebehandling af ansøgere om flygt-ningestatus og om subsidiær beskyttelse, indførelsen af en enstrenget procedure og at ho-vedvægten i sagsbehandlingen skal foregå ved første instans, således at færre sager vil bli-ve omgjort i klageinstansen. Der skal desuden indføres en tidsfrist for behandlingen af an-søgninger om international beskyttelse samt sikres adgang til juridisk rådgivning og effektivklageadgang. Forslaget ændrer overordnet set ikke på de grundlæggende garantier om ad-gang til effektive retsmidler, muligheden for at afvise behandling, såfremt ansøgeren er ind-rejst fra et sikkert tredjeland, samt muligheden for at overføre personer til andre medlemssta-ter i medfør af Dublin-forordningen. Forslaget giver ansøgerne udvidet adgang til juridisk bi-stand og medicinske undersøgelser, mindsker medlemsstaternes mulighed for at anvendefremskyndet procedure og udvider ansøgernes adgang til at forblive på territoriet i forbindel-se med sagens behandling ved anden instans. Forslaget skønnes at være i overensstem-melse med nærhedsprincippet. Danmark deltager som følge af forbeholdet på området forretlige og indre anliggender ikke i vedtagelsen af forslaget. En vedtagelse af direktivet vilderfor hverken få statsfinansielle, miljømæssige, forbrugermæssige eller samfundsøkonomi-ske konsekvenser. Regeringen finder overordnet, at flere af elementerne i Kommissionensforslag til ændringer af asylproceduredirektivet er uheldige, idet de vurderes at ville mindskeeffektiviteten af medlemsstaternes asylsystemer og medføre en forlængelse af sagsbehand-lingstiden. Derfor bør Kommissionens forslag ændres på disse punkter under forhandlinger-ne i Rådet og Europa-Parlamentet.

1. Baggrund

Af Haag-programmet (arbejdsprogrammet for politikker på området for retlige og indre anlig-gender for perioden 2005-2009), vedtaget af Det Europæiske Råd i november 2004 fremgår,at formålet med anden fase af det fælles europæiske asylsystem er at få indført en fællesasylprocedure og en ensartet status for personer, der bevilges asyl eller subsidiær beskyttel-se. Det fremgår endvidere, at anden fase skal bygge på flygtningekonventionen og andre re-levante traktater og baseres på en grundig og fuldstændig evaluering af de retsinstrumenter,der er vedtaget i første fase. Kommissionen opfordres til at afslutte evalueringen af ret-sinstrumenterne fra første fase i 2007 og forelægge andenfaseinstrumenterne og –foranstalt-ningerne for Rådet og Europa-Parlamentet til vedtagelse inden udgangen af 2010.Med vedtagelsen af den europæiske pagt om indvandring og asyl af Det Europæiske Råd pådets møde den 15.-16. oktober 2008 blev deadline for gennemførslen af anden fase af deteuropæiske asylsystem udskudt til senest 2012.Gennemførelsen af anden fase af det europæiske asylsystem kræver ændringer af Dublin-forordningen, Eurodac-forordningen, Modtagelsesdirektivet, Flygtningedefinitionsdirektivetog Asylproceduredirektivet. En ny forordning om oprettelse af et europæisk asylstøttekontorskal vedtages sammen med et tilhørende ændringsforslag til Den Europæiske Flygtninge-fond med henblik på finansiering af støttekontoret. Endelig har Kommissionen fremsat for-slag til en fælles genbosætningsordning, som medlemsstaterne kan deltage i på frivillig ba-sis.Kommissionen vedtog på sit møde den 21. oktober 2009 at fremsætte 1) forslag til direktivom fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere ellerstatsløse som berettigede til international beskyttelse, deres status og indholdet af en sådanbeskyttelse (omarbejdning) (flygtningedefinitionsdirektivet) (KOM(2009) 551) og 2) forslag tildirektiv om minimumsstandarder for procedurer i medlemsstaterne for tildeling og fratagelseaf international beskyttelse (omarbejdning) (asylproceduredirektivet) (KOM(2009) 554).Dermed fremsatte Kommissionen de to sidste forslag til gennemførsel af anden fase af detfælles europæiske asylsystem.Af Stockholm-programmet (det flerårige program på området for retlige anliggender 2010-2014) vedtaget på Det Europæiske Råds møde den 10.-11. december 2009 fremgår blandtandet, 1) at indførelsen af et fælles europæisk asylsystem senest i 2012 fortsat er et vigtigtpolitisk mål for EU, 2) at det Europæiske Råd fortsat er forpligtet på målet om at oprette etfælles område for beskyttelse og solidaritet baseret på en fælles asylprocedure og en ensar-tet status for de personer, der er blevet indrømmet international beskyttelse, 3) at selvom detfælles europæiske asylsystem skal baseres på høje beskyttelsesstandarder, bør der ogsåtages behørigt hensyn til effektive procedurer, som kan forhindre misbrug, 4) at det er altaf-gørende, at enkeltpersoner, uanset i hvilken medlemsstat deres asylansøgning er indgivet,tilbydes behandling på et tilsvarende niveau med hensyn til modtagelsesforhold og detsamme niveau med hensyn til proceduremæssige ordninger og fastlæggelse af status, og 5)at målet bør være, at sager, der svarer til hinanden, behandles ens og fører til samme resul-tat.Side 2

Dette notat vedrører forslaget til omarbejdning af asylproceduredirektivet (KOM(2009) 554).Kommissionens forslag tager afsæt i det eksisterende asylproceduredirektiv 2005/85/EF,men er teknisk fremsat som en omarbejdning i stedet for et ændringsforslag. Dette medfører,at der, hvis forslaget vedtages, vil være tale om en ny, selvstændig retsakt.Kommissionens forslag er fremsat med hjemmel i TEF artikel 63, stk. 1, nr. 1, litra c), nr. 2),litra a), og nr. 3), litra a). Lissabon-traktaten trådte i kraft den 1. december 2009, hvorforhjemmelsbestemmelserne nu er TEUF artikel 78, stk. 2, litra a) og b) og artikel 79, stk. 2, lit-ra a).Forslaget skal vedtages i den almindelige lovgivningsprocedure, jf. TEUF artikel 294.Ifølge artikel 1 i Protokollen om Danmarks Stilling deltager Danmark ikke i Rådets vedtagel-se af foranstaltninger, der foreslås i henhold til afsnit V i Traktaten om Den Europæiske Uni-ons Funktionsmåde, og ifølge protokollens artikel 2 er ingen af de foranstaltninger, der ervedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for eller finder anvendelse i Danmark.

2. Formål og indhold

Omarbejdningsforslaget til asylproceduredirektivet lægger bl.a. op til:ligebehandling af ansøgere om international beskyttelse, dvs. ansøgere om hen-holdsvis flygtningestatus og subsidiær eller anden form for beskyttelse,indførelsen af en enstrenget procedure, at alle elementer af en asylsagsbehandling iførste instans med undtagelse af Dublin-proceduren (om fastlæggelse af, hvilkenmedlemsstat, der har ansvaret for at behandle en ansøgning om international be-skyttelse) skal foregå ved samme myndighed,at der sikres tilstrækkelig information ved grænseovergange og lignende, således atpersoner med et asylmotiv vejledes om muligheden for at indgive ansøgning omasyl,at sagsbehandlere i asylsager skal have træning i asylret, menneskerettigheder,brug af baggrundsinformation, interviewteknikker, tværkulturel kommunikation samtidentificering og dokumentering af tegn og symptomer på tortur,at ansøgere skal have mulighed for at anmode om en medicinsk undersøgelse tilunderstøttelse af oplysninger om tidligere forfølgelse eller alvorlige overgreb,at der skal være adgang til en retlig rådgiver under alle trin af asylproceduren,at der indføres en tidsfrist for behandling af asylsager i første instans på seks måne-der, som i komplicerede sager kan udvides med yderligere seks måneder,at der skal være mulighed for at påklage en negativ afgørelse til en domstol,at en ansøger har ret til at opholde sig i medlemsstaten ved sagens behandling i før-ste instans og som hovedregel også under sagens behandling i anden instans, hvil-ket dog kan fraviges i sager behandlet i fremskyndet procedure og ved gentagnegenoptagelsesanmodninger

Det fremgår af forslagets artikel 1, at der skal indføres en enstrenget procedure for alle for-mer for beskyttelse, der er omfattet af flygtningedefinitionsdirektivet, hvilket medfører enensartet behandling af ansøgninger om asyl i medfør af flygtningekonventionen og ansøg-ninger om anden form for beskyttelse, navnlig subsidiær beskyttelse, som svarer til beskyt-telsesstatus efter dansk ret, jf. udlændingelovens § 7, stk. 2. Direktivet indeholder talrigekonsekvensændringer som følge heraf.Med Kommissionens forslag indføjes i artikel 2, litra b en ny definition af ”ansøgning om in-ternational beskyttelsesstatus”, som defineres som ansøgning om flygtningestatus, subsidi-ær eller anden form for beskyttelsesstatus.I artikel 2, litra d foreslås en definition af ”ansøgere med særlige behov”, som har betydningfor proceduremæssige garantier af særlig karakter for visse personer, herunder et diskrimi-nationsforbud.En mindreårig defineres i artikel 2, litra l som en tredjelandsstatsborger eller statsløs under18 år, mens artikel 2, litra m henviser til definitionen i flygtningedefinitionsdirektivets artikel 2,stk. 1 for uledsagede mindreårige, som indeholder visse konsekvensrettelser, men i sit ind-hold ikke foreslås ændret i forhold til det nugældende direktiv. Definitionen af en repræsen-tant for uledsagede mindreårige er medtaget i artikel 2, litra n.Anvendelsesområdet for asylproceduredirektivet fastslås i artikel 3. Dette omfatter ansøg-ninger om international beskyttelse og henviser til medlemsstaternes område, herunder vedgrænsen, søterritoriet eller i transitområder. Søterritoriet inddrages som noget nyt i definitio-nen, men ifølge Kommissionens forklarende bemærkninger til forslaget er der ikke tiltænktnogen udvidet anvendelse af direktivet. Direktivet finder endvidere anvendelse ved fratagel-se af international beskyttelsesstatus. Direktivet kan af medlemsstaterne bruges til at fast-lægge procedurer for behandling af ansøgninger om enhver anden form for international be-skyttelse.Med artikel 4 fastslås, at asylsagsbehandlingen i første instans med undtagelse af Dublin-proceduren skal udføres af den samme myndighed, samt at medlemsstaterne er forpligtedetil at sørge for, at personalet er uddannet, kompetent og specialiseret i at vurdere ansøgnin-ger om international beskyttelse, herunder at der sikres en grund- og videreuddannelse,samt at der er tilstrækkeligt personale til rådighed, således at sagsbehandlingen kan foreta-ges inden for fristerne fastsat i direktivet.Medlemsstaterne kan i henhold til artikel 5 indføre eller opretholde gunstigere standarder forprocedurerne til tildeling og fratagelse af international beskyttelsesstatus.

2.2. Grundlæggende principper og garantier

Medlemsstaterne forpligtes efter artikel 6 til at skabe adgang til asylproceduren for personer,der ønsker at indgive ansøgning om international beskyttelse. I den forbindelse fastslås ad-gangen til asylproceduren for mindreårige, uledsagede mindreårige og for personer, der op-holder sig ved grænseovergange eller i et forvaringscenter. Medlemsstaterne skal sikre, atalle myndigheder, som kan forventes at modtage ansøgninger om international beskyttelse,Side 4

kan modtage denne, vejlede om rette myndighed eller videresende ansøgningen. Endeligfastsættes en frist på 72 timer til at registrere ansøgningen om international beskyttelse efterdet tidspunkt, hvor en person har udtrykt ønske om at ansøge.Artikel 7 indfører en forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre information om mulighedenfor at søge international beskyttelse ved grænseovergangssteder og i forvaringscentre, her-under også en forpligtelse til at sørge for nødvendig tolkebistand og adgangen for relevanteNGO’er til at yde bistand og rådgivning til ansøgerne.Under asylsagsbehandlingen skal en ansøger efter artikel 8 gives ret til at opholde sig påmedlemsstatens område, indtil sagen er afgjort i første instans med visse undtagelser, her-under såfremt der er tale om en fornyet ansøgning, samt udlevering i overensstemmelsemed en europæisk arrestordre eller lignende. En udlevering til et tredjeland uden for EU,som ikke må være ansøgerens hjemland, kan kun ske, såfremt udleveringen ikke vil føre tildirekte eller indirekte refoulement.Den enstrengede procedure reguleres i artikel 9, hvorefter en ansøgning først skal behand-les for at fastslå, om ansøgeren kan betragtes som flygtning, dernæst om ansøgeren er be-rettiget til subsidiær beskyttelse. Afgørelserne i første instans skal træffes individuelt, objek-tivt, upartisk, på baggrund af relevante oplysninger fra forskellige kilder og af kompetent per-sonale, der har viden om de relevante standarder, der finder anvendelse inden for asyl- ogflygtningeretten og med hensyn til særlige spørgsmål af f.eks. lægelig art eller vedrørendekulturelle forhold eller forhold med relation til alder og køn bliver instrueret og har adgang tilrådgivning fra eksperter med den fornødne ekspertise.Afgørelserne skal i medfør af artikel 10 meddeles skriftligt og skal angive de faktiske og retli-ge grunde, såfremt der gives afslag på ansøgningen. Afgørelserne kan træffes for en familiesamlet, medmindre en persons særlige forhold tilsiger, at dette vil være uhensigtsmæssigt.En afgørelse skal indeholde klagevejledning, medmindre ansøgeren tidligere skriftligt ellerved et elektronisk middel, som ansøgeren har adgang til, har fået denne information.Afgørelser skal i medfør af artikel 11 meddeles på et sprog, som ansøgeren kan forstå. Af-gørelsen skal meddeles inden rimelig tid til ansøgeren eller dennes repræsentant. Resultatetaf afgørelsen og vejledning om klageadgang skal meddeles på et sprog, som ansøgerenmed rimelighed kan forventes at forstå, når ansøgeren ikke bistås af en juridisk eller andenrådgiver. Desuden skal tolkebistand og adgang til relevante organisationer, herunderUNHCR, sikres.Bestemmelsen modsvares af artikel 12, som fastlægger ansøgernes forpligtelser, herundertil at henvende sig hos kompetent myndighed, at udlevere personlige dokumenter, at frem-komme med oplysninger om nationalitet, rejserute, identitetspapirer, rejsedokumenter ogasylmotiv.Artiklerne 13 til 16 fastlægger medlemsstaternes forpligtelse til at tilbyde ansøgeren en per-sonlig samtale med det formål at oplyse om begrundelsen for asylansøgningen. Samtale kanundlades, hvis ansøgeren på grund af manglende modenhed eller helbredsmæssige pro-Side 5

blemer ikke kan forventes at kunne gennemføre en samtale, eller såfremt en uledsaget min-dreårig kan meddeles opholdstilladelse på baggrund af de foreliggende oplysninger. Samta-len skal finde sted i fortrolighed, gennemføres af en kompetent person samt med tolkebi-stand. Som noget nyt skal personen, der forestår samtalen med ansøgeren, på ansøgerensanmodning og hvis muligt være af samme køn som ansøgeren. Ansøgeren skal under sam-talen gives mulighed for at forklare sig, og der skal som en nyskabelse udarbejdes en afskriftaf samtalen. I tillæg kan medlemsstaterne vælge at udarbejde en rapport over samtalen,som indeholder de væsentligste elementer til brug for vurderingen af ansøgningen.Som noget nyt skal medlemsstaterne efter artikel 17 tillade, at ansøgere efter anmodningkan få foretaget en helbredsundersøgelse med det formål at kunne understøtte forklaringerom tidligere forfølgelse. Såfremt det vurderes, at ansøgeren lider af post-traumatisk stresssyndrom forpligtes medlemsstaterne til efter ansøgerens samtykke at få gennemført en hel-bredsundersøgelse. Medlemsstaterne skal sikre, at personer, der forestår samtaler i henholdtil direktivet, får uddannelse i identifikation af symptomer på tortur.Artikel 18 fastslår, at ansøgere om international beskyttelse skal have adgang til at rådføresig med en juridisk rådgiver under alle trin i asylsagsbehandlingen, herunder også efter ennegativ afgørelse. Der skal tilbydes gratis juridisk bistand.I første instans skal denne mindst omfatte vejledning i forhold til proceduren ud fra vedkom-mendes særlige forhold og forklaringer og forklaringer om de faktiske og retlige grunde til, atder er truffet en negativ afgørelse.I klagesagen skal bistanden/repræsentationen mindst omfatte forberedelsen af de nødven-dige proceduremæssige dokumenter og deltagelse i høringen ved en domstol i første instanspå vegne af ansøgeren. Medlemsstaterne kan vælge kun at tilbyde ansøgeren gratis bistandi anden instans, hvis bistanden er nødvendig for at sikre, at de har effektiv adgang til dom-stolene.Medlemsstaterne kan generelt begrænse den gratis juridiske bistand i både første og andeninstans til personer, der ikke har tilstrækkelige midler. Medlemsstaterne kan endvidere be-grænse bistanden til juridiske rådgivere eller andre rådgivere, som specifikt i den nationalelovgivning er udpeget til at bistå og/eller repræsentere ansøgere om international beskyttel-se.Omfanget af den juridiske rådgivning fastlægges nærmere i artikel 19, hvor vægten navnliglægges på, at ansøgerens repræsentant skal have adgang til alle oplysninger i sagen. Vedfortrolige oplysninger som f.eks. ville kunne bringe statens sikkerhed eller den, de omfatter, ifare eller som er omfattet af efterforskningsinteresser, skal oplysningerne meddeles en sik-kerhedsclearet juridisk rådgiver for så vidt som oplysningerne er relevante for behandlingenaf ansøgningen eller for at kunne træffe afgørelse om at fratage international beskyttelse.Medlemsstaterne skal tillade, at ansøgeren til den personlige samtale, som finder sted i før-ste instans, kan medtage en juridisk rådgiver eller anden rådgiver, der er anerkendt ellergodkendt som sådan, i henhold til den nationale lovgivning.

Som noget nyt defineres i artikel 20 ansøgere med særlige behov, for hvem der skal træffespassende foranstaltninger til at sikre, at de får adgang til at fremlægge deres sag. Artikel 21indeholder medlemsstaternes forpligtelse til at udpege en uvildig repræsentant for uledsage-de mindreårige, der ikke bliver myndige under sagsbehandlingen. Det fastlås, at medlems-staterne har adgang til at foretage aldersundersøgelser samt at uledsagede mindreårige ikkekan få behandlet deres sag i særlige procedurer for åbenbart grundløse sager, hastesagereller sikre tredjelande.Såfremt ansøgeren implicit frafalder sin ansøgning om international beskyttelse, f.eks. ved atforsvinde, kan medlemsstaterne efter artikel 24 alene afbryde sagsbehandlingen, mens an-søgningen efter artikel 23 enten kan afbrydes eller afslås, såfremt ansøgeren eksplicit harfrafaldet sin ansøgning.Artikel 25 forpligter medlemsstaterne til at give UNHCR adgang til at besøge og repræsente-re ansøgere om international beskyttelse. Medlemsstaterne er efter artikel 26 ikke berettigettil at videregive oplysninger til de aktører, som ansøgeren efter det oplyste frygter forfølgelsefra, ligesom der ikke kan indhentes oplysninger om forfølgende personer eller myndighederpå en måde, som vil eksponere ansøgeren eller familiemedlemmer, herunder i oprindelses-landet.

2.3. Procedurerne for sagsbehandlingen i første instans

Medlemsstaterne forpligtes i medfør af artikel 27 til at gennemføre en sagsbehandling foransøgninger om international beskyttelse på seks måneder, der i komplicerede sager kanudvides til tolv måneder. Der skal gennemføres en grundig og tilbundsgående prøvelse afansøgningen i første instans med henvisning til de grundlæggende principper og garantier,som er fastsat i direktivets forudgående bestemmelser. Herudover kan en hurtigere sagsbe-handling/fremskyndet procedure gennemføres, når ansøgeren ikke har fremlagt elementer,der er relevante for at fastslå, om ansøgeren kan gives international beskyttelse på grund afsvigagtige oplysninger, herunder falske dokumenter. Ligeledes kan det forhold, at ansøgerenkommer fra et sikkert hjemland, at en ansøgning er indgivet af et mindreårigt barn til foræl-dre, som har fået afslag eller det forhold, at ansøgningen udelukkende indgives for at forsin-ke eller forhindre fuldbyrdelsen af en tidligere eller forestående afgørelse, som ville medføreudsendelse af ham/hende, medføre en behandling i fremskyndet procedure.Muligheden for at anvende fremskyndet procedure foreslås i forhold til det nugældende di-rektiv fjernet i en lang række tilfælde, herunder, a) når ansøgeren tydeligvis ikke kan aner-kendes som flygtning eller indrømmes flygtningestatus, b) ansøgeren har afgivet inkonse-kvente, modstridende, usandsynlige eller utilstrækkelige forklaringer, c) ansøgeren udgør enfare for medlemsstaternes nationale sikkerhed eller offentlige orden, eller d) ansøgeren tidli-gere er blevet tvangsudsendt på grund af alvorlige trusler mod den offentlige sikkerhed ogoffentlige orden i henhold til national ret.I de tilfælde, hvor en fremskyndet procedure kan finde sted, og hvor besluttende myndighedefter en korrekt og komplet behandling har fastslået, at ansøgeren ikke har ret til internatio-nal beskyttelse, kan medlemsstaterne afslå ansøgningen som åbenbart grundløs.Side 7

Ansøgninger kan efter artikel 29 afvises, hvis ansøgeren allerede har fået tilkendt flygtninge-status af en medlemsstat, hvis ansøgeren kan henvises til sit første asylland i overensstem-melse med artikel 31 eller til et sikkert tredjeland i overensstemmelse med artikel 32, ellerder tidligere er indgivet en identisk ansøgning.Med undtagelse af fornyede ansøgninger, og uden at det berører anvendelsen af Dublin-forordningen, skal ansøgeren efter den nye artikel 30 i en personlig samtale partshøres overanvendelsen af en afvisningsgrund over for ham/hende, inden der træffes afgørelse om af-visning/realitetsbehandling.Første asylland defineres i artikel 31 som et land, hvor ansøgeren er anerkendt som flygt-ning, fortsat kan nyde denne beskyttelse der nyder en i øvrigt tilstrækkelig beskyttelse og ik-ke risikerer refoulement (udsendelse til forfølgelse eller alvorlig overlast).Et sikkert tredjeland defineres i artikel 32 som et land, der respekterer flygtningekonventio-nen og dennes non-refoulement bestemmelse, hvor der ikke er risiko for alvorlig overlastsom defineret i flygtningedefinitionsdirektivet (direktiv 2004/83/EF artikel 15), og hvor det ermuligt at søge om flygtningestatus og opnå beskyttelse i overensstemmelse med Genève-konventionen. Hvilke lande, der kan opfattes som sikre tredjelande, fastsættes nationalt. An-søgeren skal have mulighed for at bestride, at det sikre tredjeland kan anvendes i ansøge-rens konkrete tilfælde.Et sikkert oprindelsesland udpeges efter artikel 33 af medlemsstaterne på baggrund af rele-vante oplysninger, herunder oplysninger fra andre medlemsstater, Det Europæiske Asylstøt-tekontor, UNHCR og Europarådet. Et land kan ifølge forslagets bilag II overordnet set be-tragtes som et sikkert hjemland, hvis der i landet ikke foregår forfølgelse eller asylrelevanteovergreb. I Kommissionens forslag er ikke anført retsvirkninger af, at det konstateres, at enansøger kommer fra et sikkert hjemland, hvorimod det følger af det nugældende asylproce-duredirektiv 2005/85/EF, at en ansøgning i så fald kan betragtes som grundløs. Således skalretsvirkningerne fastlægges nationalt i medfør af artikel 34.Såfremt en ansøger indgiver en fornyet ansøgning eller fremkommer med nye oplysninger,skal medlemsstaterne i medfør af artikel 35 behandle oplysningerne som en del af den eksi-sterende asylsag eller som en del af klagesagen, forudsat at myndighederne har mulighedfor at tage hensyn til og behandle alle de nye elementer inden for disse rammer.I øvrigt underkastes fornyede ansøgninger om international beskyttelse (anmodninger omgenoptagelse) først en indledende undersøgelse, hvor det vurderes, om der er fremkommetnye elementer eller oplysninger af betydning, eller om ansøgeren har fremlagt sådanne, somkan have betydning for afgørelsen, om den pågældende kan meddeles international beskyt-telse. Hvis ansøgningen er identisk med en tidligere, kan den afvises.Hvis der efter den indledende undersøgelse er fremkommet nye elementer eller oplysninger,eller hvis ansøgeren fremlægger sådanne oplysninger, som i væsentligt omfang gør detsandsynligt, at ansøgeren kan anerkendes som flygtning eller som en person, der er beretti-Side 8

get til subsidiær beskyttelse, skal ansøgningen antages til fornyet realitetsbehandling. Med-lemsstaterne har mulighed for i national lovgivning at beslutte at realitetsbehandle fornyedeansøgninger i videre omfang.Medlemsstaternes mulighed for at realitetsbehandle fornyede ansøgninger er begrænset tilansøgninger, hvor ansøgeren uden egen skyld ikke kunne redegøre for de nye elementerunder den tidligere procedure, navnlig ved klage til anden instans.Hvis en ansøger indgiver en fornyet ansøgning om international beskyttelse i den sammemedlemsstat, som har truffet en endelig negativ afgørelse, men hvor udsendelsen endnu ik-ke er effektueret, eller der er meddelt endeligt afslag på en tidligere fornyet ansøgning somgrundløs, kan den besluttende myndighed i medlemsstaten beslutte, at den pågældende ik-ke skal have ret til at opholde sig i medlemsstaten under sagens behandling. Denne beslut-ning forudsætter, at en sådan afgørelse ikke vil føre til direkte eller indirekte refoulement istrid med medlemsstaternes internationale forpligtelser og unionsforpligtelser. Medlemssta-terne kan også beslutte, at sagen skal behandles i en antagelsesprocedure og/eller frem-skyndet procedure, såfremt ansøgeren udelukkende indgiver den nye ansøgning for at for-sinke eller forhindre fuldbyrdelsen af en tidligere eller forestående udsendelsesafgørelse.Bestemmelsen indeholder en særlig regel om yderligere forklaringer, oplysninger eller forny-ede ansøgninger, der afgives af en asylansøger i den overførende eller tilbageførende med-lemsstat. Sådanne oplysninger skal behandles af den medlemsstat, der efter kriterierne iDublin-forordningen er ansvarlig for behandlingen af asylsagen.Proceduren i forbindelse med fornyede asylansøgninger er nærmere beskrevet i artikel 36.Ansøgerne skal have adgang til basale garantier såsom oversættelse, tolkning, vejledning,mulighed for kontakt med UNHCR eller andre organisationer, der yder juridisk rådgivning el-ler anden rådgivning til asylansøgere, og til en begrundet afgørelse, hvis resultat ansøgerneskal underrettes om på et sprog, som ansøgeren kan formodes at forstå, samt klagevejled-ning. Medlemsstaterne kan vælge at gennemføre antagelsesproceduren på skriftligt grund-lag.Medlemsstaterne kan i henhold til artikel 37 fastlægge procedurer for afgørelse på grænsenaf, hvorvidt en ansøgning skal afvises eller tage stilling til sagen i en fremskyndet procedure.Muligheden for at afgøre sagen i en normal procedure, mens ansøgeren er frihedsberøvetpå grænsen, foreslås dermed fjernet. Afgørelse i grænseproceduren skal træffes inden forfire uger, idet ansøgerne – med undtagelse af situationer, hvor indrejsetallene er ekstraordi-nært store – ellers skal tillades indrejse på området.Kommissionen foreslår i artikel 38 definitionen af et europæisk sikkert tredjeland ændret så-ledes, at det nu er den enkelte medlemsstat, der udpeger disse, og ikke Rådet (idet delega-tionen til Rådet blev underkendt af Domstolen i dom af 6. maj 2008, C- 133/06, Parlamentetvs. Rådet, hvorfor den nuværende artikel 38 ikke er en retsgyldig del af det eksisterende di-rektiv 2005/85/EF). Et tredjeland kan kun anses for et europæisk sikkert tredjeland, hvis dethar ratificeret og overholder flygtningekonventionen uden nogen geografiske begrænsninger,har indført en asylprocedure ved lov og har ratificeret den europæiske konvention til beskyt-Side 9

telse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (EMRK) og overholderdens bestemmelser, herunder standarderne vedrørende effektive retsmidler. Hvis tredjelan-det ikke tager ansøgeren tilbage, skal den pågældende have adgang til at få sin ansøgningom international beskyttelse behandlet i opholdslandet.Fratagelse af international beskyttelsesstatus kan i medfør af artikel 39 og 40 ske, såfremtnye elementer eller oplysninger viser, at der er grund til at tage det berettigede i den pågæl-dendes internationale beskyttelsesstatus op til fornyet overvejelse. Beslutning herom måførst træffes efter tilbud om enten mundtlig eller skriftlig partshøring over den påtænkte afgø-relse om fratagelse af international beskyttelsesstatus. Afgørelsen skal meddeles skriftligtmed anførsel af de faktiske og retlige grunde, og der skal gives skriftlig klagevejledning. Kla-geren har i forbindelse med en eventuel klagesag ret til gratis juridisk bistand og skal havemulighed for at begære bistand fra UNHCR. Medlemsstaterne kan ved lov beslutte, at enpersons internationale beskyttelsesstatus ophører, hvis personen utvetydigt har givet afkaldpå sin status.

2.4. Klagesagsbehandling og retsgarantier

Medlemsstaterne forpligtes i artikel 41 til at sikre effektive retsmidler ved en ret i forbindelsemed klagesagsbehandling for så vidt angår afgørelser om international beskyttelsesstatus,herunder a) en afgørelse om at betragte ansøgningen som grundløs, hvad angår flygtninge-status og/eller subsidiær beskyttelsesstatus, b) afvisning i henhold til artikel 29, c) afgørelsetruffet i grænseproceduren, d) afslag på genoptagelse af en asylsag, der tidligere er afbrudtpå grund af, at ansøgerens stiltiende eller udtrykkelige frafald af ansøgningen, eller e) en af-gørelse om fratagelse af international beskyttelsesstatus.Klagesagen skal i det mindste ved en ret i første instans omfatte en fuld prøvelse af båderetlige og faktiske elementer i afgørelsen og tage udgangspunkt i behovet for internationalbeskyttelse på tidspunktet for klagesagens prøvelse. Der kan fastsættes rimelige tidsfristerfor indgivelse af klage. I det nuværende direktiv 2005/85/EF er det op til medlemsstaterne,om en ansøger skal have ret til at forblive i medlemsstaten under klagesagens behandling,men med Kommissionens forslag skal ansøgere gives adgang til at forblive på medlemssta-tens territorium, medmindre sagen i første instans har været behandlet i en fremskyndet pro-cedure. I det tilfælde kan en ret (domstol) positivt beslutte, at ansøgeren ikke kan forblive imedlemsstaten under klagesagsbehandlingen.Artiklerne 42 til 43 fastlægger offentlige myndigheders tavshedspligt samt en indsigelsesretover for afgørelser truffet i medfør af diverse bestemmelser i henhold til national ret. Mulig-heden for samarbejde mellem medlemsstaterne fastslås i artikel 44, mens Kommissionensforpligtelse til at afgive beretning om gennemførelsen af direktivet hvert femte år fremgår afartikel 45. Som noget nyt forpligtes medlemsstaterne ifølge artikel 46 til at fremsende ensammenligningstabel til Kommissionen om implementeringen af bestemmelserne i asylpro-ceduredirektivet til national ret. Forpligtelsen til at gennemføre behandlingen af ansøgningerom international beskyttelse inden for seks måneder, som kan forlænges med yderligereseks måneder i komplicerede sager, finder først anvendelse tre år efter de øvrige bestem-melser i direktivet skal være gennemført i national ret.Side 10

3. Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herfor

Vedtagelsen af direktivforslaget får ingen lovgivningsmæssige konsekvenser, da Danmarkefter Protokollen om Danmarks Stilling ikke deltager i vedtagelsen, og direktivet ikke vil blivebindende for eller finde anvendelse i Danmark.Reglerne for asylsagsbehandlingen i Danmark kan beskrives som følger:Udlændingeservice, som er en styrelse under Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Inte-gration, behandler sager om asyl i første instans, jf. udlændingeloven § 46 a, jf. udlændinge-lovens § 7. Flygtningenævnet behandler asylsager i anden instans, medmindre der er taleom åbenbart grundløse sager, som kan meddeles endeligt afslag af Udlændingeservice.Asylansøgeren har ret til at opholde sig i Danmark, indtil sagen er endeligt afgjort i Flygtnin-genævnet, eller for åbenbart grundløse sager i Udlændingeservice, jf. udlændingelovens §33, stk. 2, modsætningsvist.Når en udlænding indrejser i Danmark og indgiver en ansøgning om asyl, vil ansøgeren førstblive registreret hos Rigspolitiet, der har til opgave at søge at fastlægge ansøgerens identitetog rejserute til Danmark, jf. udlændingelovens § 48 e, stk. 2. På baggrund af dette vil Ud-lændingeservice afgøre, om ansøgningen skal behandles af Danmark eller af et andet land,jf. udlændingelovens § 48 a, der henviser til Dublin-forordningen eller muligheden for at afvi-se udlændingen til et sikkert tredjeland. Et land anses kun for et sikkert tredjeland, hvis dethar tiltrådt og faktisk respekterer flygtningekonventionen. Herudover er det et krav, at ud-lændingen ikke udsendes til et land, hvor udlændingen vil være i risiko for dødsstraf eller forat blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, el-ler hvor der ikke er beskyttelse mod at blive sendt videre til et land, hvor ansøgeren vil være irisiko herfor.Udlændingeservices forpligtelse til at oplyse asylsagen er reguleret i udlændingelovens § 48e, stk. 3, sammenholdt med udlændingelovens § 40, stk. 1, hvoraf det også fremgår, at asyl-ansøgeren har pligt til at meddele de oplysninger, som er nødvendige til bedømmelse af sa-gen. Asylansøgeren kan udfylde et ansøgningsskema bl.a. med oplysninger om, på hvilketgrundlag den pågældende søger asyl i Danmark. Herefter afholder Udlændingeservice ensamtale med ansøgeren, hvor den pågældende kan redegøre nærmere for sit asylmotiv.Indholdet af samtalen registreres i et samtalereferat, som ansøgeren får læst op og bedesom at godkende indholdet af ved sin underskrift.Efter asylsamtalen vurderer Udlændingeservice, om der er behov for indhentelse af yderlige-re oplysninger, forinden sagen kan afgøres. Det kan f.eks. dreje sig om indhentelse af yder-ligere baggrundsoplysninger om det land, hvorfra asylansøgeren kommer, eller gennemfø-relse af en undersøgelse om, hvorvidt ansøgeren har været udsat for tortur eller eventueltafholdelse af supplerende samtale med henblik på yderligere oplysning. Når sagen er til-strækkelig oplyst, beslutter Udlændingeservice, om sagen skal afgøres i den normale proce-dure eller i proceduren for åbenbart grundløse sager.

Proceduren for åbenbart grundløse sager (ÅG-procedure) kan anvendes, 1) hvis den identi-tet, som ansøgeren påberåber sig, åbenbart er urigtig, 2) de omstændigheder, som ansøge-ren påberåber sig, åbenbart ikke kan føre til meddelelse af opholdstilladelse efter § 7 (asyl),3) de omstændigheder, som ansøgeren påberåber sig efter Flygtningenævnets praksis,åbenbart ikke kan føre til meddelelse af opholdstilladelse efter § 7, 4) de omstændigheder,som ansøgeren påberåber sig, åbenbart ikke stemmer overens med generelle baggrundsop-lysninger om forholdene i ansøgerens hjemland eller tidligere opholdsland, 5) de omstæn-digheder, som ansøgeren påberåber sig, åbenbart ikke stemmer overens med andre konkre-te oplysninger om ansøgerens forhold, eller 6) de omstændigheder som ansøgeren påberå-ber sig, åbenbart må anses for utroværdige, herunder som følge af ansøgerens skiftende,modstridende eller usandsynlige forklaringer, jf. udlændingelovens § 53 b.Visse sager kan behandles i en særligt hastende åbenbart grundløs-procedure (ÅGH-procedure), jf. udlændingelovens § 53 b, stk. 2. Sagerne udtages alene til behandling i den-ne procedure på grundlag af ansøgerens nationalitet, som skaber en forhåndsformodningfor, at ansøgeren ikke opfylder betingelserne for at få asyl eller beskyttelsesstatus i Dan-mark. En liste over lande udarbejdes af Integrationsministeriet, som inddrager Udlændinge-service. I disse sager udfyldes ikke ansøgningsskema, og ansøgeren indkaldes i stedetumiddelbart til en asylsamtale i Udlændingeservice.Sager, som Udlændingeservice har vurderet som åbenbart grundløse, skal forelæggesDansk Flygtningehjælp, som efter en samtale med ansøgeren vurderer, om Udlændingeser-vices vurdering kan tiltrædes. Først derefter kan Udlændingeservice træffe afgørelse i sa-gen. Hvis Dansk Flygtningehjælp har tiltrådt Udlændingeservices vurdering, afgøres sagenendeligt med et afslag i Udlændingeservice uden klageadgang til Flygtningenævnet. I mod-sat fald overgår sagen til normalprocedure.Hvis Udlændingeservice vurderer, at betingelserne for asyl er opfyldt, meddeles ansøgerenopholdstilladelse enten som flygtning med konventionsstatus, jf. udlændingelovens § 7, stk.1, eller med beskyttelsesstatus, jf. udlændingelovens § 7, stk. 2.Hvis Udlændingeservice ikke vurderer betingelserne for asyl opfyldt, meddeles udlændingenafslag. Udlændingeservice kan også nægte en udlænding opholdstilladelse, hvis udlændin-gen allerede har opnået beskyttelse i et andet land og fortsat kan opnå beskyttelse i detteland, eller hvis udlændingen har nær tilknytning til et andet land, hvor udlændingen må anta-ges at kunne opnå beskyttelse, jf. udlændingelovens § 7, stk. 3.Afslag på asyl i sager, der behandles i normalprocedure, påklages af Udlændingeservice påansøgerens vegne automatisk til Flygtningenævnet, jf. udlændingelovens § 53 a, stk. 2.Ved indbringelse af en afgørelse for Flygtningenævnet fremsender Udlændingeservice sa-gens akter til nævnet, herunder politiets asylregistreringsrapport, ansøgerens asylansøg-ningsskema og Udlændingeservices samtalereferat(er), jf. udlændingelovens § 54.Flygtningenævnet er et uafhængigt, domstolslignende organ og den endelige klageinstansfor afgørelser i asylsager. Flygtningenævnets organisation og kompetenceområde reguleresSide 12

blandt andet i udlændingelovens §§ 53-56 samt Flygtningenævnets forretningsorden (Flygt-ningenævnets bekendtgørelse nr. 1089 af 25. november 2009). Asylansøgeren får, medmin-dre asylansøgeren allerede selv har antaget en sådan, beskikket en advokat til varetagelseaf den pågældendes interesser under sagens behandling for Flygtningenævnet, jf. udlæn-dingelovens § 55.Flygtningenævnet bestod pr. 1. januar 2010 af en formand og 12 næstformænd, der alle erdommere, og 45 øvrige medlemmer.Ved behandlingen af en sag i Flygtningenævnet medvirker tre medlemmer; formanden elleren næstformand, en advokat og et medlem, der gør tjeneste i Ministeriet for Flygtninge, Ind-vandrere og Integrations departement, dog ikke i Flygtningenævnets sekretariat, jf. udlæn-dingelovens § 53, stk. 6. Nævnets medlemmer er uafhængige og kan ikke modtage eller sø-ge instruktion fra den beskikkende eller indstillende myndighed eller organisation.Behandlingen af sagerne i Flygtningenævnet foregår i hovedparten af sagerne ved enmundtlig høring med deltagelse af nævnsmedlemmerne, ansøgeren, ansøgerens advokat ogen repræsentant for Udlændingeservice. Sager, der i Udlændingeservice har været søgt be-handlet i proceduren for åbenbart grundløse sager, behandles på skriftligt grundlag af en en-kelt af Flygtningenævnets dommere, medmindre der er grund til at antage, at nævnet vilændre Udlændingeservices afgørelse, jf. udlændingelovens § 53, stk. 8, jf. § 56, stk. 3.Udlændingeloven indeholder særlige garantier for behandlingen af sager vedrørende uled-sagede mindreårige asylansøgere, som bl.a. indebærer, at alle uledsagede mindreårigeasylansøgere får udpeget en personlig repræsentant, jf. udlændingelovens § 56 a, der bistårbarnet og deltager i asylsamtaler i Udlændingeservice og ved sagens behandling i Flygtnin-genævnet. Indtil der er udpeget en personlig repræsentant for barnet, bistås barnet af enmedarbejder fra Dansk Røde Kors – en såkaldt bisidder. Endvidere får barnet beskikket enadvokat, der bistår barnet i forbindelse med sagens behandling i Dansk Flygtningehjælp, jf.udlændingelovens § 56 a, stk. 7, eller i forbindelse med klagesagsbehandlingen i Flygtnin-genævnet.Hvis Flygtningenævnet vurderer, at ansøgeren opfylder betingelserne for at blive meddeltasyl, vil ansøgeren få opholdstilladelse enten som flygtning med konventionsstatus, jf. ud-lændingelovens § 7, stk. 1, eller med beskyttelsesstatus, jf. udlændingelovens § 7, stk. 2.Hvis Flygtningenævnet stadfæster Udlændingeservices afslag på asyl, bliver ansøgerennormalt pålagt at udrejse straks, jf. udlændingelovens § 33, stk. 2. Afgørelsen skal endvidereindeholde afgørelse om, hvorvidt den pågældende kan udsendes tvangsmæssigt, hvis den-ne ikke udrejser frivilligt, jf. udlændingelovens § 32 a, jf. § 31.Udlændinge, der isoleret set opfylder betingelserne for en opholdstilladelse efter udlændin-gelovens § 7, vil efter omstændighederne være udelukket fra opholdstilladelse, hvis de på-gældende har begået en vis grovere kriminalitet. Sådanne udlændinge vil imidlertid ikkekunne udsendes tvangsmæssigt til oprindelseslandet, jf. herved det absolutte refoulements-

forbud i udlændingelovens § 31. De pågældende vil derfor normalt være henvist til at blive iDanmark på et såkaldt tålt ophold.En udlænding, der er meddelt afslag på asyl, kan anmode om genoptagelse af sin asylsag iden instans, der har afgjort sagen endeligt. En anmodning om genoptagelse har som ud-gangspunkt ikke opsættende virkning med hensyn til udrejsefristen, men den myndighed,der har truffet den endelige afgørelse (normalt Flygtningenævnet, men i sager afgjort i ÅG-proceduren Udlændingeservice) har mulighed for at træffe beslutning herom, jf. udlændinge-lovens § 33, stk. 7, 1. pkt. Er udlændingens udrejsefrist overskredet, hvilket typisk vil væretilfældet, da den normalt fastsættes til straks, har en ansøgning om genoptagelse ikke op-sættende virkning, medmindre ganske særlige grunde taler derfor, jf. udlændingelovens §33, stk. 7, 2. pkt.Af Flygtningenævnets 17. beretning for året 2008 (udgivet august 2009) fremgår, at det efteralmindelige forvaltningsretlige principper påhviler nævnet af egen drift at genoptage behand-lingen af sager, hvor afviste asylansøgere er i udsendelsesposition, såfremt der fremkommernye væsentlige oplysninger, der forrykker nævnets beslutningsgrundlag i de pågældendesager. I forbindelse med nævnets overvejelser herom kan det være nødvendigt at indhenteyderligere oplysninger med henblik på stillingtagen til genoptagelsesspørgsmålet. Nævnethar i sin praksis antaget, at nævnet i disse tilfælde har kompetence til at træffe beslutningom, at tvangsmæssige udsendelser skal sættes i bero, indtil de yderligere oplysninger fore-ligger, jf. herved princippet i udlændingelovens § 31, som indeholder et forbud mod udsen-delse til et land, hvor den pågældende risikerer forfølgelse eller asylrelevante overgreb, ellerhvor den pågældende ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land.Afgørelser om bortfald, inddragelse eller nægtelse af forlængelse af en opholdstilladelse ef-ter udlændingelovens § 7, jf. udlændingelovens §§ 17, 19 og 20, træffes af Udlændingeser-vice i første instans med klageadgang til Flygtningenævnet, jf. § 53 a. Behandlingen af dissesager foregår efter de samme principper som behandlingen af ansøgninger om asyl, menafgørelsen anses ikke for automatisk påklaget og forudsætter, at udlændingen indgiver enklage. En klage har opsættende virkning med hensyn til udrejsefristen, indtil Flygtningenæv-net har truffet afgørelse i sagen.

4. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen er principielt af den holdning, at retsakterne til gennemførelse af anden fase afdet fælles europæiske asylsystem bør vedtages inden udgangen af 2012 i overensstemmel-se med den europæiske pagt om indvandring og asyl og Stockholm-programmet.Lovgivning må dog aldrig være et mål i sig selv, og regeringens støtte til konkrete forslag tilretsakter er derfor afhængig af deres kvalitet og indhold.Regeringen finder overordnet, at en række af Kommissionens forslag til ændringer af asyl-proceduredirektivet er uheldige, idet flere elementer i forslaget vurderes at ville mindske ef-fektiviteten af medlemsstaternes asylsystemer og medføre en forlængelse af sagsbehand-lingstiden.Side 14

Kommissionens forslag bør derfor ændres på disse punkter under forhandlingerne i Rådetog Europa-Parlamentet.

5. Generelle forventninger til andre landes holdning

Der er ikke kendskab til offentlige tilkendegivelser fra andre lande om deres holdninger tilKommissionens forslag.På baggrund af generelle drøftelser om det fælles europæiske asylsystem på rådsmødernefor retlige og indre anliggender den 22. september og den 30. november 2009 forventes enrække medlemsstater imidlertid at stille sig skeptiske over for dele af Kommissionens nyeforslag.

6. Høring

Kommissionens forslag blev den 2. november 2009 sendt i skriftlig høring i Specialudvalgetvedrørende Asyl- og Indvandringssamarbejdet (SPAIS).Der er ikke modtaget høringssvar vedrørende asylproceduredirektivet.

7. Europa-Parlamentet

Kommissionen har sendt direktivforslaget til Europa-Parlamentet samtidig med oversendel-sen til Rådet med henblik på Europa-Parlamentets stillingtagen til forslaget i overensstem-melse med proceduren for fælles beslutningstagen, jf. TEUF-traktatens artikel 294. Der fore-ligger endnu ikke udkast til betænkning.

8. Nærhedsprincippet

Ændringsforslaget skønnes at være i overensstemmelse med nærhedsprincippet, da stan-darderne fastsat i asylproceduredirektivet har til formål at sikre en ensartet behandling af an-søgninger om international beskyttelse inden for EU's grænser, og dermed varetager hensy-net til de ansøgere, som overføres mellem medlemsstaterne efter Dublin-forordningen.

9. Statsfinansielle eller samfundsøkonomiske konsekvenser

En vedtagelse af direktivet vil hverken få statsfinansielle, miljømæssige, forbrugerbeskyttel-sesmæssige eller samfundsøkonomiske konsekvenser, da Danmark ikke deltager i vedta-gelsen. Direktivet er ikke bindende for og finder ikke anvendelse i Danmark.

INM

Grundnotat om forslag til ændring af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om mi-

nimumsstandarder for procedurer i medlemsstaterne for tildeling og fratagelse af in-

ternational beskyttelse (Asylproceduredirektivet) (KOM(2009) 554 endelig)