URU, Alm.del - 2009-10 - Bilag 98: Henvendelse af 13. januar 2010 om menneskerettighederne og Danmarks fremtidige udviklingspolitik

Fattigdom er et af de største menneskerettighedsproblemer i verden i dag. Ifølge Verdensbankensopgørelser lever 1,4 milliarder mennesker under fattigdomsgrænsen på 1,25 dollar om dagen.Over 1 milliard lever i slumområder, og hvert minut dør en kvinde på grund af svangerskabs- ellerfødselskomplikationer. Mere end 1,3 milliarder mennesker har ikke adgang til basalesundhedssystemer. Til trods for de seneste årtiers vækst, især i Asien, lever to tredjedele afverdens permanent underernærede i Asien og Stillehavsregionen. En fjerdedel af disse lever iAfrika. Fødevarekrisen og den økonomiske krise har fået antallet af fattige til at vokse med mereend 100 millioner. Klimaforandringer truer med at kaste yderligere millioner ud i fattigdom.Fattigdom er ikke kun et spørgsmål om mangel på ressourcer, men lige så vigtigt et spørgsmål ommagthaveres adfærd og beslutninger. Bl.a. Verdensbankens undersøgelser viser, at de flestefattige lever både i nød og i frygt. De er ofte fanget i en selvforstærkende negativ fattigdomsspiral,hvor de lever uden tilstrækkelig adgang til at få dækket basale behov, i usikkerhed, uden at nydebeskyttelse fra staten, bliver udsat for omfattende diskrimination og er uden muligheder fordemokratisk og aktiv deltagelse i beslutninger, der er afgørende for deres liv.Disse forhold er indbyrdes afhængige, og strategier for fattigdomsbekæmpelse må derfor forholdesig til disse elementer i sammenhæng. Alle elementer handler om manglende respekt for demenneskerettigheder, som næsten alle lande i verden har forpligtet sig til at beskytte, respektereog opfylde, bl.a. gennem ratificering af FN’s menneskerettighedskonventioner om civile ogpolitiske rettigheder og om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.Der har siden regeringernes tilslutning til FN’s ”Vienna Declaration and Programme of Action” i1993 været en bred anerkendelse i internationale organisationer og blandt regeringer om, atmenneskerettighederne er universelle og indbyrdes afhængige, dvs. at alle menneskerettighederspiller en rolle i udviklingsspørgsmål og fattigdomsbekæmpelsen. Men når det kommer til atomsætte denne holdning i praksis, er der stadig langt igen. Mange steder blivermenneskerettighederne ikke andet end del af en fælles politiske udtalelse, som derefter ikkefølges op i praksis. Andre gange bliver menneskerettighederne genstand for delvise og ikke-sammenhængende indsatser, hvor f.eks. styrkelse af fattiges muligheder for at arbejde for deres1

rettigheder ikke rækker ud over indsatser i enkeltprojekter. Eller hvor menneskerettigheder kunbehandles som et spørgsmål om god regeringsførelse.De danske menneskerettighedsstrategierDanmark har gennem årene haft menneskerettighederne og overholdelse afmenneskerettighederne som et kerneelement i regeringens grundlæggende værdier. I marts 2009blev dette samlet i en overordnet menneskerettighedsstrategi, der i juni 2009 blev fulgt op med enstrategi, der skal understøtte demokrati og menneskerettigheder i udviklingsarbejdet. Demokratiog menneskerettigheder fastlægges som et tværgående tema i udviklingssamarbejdet. Indsatserneer koncentreret omkring fremme af demokratiske processer, opbygning af retssektorer ognationale menneskerettighedsinstitutioner samt støtte til civilsamfund og retsadgang for fattige ogmarginaliserede grupper. Alle disse indsatser er væsentlige og vigtige indsatser for at fremmemenneskerettighederne.Men de danske strategier vil betydeligt mere effektivt kunne fremme bæredygtige løsninger, hvisen menneskerettighedsbaseret tilgang konsekvent blev lagt til grund for indsatsen. Det vilindebære, at den overordnede dialog med samarbejdslande, tilrettelæggelsen af lande- ogsektorprogrammer samt projekter baseres på en analyse af menneskerettighedssituationen imodtagerlandene ud fra en helhedsbetragtning, der også tager de økonomiske og socialerettigheder med. Disse økonomiske og sociale rettigheder er ikke systematisk behandlet somrettigheder i de nuværende strategier. Endvidere vil en sådan tilgang medføre, at alle deafgørende komponenter behandles i sammenhæng, således at menneskerettighedssituationen ogde valgte indsatser kan monitoreres, tilpasses og effektmåles ud fra deres virkninger påmenneskerettighederne og fattigdomsbekæmpelsen. Dermed vil Danmark bedre kunne leve op tilsit ansvar som donorland for at respektere og støtte opfyldelsen af menneskerettighederne i delande, hvor Danmark er til stede.I takt med den nødvendige omstilling til programmer og indsatser baseret på modtagerlandenesegne ønsker gennem budgetstøtte m.v. vil behovet for en samlet ramme, der kan gøre indsatserog resultater synlige i forhold til deres virkning på menneskerettigheder ogfattigdomsbekæmpelse blive større. Dette øger behovet for en menneskerettighedsbaserettilgang, der fokuserer på de fattiges rettigheder, regeringers ansvar og inddragelsen af de fattigeog civilsamfundet.Støtte til kapacitetsopbygning både af regeringer og civilsamfund er helt afgørende elementer i enmenneskerettighedsbaseret tilgang. Det handler om at styrke de tekniske færdigheder ogkendskab til menneskeretlige forpligtelser, og de krav det stiller til demokratiske processer hosregeringer, statslige og lokale myndigheder, samt systemer for ansvarlighed, gennemsigtighed,ligeberettigelse, medinddragelse, og adgang til retfærdige retssystemer.I forhold til civilsamfundet drejer det sig om et fokus, der rækker ud over enkeltprojekter. Der erbehov for effektiv udvikling af demokratisk deltagelse og evne til selvstændig handling, der iafgørende grad kan være med til at støtte de fattiges muligheder for at kæmpe sig ud af fattigdomog for at holde staterne ansvarlige på deres forpligtelser. Stærke rettighedsbaserede bevægelserog demokratiske kræfter i civilsamfundene er ofte afgørende for forandringer, der fremmer defattige og udsattes rettigheder og muligheder. Der er derfor brug for, at den danske støtte sikrertilstedeværelsen af et civilsamfund, som arbejder for forandring i retning af sikre folks2

grundlæggende rettigheder, herunder muligheden for at tage aktiv del og ansvar for beslutningermed relevans for deres liv.En særlig udfordring for en styrkelse af den menneskerettighedsbaserede tilgang iudviklingsbistanden er, at effektmålingerne på udviklingshjælpen i stigende grad kræver hurtigeresultater. Men forbedringerne gennem denne tilgang viser sig ofte først i større omfang efter enlangvarig indsats. Der er derfor behov for mål og indsatsmåling, der tager hensyn til dette forhold.Et stort antal af verdens fattige lever i svage og skrøbelige stater, hvor der ofte også er væbnedekonflikter. I disse lande lever store dele af befolkningen i nød, og statsmagt, politi og retsvæsen erbrudt sammen eller ude af stand til at beskytte befolkningen. Dette rammer i særlig grad børn,ungdom og kvinder. Derudover er staterne i disse lande ikke i stand til at sikre dækning af basalebehov, f.eks. i forhold til sundhed og uddannelse. I disse områder påtager internationaleorganisationer, donorlande og NGO’er sig en del af opgaven med at hjælpe de fattige og udsatte isamarbejde med kræfter i civilsamfundet. Ved en rettighedsbaseret tilgang til dette arbejde vil deudsatte grupper ikke blive gjort til passive modtagere, men fra første færd blive medinddraget i atfinde kort- og langsigtedeFN’s 2015 mål (MDGs)FN’s 2015 mål har siden 2000 været det største samlende internationale initiativ tilfattigdomsbekæmpelse. Det har været et stort fremskridt i forhold til de tidligere årtiers ensidigefokus på økonomisk vækst inden for udviklingsbistanden. Målene skal bl.a. halvere antallet affattige, sikre alle børn primær skolegang, nedbringe mødre- og børnedødelighed og sikre ligeadgang for drenge og piger til primær og sekundær skolegang.Det står klart i dag, at FN målene ikke vil blive opfyldt på en række områder inden 2015. Ifølge densidste FN undersøgelse fra 2009 vil f.eks. andelen af fattige i Afrika syd for Sahara ikke blivehalveret. Af de 113 lande, der ikke havde ligestilling ved indskrivning af drenge og piger til primærog sekundær skolegang, vil højst 18 nå det inden 2015. Mere end en halv million kvinder dør årligti forbindelse med svangerskabs- eller fødselskomplikationer. Det antal har næsten ikke ændret sigsiden 1990. Mere end 2,5 milliarder har ikke adgang tilstrækkelig sanitet.En del af årsagerne til dette er fødevare- og finanskrisen, samt humanitære katastrofer i de mindstudviklede lande. Men årsagerne findes også i et manglende fokus på betydningen af respekt for ogopfyldelse af menneskerettighederne, når det gælder nedbringelse af fattigdom. Selv ommenneskerettighederne blev nævnt som afgørende for at opnå udvikling i FN’s Årtusinderklæring,blev rettighederne ikke integreret i de arbejdsplaner og indikatorer, der blev lagt til grund forarbejdet med at realisere disse mål.En fastholdelse af regeringernes tilslutning til opfyldelse af målene, må derfor følges op med enstærkere integration af menneskerettighederne i 2015-målene for at opnå videre fremgang. Enmenneskerettighedsbaseret tilgang vil kræve fokus på de mest sårbare grupper og inkorporereindikatorer, der gør det muligt at monitorere diskrimination og ulighed i målopfyldelsen. I dagrapporteres der kun på aggregerede tal på landeniveau. Det skjuler i vidt omfang marginaliseredegrupper, f.eks. kvinder og piger, der ikke er genstand for målrettet indsats blandt andet pga.diskrimination. For det andet vil det være nødvendigt at foretage analyser af den menneskeretligesituation i de enkelte lande for at identificere love, politikker, administrative praksis og adfærd,3

der virker hæmmende for opfyldelsen af 2015-målene. For det tredje afhænger opfyldelsen afmålene i høj grad af, at de fattige og deres organisationer i civilsamfundet mobiliseres, så desammen med deres regeringer kan finde løsninger. For at det kan finde sted, er det afgørende, atorganisationsfrihed og retten til information og deltagelse bliver beskyttet.Den danske regering kan som medarrangør af FN’s Topmøde om 2015 målene i september 2010spille en vigtig rolle i at få hensyn til menneskerettighederne ind i forhandlingerne omslutdokumentet. Derudover vil der være behov for at etablere en proces, hvor der gennem bredekonsultationer i Syd og i Nord med regeringer, internationale organisationer, NGO’er ogcivilsamfundsorganisationer samt berørte befolkningsgrupper, kan skabes grundlag for enrevideret international handlingsplan for fattigdomsbekæmpelse efter 2015. En sådanhandlingsplan bør fokusere på de fattiges rettigheder, regeringers og andre aktørers ansvar oginddragelsen af civilsamfundet.Virksomheder og privatsektorstøtteTransnationale virksomheders og andre virksomheders aktiviteter har omfattende virkninger påfattiges levevilkår. Virkningerne kan være positive f.eks. gennem at skabe nye job og gennemskattebetaling at øge staternes muligheder for at levere basale fornødenheder. Men ofte blivermenneskerettighederne overtrådt af virksomheder, der udnytter korrupte regeringer og svageeller ikke eksisterende reguleringer af deres virksomhed. Samtidig er det ofte umuligt at dragevirksomheder til ansvar for deres medvirken til overgreb. Især i udvindingsindustrien finder dette imange tilfælde sted i form af forurening, tvangsforflytninger o.l.Der er en stigende erkendelse i FN, blandt regeringer og i erhvervslivet af nødvendigheden af, atvirksomheders og investorers aktiviteter bør omfatte et ansvar for arbejdstagerrettighederne ogmenneskerettighederne i de lokalsamfund, hvor de har aktiviteter, samt miljøhensyn. Over 5000virksomheder er i dag tilsluttet FN’s Global Compact. Her opfordres virksomheder til frivilligt atleve op til 10 principper indenfor menneskerettigheder, arbejdstagerrettigheder, miljø og anti-korruption. 650 investeringsselskaber er medlem af FN’s Principper for Ansvarlige Investeringer(UN PRI). Her opfordres investeringsselskaber til frivillig at indarbejde miljø, sociale forhold samtaktivt ejerskab i deres investeringsanalyser og beslutningsprocesser.I maj 2008 udsendte den danske regering sin handlingsplan for virksomheders samfundsansvar.Med handlingsplanen ønsker regeringen at styrke danske virksomheders arbejde medforretningsdrevet samfundsansvar, bl.a. ved at indføre et lovkrav om, at større virksomheder,institutionelle investorer og investeringsforeninger skal rapportere om deres arbejde på området iledelsesberetningen i deres årsrapporter.Disse tiltag er positive fremskridt i arbejdet for at sikre, at virksomheder og investorer respekterermenneskerettighederne. Men frivillig forretningsdrevet samfundsansvar er ikke tilstrækkeligt. Foreksempel er det ifølge det danske lovkrav nok for danske virksomheder og investorer atrapportere, at de intet gør på CSR-området. Det står dem endvidere frit for, hvad de vilrapportere. Der er således ikke et eksplicit krav om at respektere menneskerettighederne.FN’s særlige repræsentant for Menneskerettigheder og Erhverv, John Ruggie, lægger i sin senesterapport op til en kombination af bindende og frivillige tiltag for at sikre virksomheders ansvar påmenneskerettighedsområdet. Udgangspunktet er: 1) Staternes ansvar for at beskytte4

menneskerettighederne (The State Duty to Protect), 2) Virksomheders ansvar for at respekterealle menneskerettigheder (The Company Responsibility to Respect), herunder, at virksomhederskal etablere ordentlige mekanismer for rettidig omhu (due diligence) til overholdelse afmenneskerettighederne, og 3) nemmere adgang til kompensation for ofre formenneskerettighedskrænkelser begået af virksomheder (Access to Remedy).Der er i dag er klart behov for at støtte virksomheder og investorer i at leve op til deres ansvar forat respektere menneskerettighederne. Det kan finde sted gennem kapacitetsopbygning på analyseaf menneskerettighedskonsekvenser (Human Rights Impact Assessments), mekanismer for rettidigomhu (due diligence) og gennemsigtig rapportering.Men der øjensynligt også et behov for forpligtende vilkår på området. Det kan den danskeregering være med til at tilvejebringe gennem arbejde for forpligtende retningslinier forinvestorers og virksomhedernes ”due diligence” mekanismer og rapportering påmenneskerettighedsområdet. Det gælder både i national lovgivning og gennem indsatser i EU ogFN. Endvidere er der behov for støtte til kapacitetsopbygning hos samarbejdslande i Syd, ligesomder på længere sigt må være et mål, at virksomheder og investorer kan stilles til ansvar i dereshjemlande for medvirken til krænkelser af menneskerettighederne i andre lande.Disse anbefalinger gælder i endnu højere grad for aktører, hvor staten eller staterne i fællesskabselv stiller skatteyderpenge til rådighed til for investeringer, der påvirker fattiges vilkår, som f.eks.gennem EksportkreditfondenAfrikakommissionens anbefalinger til fremme at privatsektordrevet jobskabelse skaber det sammebehov retningslinjer, der kan sikre, at kanaliseringen af midler finder sted med respekt formenneskerettighederne. Det kan være et forslag til Danmarks partnere i implementeringen afAfrika-kommissionens anbefalinger, inklusive privatsektorpartnerne, om at der bliver lagt vægt påmenneskerettighederne også i privatsektor strategierne. Private virksomheder og regionaleudviklingsbanker bør overveje muligheden for at foretage en analyse af de menneskeretligekonsekvenser (Human Rights Impact Assessment) af deres strategier.Anbefalinger til en fremtidig dansk udviklingsstrategi:- Fattige lever ikke kun uden tilstrækkelig adgang til at få opfyldt deres økonomiske og socialerettigheder, men ofte også i usikkerhed og uden beskyttelse fra staten, udsat for omfattendediskrimination og uden muligheder for demokratisk og aktiv deltagelse i beslutninger, der erafgørende for at ændre deres liv. Den danske udviklingsstrategi må derfor indarbejde enkonsekvent menneskerettighedsbaseret tilgang som et grundelement i fattigdomsbekæmpelsen.- Et mere systematisk arbejde med myndigheder og lokalregeringer som ”duty-bearers” erpåkrævet. Det kan f.eks. ske ved en stærkere kontraktpolitik, dvs. etableringen af service chartersinden for særlige områder. Derudover kan det ske ved at støtte implementering af økonomiske,sociale, politiske og civile rettigheder i national lovgivning.- En konsekvent brug af analyser af menneskerettighedssituationen i modtagerlandene og afmenneskerettighedskonsekvenser af bilateral og multilateral støtte er nødvendig. Det vil skabe et5

bedre grundlag for en politisk dialog og fastlæggelse af programmer og støtte til lokalsamfund ogmodtagerlande, der fremmer menneskerettighederne og fattigdomsbekæmpelsen.- Stærke menneskerettighedsbevægelser og demokratiske kræfter i civilsamfundene er ofteafgørende for forandringer, der fremmer de fattige og udsattes rettigheder og muligheder. Der erderfor brug for en prioriteret videreudvikling af den danske støtte tilcivilsamfundsorganisationerne.- Opfyldelsen af 2015 målene hæmmes af en manglende inddragelse og integration af enmenneskerettighedsbaseret tilgang, som styrker den enkelte rettighedsindehaver og forpligterstat og erhvervsliv m.m. (duty-bearers). Den danske regering bør som medarrangør af FN’s 2015topmøde i september 2010 arbejde for at få hensynet til menneskerettighederne ind iforhandlingerne om slutdokumentet. Derudover bør regeringen lægge op til en bredkonsultationsproces som optakt til en revideret international handlingsplan forfattigdomsbekæmpelse efter 2015. En sådan handlingsplan bør fokusere på de fattigesøkonomiske, sociale, civile og politiske rettigheder, regeringers og andre aktørers ansvar oginddragelse af civilsamfundet.- Virksomheders og investorers aktiviteter har omfattende virkninger på fattiges levevilkår. Dendanske regering må støtte virksomhederne og investorerne i at leve op til deres ansvar for atrespektere menneskerettighederne. Der er derudover behov for, at den danske regering arbejderfor at skabe forpligtende retningslinier for investorers og virksomhedernes mekanismer for rettidigomhu (due diligence) og rapportering på menneskerettighedsområdet. Endvidere er der brug forstøtte til kapacitetsopbygning på området hos samarbejdslande i Syd, ligesom det på længere sigtmå være et mål, at virksomheder og investorer kan stilles til ansvar i deres hjemlande formedvirken til krænkelser af menneskerettighederne i andre lande.

Bilag 1: Note om menneskerettighedsbaseret fattigdomsbekæmpelseFattigdom er ikke kun et spørgsmål om mangel på ressourcer, men lige så vigtigt et spørgsmål ommagthaveres adfærd og beslutninger. Bl.a. Verdensbankens undersøgelser viser, at de fleste fattige leverbåde i nød og i frygt. De er ofte fanget i en selvforstærkende negativ fattigdomsspiral, hvor de lever udentilstrækkelig adgang til at få dækket basale behov, i usikkerhed, uden at nyde beskyttelse fra staten, bliverudsat for omfattende diskrimination og er uden muligheder for demokratisk og aktiv deltagelse ibeslutninger, der er afgørende for deres liv.Disse forhold er indbyrdes afhængige, og strategier for fattigdomsbekæmpelse må derfor forholde sig tildisse elementer i sammenhæng. Alle elementer handler om manglende respekt for demenneskerettigheder, som næsten alle lande i verden har forpligtet sig til at beskytte, respektere ogopfylde bl.a. gennem ratificering af FN’s menneskerettighedskonventioner om civile og politiske rettighederog om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.Retten til en tilstrækkelig levestandard omfatter staternes forpligtelser til at arbejde for det nødvendigeminimum for værdige levevilkår, som f.eks. mad, vand, bolig, sundhed, sanitet og grundlæggendeskolegang. Retten til at leve i sikkerhed omfatter f.eks. den helt nødvendige beskyttelse mod overgreb frastaten og ikke-statslige aktører samt retssikkerhed. Staterne har pligt til at sikre mod diskrimination, derofte medvirker til fattigdom. Her er f.eks. fattige kvinder hårdt ramt. Retten til aktiv deltagelse har civile ogpolitiske rettigheder i centrum, især ytrings-, forsamlings- og organisationsfrihederne, samt retten tilinformation, gennemsigtighed og demokratisk deltagelse og medinddragelse i beslutninger, der påvirkerens levevilkår.En effektiv fattigdomsbekæmpelse, der på længere sigt kan skabe bæredygtige løsninger, kræver:- at staterne tager ansvar og holdes ansvarlige for at beskytte, respektere og opfylde de basalemenneskerettigheder,- at donorlande, internationale aktører, investorer og virksomheder må være forpligtede til at respektereog bistå med opfyldelsen af rettighederne,- at de fattige (samt de lokale og internationale organisationer, der arbejder for deres rettigheder), harmulighed for reel konsultation og aktiv deltagelse i beslutningerne om deres livsvilkår både i internationalefora, nationalt og lokalt,- og at ikke-diskrimination får større opmærksomhed i udviklingsbestræbelserne.Dette udgør grundlaget for en menneskerettighedsbaseret tilgang i fattigdomsbekæmpelsen. Ved at byggepå fælles anerkendte internationale retslige standarder løfter den fattigdomsbekæmpelsen ind i et systemaf klart definerede opgaver for regeringer, donorlande og internationale aktører, som de kan drages tilansvar for. Samtidig medfører denne tilgang, at betydningen af de fattige og deres organisationers ret tildemokratisk og aktiv deltagelse for deres rettigheder bliver klargjort.En menneskerettighedsbaseret tilgang vil normalt have følgende komponenter som minimum:- identifikation af hvilke krav, som folk har ret til, økonomisk, socialt, civilt og politisk,- identifikation af de krav, som det stiller til de ansvarlige aktører (duty-bearers), og hvilke handlinger, derskal gennemføres,- undersøgelse af og styrkelse af kapaciteten hos de fattige (right-holders) til at arbejde for deresrettigheder, og af kapaciteten hos de aktører, hvis forpligtelse det er at beskytte, respektere og opfyldedisse rettigheder,- integration af retslige normer i fattigdomsbekæmpelse, der kan styrke fattiges adgang til retfærdigeretssystemer,- og monitorering og evaluering af resultater og processer ud fra menneskerettighedsstandarder og –principper.