Udenrigsudvalget 2009-10
URU Alm.del Bilag 87
Offentligt
DanidaUDENRIGSMINISTERIETDAC sektor: 720 NødhjælpFællesevaluering af den fælles organisationsstrategi for UNHCR 2007-09evalueringresumé 2009.09I 2006 gik FN’s Højkommissær for Flygtninge (UNHCR) og tre af organisationens større bilateraledonorer (Canada, Danmark og Storbritannien) sammen om en fælles organisationsstrategi for ateffektivisere deres samarbejde og styrke UNHCR. Men er det en god idé, at bilaterale donorer pådenne måde samordner deres samarbejde med multilaterale organisationer? Det giver denneevaluering de første forsigtige svar på efter den første pilotperiode fra 2007 til 2009 – svar derbliver brugt i planlægningen af næste fase af strategien. Evalueringen er foretaget fra april tilseptember 2009. Den er baseret på interview og besøg i de tre donorlande og i Geneve samt påtelefoninterview med donor- og UNHCR-ansatte i udvalgte lande med UNHCR-missioner: Kenya,Afghanistan, DR Congo og Syrien/Jordan. Evalueringen er foretaget af et hold på fem konsulenterfra det canadiske konsulentfirma, Universalia Management Group.Overordnede konklusionerDen Fælles Organisationsstrategi (i det følgende ’strategien’) er en aftale på højt niveau mellemparterne, og den har på visse områder vist sig nyttig som et redskab til at fremmedonorharmonisering og donorernes indflydelse. Mest konkret har strategien bidraget til, at UNHCRhar forbedret sine planlægnings- og rapporteringssystemer, herunder det nyudviklede FOCUS-system. Men strategien synes ikke – i hvert fald endnu – at have haft nogen klar effekt på andre afde områder af UNHCR’s virke, som donorerne prioriterer.Selve ideen med en fælles strategi er et rigtigt skridt i retning af at gennemføre henholdsvis Paris-erklæringen om forbedret bistandseffektivitet og principperne om ”god humanitær donoradfærd” (seboks). Men evalueringen viser også, at det kræver ekstra tid og ressourcer for alle parter at gå nyeveje. Det er en læreproces, som i første omgang har affødt et parallelt rapporteringssystem og ekstramøder.Evalueringen anbefaler, at samarbejdet justeres og videreføres, men at parterne – især donorerne –tager stilling til en række centrale udfordringer:Donorerne skal afstemme deres nye roller i samarbejdet og finde en konstruktiv balance imellem defælles udmeldinger på den ene side og deres individuelle ønsker om at øve yderligere indflydelse påde områder, som de finder af særlig national interesse, på den anden side.
Donorerne skal også finde en konstruktiv balance imellem på den ene side at anerkende, bruge ogstyrke UNHCRs egne rapporteringssystemer og på den anden side at pålægge organisationenyderligere krav om rapportering for at imødekomme donorernes ønsker om mere detaljerede ellerresultatbaserede oplysninger.En ny fase af den fælles strategi bør suppleres med indikatorer, der mere realistisk kan måle dendirekte effekt af strategien på hovedkvartersniveau.Parterne bør ifølge evalueringen overveje at gøre en aktiv indsats for at inddrage flere ’ligesindede’donorer i samarbejdet og at udvide samarbejdet fra det centrale til det decentrale niveau, så de tredonorer og UNHCR bliver bedre til at arbejde sammen ude i de lande, hvor UNHCR opererer.BaggrundDen Fælles Organisationsstrategi er et forsøg på i praksis at fremme principperne for ”godhumanitær donoradfærd” og Paris-erklæringen om øget bistandseffektivitet, især harmonisering ogtilpasning, men den er også drevet af de tre donorers ønske om at opnå en større samlet ogindividuel indflydelse på UNHCRs arbejde.Fra UNHCR’s side var forventningen, at den fælles strategi kunne være med til at sikreorganisationen mere stabile, forudsigelige og måske også øgede økonomiske bevillinger og lettesamarbejdet med de tre donorer.Strategien blev udviklet i løbet af 2006 og sat i værk medio 2007. Den er baseret på UNHCR’s egneglobale, strategiske mål, der også blev udviklet i 2006, og strategien fokuserer både på detorganisatoriske samarbejde imellem de fire parter og på de operationelle aktiviteter.Strategien udpeger fem prioritetsområder: 1. Forbedret katastrofeberedskab, 2. Varige løsninger forflygtninge og internt fordrevne, 3. Mere fokus på internt fordrevne, 4. ’Mainstreaming’ af køn, alderog forskellighed, 5. Resultatbaseret ledelse og evaluering. De fem områder er alle ioverensstemmelse med UNHCR’s egne prioriteringer, men er ikke fuldt dækkende for UNHCR’sindsatsområder. For hvert af de fem områder fungerer en af donorerne som ledende donor ogrepræsenterer i princippet alle tre donorer.I forbindelse med strategien er der udviklet et særligt system for afrapportering baseret på årligehandlingsplaner, hvor parterne enes om de områder og indikatorer, de anser for centrale.Canada, Danmark og Storbritannien har i mange år været blandt UNHCR’s større og mestvedholdende støtter. Tilsammen bidrog de i 2007-08 med ca. 10 procent af UNHCR’s samlededonormidler. Nok så vigtigt er, at en stor del af deres bidrag ikke er øremærkede til konkrete formålog derfor kan beskrives som budgetstøtte til UNHCR, som organisationen selv kan prioritere
brugen af. De tre donorer tegnede sig i 2007 og 2008 tilsammen for ca. en fjerdedel af de samlede,ikke-øremærkede bidrag til UNHCR.DelkonklusionerDen fælles strategi har ikke mindsket arbejdsbyrden - endnuDer er ikke meget, der tyder på, at den fælles strategi – i hvert fald endnu – har lettet arbejdsbyrdenfor hverken donorerne eller UNHCR. Den har ikke reduceret transaktionsomkostningerne ellermindsket omfanget af bilaterale konsultationer i forventet omfang. Generelt ser donorerne ikkesamarbejdet som en afløser for deres bilaterale relationer til UNHCR, men i højere grad som etsupplement til disse, og for UNHCR har strategien derfor ikke i praksis ført til, at tre donorer ersmeltet sammen til én, men til at der i et vist omfang er skudt en ekstra partner ind oven i deeksisterende. Der er flere årsager til, at samarbejdet har krævet megen tid og ressourcer:Nye ting tager tidStrategien er den første fælles strategi af denne type, parterne indgår i, og dermed lidt af enprøveklud. Det har vist sig at være en nyttig læringsproces, men det tager tid at etablere et nyt,forpligtende samarbejde. Derfor er det for tidligt at fælde endelig dom på dette punkt over denpionerindsats, fællesstrategien repræsenterer.Flere kokkeNår flere parter skal høres og nå til enighed, kræver det umiddelbart mere tid og flere ressourcer enddet kendte, bilaterale samarbejde. Flere bemærker, at det er langt mere besværligt at skulle aftalemøder og nå til enighed mellem fire parter end mellem to, og at alene dét faktum har afholdt andredonorer fra at gå ind i samarbejdet.Forskellig grad af decentraliseringDer er stor forskel på, hvor meget kompetence de tre donorer har lagt ud til dereslanderepræsentationer i Geneve, hvor UNHCRs hovedkvarter ligger, og til de lande, hvor UNHCRopererer. Det gør det sværere og mere langsommeligt at træffe beslutninger og reducerer densynergi, der kunne komme ud af det tættere samarbejde. Generelt virker en høj grad afdecentralisering fremmende for donorsamarbejdet.Nationale særinteresserDe tre donorer har stadig nationale særinteresser, de ønsker at pleje, og som de ikke føler, de kanvaretage alene gennem den fælles strategi og gennem modellen med en ledende donor for hvert afde fem prioriterede områder.Fortsat særskilt afrapporteringDen fælles strategi er baseret på UNHCR’s egne strategiske målsætninger og lever på det punkt optil Paris-erklæringens princip om tilpasning. Men i forbindelse med strategien er der udviklet etsærligt system for afrapportering baseret på årlige handlingsplaner, hvilket umiddelbart strider imod
dette princip. Donorerne viste sig ydermere ”besværlige” ved at efterspørge oplysninger, der lå udover dem, UNHCR allerede indsamlede. Det kostede ekstra tid, men samtidig var de ekstra krav fradonorerne med til at udfordre og udvikle UNHCR’s egne systemer, hvilket var et af de mesthåndgribelige resultater af samarbejdet.Skrappe krav udfordrede og udviklede UNHCRDe tre donorer kunne ved at stå sammen udfordre UNHCR’s formåen og blandt andet identificerebehovet for at opdatere de systemer, UNHCR anvender til monitorering og afrapportering. Dette harværet med til at understøtte udviklingen af det nye og mere sofistikerede budgetterings-,planlægnings- og monitoreringssystem (FOCUS), som UNHCR har udviklet og indfører i 2010.Donorerne stillede store krav til detaljeringsgraden og satte fingeren på de områder, hvor UNHCRikke levede op til sin egen målsætning om resultatbaseret ledelse, herunder vigtigheden af at kunnemonitorere og rapportere om resultater og effekter og ikke blot om aktiviteter.Evalueringen anbefaler kraftigt, at donorerne fortsætter med at stille krav til UNHCRs evne tilmonitorering og rapportering, men at de gør det inden for rammerne af FOCUS-systemet, så derammer den hårfine balancegang mellem at tilpasse sig modtagerens systemer og standarder ogsamtidig at stille krav til disse systemer.Frie midler medfører skrappe kravKravet om ekstra rapportering skal også ses i sammenhæng med UNHCR’s ønske om at modtageubundne donormidler – et andet af principperne i Paris-erklæringen. Storbritannien stillede størstkrav til dokumentationen for, hvilke resultater UNHCRs arbejde fører til i felten. MenStorbritannien er også blandt de donorer, der yder relativt mest ubunden støtte til UNHCR, hvilkethar ført til ekstra krav fra landets side til dokumentationen for, hvordan støtten anvendes. Desærlige krav er besværlige og tidsmæssigt ressourcekrævende, men kan også medvirke til at gøreUNHCR til en mere troværdig modtager af ikke-øremærket støtte.Ekstra midler?UNHCR håbede, at samarbejdet ville motivere de tre donorer til at øge deres bidrag til en – efterforventningerne – mere effektiv organisation. Dette håb er dog kun i begrænset omfang blevetopfyldt: Canada har øget sin støtte til UNHCR med 19 procent, mens bidragene fra de to andredonorer forblev stort set uændrede gennem evalueringsperioden.Ingen afsmitning i feltenDen fælles strategi var fra starten tænkt som en organisatorisk strategi for samarbejdet medUNHCR ogikkesom en strategi for arbejdet i felten. Den blev derfor ikke kommunikeret ud tillandekontorerne, og den synergi og påvirkning af prioritetsområderne, der kunne være opnået ved ettættere samarbejde på landeniveau, er følgelig slet ikke afprøvet. Det er en udeladelse, evalueringenbetragter som en ”lost opportunity”. Repræsentanter for de tre donorer på landeniveau samarbejder
ganske vist i en del tilfælde, men de gør det som repræsentanter for hver sin bilaterale organisation,ikke i kraft af den fælles strategi.Der kan ifølge evalueringen være perspektiver i et bedre samarbejde mellem UNHCR og donorernepå landeniveau, og det er derfor er et område, som kommende generationer af strategien børinkludere. Men det skal ske uden at presse et bestemt standardiseret system igennem forsamarbejdet i felten og med udgangspunkt i de lokale forhold.AnbefalingerSamarbejdet står efter sin første fase over for to overordnede valgmuligheder:1. Det kan fortsætte under de nuværende rammer med mindre justeringer.2. Det kan anlægge et mere langsigtet perspektiv og undersøge nye samarbejdsformer, der kantage højde for de nuværende svagheder og øge mulighederne for at udnytte potentialet isamarbejdet til gavn for både donorerne og UNHCR.Evalueringen anbefaler klart model 2.Den eksisterende strategi bør ifølge evalueringen forlænges med et år for at give tid til at udarbejdeet nyt grundlag for samarbejdet. Overgangsfasen skal også bruges til at give andre ligesindededonorer tid til at tilslutte sig samarbejdet.Det fornyede samarbejde skal:bygge på UNHCR’s egne prioriteringer og på UNHCR’s nyudviklede FOCUS-system, derløbende skal udvikles og forbedresikke blot omfatte det centrale samarbejde på overordnet niveau, men også det praktiskesamarbejde i felten på landeniveauindbygge nye indikatorer, der kan måle strategiens effekt på hovedkvarterniveausøge inspiration fra andre lignende samarbejder – ikke mindst UNICEF, der sammen medflere donorer har udviklet et tovejs-system, hvor donorerne ikke blot bedømmer UNICEF,men UNICEF også bedømmer donorerneklargøre begrebet ”ledende donor” og beskrive den ledende donors rolle mere konkretsøge at inddrage flere donorer i samarbejdet.Udenrigsministeriets kommentarerUdenrigsministeriet byder ligesom de øvrige strategipartnere evalueringen velkommen og finderden særdeles anvendelig med de konkrete bud på, hvad der skal forbedres og tages stilling til iudarbejdelsen af den næste fælles strategi.Evalueringen kommer på et vigtigt tidspunkt, netop som de fire partnere er ved at udarbejde en nystrategi, der skal træde i kraft fra 2010. Evalueringen har allerede spillet en vigtig rolle i denforbindelse, idet dens resultater og anbefalinger er blevet diskuteret på et fælles møde i Geneve
mellem de fire parter, hvor både sagsbehandlere og beslutningstagere var til stede. Dasamarbejdsstrategien er den første af sin art, som Danmark er indgået i, spiller erfaringerne også envigtig rolle i forhold til lignende nye og kommende former for samarbejde. Ministeriet vil derforsikre, at erfaringerne tænkes ind i kommende versioner af retningslinjerne for det danskebistandssamarbejde.Ministeriet glæder sig over, at samarbejdet og især den årlige ’review’ proces har vist sig at spilleen vigtig rolle ved at udfordre UNHCR til at forbedre sine planlægnings-, budget ogresultatbaserede rapporteringssystemer – et vigtigt skridt i retning mod en mere resultatbaseretledelse, som netop er et af de områder, Danmark har haft ansvar for i det fælles samarbejde.Ministeriet er enigt i det vigtige i at fortsætte denne vigtige ’challenge function’ men fremover atgøre det indenfor rammerne af det nye FOCUS-system.Strategien har kun været kendt i en snæver kreds, hvilket efter ministeriets opfattelse klart harmindsket dens effekt. Den er hverken blevet udbredt til felten eller blevet udbredt til donorerneshovedkvarterer. Mens det er vigtigt, at strategien kommunikeres bedre ud til felten, vil det være denenkelte ambassade, der bedst vurderer hvorvidt, hvordan og hvor meget, strategien skal bruges somet værktøj for et tættere samarbejde med de andre partnere på lokalt plan.Ministeriet ser fællesstrategien som en læreproces, som ministeriet i lighed med de øvrige parterønsker at fortsætte, omend i en revideret udgave, der tager højde for mange af evalueringensanbefalinger, samt for de nye muligheder der har åbnet sig i UNHCR med deres reviderede ’GlobalStrategic Priorities’, den nye budgetstruktur og det forbedrede rapporteringssystem. En forlængelseaf samarbejdsstrategien er desuden i god overensstemmelse med den nye ’Strategi for Danmarkshumanitære indsats 2010-2015’, der slår fast, at det er en strategisk prioritet at indgå langsigtedepartnerskaber med humanitære FN-partnere.Udenrigsministeriet er enigt i mange af rapportens anbefalinger og har allerede – sammen med deøvrige tre parter på mødet i Geneve – taget en række principbeslutninger omkring ’lead’ begrebet,samarbejdet i felten, brug af det nye FOCUS-system, muligheden for at udvide kredsen af partermed ligesindede donorer, samt overgang til en to-årig planlægnings- og budgetramme forsamarbejdet.Ministeriet deler ikke evalueringens anbefaling om at forlænge den nuværende strategi med en 12måneders periode for at gennemtænke fornyelser i strategien. I stedet vil de fire parter nøjes med atforlænge den nuværende strategi med nogle få måneder, indtil den nye strategi er færdig oggodkendt og formodes at kunne træde i kraft per 1. maj 2010. Den nye strategi vil dække perioden2010-2013 (fire år).
Bokse:
UNHCR, FN’s Højkommissariat for FlygtningeUNHCR har til formål at koordinere internationale indsatser for at sikre flygtninge og afhjælpeflygtningeproblemer overalt i verden. Organisationen har hovedsæde i Geneve og et årsbudget i2009 på to mia. dollars. Det danske bidrag var i perioden januar 2007 til november 2009 på 742millioner kr., hvoraf 390 millioner kr. var ikke øremærkede bidrag.God humanitær donoradfærdI 2003 vedtog en række lande og organisationer på en konference i Stockholm 23 principper for godhumanitær donoradfærd (”Good Humanitarian Donorship”). Principperne skal bl.a. sikre en langtbedre koordinering af indsatsen i katastrofeområder og mere forudsigelighed og gennemsigtighed ide enkelte donorers bidrag.Paris-erklæringen om øget bistandseffektivitetParis-erklæringen om forbedret bistandseffektivitet omhandler fem principper: 1) Modtagerlandenesejerskab 2) Tilpasning til modtager landenes strategier, systemer og procedurer 3) Harmoniseringblandt donorer 4) Resultatorienteret forvaltning og 5) Gensidig ansvarlighed.