Udenrigsudvalget 2009-10
URU Alm.del Bilag 83
Offentligt
______________________________________________________________________________
IndholdsfortegnelseINTRODUKTION ............................................................................................................................................................ 4RESUMÉ OG ANBEFALINGER................................................................................................................................... 51. INTERNATIONAL BISTAND TIL UDDANNELSE – BEHOV OG BARRIERER ............................................. 91.1 NATIONAL FINANSIERING AF UDDANNELSE I UDVIKLINGSLANDENE.......................................................................... 91.2 INTERNATIONAL BISTAND TIL UDDANNELSE........................................................................................................... 132. DEN DANSKE UDDANNELSESBISTAND – FORM OG INDHOLD................................................................. 172.1 DEN AKTUELLE DANSKE POLITIK FOR STØTTE TIL UDDANNELSE............................................................................. 172.1.1 Afrika Kommissionens analyse og initiativer indenfor uddannelse ................................................................ 192.1.2 Uddannelse i skrøbelige situationer, post-konflikt- og svage stater ............................................................... 212.2 SEKTORPROGRAMBISTAND TIL UDDANNELSE.......................................................................................................... 232.2.1 Modaliteter i sektorprogrambistanden til uddannelse .................................................................................... 232.3 Fokusområder .................................................................................................................................................... 272.4 BISTAND TIL UDDANNELSE GENNEM DE DANSKENGO’ER...................................................................................... 292.5 DEN DANSKE KAPACITET INDENFOR UDDANNELSE.................................................................................................. 303. FAST TRACK INITIATIVE – ET EKSEMPEL PÅ GLOBAL DONORKOORDINERET STØTTE TILUDDANNELSE............................................................................................................................................................... 314. OMFANGET AF DEN DANSKE BISTAND TIL UDDANNELSE....................................................................... 364.1 DANSK BISTAND TIL UDDANNELSE I TAL................................................................................................................. 384.2 DANMARKS MULTILATERALE BISTAND TIL UDDANNELSE........................................................................................ 394.3 DANMARKS BILATERALE BISTAND TIL UDDANNELSE.............................................................................................. 404.3.1 Uddannelsesbistanden fordelt på uddannelsesniveauer og sektorsammenligning ......................................... 444.3.2 Generel budgetstøttes bidrag til uddannelse................................................................................................... 454.4 OMFANGET AF DEN DANSKE BISTAND TIL UDDANNELSE I FREMTIDEN..................................................................... 464.5 KONKLUSION PÅ OMFANGET AF DEN DANSKE BISTAND TIL UDDANNELSE............................................................... 47ANNEXER ...................................................................................................................................................................... 49ANNEX1 – TERMS OFREFERENCE................................................................................................................................ 49ANNEX2 – OVERSIGT OVER UDDANNELSESSEKTORPROGRAMMER............................................................................... 52ANNEX3 – KILDEFORTEGNELSE................................................................................................................................... 57
______________________________________________________________________________-2-Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
ForkortelserAMGBNICAFSDACEDFEFAEPDFFTIGCEGMRIDAILOIMFJFALICMDGMoUMTEFOECDPPOAid Management GuidelinesBruttonationalindkomstConflict Affected Fragile StatesDevelopment Assistance Committee (OECD’s cooperation with developing countries)European Development FundEducation for AllEducation Programme Development Fund under FTIFast Track InitiativeGlobal Campaign for EducationGlobal Monitoring Report – EFA UnescoInternational Development Association – World BankInternational Labour OrganisationInternational Monetary FundJoint Financing AgreementLow Income CountriesMillenium Development GoalsMemorandum of UnderstandingMedium-Term Expenditure FrameworkOrganisation for Economic Co-operation and DevelopmentProgram og Projekt Orientering
PRS/PRSP Poverty reduction strategy/paper – fattigdomsbekæmpelsesstrategiSMCUFTUNDPUNGEISchool Management Committee(Danida’s) Ulandsfaglige TjenesteUnited Nations Development ProgrammeUnited Nations Girls' Education Initiative
______________________________________________________________________________-3-Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
IntroduktionUddannelsesnetværket har som et af sine formålat styrke den bistandspolitiske debat i relation tiluddannelse blandt NGOerne, forsknings-verdenen, Danida og offentligheden.En debat, der harfået stor aktualitet i 2009-2010, idet en ny strategi for dansk udviklingspolitik er under udarbejdelse.Uddannelsesnetværket ønsker med dette studium at have en solid baggrund for at bidrage tildebatten om, hvordan uddannelse skal indgå i fremtidens danske udviklingspolitik.I 2006 fik netværket udarbejdet undersøgelsenAnalyse af den danske udviklingsbistand tiluddannelse,der blev fulgt op i 2007 med yderligere undersøgelser vedr. mere kvalitative aspekteraf uddannelsesbistanden, herunder modersmålsundervisning og civilsamfundets rolle iuddannelsessektoren1. Som opfølgning på disse tidligere undersøgelser udarbejdes nu en analyseaf såvel den kvantitative som den kvalitative udvikling i den danske uddannelsesbistand – især seti lyset af øvrige bistandspolitiske udviklinger såsom Paris Deklarationen, de internationalevalutainstitutioners politik og den danske Afrika Kommission.Undersøgelsens formål er at bidrage til diskussion af udviklingen i den danske bistand tiluddannelse:•••At redegøre for udviklingen i uddannelsesbistandens størrelse og finansieringsmodaliteter.At analysere udviklingen i den danske bistand til uddannelse i relation til ændringer ibistandsarkitekturen og øvrige bistandspolitiske udviklinger.At analysere kvalitative aspekter og prioriteter i den danske uddannelsesbistand.
Analysen er foretaget i Danmark og har omfattet dokumentstudier samt interview med bl.a.Danidas uddannelsesrådgivere fra Ulandsfaglig tjeneste (UFT).Rapporten indledes med etresumé og anbefalingertil, hvilke temaer og debatterUddannelsesnetværket og dets medlemsorganisationer kan tage op m.h.p. at advokere og arbejdefor en solid dansk bistand til uddannelse. Herefter følgerkapitel 1om situationen for uddannelse iudviklingslandene, herunder behovene for ekstern finansiering, der udgør baggrunden for dendanske bistand til uddannelse. Der ses på de internationale tendenser i bistanden til uddannelseog på, hvilken rolle andre eksterne aktører, såsom IMF, spiller for udviklingen afuddannelsessektoren i udviklingslandene. Herefter gennemgås – ikapitel 2– den danske bistandtil uddannelse, politik og strategi, modaliteter, indhold i sektorprogrammerne og NGO-bistanden oganbefalingerne fra den danske Afrika kommission. Derefter etkapitel 3med fokus på Danmarksrolle iFast Track Initiativeog perspektiverne for dette.Kapitel 4rummer en opdatering oggennemgang af omfanget af den danske bistand til uddannelse og estimater for den nærmestefremtid.
1
Modersmåls- og tosproget undervisning var i fokus på en konference afholdt i 2007, hvor Netværket fik udarbejdetundersøgelsenDanida’s policy and practice in relation to mother tongue and bilingual education – a preliminary mapping,og civilsamfundets inddragelse i udformning og monitorering af uddannelsespolitik i Syd blev undersøgt og debatteret vedudarbejdelsen af studietDanish Aid for Education and Civil Society Involvementi 2007.
______________________________________________________________________________-4-Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
Resumé og anbefalingerI dette afsnit uddrages de væsentligste temaer og problemstillinger, som vurderes vil værerelevante for uddannelsesnetværket at arbejde videre med og for medlemsorganisationerne atforholde sig til og øve indflydelse overfor andre aktører. Det er i høj grad policy emner mere endkonkrete aktiviteter, og det er selvsagt op til såvel netværket som medlemsorganisationerne attage stilling til, hvilken policy man ønsker at fremme og hvordan. Selvom Netværket har enbegrænset rolle som selvstændig aktør i advocacy arbejde, har advocacy arbejdet været etomdrejningspunkt i netværkets arbejde i 2009, og da formålet med såvel netværket som meddenne undersøgelse er at rejse debat, er i det følgende opremset problemstillinger, der harbetydning for bistanden til uddannelse og opfyldelsen af Uddannelse for alle målene samt 2015mål 2 og 3 (grunduddannelse til alle og lige adgang for drenge og piger).Analysen har dokumenteret, atDanmark har omfattende erfaringer med langsigtet støtte tiluddannelsei mange lande og under meget forskellige former. Danmark har ydet massiv støtte tiluddannelse, ikke bare i de 9 nuværende programsamarbejdslande meduddannelsessektorprogrammer, men også i andre udviklingslande, i skrøbelige stater, som del afovergangs- og humanitær bistand og gennem en bred vifte af danske NGO’er oguddannelsesinstitutioner, der støtter meget forskellige elementer indenfor uddannelse. I forbindelsemed udarbejdelsen af en ny dansk strategi for udvikling er det oplagt at fokusere og koncentrereden danske bistand på færre emner og sektorer dels for at øge effektiviteten og styrkeopbygningen af en stærk faglig kapacitet. Hvorvidt Danmark kan siges at have komparative fordeleog relevante egne erfaringer indenfor uddannelse og pædagogik, der kan tilføre særlig værdi ibistandssamarbejdet, har ikke været genstand for denne analyse, men kan med fordel overvejessom argument i debatten om prioritering af uddannelse i en ny strategi.Det anbefales, at Uddannelsesnetværket og medlemsorganisationerne overvejer atadvokere for:•At Danmark i den nye strategi for udvikling prioriterer og satser på uddannelse som etindsatsområde, hvor Danmark på baggrund af erfaringer, kapacitet og komparative fordelefokuserer sin bistand og opbygger en endog stærkere ekspertise.
I kapitel 1 blev det belyst, at der er massivt behov for øget global finansiering til uddannelsebåde fra udviklingsstaternes egne budgetter og fra donorlandenes udviklingsbistand.Udviklingslandene må prioritere uddannelse i deres fattigdomsbekæmpelsesplaner ogstatsbudgetter samt udarbejde og følge strategier og sektorplaner, der sigter mod at nå såvel2015-målene som Uddannelse for Alle målene. De nationale regeringer bør sikre, at disse planerer demokratisk og fagligt funderede gennem inddragelse af uddannelsesinstitutioner ogcivilsamfund, der bør bidrage konstruktivt til, at sektorstrategierne løfter udfordringerne og sigtermod bekæmpelse af fattigdom og marginalisering.Det blev samtidig også fremført, at en restriktiv finanspolitik med et lavt loft over de offentligeudgifter, som har været IMFs klassiske tilgang til økonomisk stabilitet, er svært foreneligt medbehovene for udvikling af uddannelsessektoren. Der er høje udgifter forbundet med at sikre enkvalitetsuddannelse til alle, især fordi det indebærer en nødvendig udvidelse – og opkvalificering –af lærerstaben, og da lærerlønninger udgør den tungeste post på udviklingslandenes offentligedriftsbudgetter, forøges den offentlige sektors budget for uddannelse betydeligt. Der er en stigendeopmærksomhed i IMF på at sikre fattigdomsorientering og beskytte de sociale sektorer imakroøkonomiske tiltag. Undersøgelser af låneaftaler fra 2007-2008 peger på, at der i praksisstadig er tendens til at begrænse udgifterne til uddannelse som en del af den offentlige sektor. Nye______________________________________________________________________________-5-Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
reformer fra juli 2009 af IMFs politik og nye lånetyper åbner imidlertid yderligere op for en krise-tilpasset makroøkonomisk politik, hvor der gives luft til stigende offentlige udgifter ogbudgetunderskud. Det er nødvendigt, at IMF og andre indflydelsesrige aktører samtudviklingslandenes egne regeringer forholder sig konkret til, hvordan den makroøkonomiske politikkan spille sammen med en udviklingsorienteret uddannelsespolitik. Danmark overtager fra januar2010 repræsentationen af den nordisk-baltiske valggruppe i IMFs bestyrelse og har dermed øgetmulighed for at øve indflydelse i IMF og fremme en politik, der både i retorik og praksis sikrersammenhæng mellem finans- og uddannelsespolitikken i udviklingslandene.Det anbefales, at Uddannelsesnetværket og medlemsorganisationerne overvejer atadvokere for:•At Danmark generelt og i den nye strategi for udvikling udformer en kohærentudviklingspolitik, hvor målsætninger som uddannelse til alle fremmes både iudviklingsbistanden og via dansk indflydelse og repræsentation i de multilaterale organer,først og fremmest IMF, men også Verdensbanken, EU, mfl.At arbejde for og følge op på, at Danmark aktivt bruger sin kommende repræsentation iIMFs bestyrelse på at fremme, at IMFs nye politik og tilgang til lavindkomstlandene følgesop i praksis, således at opfyldelse af 2015-målene og EFA-målene fremmes af IMF-aftaler.At de danske organisationer i samarbejde med deres partnerorganisationer i Sydanalyserer uddannelsessektoren og såvel den eksterne som interne finansiering heraf.
••
I kapitel 2 blev former og indhold af den danske bistand til uddannelsegennemgået.Uddannelse er fortsat i fokus i udviklingspolitikken, og uddannelses betydning for vækst ogudvikling er senest konfirmeret og analyseret af den danske Afrika Kommission. Anbefalingerneherfra vil i det kommende år blive omsat i landestrategierne for de danskeprogramsamarbejdslande i Afrika. Det er især en modernisering og opprioritering af de tekniskefaglige erhvervsuddannelser, der har været i fokus, og det kan her være væsentligt at sikre enhelhedsorienteret tilgang til uddannelse, hvor de tekniske erhvervsfaglige uddannelser integreresog prioriteres i de nationale uddannelsesplaner. Uddannelse indgår med stor vægt i den nyehumanitære strategi og Danmark ligger i top hvad angår bistand til uddannelse i skrøbelige staterog situationer.Der er gennem de sidste år sket en markant ændring af den bilaterale bistand til uddannelse – fraøremærket bistand over til en slags sektorbudgetstøtte med generel finansiering afudviklingslandenes egne sektorplaner og budgetter. Danmarks indflydelse og fingeraftryk påuddannelsesindsatser i udviklingslandene foregår derfor ikke mere gennem særlige projekter, mensker gennem dialogen med landenes uddannelsesmyndigheder om planerne for hele sektoren ogden løbende opfølgning herpå.Uddannelsesnetværket har identificeret kvalitet i uddannelsen, modersmålsundervisning og støttetil civilsamfundet som særlige fokusområder, og dokumentstudiet viser, at kvalitet indgår i alleprogramsamarbejdslandenes sektorplaner, mens det varierer, hvor meget der er fokus påmodersmålsundervisning og civilsamfundets rolle. Hvordan disse temaer indgår i dialogen mellemDanmark og partnerlandenes regeringer og uddannelsesmyndigheder, og hvilken betydningdialogen har, kunne fortjene en selvstændig undersøgelse.De danske NGO’ers bistand til uddannelse omfatter en bred vifte af indsatser og former, derstrækker sig fra specifikke uddannelsesområder, såsom specialundervisning og innovativpædagogik, overeducation in emergencytil advocacy og kapacitetsopbygning afpartnerorganisationer fra uddannelses-civilsamfund i udviklingslandene.
______________________________________________________________________________-6-Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
Det anbefales, at Uddannelsesnetværket og medlemsorganisationerne:•At de danske uddannelses-organisationer indgår i og inddrager deres afrikanske partnere iaktiv dialog om, hvordan Afrika kommissionens anbefalinger vedr. uddannelse udmøntes ide afrikanske programsamarbejdslande. Dialogen kan foregå i Danmark, på landeniveauog med aktiv inddragelse af relevante partnere fra Syd.At de danske uddannelses-organisationer yder et aktivt medspil og indflydelse på, hvordander fra dansk side ydes støtte til udvikling af de faglige og erhvervsmæssige uddannelser,således at disse integreres og samtænkes med hele sektoren og ikke isoleres fra en samletuddannelsesindsats.At de danske uddannelses-organisationer hver for sig og sammen udvikler strategier ogmål for, hvordan de bedst støtter deres lokale partnere i at øve indflydelse på og bidrage til,at landenes sektorplaner holder fokus på fattigdomsbekæmpelse og kvalitet, og at debehandles, monitoreres og revideres med folkelig deltagelse og demokratisk kontrol.At de danske uddannelses-organisationer hver for sig og sammen udvikler strategier ogmål for, hvordan deres indsatser samtænkes og øver indflydelse på de nationaleuddannelsespolitikker og bruges som indgang til langvarige og bæredygtige forbedringer aflandenes uddannelsessystemer – og ikke forbliver isolerede indsatser.At debattere, hvordan de selv og deres partnere kan advokere for, at særlige fokusområdersom kvalitet, modersmålsundervisning og pædagogik kan fremmes i en situation, hvor deter de nationale uddannelsespolitikker, der er afgørende, ikke donorstyrede projekter ogprogrammer.At advokere for, at Danmark sætter fokus på at sikre finansiering og resultater indenforuddannelse i forbindelse med generel budgetstøtte og i samarbejdet med andre donorer ogregeringer omJoint Assistance Strategy.At indgå i dialog med de danske ambassader samt evt. andre donorer, der erleadindenforuddannelse, om at gennemføre en systematisk kortlægning og analyse afcivilsamfundsorganisationer indenfor uddannelsessektoren m.h.p. en debat om og afklaringaf, hvilken rolle og relevans civilsamfundsorganisationer kan have i udformning,implementering og udvikling af sektoren, og hvordan de bedst støttes heri.
•
•
•
•
••
Danmarks deltagelse og rolle iFast Track Initiative blev analyseret i kapitel 3,og det blev herkonstateret, at Danmark har spillet en stor rolle for den udvikling, initiativet har gennemløbet i deseneste år, og at der fortsat er behov for flere tiltag og ressourcer til FTI. Danmark har fået enrække mærkesager igennem, men der er stadig udfordringer i forhold til at sikre en optimalforvaltningsstruktur, der ikke domineres af Verdensbanken, ligesom nye finansieringsmekanismerfor både svage/skrøbelige stater og post-primary uddannelse er sat på dagsordenen.Det anbefales, at Uddannelsesnetværket og medlemsorganisationerne:•Fortsætter debatten om, hvorvidt en anden global finansieringsmekanisme til uddannelsekan designes bedre, og afklarer fordele og ulemper ved enten at arbejde for ændringer ogforbedringer af FTI eller for en nyGlobal fund for Education,eventuelt som det omtales inogle dokumenter, at en ny global fond skal være en ”transformation” af FTI.At gå i dialog med Danmarks repræsentanter i FTI om, hvordan nyefinansieringsmekanismer kan udformes til andre uddannelsesniveauer endgrunduddannelse og til uddannelse i skrøbelige stater.At debattere og beslutte, hvordan der bedst støttes op om den igangværendereplenishmentkampagne, der skal imødekomme et dokumenteret behov ogfinansieringsgap hos de lande, hvis sektorplaner allerede er eller snarest vil blive godkendtaf FTI.At afklare og gå ind i debatten om, hvorvidt dansk støtte til FTI overflødiggør og dermedkan erstatte danske bilaterale uddannelsessektorprogrammer i lande med FTI-godkendte
••
•
______________________________________________________________________________-7-Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
uddannelsessektorplaner. Et oplagt krav i den forbindelse vil være, at bidrag til FTI øges, itakt med at sektorprogrammer eventuelt udfases med henvisning til FTIs støtte.Kapitel 4 analyserede tendenserne i omfanget af den danske bistand til uddannelse.Den bilaterale bistand har i absolutte tal været stort set konstant over de sidste 10 år. Der er altsåsket et fald i relative beløb, da inflationen har reduceret værdien af de ca. 550 mio., dergennemsnitligt forbruges på uddannelse årligt. Da den totale bistand er steget, mens bistanden tiluddannelse ikke er steget, er andelen og prioriteringen af dansk bistand til uddannelse altså støtfaldet i perioden. Et fald fra over 10% af den bilaterale bistand i 1998/2000 til 6,6 % i 2008, ogselvom det betydningsfulde danske bidrag til FTI fra 2007 opvejer den manglende stigning, såviser beregninger, at andelen af den totale bistand, der går til uddannelse inklusiv bidrag til FTI,udviser en faldende tendens. Hvis Finanslovsforslaget for 2010 og perioden frem til 2013 blivervedtaget, og implementeringen kan holde trit med budgetterne, kan en mindre stigning iomsætningen til uddannelsessektorprogrammerne forventes i den kommende periode.Medregnet dansk støtte til uddannelse via den generelle budgetstøtte, samt bidragene til FTI,opfylder Danmark i 2008 med en samlet bistand på 698 millioner til uddannelse, netop sin såkaldtefair share.Den er beregnet afGlobal Campaign for Educationsom den andel donorlandene efterderes andel af den totale BNI bør bidrage med til at indfrie finansieringsbehovet (på hhv. 11milliarder dollars til grunduddannelse og 17 milliarder dollars til at indfri alle EFA-målene). For atopfylde og fastholde sinfair shareskal Danmark yde bistand for ca. 700 millioner kr. årligt tiluddannelse og heraf mindst 475 millioner til grunduddannelse. Danmark ydede i 2008 ca. 300 mio.til grunduddannelse og således kun omkring to tredjedele af den beregnedefair sharetilgrunduddannelse, men der hersker stor usikkerhed på beregningerne af bistanden tilgrunduddannelse.Det anbefales, at Uddannelsesnetværket og medlemsorganisationerne overvejer atadvokere for:••At Danmark i sin nye strategi for udvikling giver en høj prioritet til uddannelse som envæsentlig sektor for at fremme vækst og udrydde fattigdom, og at dette reflekteres ibudgetter og bevillinger til uddannelse både i den bilaterale bistand og i bidrag til FTI.At det overvejes, at argumentere for, at Danmark under alle omstændigheder fortsatprioriterer uddannelse som sektor og garanterer, at bistanden til uddannelse ikke reduceresyderligere, men stiger i takt med såvel inflation som stigning i den totale bistand samt nårop på minimum 700 millioner kroner årligt svarende til beregningen af Danmarks fair share.At bevillinger til uddannelsesprogrammer tager udgangspunkt i behovene ogfinansieringshullerne i partnerlandene frem for i en dansk politisk bestemt lande- ogsektorfordeling.
•
______________________________________________________________________________-8-Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
1. International bistand til uddannelse – behov og barrierer770 millioner mennesker er analfabeter, og 75 millioner børn verden over går i 2009 stadig ikke iskole. Det sidste tal repræsenterer endda en stor fremgang, for det er 25 millioner færre end for 5år siden. Ikke desto mindre betyder det, at 2015 mål nummer 2 om grunduddannelse til alle ikkenås før 2015. Kriteriet er, alle børn har fuldført deres grunduddannelse, og det kan ikke nås, når 72mio. blot 6 år før slet ikke er indskrevet. Adgang til uddannelse er kun en af de store udfordringer,der skal løftes for at sikre et uddannelsesniveau, der kan bidrage til udvikling, økonomisk vækst ogudryddelse af fattigdom.Dakar-erklæringen fra år 2000, der er tiltrådt af 164 lande, opstiller 6 centrale mål for, hvordanuddannelse skal forbedres. Ud over at sikre alle børn – både drenge og især piger – adgang tilgrunduddannelse skal der fokus på førskole tilbud, på at udrydde analfabetisme og sikreuddannelsestilbud til unge og voksne samt på at forbedre kvaliteten i hele uddannelsessystemet.Det er positivt overraskende, hvor mange lande der ser ud til at nå målet om grunduddannelse tilalle, takket være en massiv indsats og prioritering, men endnu flere lande og herunder nogle af defolkerigeste har ikke udsigt til at nå det. Ifølge den seneste årsrapport fraFast Track Initiativeforudses det, at kun 13 af de 35 godkendte lande vil nå de fastsatte mål (”ontrack”),og FTI-landene hører endda til de lande, der udviser de bedste resultater.Der er behov for, at langt flere midler afsættes til uddannelse, hvis udviklingslandene skal nåmålene og på sigt opnå et uddannelsesniveau, der medvirker til at bringe landene ud affattigdommen. Der er mange kilder til finansiering af uddannelse, som fx brugerbetaling, privateinvestorer, osv., men de to vigtigste er som regel det offentlige statsbudget og udviklingsbistand.For lavindkomstlandene er de offentlige budgetter som hovedregel lave, fordibeskatningsgrundlaget er begrænset, men også fordi skattelovgivning og inddrivning erutilsvarende. Endelig er de nationale budgetter også influeret af den internationale valutafond,(IMF), der som betingelse for lån opstiller krav til lånerlandenes makroøkonomiske politik ogoffentlige budgetter2. Når der advokeres for flere penge til uddannelse, er det således relevant athave fokus både på ekstern finansiering gennem bistand og på, hvordan landene selv generererog prioriterer deres ressourcer.
1.1 National finansiering af uddannelse i udviklingslandeneUdgiftsniveauet til de sociale sektorer som sundhed og uddannelse varierer meget mellemlandene, både i andel af bruttonationalindkomsten (BNI) og andelen af statsbudgetterne. FTI haropstillet en indikator om, at 2,8-3,6% af BNI bør gå til uddannelse, og at det nationale budget børprioritere uddannelse med minimum 20% af det samlede offentlige budget3. Det er indikatorer, derbruges som betingelse for godkendelse af deres sektorplaner til FTI-funding og dermed som en
2
En nylig rapport,Education on the brinkfra Global Campaign for Education, april 2009, analyserer, hvordan den aktuellepolitik virker på uddannelsessektoren ligesom IMF i september 2009 har offentliggjort et dokumentCreating policy space –Responsive design and streamlined conditionality in recent low-income country programsder redegør for de senestereformer af juli 2009.Fast Track Initiative’s appraisal guidelines, 2006.
3
______________________________________________________________________________-9-Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
garanti for, at ekstern finansiering ikke bare erstatter, men komplementerer den nationalefinansiering. Hvis de nationale midler blot blev prioriteret til andre sektorer (fx militær), så villeuddannelsesbistanden ikke føre til forbedringer, blot erstatte en national finansiering.I de fleste lande udgør lønninger til lærere den største post indenfor uddannelsessektoren4og påde generelle offentlige drifts- og lønbudgetter5. Det er derfor en post, der er stor bevågenhedomkring fra regering og finansministerium, og også fra internationale låneinstitutioner som IMF. Enforøgelse af antallet af lærere eller af lærerlønningernes niveau, fx som følge af efteruddannelseeller opgradering, har konsekvenser for statsbudgettet og dermed for et lands makro-økonomiskesituation.Det er et gængs princip indenfor økonomisk politik, at lande som udgangspunkt bør kunnefinansiere deres udgifter uden at få langvarige underskud på statsbudgettet, og at øgede offentligeudgifter (og dermed forbrug) kan føre til uønsket inflation, som destabiliserer økonomien – og ofterammer de fattigste særligt hårdt. Blandt økonomiske skoler er der imidlertid stor variation i,hvordan disse grundregler fortolkes og praktiseres – ikke mindst i tider med økonomisk krise. Detkan fx diskuteres, hvorvidt og i hvilket omfang øgede udgifter til uddannelse er inflationsskabende,og om netop uddannelse i stedet kan betragtes som en langsigtet investering, der på sigt fører tiløgede indtægter til landet og staten. Mange økonomer plæderer endvidere for at en ekspansivfinanspolitik er et godt instrument i krisetider, fordi øgede offentlige investeringer kan stimulere enstagneret økonomi og dæmpe arbejdsløsheden, også selvom det nødvendiggør låntagning for atfinansiere underskuddet på de offentlige budgetter. Sådanne stimuli-pakker, hvor det offentligehæver sine udgifter, ses i øjeblikket i en række G20-lande6, og uddannelse og opkvalificering afarbejdskraften er blandt de tiltag, det offentlige finansierer.Som svar på fødevare- og den finansielle krise har IMF igennem 2007 og 2008 øget sin finansielleassistance og sat højere grænser for låneadgang, således at flere lande er berettiget til lån. Senesti juli 2009 har IMF dels mere end fordoblet sit budget for långivning i 2009-2010, dels gennemførtreformer af sin politik og lånebetingelser især på de særlige kriselån (ESF-programmer7). Det skermed henblik på at sikre fleksibilitet og luft til politiske handlemuligheder såsom at føre en mereekspansiv finanspolitik, der tillader højere offentlige, især sociale, udgifter og underskud påstatsbudgettet og med henblik på at styrke relationen til fattigdomsbekæmpelsesprogrammer.8I lavindkomstlandene har især IMF historisk promoveret, at en stabil økonomi er forudsætningenfor udvikling og vækst, og at de offentlige budgetter derfor skal balancere, og inflationen holdesnede. Frem til 2007 var långivning fra IMF (de såkaldt PRGF9-programmer) betinget af særdeles
4
Typisk op til 70-80% af det samlede uddannelsessektorbudget. FTIs indikator angiver, at mindst 33% af driftsbudgettet foruddannelse bør gå til andet end lønninger for at sikre, at materialer, vedligeholdelse etc. også prioriteres.I Malawi, Sierra Leone og Mozambique ca. 35-37% af det offentlige lønbudget – iflg.Education on the brink,GlobalCampaign for Education, april 2009, p. 9.Storbritannien budgetterer p.t. med et underskud på op til 10% af BNI.
5
67
Exogenous Shocks FacilityESF lån blev modificeret første gang i September 2008 og igen med reformer fra juli 2009,således at adgangen til disse lån er lettere og betingelserne færre.
8
IMF,Creating policy space – Responsive design and streamlined conditionality in recent low-income country programs,IMF 2009 p. 6-7.Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF).
9
______________________________________________________________________________- 10 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
præcise lofter (ceiling) over de offentlige lønudgifter, herunder lærerlønninger, og indebar i mangetilfælde drastiske nedskæringer i den offentlige sektor. For flere lande har det altså væretno-goatøge udgifterne til lærere, og da mange lande samtidig har ophævet betalingen forskoleindskrivning (schoolfees),er antallet af indskrevne elever steget markant, hvilket har ført tilmeget høje klassekvotienter og dermed forringelse af kvaliteten af uddannelsen. Unesco anslår, atder er behov for ca. 18 millioner flere lærere, hvis de sidste 72 mio. børn også skal i skole, og enlærer-elev-ratio på 40 elever til én lærer, som anbefales af Verdensbanken, skal holdes.En intern evaluering og en stærk kritik fra civilsamfundsorganisationer af IMFs politik10for atmodvirke udvikling, øge fattigdom og udhule de sociale sektorer, især ved at blokere foruddannelse og rekruttering af nye lærere til en ekspanderende uddannelsessektor, medførte, atIMF i 2007 gik officielt væk fra de fastsatte lofter på lønbudgettet. En nylig undersøgelse11af 23lande med forskellige IMF-arrangementer (både PRGF, PSI og ESF-aftaler) viser, at det offentligebudgetunderskud holdes på et meget lavt niveau, idet ca. halvdelen af disse lande iprogramperioden skal reducere deres relative underskud12, og kun 9 budgetterer med øgedelønudgifter. IMFs egen undersøgelse fra 2009 peger imidlertid på at i 16 ud af 19 nye programmerfra 2008-2009 lægges der op til øgede sociale udgifter, som andel af landenesbruttonationalprodukt13. Da bruttonationalproduktet under indflydelse af krisen ofte er stagnerendeeller faldende siger undersøgelsen ikke noget om de sociale budgetters udvikling i absolutte tal.IMF peger i samme dokument på at det ofte også er et kapacitetsproblem for lavindkomstlandenesregeringer at omsætte afsatte ressourcer til virkningsfulde sociale programmer og reformer. Det eraltså ikke kun en tilbageholdende finanspolitik der udgør en hæmsko for en stigning i de offentligeudgifter, men ligeså vel kapaciteten til at realisere uddannelsesreformer og sociale tiltag.Med den finansielle krise og presset på udviklingslandenes økonomier er IMFs rolle igen øget. IMFhar, bl.a. under indflydelse af den finansielle krise, officielt markeret en ny kurs, hvor detunderstreges, at sociale programmer og udgifter skal beskyttes mod nedskæringer, og at såvelpenge- som finanspolitiske midler må anvendes til genskabe den globale vækst;”Bilateral donors must ensure that aid flows are scaled up, not trimmed back…At thetime when the advanced economies are spending hundreds of billions of dollars onfiscal stimulus and financial sector restructuring, we must find room to help low-income countries.” He warned that lower growth could have serious implications forpoverty and potentially also for political stability, adding that spending on targetedsocial safety net programs should be ramped up to protect the poor. At the sametime,it will be critical to protect spending on health, education, and vital
10
IMFs politik er fortsat kritiseret for kun at fokusere på begrænsninger på udgiftssiden og ikke rådgive om potentialer forat stimulere og øge skatterne og indtægterne til en stærk offentlig sektor, der kan være dynamo eller katalysator i enudviklingsproces.Education on the brinkfra Global Campaign for Education, april 2009.
1112
Et eksempel er Mozambique, hvor lønbudgettet må stige med 0,4%-point i 2009, mens skal falde igen før 2011, hvilketforudses at besværliggøre rekrutteringen af tilstrækkeligt mange lærere til at nedbringe klassekvotienten fra de nuværende73.Education on the brink,Global Campaign for Education, april 2009, p. 20.13
IMF,Creating policy space – Responsive design and streamlined conditionality in recent low-income country programs,IMF 2009 p. 20-21.
______________________________________________________________________________- 11 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
infrastructure”said the Managing Director Dominique Strauss-Kahn of theInternational Monetary Fund (IMF) Mr Strauss-Kahn at the annual meeting of IMF.14Der er altså klare signaler om at sikre sociale udgifter, herunder uddannelse, når IMF i fremtidenindgår aftaler, opstiller betingelser og yder rådgivning om økonomisk politik i lavindkomstlandene.Det påpeges dog fra flere sider, at de nye signaler endnu ikke er omsat i den konkrete lånepolitik.Mellem september 2008 og april 2009 har IMF forhandlet de såkaldtestand-by-aftalermed 16lande, og en række af disse indeholder restriktive lofter på lønbudgettet, ligesom nye lånetyper(flexibleCredit Lines FCL)også ser ud til at fortsætte den restriktive udgiftspolitik, der vilvanskeliggøre nødvendige udgifter til flere og bedre uddannede lærere.IMFs nye politik og især de seneste reformer fra juli 2009 giver mulighed for at presse på, for atIMF i dialog med de nationale regeringer konkret tager højde for behovene i de sociale sektorer,der skal medvirke til udvikling og vækst, frem for entydigt at fokusere på en traditionelmakroøkonomisk politik. Såvel civilsamfundsorganisationer som donorer, der støtter udvikling af desociale sektorer, kan indgå i denne dialog.Det hører med i billedet at en række lavindkomst-landes regeringer ofte har brugt IMF som”prugelknabe”/buffer overfor krav fra civilsamfund og befolkning, der således er blevet tilbagevistmed henvisning til, at IMF ikke tillader højere løn, offentlige tilskud etc. Med den nye politik og kursi IMF ser det imidlertid ud til, at landene i højere grad selv fastlægger og må tage ansvaret for denøkonomiske politik. Der er i hvert fald åbnet for en dialog om nødvendigheden af investeringer iuddannelse, og civilsamfundsorganisationer, lærerfagforeninger mfl. må tage handsken op medderes egne parlamenter, regeringer og ikke mindst finansministerier i bestræbelserne på at sikretilstrækkelige ressourcer til uddannelsessektoren.I de fleste lande er det finansministerierne, der udarbejder finansloven og forvalter statsbudgettet,ligesom de forhandler med IMF. De fulde omkostninger for projektioner og sektorplaner, somuddannelsesministerierne melder ind til finansministeriet, reduceres ofte for at få budgettet til atbalancere15. Finansministeriet identificerer et økonomisk acceptabelt udgiftsniveau for bl.a.lærerlønninger og øvrige udgifter indenfor uddannelse, som indarbejdes i det finanslovsforslag, dersendes til parlamentarisk debat og godkendelse, hvorefter det typisk blot meldes tilbage tilsektorministerierne, der så må justere planer og budgetter ind herefter.Også i donorlandene er det typisk finansministerierne, der varetager repræsentationen og kan øveindflydelse i IMF. I Danmark varetager finansministeriet sammen med nationalbanken den danskerepræsentation og overtager til nytår 2010 posten i IMFs bestyrelse for den nordisk-baltiskevalggruppe, som Danmark indgår i. I følge oplysninger fra Finansministeriet sendes alle forslag tillandeprogrammer til høring i udenrigsministeriets udviklingspolitiske kontor (nu globalt center), dersåledes kan udtale sig om sammenhængen mellem lånepolitik og den bistandspolitiske indsats idet konkrete land. Ligeså foregår der en vis koordination med udenrigsministeriet, når dengenerelle politik i IMF fastlægges, men det har ikke været muligt at finde konkrete formuleringer
IMF Calls for Urgent Action as Third Wave of Global Crisis Hits Poorest Countries, Press Release No. 09/53,March 3, 2009.15
14
Education Rights: A Guide for Practitioners and Activists:Section 3: Financing Educationhttp://www.actionaid.org/assets/pdf/EducationRights-Section3pg93-116.pdf(part 1) oghttp://www.actionaid.org/assets/pdf/EducationRights-Section3pg117-130.pdf(part 2).
______________________________________________________________________________- 12 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
på, hvordan Danmark arbejder for at fremme, at IMF medvirker til udvikling af de sociale sektorerog opfyldelse af 2015-målene.En ny dansk strategi for udvikling kan oplagt sætte fokus på, hvordan det i fremtiden undgås, atDanmark giver finansiering til uddannelsesprogrammer, hvis mål imidlertid er svære at opnå pga.krav fra IMF (som Danmark er repræsenteret i) til den makroøkonomiske politik. Den ny strategikan konkretisere, hvordan det sikres, at politik og praksis fra IMFs side i praksis bliver kohærent(sammenhængende) med og tager højde for de internationale dagsordener indenfor udvikling(MDG’erne) og uddannelse (EFA-målene). Det kunne derfor være et mål, at en fremtidig danskudviklingspolitik også omfatter en aktiv dansk politik og indsats i og overfor IMF, således atDanmark sammen medlikemindededonorer kan arbejde for at sikre, at IMFs lånepolitik ogrådgivning bidrager til opfyldelsen af MDG’erne – ikke bremser det. Det synes oplagt at prioriteredette, når Danmark bliver repræsenteret i IMFs bestyrelse fra 2010 til 2013.
1.2 International bistand til uddannelseDakar-erklæringen fra 2000 har en sjælden skarp formulering om finansieringen til at opnå deopstillede 6Uddannelse for Alle mål(EFA-målene), der lyder således: ”Vi bekræfter, at intet land,der arbejder seriøst for at give alle sine borgere adgang til uddannelse i 2015, skal begrænses idette på grund af mangel på ressourcer.” Denne formulering er blevet kaldt Dakarsfinansieringsgaranti, hvor de rige lande, der tiltræder erklæringen, således også forpligter sig til atyde bidrag til, at de fattige lande kan realisere målsætningerne. Der blev imidlertid ikke lavetkonkretecommitmentseller afgivet præcise kvantitative løfter for, hvor meget hvert enkelt land villedonere til opfyldelsen af erklæringen.Penge alene kan ikke gøre det, for også en styrkelse af uddannelsesforvaltnings-kapaciteten ilandene er nødvendig for at kunne omsætte ressourcer til tiltag, men uden flere ressourcer til atløfte opgaverne vil målene ikke nås. I de forløbne år siden Dakar-erklæringen er der sket markantefremskridt – flere børn og især piger er og kommer i skole, kvaliteten løftes, nye lærere uddannes,og uddannelsesforvaltninger i udviklingslandene er styrket og reformeret. Det har været muligt,fordi finansieringen af uddannelse, både fra de nationale statsbudgetter og fra de udenlandskedonorer, er steget markant.Siden 2000 er bistanden til uddannelse næsten fordoblet. Selvom den støtte stigning blevreduceret med 23% i 2005, så er den igen stigende i 2006 og 2007 om end med en mindrestigningstakst end tidligere år16. Iflg. DACs tal er bistanden (overførslerne) direkte til uddannelsefra DAC-landene steget med næsten 50% fra 6,33 milliarder USD (løbende priser) i 2005 til 8,97milliarder USD i 2007. Ligeså viser DACs statistik, at bevillinger vedtaget i år 2007 er steget til 10,7milliarder USD fra 6,82 milliarder USD i 2005. I 2006 modtog de 68 lavindkomstlande således 6,4milliarder USD i bistand til uddannelse, og heraf blev ca. 75% anvendt til grunduddannelse17. Derer altså sket en imponerende fremgang i finansieringen af uddannelse, der også har ført til degode resultater i uddannelsessektoren.
1617
Overcoming inequality: why governance matters– EFA – Global Monitoring Report (GMR) 2009, Summary p. 33.Overcoming inequality: why governance matters– EFA – Global Monitoring Report 2009, Summary p. 34.
______________________________________________________________________________- 13 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
Stigningen i bistand til uddannelse skal dog ses i sammenhæng med den generelle stigning iudviklingsbistand, og i hele perioden mellem 2000 og 2006 ligger uddannelsesbistandens andel afden totale bistand fast mellem 9 og 10% (bortset fra år 2005, hvor den faldt til 7%)18. Det er isærenkelte donorer, der tegner sig for fremgangen, idet især Holland og USA har øget deres bistandbetydeligt i perioden. I 2005-2006 var det de 5 donorer, Holland, Storbritannien, USA, EU og IDA,der står for over halvdelen af de samlede bevillinger til grunduddannelse19. Japan, Frankrig ogTyskland er også blandt de tunge donorer indenfor uddannelse, men en væsentlig del af deresbidrag går til tertiær uddannelse og omfatter især uddannelsestilbud i donorlandet til studerende fraudviklingslande.Efter finanskrisens start i 2008 er der imidlertid nye tendenser både i donor- og udviklingslandenesøkonomi og i den internationale bistand. Faldende vækst i donorlandene forventes at reducere – ihvert fald stigningstaksten i – udviklingsbistanden. Det frygtes derfor, at bistand til uddannelse vilfalde i samme takt som den generelle udviklingsbistand, men det er endnu for tidligt at aflæse istatistikkerne, da kun bevillingerne frem til 2007 er tilgængelige. IGlobal Monitoring Report(GMR)fra 2009 udtrykkes bekymring for stagnation i bistanden til uddannelse, og det konstateres, atbevillinger til uddannelse i 2005-2006 var lavere end for årene 2003-2004. Under overskriftenaidto education is stagnatingkonkluderes det, at stigningstaksten for bistandsbevillinger tilgrunduddannelse er faldende, og at det snart vil afspejles i lavere vækst eller endog stagnation ioverførslerne20. Vurderingen virker overdreven pessimistisk, men det skal også tages ibetragtning, at en del af de bevilligede beløb aldrig overføres, og at bevillingsniveauet derfor skalvurderes derefter.Der er meget forskellige vurderinger af, hvor stort behovet for ekstra finansiering/bistand er tilhenholdsvis uddannelsessektoren generelt og specifikt til grunduddannelse21. GMR fra 2007estimerede, at lavindkomstlandene har et årligt behov for 11 milliarder dollars i bistand for at kunnesikre grunduddannelse til alle, reducere analfabetisme og sikre før-skole tilbud (earlychildhoodcare)22.Global Campaign for Educationvurderer, at det årlige eksterne finansieringsbehov tilopfyldelse af alle Uddannelse for alle målene beløber sig til minimum 17 milliarder USD årligt23.Fast Track Initiative(FTI) vurderer, at det nuværende niveau for bistand til grunduddannelse, somer fordoblet over de sidste 10 år til et niveau på årligt ca. 4 milliarder dollars, kun udgør halvdelenaf det, der er behov for, for at nå Uddannelses MDG’erne (grunduddannelse til alle og lige adgangfor begge køn)24. FTI varetager en væsentlig del af behovene for finansiering og har derfor stortbehov for at øge sinfunding.GMR 2009 vurderer, at der hos FTI er et potentieltfinancing gappå
18
Her er 20% af generel budgetstøtte talt med.Overcoming in inequality: why governance matters– EFA – GlobalMonitoring Report 2009, Report p. 209.The road to 2015 – reaching the Education Goals.FTI annual report 2008, World Bank, 2008 p. 24-25.Overcoming in inequality: why governance matters,EFA – Global Monitoring Report, Unesco 2009, p. 207-210.
192021
Iflg. en netop offentliggjort rapport fra ODI,Achieving Universal Basic Education,October 2009 p. 15 6.sprederestimaterne for finansieringshullet sig fra 6.500 til 35.000 mio. dollars årligt.Strong foundation,EFA – Global Monitoring Report, Unesco 2007.The next generation; why the world’s children need a Global Fund for Education for all,GCE 2009, p. 19.Mødereferat fra High-level Roundtable on Financing for Education for all, Istanbul, Turkey, 4. October 2009.
222324
______________________________________________________________________________- 14 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
1 milliard dollars blot for at finansiere de landes planer, der allerede er godkendt. Detfinansieringshul vil i 2010 øges til 2,2 milliarder dollars, når 13 nye landes planer godkendes25.FTIs egne estimater for finansieringshullet er lidt mindre, og der er netop igangsat enreplenishmentkampagne, hvis mål i en fase 1 er at skaffe 1,2 milliarder til at opfylde detkortsigtede behov. Derefter opstilles 3 scenarier for en efterfølgende fase to, hvor det skalbesluttes, om man vil satse på blot at sikre de allerede godkendte landes minimumsbehov(scenarium 1), et middelscenarium (2), hvor finansieringsniveauet øges til godkendte og nye landei overensstemmelse med deres behov, samt endelig et tredje scenarium, der tager højde for, atFTI udvides til at støtte alle de 6 EFA-mål og ikke kun grunduddannelse26. Der er endnu ikke satmål-tal på for fase 2.Det er ikke bare omfanget af bistand til uddannelse, der er afgørende for at skabe forbedringer isektoren, det er også formen, den ydes under. Med Paris-deklarationen fra 2003 er der kommetøget fokus på at sikre udviklingsbistandens effektivitet og især sikre modtagerlandene ejerskab tiludviklingsbestræbelserne, herunder uddannelsespolitikkerne. Desuden er det hensigten atreducere de transaktionsomkostninger, der er forbundet med mange forskellige donorersforskellige setup og administrative krav i relation til bistanden. Uddannelsessektoren har været etgodt eksempel på, hvordan fragmenteret projektbistand opbygger stribevis afimplementeringsstrukturer, der fungerer parallelt til uddannelsesministerierne og ofte skævvriderog overbelaster den eksisterende forvaltnings ressourcer og planer. Alene antallet afdonormissioner, der tager tid fra bl.a. uddannelsesministeriernes embedsværk, har været etillustrativt eksempel på, hvordan mange donorer belaster den nationale forvaltningskapacitet fremfor at styrke og opbygge den.Siden 2003 er en lidt større del af bistanden blevet kanaliseret som generel budgetstøtte tilpartnerlandenes statsbudgetter og til finansiering af deres fattigdomsbekæmpelsesplaner,herunder til uddannelsessektoren. En endnu større del af bistanden er fortsat specificeret til ensektor (fx uddannelse), men kanaliseres som bred sektorbudgetstøtte eller sektorprogrammerknyttet til (alignet med) de nationalt formulerede og vedtagne sektorplaner elleruddannelsespolitikker og implementeres af uddannelsesministeriet og decentraleuddannelsesforvaltninger. I varierende omfang anvendes de nationale systemer og procedurer(monitorering, bogholderi, revision m.m.) for såvel bistandsmidlerne som for de nationale midler,frem for at ekstra procedurer og systemer belaster forvaltningen. I nogle tilfælde blandesdonormidlerne med de nationale midler afsat på statsbudgettet til at finansiereuddannelsessektoren, således at det ikke kan ses (trackes), hvad donormidlerne specifikt eranvendt til.Den type bistand til uddannelse er således langt mere fleksibel, og det skulle gerne betyde, atbistanden anvendes i overensstemmelse med landenes reelle behov, såfremt disse er medtaget isektorplaner og budgetter. Hvor donorlandene (herunder Danmark) af bæredygtighedshensyntidligere ikke ville finansiere driftsudgifter som lærerlønninger og vedligeholdelse, så er tendensenmed bred sektorstøtte, at den går til både drift og investeringer. Det vurderes generelt positivt, daman tidligere så eksempler på, at bistandsstøttede investeringer nok realiseredes, men aldrigfungerede, fordi der ikke var sikret midler til deres langsigtede drift, såsom lønninger ogvedligeholdelse.
2526
Overcoming in inequality: why governance matters– EFA – Global Monitoring Report, Unesco 2009, Summary p. 35.Proposal on replenishment of the education for all Fast track initiative,www.worldbank.org/education/efafti, 2009.
______________________________________________________________________________- 15 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
Det kan dog være en risiko ved den brede sektorstøtte, at en for stor andel går til drift og lønninger,mens investeringerne ikke realiseres, når der er pres på ressourcerne. En anden negativ ting, vedat bistanden medfinansierer sektorplaner frem for øremærkede projekter, er, at områder, der ikkeer tilstrækkeligt prioriteret i sektorplanerne, heller ikke tilgodeses af udviklingsbistanden. Det kanvære tværgående hensyn, sikring af pigers uddannelse, inklusiv uddannelse til børn og voksnemed særlige behov eller udfordringer, pædagogisk innovation og reformer og særligeundervisningsområder som HIV/aids, miljø etc. Hvis disse områder skal sikres, må donorerne istedet inddrage det i dialog, monitorering og evt. betingelser for bistanden frem for selv at designeprojekter, der sikrer det, og ligeså må civilsamfund advokere overfor egneuddannelsesmyndigheder og søge indflydelse på sektorplanerne frem for på donorernes projekter.Omstillingerne i bistandsarkitekturen ser imidlertid ud til at gå langsommere end forventet.GlobalCampaign for Education(GCE) skønner, at kun 17% af bistanden til grunduddannelse ertilgængelig for modtagerlandene til at finansiere lærerlønninger27. Der er således behov for, atdonorerne lever op til Paris- og Accra-erklæringerne og fuldt tilpasser bistanden til landenes planerog prioriteringer. Det forudsætter imidlertid også, at partnerlandene viser vilje til at udarbejde ikkebare politikker og planer, men også reelle og prioriterede budgetter og finansieringsestimater forhele sektoren på kort og mellemlangt sigt. Hvis der foreligger gennemarbejdedeMedium TermExpenditure Frameworks(MTEFs), så bør donorerne også kvittere med langsigtet støtte, sommodtagerne kan kalkulere med i deres planlægning og finanslove.Der er – som der også er lagt op til med den nye danske udviklingsstrategi – god grund til atdiskutere arbejdsdeling mellem donorerne og øget koncentration af bistanden fra de enkelte lande.Af de 68 lavindkomstlande var der i 26 lande mere end 10 donorer involveret i støtte tilgrunduddannelse og for flere donorers vedkommende med meget begrænsede bidrag28. Der kanaltså være god grund til, at antallet af donorer i hvert udviklingsland reduceres, men at deressamlede overførsler forøges, således at behovene dækkes med mindre administration ogtransaktionsomkostninger. Et sådant argument kan dog hurtigt føre til, at donorer som Danmarktrækker sig ud af uddannelsessektoren i lande, uden at finansieringen sikres fra anden side. Det ersåledes vigtigt, at donorkoordinering og arbejdsdeling indebærer et fælles ansvar for, at behoveneindfries.
2728
Education on the brinkfra Global Campaign for Education, april 2009.The road to 2015 – reaching the Education Goals.FTI annual report 2008, World Bank, 2008 p. 26.
______________________________________________________________________________- 16 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
2. Den danske uddannelsesbistand – form og indholdDanmark var blandt de 164 lande, der på FN’s topmøde ”uddannelsesforum” i Dakar i år 2000udformede 6 konkrete målsætninger for at sikre Uddannelse for Alle inden 2015. Danmarkstiltræden til Dakar-erklæringen er udgangspunktet for den danske politik og udviklingsbistand tiluddannelse. Desuden er Danmark stærkt engageret i og forpligtet på at støtte opnåelsen af 2015-målene, der også omfatter 2 centrale mål indenfor uddannelse. Det er mål 2 om grunduddannelsetil alle og mål 3 om at sikre ligestilling mellem kønnene med konkrete indikatorer påuddannelsesområdet.Danmark anser uddannelse som helt central for udvikling, vækst og fattigdomsbekæmpelse,hvilket altid har guidet dansk udviklingsbistand til at prioritere indsatser på uddannelsesområdet ogsenest er udtrykt i Afrika kommissionens rapport og anbefalinger. Afrika kommissionen har isærbeskæftiget sig med, hvordan der skabes vækst og beskæftigelse og betydningen af uddannelsefor dette. Der er i kommissionens arbejde især fokuseret på behovet for sikre adgang og kvalitet iden tekniske erhvervsmæssige uddannelse.Dansk udviklingsbistand opdeles først og fremmest i hhv. den bilaterale, hvorunder også hørerbistanden, der kanaliseres gennem de danske NGO’er, og den multilaterale bistand, der somhovedregel består af ikke-øremærkede bidrag til de multilaterale institutioners (FN-organisationerne, EU, Verdensbankgruppen og de regionale udviklingsbanker og -fonde) generellearbejde. Den multilaterale bistand går altså til uddannelse i det omfang og under de former, somde multilaterale institutioner arbejder med. Fast Track Initiative (FTI), der forvaltes afVerdensbanken, støtter udelukkende uddannelse og hører også til den multilaterale bistand.Indenfor den bilaterale bistand gives støtte til uddannelse i form af sektorprogrammer,enkeltprojekter, komponenter under større programmer og via de danske NGO’er.Ved den nuværende regerings tiltræden i 2001 blev det besluttet at opprioritere den danskebistand til uddannelse. Der blev således opstartet 5 nye uddannelsessektorprogrammer, men derblev også afsluttet en række eksisterende uddannelsessektorprogrammer, bl.a. som følge af atDanmark trak sig ud af nogle af de programsamarbejdslande29, hvor der var igangværendeuddannelsessektorprogrammer. Fra 2007 har Danmark endvidere ydet stigende og substantielstøtte til Fast Track Initiative (FTI) og har igennem det seneste år (2008-2009) væretrepræsenteret i FTI styregruppe og ydet en stor indsats for udviklingen og en struktur-reform afinitiativet.
2.1 Den aktuelle danske politik for støtte til uddannelseI 2001 udarbejdede Danida en strategi for støtte til uddannelse, som indgik i en række afsektorstrategier30. Strategien er baseret på Dakar-erklæringen og udfolder den danske politik ogtilgang til uddannelse indenfor denne ramme. I dag bruges sektorpolitik-dokumentet mindre, idetde nyere internationale strategier og indikatorer, især FTIs veludviklede guidelines, er mere
2930
Malawi og Eritrea.Education – Danida sector policies, Ministry of foreign Affairs, Danida, 2001.
______________________________________________________________________________- 17 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
anvendelige i samarbejde med partnerlande og andre donorer, hvor disse udgør en fællesreferenceramme.Entechnical notefor monitorering og indikatorer indenfor uddannelsessektoren31, udarbejdet afUFT i 2005, indeholder en systematisering af indikatorerne fra såvel EFA som MDG’erne og FTIsappraisal guidelines for resultater og mål i uddannelsessektoren. Denne note har tjent somguidelines ved formuleringen af en række af sektorprogrammerne og uddannelsesprojekterne.Endelig findes en udaterettechnical issue note for inclusive education.Bistanden, der kanaliseresgennem de danske NGO’er, er desuden guidet afDen danske strategi for støtte til civilsamfundet,der senest blev opdateret i 2008.Den danske politik på uddannelse bekræfter betydningen af grunduddannelse, men insisterer på,at alle uddannelsesinitiativer og niveauer skal ses i en sammenhæng. På linje med andre donorer,herunder Verdensbanken, har Danmark de seneste år øget opmærksomheden og prioriteringen afsekundær uddannelse i takt med de store fremskridt indenfor grunduddannelse, som har betydetstigende efterspørgsel på sekundær uddannelse fra de mange flere unge, der har gennemførtgrunduddannelse. Øget tilgang, men også globaliseringen og teknologi-udviklingen stiller nye kravtil sekundær uddannelses indhold, relevans og kvalitet. Afrika Kommissionen har især rettet fokuspå nødvendigheden af at fremme en relevant og brugbarpost-primary education,hvilket bådeomfatter sekundær, tertiær og de tekniske erhvervsfaglige uddannelser.Danmark støtter tertiær uddannelse, især gennem en række konkrete initiativer, projekter ogsamarbejdsrelationer. Samtidig er der i uddannelsessektorprogrammernes støtte til gennemførelseaf nationale uddannelsessektorplaner opmærksomhed på, at de nationale ressourcer prioriteres påen hensigtsmæssig måde, således at tertiær udannelse ikke forbruger en uhensigtsmæssig storandel af uddannelsesbudgettet. Tertiær uddannelse er stadig primært et gode for den mestvelstillede del af befolkningen og er ofte omkostningstung og ineffektiv, hvilket nødvendigvis måadresseres, når støtte til generelle sektorplaner gives, for at sikre et fokus påfattigdomsbekæmpelse.Fast Track Initiative’sindikator er, at 40-60% af uddannelsesbudgettet børgå til grunduddannelse, men der findes ikke tilsvarende indikatorer for hhv. sekundær og tertiæruddannelse.Politikken omkring de tekniske erhvervsfaglige uddannelser behandles i næste kapitel om AfrikaKommissionens analyse og anbefalinger. Disse politikker varetages også igennem Danmarksaktive engagement i FTI, som vi vil se nærmere på i kapitel 4.I 2008 blev det besluttet, at den foretrukne modalitet indenfor dansk bistand er sektorbudgetstøtte.Det betyder, at nye faser og programmer indenfor uddannelse skal designes somsektorbudgetstøtte, eller der skal argumenteres for, hvorfor det ikke kan lade sig gøre, og hvordander arbejdes hen imod en sådan modalitet. Denne beslutning afspejles i den nyeste version afDanidasguidelines for programme managementog en tilhørendetechnical note,der bl.a.indeholder 10 kriterier for såvel generel som sektorbudgetstøtte. Indsatser indenfor uddannelseskal således foretage en analyse af mulighederne for at give sektorbudgetstøtte, herunder enanalyse af sektorplanernes relevans, indhold og budgetter.En nylig opdatering af civilsamfundsstrategien understreger, at den bilaterale statslige bistand, ioverensstemmelse medAccra Agenda for Action,skal fremme, at de politikker og planer, der ydesbistand til, er bredt konsulteret og demokratisk vedtaget, og således fremme et demokratisk
31
Technical Note for Monitoring and indicators in the education sector, Danida/Technical Advisory Service, april 2005.
______________________________________________________________________________- 18 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
ejerskab. Den opdaterede strategi pointerer, at dansk støtte til civilsamfund primært skal orienteresig mod kapacitetsopbygning ogadvocacy,mens serviceydelser kun undtagelsesvist kan anses foren civilsamfundsopgave. Det er fortsat et påbud, at de danske ambassader iprogramsamarbejdslandene udarbejder (eller trækker på allerede eksisterende) studier afcivilsamfundet i det givne land og især indenfor de prioriterede sektorer.
2.1.1 Afrika Kommissionens analyse og initiativer indenfor uddannelseAfrika Kommissionen blev i 2008 nedsat af den tidligere danske statsminister Anders FoghRasmussen m.h.p. at analysere den aktuelle situation i Afrika og give anbefalinger til, hvordanudvikling bedst fremmes og støttes. Uddannelse var fra starten defineret som et afhovedtemaerne, og den første af fem temakonferencer i juni 2008 omhandlede uddannelse. Såvelbaggrundspapirer op til som rapporten fra konferencen og endelig de afsluttende dokumenter,herunder København-erklæringen, peger på, at uddannelse ikke bare er en rettighed, men ennødvendig forudsætning for at sikre vækst og udvikling på det afrikanske kontinent, og at det måsikres, at uddannelse imødekommer behovene for kvalifikationer og færdigheder i både denprivate og offentlige sektor.32Kommissionens rapport påpeger, at der trods stor fremgang for grunduddannelse stadig er etkritisk efterslæb i Afrika, og at der fortsat må gøres en indsats for at sikre universelgrunduddannelse. Kommissionen lægger sig her op ad de allerede eksisterende politikker ogerklæringer såsom MDG og EFA samt udtrykker konkret, at FTI må fuldt finansieres og udvides tilalle støtteberettigede lande.Derefter beskæftiger kommissionen og dens rapport sig mest medpost-primary uddannelseogoplister den lange række af skæv- og svagheder på disse uddannelsesniveauer, der udgør envæsentlig barriere for en vækstorienteret udvikling i den private sektor. Alene indskrivningsraten påde sekundære (under 25% for subsaharan Africa) og tertiære uddannelser (under 5% forsubsaharan Africa) er langt lavere i Afrika end i andre verdensdele33.Indenfor sekundær, tertiær og tekniske erhvervsfaglige uddannelser påpeger kommissionen enrække problemer:There is a need to make secondary education more relevant for the skills needs of the privatesector where school leavers will seek employment. And there is a need to improve technical andvocational education to equip the labour force with the skills needed to drive productive economies.In most African countries formal technical and vocational training is neglected. …Technical andvocational skills development systems in Africa suffer from weak links with the job market as wellas shortages of qualified staff…Very few countries emphasise skills development in ruralcommunities and acknowledge the role of the informal economy, which is the largest employer andsource of the majority of vocational training in Africa.34
32
Copenhagen statement p. 2.Africa Commission:Realising the Potential of Africa’s Youth,Report of the Africa Commission, May 2009, p. 51.Africa Commission:Realising the Potential of Africa’s Youth,Report of the Africa Commission, May 2009, p. 20.
3334
______________________________________________________________________________- 19 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
Her bliver altså identificeret flere relaterede problemstillinger ud over den lave indskrivningsgradved disse uddannelsesniveauer. Dels at de højere uddannelsesniveauer er afkoblet behovene iden private og produktive sektor. Det nævnes bl.a., at der på den ene side uddannes stribevis afakademikere fra de afrikanske universiteter, der ikke kan få job, mens virksomheder ikke kan findekvalificeret personale til udvikling, innovation og drift. Der er altså behov for at tilpasseuddannelsernes form og indhold mere efter den private sektors kvalifikations- og færdighedsbehov.Den tekniske erhvervsfaglige uddannelse i Afrika foregår i meget lille grad som en del af detformelle uddannelsessystem, hvor de kun udgør under 5% af de sekundære uddannelser.Desuden når den ikke ud på landsbyniveau, hvor behovet for opgraderede kvalifikationer er. Detses som en svaghed, at den altdominerende form er mesterlære/sidemandsoplæring(apprenticeship), der ofte foregår i den uformelle økonomi, som reelt udgør den størstearbejdsgiver og dermed bliver den største udbyder af tekniske erhvervsfaglig uddannelse.Afrika Kommissionen fremkommer på denne baggrund med 3 anbefalinger (se rapporten s. 53)som går på:••Fokus og investeringer i bedrepost primaryuddannelse, der bedre tager den privatesektors behov i betragtning og således gør Afrika mere konkurrencedygtig.Øge investeringerne i sekundær uddannelse med vægt på teknisk erhvervsfaglig træningog færdighedsudvikling hos og kvalificering af arbejdskraften. Det anbefales konkret, at FTIudvides til også at omfatte de sekundære, herunder de tekniske erhvervsfaglige,uddannelser.På lande- og regionalt plan at investere i at udvikle bedre links mellem på denne ene sideuniversitetsuddannelserne og forskningen og på den anden side den private sektorsudvikling i landbruget og value chain med særlig fokus på at fremme innovation ogligestilling.
•
To konkrete initiativer udspringer af disse anbefalinger er p.t. ved at blive igangsat35.1. I samarbejde med ILO etableres program i en række vestafrikanske lande, der vil støtte:A. udbygning af de faglige uddannelser i landområderne.B. opgradering og certificering af lærepladssystemer.Dette initiativ estimeres i Kommissionens rapport til at beløbe sig til 18 mio. USD (= ca. 90mio. DKK) for 3-4 år i 2-3 lande.2. I samarbejde med den Afrikanske Unionsforum for landbrugsforskning og produktivitetetableres et program, der vil støtte samarbejde mellem uddannelses- ogforskningsinstitutioner og den private sektor inden for bæredygtigt landbrug m.h.p. atforbedre uddannelserne og fremme innovation i landbruget og forarbejdningsindustrien.Dette initiativ estimeres i Kommissionens rapport til at beløbe sig til 20 mio. USD (= ca. 100mio. DKK) for 3-4 år i 2-3 lande.
Der er i det danske finanslovsforslag for 2010 afsat 225 mio. for år 2010, 145 mio. i år 2011, 225 i 2012 og endelig 100mio. i 2013 til alle kommissionens fem initiativer, og det fremgår ikke, hvor stor en del heraf der tilegnes de touddannelsesinitiativer, ligesom det heller ikke fremgår, hvorvidt disse initiativer forventer finansiering fra anden side.
35
______________________________________________________________________________- 20 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
I NGO-forums høringssvar til Afrika kommissionens rapport bifaldes betydningen af de tekniskeerhvervsfaglige uddannelser, idet det understreges, at disse ikke bør behandles isoleret, men ses ien sammenhæng med hele uddannelsessystemet. Det fremhæves, at EFA-erklæringens mål 3 omatsikre, at behovene for læring hos alle voksne og unge mødes med lige adgang til relevantundervisning af både faglig og praktisk karakter,bør udgøre rammen for at løse de nævnteproblemstillinger. Den samlede finansiering til uddannelse bør øges således, at de tekniskeerhvervsfaglige uddannelser ikke prioriteres på bekostning af andre niveauer. Endelig pointeresbetydningen af, at det nationale ejerskab til initiativer indenfor uddannelse fastholdes, og at såvelaktører fra den offentlige som private sektor og NGO’er bør involveres36.Evalueringer og undersøgelser viser, at det er afgørende for udviklingen af de tekniskeerhvervsfaglige uddannelser, at den private sektor og erhvervslivet involveres direkte i deresudformning, men at det samtidig sikres, at de er i tråd med de overordnede politikker for udviklingog behov på arbejdsmarkedet37. Det handler ikke kun om aktører, der skal involveres iuddannelsesplanlægning, men om at sikre fokus på både behov for udvikling af konkretefærdigheder og bredere kvalifikationer og kompetencer.Afrika kommissionens rapport og anbefalinger vil – ud over de to konkrete initiativer indenforuddannelse – i løbet af år 2010 blive udmøntet i de danske programmer i Afrika. I de afrikanskeprogramsamarbejdslande vil særskilte strategier for opfølgningen blive udarbejdet som tillæg tillandestrategierne. Det kan forventes, at Danmark indenfor denne ramme vil fremme en lang rækkeinitiativer indenfor uddannelse, men det er endnu for tidligt at vurdere, hvorvidt de danskeuddannelsessektorprogrammer vil blive revideret for i højere grad at afspejle anbefalingerne.38
2.1.2 Uddannelse i skrøbelige situationer, post-konflikt- og svage staterAlene det faktum, at 40 mio. af de 75 mio. børn, der ikke går i skole, lever i såkaldt svagestater/skrøbelige situationer anskueliggør, at strategier og politikker på uddannelsesområdet måforholde sig hertil. Samtidig viser undersøgelser, som understreget senest af Afrikakommissionen39, at uddannelse er en afgørende faktor for at skabe normalitet og fremme udviklingi skrøbelige stater, og en hurtig foranstaltning af uddannelsestilbud medvirker til at skabe fornyettro på fred og fremtid i usikre situationer.Ifølge tal fra Red Barnet40er bistanden til uddannelse i skrøbelige stater steget med 50% fra 2005til 2007, og den humanitære bistand til uddannelse er fordoblet mellem 2006 og 2008. Det
3637
NGO forum note–to The Danish Africa Commission:,May 2009-11-05.
Evaluating the Effects of Vocational Training in Africa (based on the African Economic Outlook 2008), Policy Insightsno. 61, by Christian Kingombe, African Development Bank and OECD Development Centre.Ifølge Uddannelsesrådgiverne i UFT kan der endnu ikke siges noget om konkrete tiltag, men det forventes, at der bliveryderligere fokus på de tekniske faglige uddannelser både i form af særskilte initiativer og i nye faser af sektorprogrammerne.3938
Africa Commission:Thematic Conference on the Educational Challenge, Ouagadougou, Burkina Faso, 16thJune2008. Conference Report and Recommendations p. 8-9.Last in Line, Last in School2007, 2008 og 2009, Save the Children, samme år.
40
______________________________________________________________________________- 21 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
skønnes dog, at kun 1/5 af den samlede bistand til uddannelse i 2008 gik til skrøbelige stater, tiltrods for at disse iflg. Verdensbankens opgørelse udgør 34 ud af i alt 82 LIC-lande. Unicef ersammen medSave the Childrenalliancenleadpå området, og en væsentlig del af indsatsernevaretages således af den multilaterale bistand. Der gøres generelt overvejelser om den mesthensigtsmæssige arbejdsdeling mellem de (mange) forskellige aktører i humanitære og skrøbeligesituationer, hvor henholdsvis NGO’ernes, de bilaterale og de multilaterales komparative fordele såvidt muligt skal udnyttes.Den nyligt vedtagneStrategy for Danish Humanitarian Action 2010-2015lægger op til enopprioritering af dansk bistand til konfliktramte og skrøbelige stater og situationer, hvilket ogsåafspejles i den igangværende debat om en ny dansk strategi for udvikling. Uddannelse nævnes iden nye humanitære strategi som et af de helt centrale områder at løfte i.f.m. humanitæreindsatser,early recovery,konfliktforebyggelse og som et område, der skal tænkes ind fra de førstehumanitære indsatser til de senere udviklingsorienterede tilgange. Der er altså sket enopprioritering af uddannelse (in emergency) indenfor den humanitære bistand, og det afspejles iressource-allokeringen.Danmark ligger i top, hvad angår humanitær bistand til uddannelse, og der er sket en markantstigning fra, at gennemsnitligt 3,8% af den humanitære bistand i perioden mellem 2003-2006 gik tiluddannelse til 5,2% i gennemsnit for perioden mellem 2005 og 2008. Ligeså går en væsentligandel af den bilaterale bistand til uddannelse til skrøbelige stater (især Afghanistan, Nepal ogSudan) og andelen af den bilaterale bistand, der går til skrøbelige stater, er stærkt stigende, hvilketvil blive gennemgået i kapitel 441. Desuden arbejder mange af de større danske NGO’er også meduddannelse i skrøbelige stater og situationer, idet bl.a. Adra, Red Barnet Danmark, Ibis mfl. harstørre specifikke uddannelsesprogrammer både under den humanitære bevilling og under NGO-bevillingen.Danmark har siden 2005 arbejdet på, at FTI opretter en særlig finansieringsmekanisme til at støtteuddannelsesindsatser i disse lande, da de sjældent kan leve op til den katalytiske fonds krav omen gennemarbejdet og demokratisk vedtaget sektorplan. Det har været svært at finde et fornuftigtinstitutionelt set-up, og ideen med, at Unicef skulle stå i spidsen for en trust fund, er endeligt skudtned. Det er derfor besluttet, at den katalytiske fond indtil videre også skal kunne behandle og støtteforeløbige sektorplaner og strategier fra disse lande. Der er således udarbejdet et særligt”progressiveframework”med tilhørende guidelines. Det er endnu for tidligt at vurdere, hvordandette kommer til at fungere, og i hvilket omfang det i praksis vil lette adgangen til FTI-midlerne forde skrøbelige stater.Også de mange NGO’er, der implementer bl.a. uddannelsesprojekter, har en forpligtelse til atkoordinere og sikre maksimalt lokalt ejerskab og bæredygtighed til de mange indsatser, hvilketstyres af fælles guidelines udgivet af det internationale netværkInter-Agency Network forEducation in Emergencies(INEE) .
Beregnet fra DACs statistik –database og en endnu ikke offentliggjort opgørelse fraSave the Children(dec. 2009), samtLast in Line 2009 p. 27 opgør de danske bevillinger til uddannelse i konfliktramte og skrøbelige stater og konstaterer atDanmark ligger i top, hvad angår prioritering af uddannelse indenfor den humanitære bistand og bistanden til konfliktramteog skrøbelige stater, ligesom andelen til grunduddannelse er stigende.
41
______________________________________________________________________________- 22 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
2.2 Sektorprogrambistand til uddannelseDen danskebilaterale bistand,der går til uddannelse, udgøres af flere elementer. Dels denbistand, der kanaliseres gennem danske NGO’er til uddannelse i Syd, dels af projekter forvaltet afDanida og ambassaderne, herunder den humanitære bistand, nærområdebistanden m.m. ogendelig som den største post af 9 sektorprogrammer i 8 forskellige programsamarbejdslande(Bolivia, Nicaragua, Benin, Burkina Faso, Zambia, Mozambique, Bhutan og Nepal) samt iAfghanistan. Projektbistanden udgøres af en meget bred vifte af indsatser, bl.a. med universiteter,forskningsinstitutioner og forskellige regionale uddannelsesnetværk42. Endelig skal nævnes, at deri det bilaterale program i Sudan indgår en væsentlig uddannelseskomponent, ligesom flere danskeNGO’er støtter uddannelsesindsatser i Syd-Sudan.Sektorprogrammerne med programsamarbejdslandene er startet på forskellige tidspunkter, fx gårprogrammet i Nepal helt tilbage i 1992, og Zambia er fra 1996, mens programmerne i Benin,Burkina Faso, Bhutan, Bolivia og Nicaragua er opstartet i årene efter 2002, hvor den nyligt tiltrådteregering satsede på at opprioritere uddannelse. Dog blev uddannelsesprogrammer i Eritrea ogMalawi udfaset i denne periode som følge af lukningen af programsamarbejdet. Fra 2005 eruddannelsessektorprogrammerne i Afghanistan og indsatsen i Sudan startet op.Sektorprogrammerne er således meget forskellige i deres udformning, indhold ogerfaringsgrundlag.Senest er en ny fase af programmet i Nepal netop sendt til godkendelse i Danidas styrelse, mensZambia og Bhutan blev godkendt i efteråret 2007. Programmet i Bhutan udfases sammen medresten af landeprogrammet fra 2013, mens uddannelsessektorprogrammets forlængelse i Zambiaer på finansloven til efter 2013. En næste fase af programmerne i Bolivia og Nicaragua er p.t.under formulering. Dog ser det ud til, at fortsættelsen af uddannelsessektorprogrammet iNicaragua indstilles/opgives pga. den politiske situation. Programmerne i Burkina Faso og Zambiaudløber ligesom Bolivia i 2010. De er alle 3 projekteret på finanslovsforslaget til at fortsætteminimum frem til 2013. Programmerne i Mozambique og Benin løber indtil 2011, hvorefter støtte tiluddannelse i Mozambique udelukkende vil omfatte øremærket støtte til tekniske uddannelser,mens Benin er projekteret til at fortsætte og forøges efter 201143. Se oversigt i annex 2.
2.2.1 Modaliteter i sektorprogrambistanden til uddannelseDanmark arbejder generelt – og indenfor uddannelse i særdeleshed – i overensstemmelse medParis-deklarationen og dens seneste opdatering i Accra Agenda for Action for at fremmebistandens effektivitet og bæredygtighed ved at sikre partnerlandenes ejerskab. Det indebærer, atdet fremmes, at landene selv udvikler og demokratisk vedtager egne politikker og planer forbekæmpelse af fattigdom og udvikling indenfor diverse sektorer, og at bistanden så vidt muligt
Af en søgning i Danidas Program og Projektdatabase (PPO) fremgår det, at der i 2008 var over 50 igangværendeprojekter, der kategoriseres indenfor uddannelse og administreres direkte af Danida. Herunder projekter iprogramsamarbejdslande uden uddannelsessektorprogrammer som fx Tanzania, Uganda, Vietnam og Bangladesh samt iikke programsamarbejdslande som Irak, Kina, Sydafrika og Gaza/Vestbredden.43
42
Finanslovsforslag for 2010 s. 83-84, samt s. 87.
______________________________________________________________________________- 23 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
bidrager til at finansiere implementeringen af disse. Målsætningen om tilpasning til landenes egnepolitiker (alignment) indebærer endvidere, at donorerne så vidt muligt benytter landenes egnesystemer og procedurer til at håndtere forvaltningen af bistandsmidlerne, således at der ikkeopbygges parallelle systemer og strukturer, men at partnerlandene støttes i at styrke egneforvaltningssystemer, hvis disse ikke er gode nok. Danmark er således i de 9 storeuddannelsessektorprogrammer meget langt væk fra den traditionelle arbejdsform med projekter ogdetaljeret definerede programmer, der fungerer parallelt med de nationale myndigheder oginstitutioner. Bistanden gives i stedet til at støtte regeringernes egne generelle udviklingsplaner,politikker og sektorplaner indenfor uddannelse.Fælles for alle de 9 danskfinansierede uddannelsessektorprogrammer er, at de alle relaterer sig tilog støtter finansieringen af de nationale uddannelsessektorplaner. I alle 8programsamarbejdslande er der på nationalt plan udarbejdet sektorplaner og/elleruddannelsespolitikker for udviklingen af uddannelsessektoren, og disse udgør omdrejningspunktetfor de fleste donorers støtte til sektoren. Disse planer er naturligvis forskellige med variationer ifokus, prioriteringer og ikke mindst konkrete målsætninger, afhængigt af konteksten og denaktuelle situation i uddannelsessektoren i det pågældende land. Der er dog en gennemgåendetendens til, at alle planer relaterer sig til og opstiller mål indenfor de centrale internationaleindikatorer fra både MDG og EFA. Således har alle sektorplanerne mål for adgang tilgrunduddannelse, pigers andel, gennemførselsrater og oftest også alfabetiseringsgrad. Der erimidlertid store variationer mellem, hvad landenes sektorplaner omfatter, og også hvilkeudgiftsposter der inkluderes på budgettet.Nogle lande har én sektorplan for hele uddannelsessystemet, mens andre har planer forhenholdsvis grund-, sekundær og tertiær uddannelse. Gives der ikke-øremærket støtte til planerne,støtter Danmark selvsagt de niveauer, der omfattes af planen. I mange lande er erhvervsfagligeuddannelser ikke omfattet af sektorplanerne, bl.a. fordi de har en anden karakter og i flere tilfældeikke sorterer under uddannelsesministeriet (men fx arbejdsministeriet). I 4 af landene (Benin,Burkina Faso, Mozambique og Nepal) har det danske program en særlig komponent med egetbudget og andre samarbejdspartnere til at støtte de tekniske og erhvervsfaglige uddannelser.Budgetterne for de nationale uddannelsessektorplaner varierer fra land til land. Nogle lande (fxNepal) har udarbejdet en såkaldtmedium term expenditure framework(MTEF), hvori sektorenssamlede udgifter er estimeret på mellemlangt sigt, mens andre landes budgetter ikke omfatterdriftsudgifter som fx lærerlønninger og i nogle tilfælde heller ikke vedligeholdelse afuddannelsesinfrastruktur. Disse udgifter finansieres i nogle tilfælde direkte fra finansministeriethhv. kommunerne og dækkes således ikke af donormidler til uddannelse.De 8 dansk finansierede uddannelsessektor programmer er forskellige både i mål ogdesign/modalitet. Ud over forskelle i målsætningerne, som kan henføres til forskelle i de nationaleplaners målsætninger, er der også forskelle på, hvordan den danske støtte konkret kanaliseres ogforvaltes i de forskellige programsamarbejdslande. I nogle programmer gives hovedparten af dendanske støtte som en generel og ikke specificeret støtte til implementeringen af sektorplanerne(Bolivia, Nicaragua, Benin, Bhutan og Nepal samt delvist Burkina Faso), men da disse planer ogderes budgetter som nævnt er forskellige, er der alligevel forskel på, hvad den danske støtte reelter med til at finansiere. For eksempel er Danmark i nogle lande med til at finansiere løn til lærerne,mens denne udgiftspost ikke er medtaget i andre lande. Danmark har tidligere haft en holdning om,af bæredygtighedshensyn, ikke at ville bidrage til finansieringen af lærerlønninger, men denne
______________________________________________________________________________- 24 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
holdning er nu ændret, og Danmark finansierer gerne hele sektorbudgettet, såfremt påkrævedeanalyser peger på det forsvarlige heri.Den ikke-øremærkede støtte til landenes egne sektorbudgetter og til implementering af planernekan siges at nærme sig såkaldt sektorbudgetstøtte. Sektorbudgetstøtte44er – kort fortalt – nårdonorer giver budgetstøtte specifikt til en sektors budget, og midlerne kanaliseres udenøremærkning via finansministeriet, hvor de blandes med de nationale midler fra statsbudgettet ogsåledes også forvaltes efter nationale administrative procedurer. I det netop godkendte program iNepal blandes donormidlerne med landets egne midler fra statsbudgettet til uddannelse, ogmodaliteten er sektorbudgetstøtte, hvis man ser bort fra en enkelt undtagelse fra brugen afnationale procedurer indenfor indkøb. I Bhutan er programmet ligeledes maksimalt tilpasset(alignet) og tæt på at være generel budgetstøtte, hvor der så monitoreres specifikt på forbrug ogresultater i uddannelsessektoren. I nogle programmer er der tale om nogle særlige finansiellekonstruktioner med en slags fond, der fortsat holder donormidler og regeringens egneuddannelsesbudgetter og midler adskilt og derfor ikke kan betegnes sektorbudgetstøtte (bl.a.Nicaragua, Zambia og Bolivia). I andre tilfælde er den danske støtte øremærket til bestemte deleeller komponenter af sektorplanerne (Benin og Mozambique), hvor støtten i Mozambiques tilfældeogså er øremærket til specielle regioner.Uddannelsesprogrammet i Afghanistan har været fokuseret på genopbygning og udvikling afgrundskolen. Den danske støtte bidrager til Undervisningsministeriets gennemførelse af dennationale uddannelsesstrategi. Desuden suppleres med en fokuseret støtte til Helmand provinsen,samt områder, hvor de mange hjemvendte flygtninge og internt fordrevne bosætter sig. Dendanske støtte forventes at beløbe sig til omkring 100 mio. kroner årligt, der vedtages med årligetilsagn. Ifølge programdokumentet kanaliseres en væsentlig del af midlerne gennem de nationalefinansielle systemer.I alle 8 programsamarbejdslande er der flere donorer involverede i uddannelsessektoren, ogsamarbejdsformerne såvel som donorer, der samarbejdes med, varierer fra land til land. Der gøresi de fleste lande bestræbelser på at koordinere indsatsen tæt og i flere tilfælde også reeltsamfinansiere støtten ibasket funding-mekanismer,således at det bliver fælles programmer medfælles procedurer og monitoreringsmekanismer, hvis ikke disse blot følger de nationale procedurer,systemer og monitoreringsmekanismer, jævnfør princippet omalignment.I de fleste programmer kanaliseres støtten direkte til de nationale finansministerier, ogbevillingerne er indskrevet i de pågældende landes finanslov, men der er forskel på, hvorvidt deblot registreres på finansloven (som information til lovgiverne), eller om de blandes med nationalemidler og reelt omfattes af parlamentets dispositionsret over statslige ressourcer. Som etfundamentalt princip er det landenes egne uddannelsesministerier og dertil knyttede institutionerog decentrale niveauer, der implementerer programmerne. Dette gør sig naturligvis gældende forprogrammer, der giver generel støtte til implementering af uddannelsesplaner. Enkelteprogrammer og flere komponenter med specifikke målsætninger og øremærkede midler har dogen vis selvstændig og parallel struktur i form af særlige styringskomiteer, der også rummerrepræsentanter fra de nationale myndigheder.Tendensen væk fra de mere specifikke programmer er dog klokkeklar, og sammenlignet medUddannelsesnetværkets undersøgelse i 2006 er der i dag flere programmer, der giver ikke-
Danida barsler p.t. med en teknisk note, der skal klargøre, hvordan der arbejdes med sektorbudgetstøtte, og hvilkeanalyser der skal ligge til grund for den modalitet.
44
______________________________________________________________________________- 25 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
øremærket støtte til planernes implementering, samt er tilpasset de nationale procedurer ogsystemer. Denne udvikling forventes at intensiveres yderligere med de nyeprogrammemanagement guidelinesog bestemmelsen om sektorbudgetstøtte formen som norm.Der er endvidere forskelle på, hvilken rolle og indflydelse donorerne har på programmerne, oghvilken rollefordeling donorerne har vis-a-vis de nationale myndigheder i forhold til bl.a.monitorering, evaluering og revision af programmer og planer. Disse regler og procedurer ernedskrevet dels i regeringsaftaler indgået bilateralt mellem landene, dels i de fælles aftaler (kaldetJoint Financing Agreement(JFA) ellerMemorandum of Understanding(MoU)), der er indgåetmellem modtagerlandet på den ene side og donorerne på den anden side. Aftalerne indgået iBolivia, Nicaragua, Burkina Faso, Zambia og Nepal blev systematiseret og sammenlignet i 200545.Der ses en vis variation i, hvilket ejerskab de nationale myndigheder tildeles, og hvilken grad afindflydelse donorerne tiltager sig i forhold til ændringer og revisioner af de nationaleuddannelsesplaner, samt hvilke ekstra kontrolmekanismer der etableres på brugen og revisionenaf midlerne.Med overgangen til generel støtte til de nationale uddannelsessektorplaner ændres donorernesrolle – og indflydelse – betydeligt. Hvor donorerne tidligere deltog aktivt i design af programmerneog formulering af målsætninger, så betragtes disse beslutninger i dag – ideelt set – som en del afhvert lands egen demokratiske proces omkring at vedtage en politik, plan og budget foruddannelsessektoren. De nationale uddannelsessektorplaner og deres budgetter gennemgår i defleste tilfælde en parlamentarisk behandling eller baserer sig på en parlamentarisk behandletuddannelsespolitik/reform, ligesom budgetterne er knyttet til en parlamentarisk behandlet finanslov.Donorerne skal dog beslutte, OM de vil støtte den pågældende plan, og der kan faktisk siges atvære et demokratisk dilemma, når donorer således skal godkende et lands ”egen”uddannelsespolitik samt efterfølgende revisioner heraf. Samtidig giver det netop donorernemulighed for en vis, men begrænset indflydelse påpolicy-niveau,der dermed kan have en heltanden vidtrækkende karakter end den detailindflydelse, man traditionelt har haft på enkeltprojekterog afgrænsede programmer. Det kan i programdokumenterne konstateres, at Danmark, ud overloyalt at støtte landenes egne målsætninger, også vælger at fokusere på enkelte emner og særligehensyn, fx sikringen af pigers uddannelse, samt i nogle tilfælde oprindelige folks ret tilmodersmålsundervisning/tosproget interkulturel uddannelse og sikring af kvalitet i uddannelserne.Det er nødvendigt og vigtigt, at donorerne til stadighed vurderer, om de politikker og planer, derstøttes, dels er tilstrækkeligt demokratisk vedtaget, og dels hvorvidt planerne reelt erfattigdomsorienterede og sikrer, at målsætningerne for (den danske) bistanden nås. Når bistandenmedfinansierer sektorplaner frem for øremærkede projekter, vil bistanden heller ikke tilgodeseområder, der ikke er tilstrækkeligt prioriteret i sektorplanerne. Det kan være tværgående hensyn,sikring af pigers uddannelse, inklusiv uddannelse til børn og voksne med særlige behov ellerudfordringer, pædagogisk innovation og reformer og særlige undervisningsområder som HIV/aids,miljø etc. – emner, som altså i stedet skal promoveres i en policy-dialog med myndighederne ellerføres frem af civilsamfundsorganisationer overfor deres egen regering oguddannelsesmyndigheder.Hvordanpolicy-dialogenog opfølgningen på særlige tematikker eller hensyn foregår med denationale uddannelsesmyndigheder og beslutningstagere i hvert enkelt land, og hvilken indflydelse
Danida:Study of Joint Financing Arrangements in Danida Financed Education and Health Sector SupportProgrammes.Nils Boesen. January 2006.
45
______________________________________________________________________________- 26 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
Danmark således øver, vil kræve en selvstændig undersøgelse, der ligger udenfor denne opgavesrammer.Konkret monitoreres programmerne løbende fra ambassaden og som oftest i en gruppe af donorerinvolveret i sektoren. Hvert eller hvert andet år gennemføres størrereviews,hvor såvelsamarbejdspartnerne som flere donorer deltager. Her gennemgås de opnåede resultater, ombudgettet er blevet implementeret, og det vurderes, om justeringer og revisioner er nødvendige. Iforbindelse hermed sker der også en kontrol af, om alle, også de nationale myndigheder, yder delovede bidrag. I dissereviewsdeltager fra dansk side som oftest den ansvarlige fra ambassadeneller programkoordinator sammen med en af de to uddannelseseksperter fra DanidasUlandsfaglige tjeneste (UFT) i København. Imellem de storereviewssker der en løbendeopfølgning fra ambassaderne.
2.3 FokusområderUddannelsesnetværket har de seneste år især lagt vægt på tre udvalgte fokusområder, som erkvalitet i undervisningen, modersmålsundervisning og civilsamfundets rolle.Denne analyseskal derfor omfatte, hvordan disse aspekter indgår i den danske bistand til uddannelse.Som det er redegjort ovenfor, afhænger den danske støtte til kvalitet og modersmålsundervisningaf, hvorvidt de er omfattet i de nationale sektorplaner. Hvis sådanne temaer og hensyn ikke eromfattet af landenes egne politikker, ønsker og prioriteringer, kan det højst debatteres med dem,ikke dikteres. Det er generelt erfaringen indenfor udviklingsbistand, at særlige (danske) fingeraftrykikke udbredes og sjældent overlever på langt sigt, hvis ikke landene selv opnår en interesse fordem og indsætter dem i egne politikker og planer. Det er altså dansk politik at fremme, at særligetemaer og hensyn varetages af landene selv, frem for at Danmark skal langt ned i substansen ogimplementere specifikke uddannelsestiltag. I hvilket omfang Danmark konkret inddrager disseemner i dialogen og opfølgning med uddannelsesmyndighederne, kan ikke vurderes indenforrammerne af denne opgave, da det ville kræve interview med udannelsesansvarlige påambassaderne, partlandenes repræsentanter samt adgang til review-rapporter m.m., som p.t. ikkeer offentligt tilgængelige.Programdokumentationen viser – jf. oversigten vedhæftet som annex 2 – dog meget tydeligt, at deri alle landene er stor fokus påkvalitet.Alle programmerne (dog med lavest vægt i det ældsteprogram (Mozambique)) lægger vægt på og har øget kvalitet blandt hovedmålsætningerne. Det erutvivlsomt sket som en reaktion på den foregående periode, hvor indskrivning og adgang tiluddannelse fik så høj prioritet, at det med tårnhøje klassekvotienter, lærermangel og skævprioritering af ressourcerne gik ud over kvaliteten.Denne tendens er vendt, idet kvalitet er i højsædet og konkretiseret i sektorplanernes mangevisioner og planer for reformer og øgede tiltag indenfor læreruddannelse, udvikling og distributionaf nye og relevante undervisningsmaterialer, udvikling af nye læreplaner, mål om nedsættelse afklassekvotienter osv. I de fleste af programmerne er der også formuleringer omkring en ønsketpædagogisk udvikling, og ligeså er der opmærksomhed på betydningen af at sætte barnet icentrum for læring og differentiere undervisningen, så flest mulige børn gennemfører dentilfredsstillende.Der er i alle de gennemgåede sektorplaner og de danske programdokumenter opstilletmålsætninger og indikatorer på forskellige nævnte kvalitative aspekter, men det er stadig enudfordring at identificere strategier og indikatorer for et kvalitativt forbedret uddannelsessystem. Enbegrænset kapacitet i partnerlandene er også en hæmsko for at realisere de kvalitative______________________________________________________________________________- 27 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
målsætninger, og derfor indgår kapacitetsopbygning også som elementer i alle planer ogprogrammer.Op til en konference i november 2007 ommodersmåls- og tosproget undervisningiværksatteUddannelsesnetværket en undersøgelse af Danidas politik på området og af praksis hos 5 af de 8sektorprogrammer46. Undersøgelsen viser, at der ikke er én klar sprogpolitik indenfor støtten tiluddannelse, men at Danmark lægger sig op ad Unescos anbefalinger om støtte tilmodersmålsundervisning i de første år. Undersøgelsen viser derudover, at der er stor variation i,hvorvidt og hvordan sprogproblematikken indgår i sektorprogrammerne. Den er næstenfraværende i Zambia og Mozambique, til trods for at det er en relevant problemstilling, mens detprioriteres højt i Bolivia og Nicaragua og ligeså, om end med en anden tilgang, i Nepal. Denneanalyse kan tilføje, at også i programmerne i Burkina Faso og Benin er sprogproblematikkennævnt i de centrale dokumenter og rapporter. Det fremgår dog ikke eksplicit, om og hvordan detadresseres i de nationale sektorplaner, som bistanden gives til.På benævnte konference47blev det endvidere diskuteret, hvilken betydning bistandsmodaliteternehar for at fremføre en særlig sprogpolitik. Grundlæggende gives der bistand tilmodersmålsundervisning, hvis en sådan er prioriteret i landenes egne strategier og sektorplaner.Danmark kan som donor i dialogen med landenes uddannelsesmyndigheder advokere forbetydningen af en sprogpolitik, og for at modersmålsundervisning inkluderes og prioriteres i denationale sektorplaner, men ikke diktere det. Hvorvidt og hvordan dette praktiseres fra dansk side,kan ikke besvares af denne undersøgelse.Næsten alle programmer nævnerpigers uddannelse,og uddannelsesrådgiverne i UFT nævnerdet som et hensyn, der ofte behandles i dialogen med nationale myndigheder. Ulla Tørnæs hargentagne gange på besøg understreget betydningen og nødvendigheden af, at piger får enuddannelse, og at Danmark insisterer på dette. Endvidere refererer de fleste af programmerneogså til de nationale planer og mål for at inkludere handicappede børn i uddannelsessystemet ogfor at tilgodese specialundervisning til børn med særlige behov.4 af de 9 sektorprogrammer, Bhutan, Benin, Burkina Faso og Mozambique, har specifikkekomponenter påteknisk erhvervsfaglig uddannelse,spændende fra øremærket støtte tilformulering af en strategi til samarbejde med specifikke institutioner omkring implementeringen aftekniske erhvervsfaglige uddannelsesinitiativer. En af grundene til de særskilte komponenter er, atområdet ofte sorterer under andre ministerier og derfor ikke omfattes af Uddannelsesministerietsnationale sektorplaner samt involverer andre aktører indenfor erhvervslivet og ofte også NGO’er ogden uformelle sektor.
p. 98 i Danida policy and practice in relation to mother tongue and bilingual education – a preliminary mapping – byStephen Carney and Marianne Schultz, fra konferencerapport 28.-29. November 2007 – Modersmåls- og tosprogetundervisning myter, realiteter og konsensus? Uddannelsesnetværket, DPU og Professionshøjskolen 2007.p. 112 i Konferencerapport 28.-29. November 2007 – Modersmåls- og tosproget undervisning myter, realiteter ogkonsensus? Uddannelsesnetværket, DPU og Professionshøjskolen 2007.47
46
______________________________________________________________________________- 28 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
Civilsamfund.I forbindelse med debatten og vedtagelserne i Dakar i år 2000 om især”Handlingsplanen”48blev der sat fokus på civilsamfundets vigtige rolle for at kunne nå enopfyldelse af EFA-målsætningerne. Det understreges her, at de nationale planer bør såveludarbejdes, konsulteres og implementeres som overvåges med en tæt inddragelse og involveringaf civilsamfundene inden for uddannelsessektoren. Det er elever, lærere, forældre,landsbysamfund og andre nationale og lokale organisationer, der har en rolle at spille irealiseringen af de nationale uddannelsesplaner, og som skal have indflydelse på dem. Selveplanerne bør omfatte tiltag, der sikrer en demokratisering af uddannelsessystemet: involvering afaktørerne i uddannelsessektoren, opbygning eller kompetencer til skolebestyrelser, forældreråd,lærernes indflydelseskanaler, konflikthåndteringsmekanismer osv. Det bør ligeledes være indtænktog budgetteret i sektorplanerne, hvordan nødvendig kapacitetsudvikling hertil sker.De fleste sektorprogrammer nævner civilsamfundet i de centrale dokumenter, men få har klargjort,hvilken rolle og støtte civilsamfundsorganisationer indenfor uddannelse forventes at spille.Det fremgår dog, at flere af de nationale uddannelsessektorplaner omfatter støtte til – og evt.oprettelse af – forældre- eller skoleråd og bestyrelser (schoolmanagement committees(SMC)), ogdette indebærer i nogle tilfælde også træning af organisationer og repræsentanter til at varetagesådanne poster. Både i Nicaragua og Bolivia er der særskilte komponenter til støtte afcivilsamfundet. I Nicaragua er der oprettet en fond, der under Unicefs forvaltning støttercivilsamfundsorganisationers arbejde med såveladvocacysom aids indenforuddannelsessystemet. I Bolivia er der primært fokus påadvocacyog støtten går bl.a. til oprindeligefolks repræsentationer indenfor uddannelsessektoren, og nyligt er støtte til oprettelsen af etObservatorium på implementeringen af uddannelsesplaner og politikker startet.I nogle af landene (fx Burkina Faso) nævnes NGO’er som relevante og nødvendige aktører påsærlige områder såsom aids, udsatte børn osv. Her er civilsamfundsorganisationerserviceproviderspå specielle felter, hvilket er en anerkendt fremgang på særligt udfordrende elleromkostningsfyldte områder af uddannelsessystemet, fx alternative uddannelsesprogrammer,alfabetisering osv.49Samtidig betyder indsatsen på særlige områder, at dissecivilsamfundsorganisationer har en ekspertise og erfaring, som dels kan overføres til det statsligeuddannelsessystem, når dette på sigt kan overtage forpligtelserne, dels kan bruges til enkvalificeretadvocacyindsats for disse emner.
2.4 Bistand til uddannelse gennem de danske NGO’erEn række danske NGO’er yder også bistand til uddannelse både med Danida finansiering og medandre midler. De har naturligvis ikke en fælles strategi for dette arbejde, men for så vidt angårfinansiering fra Danida, skal støtten baseres på Civilsamfundsstrategiens generelle principper.
Expanded commentary on Dakar Framework for Action. § 48, 53 og 54, Dakar 2000 har følgende formulering: “at alllevels of decision-making, governments must put in place regular mechanisms for dialogue enabling citizens and civilsociety organizations to contribute to planning, implementation, monitoring and evaluation of basic education. This isessential in order to foster the development of accountable, comprehensive and flexible educational managementframeworks. In order to facilitate this process, capacity will often have to be developed in the civil society organizations.”Non-state providers and Public-Private community Partnerships in Education,Aga Khan Foundation team, Unesco,2007.49
48
______________________________________________________________________________- 29 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
Der findes ikke et samlet overblik over eller systematisering af, i hvilket omfang og med hvilkemodaliteter og formål de danske NGO’er støtter uddannelse. I Danidas projektdatabase er derunder DACs kode for uddannelse registreret næsten 100 projekter, der gennemføres af andreaktører end Danida, herunder primært danske NGO’er. I Uddannelsesnetværkets egenprojektdatabase (der netop er under opdatering) er opført 55 uddannelsesprojekter, dergennemføres af ca. 20 forskellige danske organisationer. De registrerede projekter spreder sigover en bred vifte af tiltag fra store programmer især indenfor humanitær bistand til uddannelse iskrøbelige stater og situationer over mindre indsatser indenfor fx innovativ pædagogik ogspecialundervisning til støtte til partnerorganisationers (fx lærerfagforeningers)advocacyarbejdeog kapacitetsopbygning.Uddannelsesnetværkets undersøgelse fra efteråret 2007 af civilsamfundets involvering iuddannelsessektorplanerne og dansk støtte hertil konstaterede, at kun få danske organisationerlavede koblingen mellem egne uddannelsesprojekter og de nationale sektorplaner. Sammeundersøgelse viste, at kun få af de danske organisationer arbejder med uddannelse i de lande,hvor Danida har uddannelsessektorprogrammer, og i de lande, hvor begge parter er til stede(Bolivia, Nicaragua og Nepal), sker der nogen koordinering, men de danske NGO’er benytter ikkerelationen til Danida som donor til at advokere eller netværke på vegne af sinesamarbejdspartnerne.Det er udenfor denne opgaves rammer at undersøge, hvorvidt dette har ændret sig, men et hurtigtviewi projekt-databaserne tyder på, at der nok er fokus påadvocacy,men at sektorplanerne ogden nationale uddannelsespolitik fortsat ikke ydes stor opmærksomhed i de projekter, danskeNGO’er gennemfører i samarbejde med lokale partner-organisationer indenfor uddannelse.
2.5 Den danske kapacitet indenfor uddannelseDenne analyse har ikke haft til opdrag at undersøge kapaciteten hos de forskellige aktører indenforuddannelse, men at kommentere på kravene hertil. Det er selvsagt vigtigt, at både NGO- og denstatslige bistand til uddannelse baserer sig på en solid ekspertise inden for uddannelsesområdet.For uddannelsessektorprogrammernes vedkommende er der i cirka halvdelen af programmerneansat en international programkoordinator, mens for resten løftes ansvaret for programmet afdanske eller lokale ansatte på ambassaden. Da uddannelsesprogrammerne som oftest sker isamarbejde med andre donorer, indgår de ansvarlige i et team med de andre donorersuddannelsesansvarlige. De nye bistandsmodaliteter indebærer, at der er behov for en meget bredekspertise, der både kan håndtere de uddannelsesfaglige problemstillinger i dialogen medlandenes uddannelsesmyndigheder samt også de mere administrative og finansielle relationer, nårder ydes finansiering af sektorplanerne, og de nationale finansielle systemer så vidt muligtanvendes hertil.Sektorprogrammerne følges af 2 uddannelseseksperter i Udenrigsministeriets Ulandsfagligetjeneste, som deltager ireviewsogappraisalsaf programmerne, samtidig med at de ogsåvaretager andre opgaver indenfor uddannelse (og andet) såsom FTI.Kapaciteten og ekspertisen hos de danske NGO’er, der arbejder med uddannelse, har ikke væretgenstand for undersøgelse.Det er ikke hensigten eller muligt at konkludere, hvorvidt der er tilstrækkelig kapacitet og ekspertisehos de danske aktører, men det kan konstateres, at Danmark og danske organisationer igennemmange år har opnået brede erfaringer indenfor mange afkroge af uddannelsesbistand. Der synessåledes at være en ressourcebase at trække på såvel i som udenfor Danida, hvis uddannelseprioriteres som fortsat fokusområde i den nye politik og strategi for dansk støtte til udvikling.______________________________________________________________________________- 30 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
3. Fast Track Initiative – et eksempel på globaldonorkoordineret støtte til uddannelse50Fast Track Initiative (FTI) blev lanceret af Verdensbanken i juni 2002 som et globalt partnerskabmellem donorer og udviklingslande med det formål at hjælpe udviklingslandene til at accelerereEducation for All-processenog for at mobilisere øget finansiering fra donorerne. FTI betegnes oftesom et eksempel på enGlobal Compacti tråd med FN’s koncept, der indebærer, atudviklingslandene på deres side forpligter sig til at gennemføre institutionelle og politiske reformersamt sikre gennemsigtighed og god forvaltning, mens donorerne på deres side honorerer med enøget og bedre koordineret bistand. FTI har et mindre sekretariat hos Verdensbanken.FTI omfatter ca. 32 donorer, såvel bilaterale, som multilaterale (de vigtigste Unesco, Unicef, UNDPog UNAids og udviklingsbankerne), mens 30 lande i Syd hidtil har fået støtte fra FTI, og yderligere32 forventes at søge godkendelse frem til 2011. Danmark har været med siden FTIs start, men erførst fra 2007 blevet bidragyder (til den katalytiske fond).Der er netop vedtaget en ny struktur for FTI, hvor de halvårlige partnerskabsmøder (det ene iforlængelse af de Unesco-organiseredehigh level-møderinden for EFA) i fremtiden afholdes hvertandet år som et åbent forum. I den nye struktur er detBoard of directors,der er FTIsbeslutningsdygtige myndighed (governing body), hvis repræsentanter vælges for 2 år, således athalvdelen udskiftes hvert år. Det sammensættes af:----4 repræsentanter for partnerlande (heraf mindst to fra Afrika) med FTI-godkendte planer ellerprocesser (fragile states).6 donorrepræsentanter, heraf 3 bilaterale valgt blandt de 5 største bidragydere, én G8-donor,to non-G8-lande.4 multilaterale institutioner, Verdensbanken, UNICEF, UNESCO og EU.3 civilsamfundsrepræsentanter; 2 fraGlobal Campaign for Education(én fra en nationalkoalition fra et partnerland, en fra en donorlands koalition) og den tredje udpeges af board ofdirector p.t.World Economic Forum Global Education Initiative.
Danmark indgår i board of directors og har siden juli 2008 været co-chair sammen med Italien ogJapan, men er netop blevet afløst, idet den nye struktur kom endeligt på plads på det netopafholdte møde d. 3-5. november i Rom. Co-chair systemet erstattes af en ansat og uafhængigchair/formand, der udvælges af og repræsentererBoard of directors.Formanden indgår ikke ibeslutningsstrukturen, men varetager opgaverne mellem og forberedelsen af møderne iboard ofdirectors.På møde d. 3-5. november blev den tidligere leder af UNICEF Carol Bellamy valgt somchair (formand).Formålet med FTI var – og er fortsat bl.a. – at sikre tilstrækkelig allokering af ressourcer til delande, der gør en indsats og har en politik for at opfylde målsætningen om grunduddannelse til alle.Oprindelig var det især formålet at sikre lande med få donorer (donororphans)en blåstempling ogen korterevarende finansiering, som skulle tjene til at tiltrække donorer til sektoren. Den tilgang
Hvor intet andet er angivet, stammer oplysninger og tal i dette afsnit fra dokumenter fra FTI – hentet på hjemmesidenwww.educationfasttrack.org.
50
______________________________________________________________________________- 31 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
blev imidlertid hurtigt justeret til, at FTI giver længerevarende finansiering – som oftest 3 år, og detblev besluttet, at alle støtteberettigede lande kan søge om finansiering uanset antallet aftilstedeværende donorer.FTI har således 5 hovedmålsætninger51:•••••at øge bistanden til grunduddannelse og fremme resultater på nøgle performanceindikatorer.at støtte formuleringen af sunde sektorplaner med bred konsultation og ”rimelig”finansiering fra statsbudgettet.at koordinere og harmonisere bistand og fremme tilpasning omkring de nationaleuddannelsesplaner.at øge gennemsigtighed og ansvarlighed for sektorresultater.at fremme gensidig læring om, hvad der virker for at forbedre grunduddannelses resultater(outcome) samt fremme de 6 EFA mål.
Som finansieringsmekanisme opererer FTI gennem to fonde hhv.Catalytic Fund,der finansiererimplementering af uddannelsessektorplaner og fonden (EPDF), der finansierer støtte tiludarbejdelse af uddannelsessektorplaner. Der er nedsat entask-force,der undersøger mulighedenfor at etablere en tredje fond med henblik på at imødekomme svage/skrøbelige staters særligebehov og betingelser, hvor fraværet af en stærk stat også betyder fravær af en støtteberettigetsektorplan.For at komme i betragtning til finansiering fra FTI skal landet have en godkendtfattigdomsbekæmpelsesplan og for finansiering fra Catalytic Fund også en godkendt (endorsed)uddannelsessektorplan. Den nationale uddannelsessektorplan behandles og godkendes af FTIgennem donorkoordineringen i det pågældende land under ledelse af det nationaleuddannelsesministerium. FTI har udviklet en lang række guidelines. hvoraf de helt centrale erappraisal guidelines,der angiver en lang række indikatorer, som sektorplanerne skal opfylde for atblive godkendt, herunder garantere en betydelig indenlandsk finansiering til sektoren.Appraisalguidelinesfra 2006 er netop suppleret med nyeguidelines for lande-styrede processer,derfastlægger procedurerne for den landebaserede proces. Efter kritik om ensidigt at fokusere påkvantitative indikatorer er der her også indarbejdet langt mere fokus på kvalitative mål i forhold tilkvalitet i uddannelsen og læringsresultater. Det skal også nævnes, at der findesguidelines forkapacitetsvurdering indenfor uddannelsessektorensamt andre tema-specifikke guidelines, der kanbruges som fælles referenceramme af landenes uddannelsesmyndigheder i deres samarbejdemed en gruppe af donorer.FTI fungerer i det konkrete arbejde primært på landebasis og hylder subsidaritetsprincippet,hvorefter alle beslutninger skal træffes så lokalt som muligt. FTI forsøger at praktisere Paris-erklæringen ved at undgå opbygning af parallelle strukturer og arbejder således meget ulig andreglobale fonde. Dog har FTI via sin tilknytning til Verdensbanken krav om særlige administrativeprocedurer, som ligger ud over de nationale finansielle forvaltningssystemer. I starten af 2009
51
Fast track – a global partnership to achieve education for all, A fast track to 2010 – educating the world’s children for abetter future,FTI October 2009 p. 5 andEducation for All– FTI – Accelerating progress towards quality universal primaryeducation. Framework, 2004, p. 3.
______________________________________________________________________________- 32 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
gennemførtes en analyse af, hvordan FTI-landene opfylder Paris-deklarationens mål og indikatorerindenfor uddannelsessektoren, og den bekræftede, at bistanden er langt over gennemsnittet, hvadangår ejerskab og tilpasning, men også at det kniber med – og forspringet er mindre – hvad angåranvendelsen af de nationale finansielle systemer52.Hidtil har det kun været Verdensbanken, der har administreret FTI-midlerne på landeniveau, menmed nye modalitetsguidelines fra november 2008 blev der åbnet for andre set-up. For nylig blev enny model for Zambia godkendt, hvorefter Verdensbanken agerersupervising entityoverfor Holland,der som lead i donorgruppen indenfor uddannelse skal forvalte FTIs bidrag til den i forvejeneksisterendedonor basket fundtil uddannelse. Nye modeller er ligeledes under overvejelse iBurkina Faso.I marts 2009 står 30 lande på FTIs udbetalingsliste. 16 lande modtog i 2007 støtte fra the CatalyticFund1353, og i 2008 var det 12 lande. Donorgruppen består af 19 lande, hvor Holland, Norge,Storbritannien, EU, Sverige og Spanien er blandt de tungeste. 18 lande har i perioden siden 2003bidraget med 1,5 billioner USD til den katalytiske fund, heraf 70% fra Holland, Spanien ogStorbritannien. Der er ligeledes bevilget 500 mio. dollars til år 2010, som dog mangler at bliveoverført.Danmark afviste indtil 2006 at bidrage til FTIs fonde med henvisning til faren for, at FTI villeindebære ”at skabe nye mekanismer med dyre sekretariater. Finansiering kan lige såvel foregå viaeksisterende bilaterale kanaler som ved at bidrage til FTI”54. I 2007 blev det imidlertid besluttet atyde et bidrag på i første omgang 25 mio. danske kroner i år 2007, som året efter blev øget til 85mio., og nu i 2009 (foreløbig) topper med et bidrag på 135 mio. kr., som iflg. forslag til finanslovenfortsættes i år 2010 og frem til år 2013.Danmark har endvidere spillet en særdeles aktiv rolle i styrelsen i almindelighed og gennem desidste 1½ år som en del af formandskabet i særdeleshed.De danske mærkesager i FTI har været og vil fortsat være at reformere og smidiggørebeslutningsstrukturerne i FTI og effektivisere sagsgangen med henblik på at sikre hastigheden ibistanden, at igangsætte en kampagne for genopfyldning af FTIs ressourcer (replenishment) samtat arbejde for at udvide FTIs råderum til at omfatte hele uddannelsessektoren og knytte an til alleEFA-målene. Der er dog i første omgang især fokuseret på at få FTI til at dække sekundæruddannelse og sikre skrøbelige staters adgang til støtte og ressourcer fra FTI.Danmark har ydet en enorm indsats for at reformere strukturen, og den nyligt vedtagne (april 2009)og netop realiserede (november 2009) governance struktur med board of directors og ansat chairer et resultat heraf. Der er endvidere igangsat initiativer til at sikre en hurtigere udbetaling, da FTIhar været stærkt kritiseret for forsinkede overførsler (kaldtslow track initiative),hvilket også stiller
Making Aid more effective by 2010 – 2008 survey on monitoring the Paris Declaration Indicators in selected FTIcountries, FTI, march 2009.5354
52
Catalytic Fund Interim Status Report April 2009.
Svar fra Udviklingspolitisk kontor d. 19/4 2006: ”Der er p.t. ingen planer om et større dansk engagement. Arbejdet medFTI skal forankres i de enkelte udviklingslande inden for rammerne af det samarbejde mellem donorer, der allerede foregår.Den danske holdning er, at vi skal være forsigtige med at skabe nye mekanismer med dyre sekretariater. Finansiering kanlige såvel foregå via eksisterende bilaterale kanaler som ved at yde bidrag gennem FTI. Danmark støtter og deltager megetgerne i FTI på landeniveau og indgår på konstruktiv vis i samarbejdet i de FTI-lande, hvor vi har uddannelsesprogrammer.”
______________________________________________________________________________- 33 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
krav til større forudsigelighed og sikkerhed i donorernes bevillinger. Det nye set-up medVerdensbanken somsupervising entityoverfor Holland som forvalter reflekterer endvidere etforsøg på at eksperimentere med andre modaliteter og bryde Verdensbankens hidtidige monopolpå forvaltningen af FTI i landene.I foråret 2009 blev det besluttet at indlede enreplenishmentkampagne og få inddrevet nye midlertil FTI – ikke kun, men også i lyset af en udvidelse af FTIs område til også at omfatte og adressereuddannelse i svage stater samt omfatte sekundær uddannelse. Vedhigh level roundtable onfinancing for educationmødet under Verdensbankens og IMFs årsmøde i Istanbul d. 4. oktober2009 fremførte Ulla Tørnæs, at der i 2010 er behov for, at donorerne bevilger 1,2 milliarder dollarstil de 25-30 lande, der står overfor at blive godkendt af FTI. Et ønske/krav, som 14 afrikanskefinans- og uddannelsesministre ligeledes fremførte på flere fora på Istanbul-mødet.En nedsattask forcepå skrøbelige stater har igennem længere tid undersøgt mulighederne for atoprette en særlig finansieringsmekanisme, og forhandlinger herom med Unicef har indtil videreværet uden resultat. Det er derfor besluttet, at de eksisterende mekanismer, m.a.o. den katalytiskefond, skal være fleksible ved behandlingen af ansøgninger fra svage stater og bøje af på kravenetil sektorplanen og den indenlandske finansiering heraf. Det forventes, at enkelte svage stater (bl.a.Syd Sudan) opnår finansiering fra FTI i løbet af 2010.Der er netop nedsat entask forcetil at undersøge mulighederne for at udvide FTIsudstrækningtilogså at omfatte sekundære og de tekniske erhvervsfaglige uddannelser (som påpeget af AfrikaKommissionen). Et første skridt kunne her være at udarbejde guidelines for, at disse niveauerintegreres og budgetteres i sektorplanerne.Med præsident Obamas tiltræden i USA kom der nye tilkendegivelser om amerikansk interesse i atøge støtten til uddannelse. Sammen med kritikken af begrænsningerne i FTI, primært tilknytningentil Verdensbanken, langsommeligheden i overførsler, begrænsningen til grunduddannelse og deførste års fokus på kvantitet frem for kvalitet, og så udsigten til en ny massiv finansiering fra USAførte til, atGlobal Campaign for Education (GCE)55lancerede ideen om at oprette en nyGlobalFund for Education.GCE understreger, at en sådan i høj grad skal køre efter samme princippermed landebaserede programmer som FTI og som sådan videreføre FTIs erfaringer. Det kannaturligvis altid diskuteres, hvilke strukturer og formater der er mest effektive til at sikre finansieringog resultater indenfor uddannelse. At supplere eller udskifte FTI risikerer at flytte fokus væk ogtage mange ressourcer til at opbygge en ny struktur, ligesom de i alt cirka 60 lande, der p.t. erknyttede til eller orienterede imod FTI, næppe har overskudskapacitet til at søge nye veje. Svarethar derfor også været, at de centrale donorer i FTI fortsætter indenfor FTIs rammer med atforbedre disse og advokere for nye ressourcer til FTI. Global Campaign for Education fortsættersammen med andre aktører sit arbejde for etablering af en nyGlobal Fund for Education.En ekstern evaluering af FTI ventes færdig i netop disse dage (efterår 2009) og imødeses medforventning, da den formentlig vil medføre en målrettet handlingsplan for flere reformer ogforbedringer, men også med nogen bekymring for, at store reformprocesser kan skræmme donorerfra at indgå ireplenishmentkampagnen med de nødvendige midler til at sikre en opfyldelse afMDG-målene og de centrale EFA-mål før år 2015.
55
The next generation: why the world’s children need a Global Fund for Education For All,Global Campaign forEducation, 2009.
______________________________________________________________________________- 34 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
På et møde d. 9. september 2009, hvor debatten om en ny dansk strategi for udvikling blev åbnetaf Ib Petersen, nævntes det, at Danmark kan overveje, hvorvidt det i længden er effektivt og givermening at støtte lande bilateralt med sektorprogrammer/sektorbudgetstøtte til nationaleuddannelsesplaner, når det også gøres gennem FTI. Der sættes altså nu spørgsmålstegn ved, omFTI – modsat den oprindelige hensigt med at tiltrække flere donorer gennem sin tilstedeværelse – istedet kan erstatte, at mange forskellige donorer skal være til stede og hver især bidrage tiluddannelse. Hermed rejses en relevant debat om de optimale former og modaliteter for støtte tiluddannelse og især, hvordan en hensigtsmæssig arbejdsdeling mellem donorerne opnås, såledesat ressourcerne optimeres, og der holdes et tilstrækkeligt teknisk-fagligt niveau i opfølgningen.På den ene side er FTI landebaseret, og FTIs støtte til nationale sektorplaner forudsætter såledesen aktiv landegruppe af donorer, men på den anden side viser al erfaring, at effektiviteten ikkeøges med antallet af forskellige donorer – tværtimod. Der kan således være gode grunde til ikke atinsistere på tilstedeværelsen som bilateral donor, hvis der i samme lande er aktive ligesindededonorer, der kan spille sammen med FTI, kanalisere de nødvendige ressourcer og løfte ansvaretfor et fornuftigt partnerskab med de nationale uddannelsesmyndigheder. På den anden side synesdet nødvendigt, at Danmark har et antal sektorprogrammer, som giver erfaring og indsigt nok til atspille en aktiv rolle i donorsammenrendet i almindelighed og i FTI i særdeleshed. Det kan give godmening, at de ligesindede (Norge, Sverige, Holland, Canada etc.) donorer indgår en arbejdsdelingog ansvarsfordeling for modtagerlandene, hvis såfremt de også sikrer, at den samlede finansieringaf uddannelse fortsætter på minimum samme niveau. En udfasning af sektorprogrammer vil ikkevære forsvarlig, hvis ikke FTI bidraget øges tilsvarende.Hvis Danmark finder, at FTI er den mest effektive form for støtte til uddannelse og kan erstatteuddannelsessektorprogrammer i de lande, FTI støtter (Zambia, Nicaragua, Benin, Burkina Faso,Mozambique og netop godkendt Nepal (september 2009)), er det som minimum vigtigt at sikre, attilsvarende ressourcer overføres hertil, idet et nok så imponerende bidrag på 135 mio. til FTI ikkeogså kan gøre det ud for et antal sektorprogrammer.Vi vil i næste kapitel se på det aktuelle omfang af dansk bistand til uddannelse, hvordanfinansieringen har udviklet sig igennem det sidste årti, og hvordan det tegner i den kommendefinanslovsperiode.
______________________________________________________________________________- 35 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
4. Omfanget af den danske bistand til uddannelseDanmark har tiltrådt Dakar-erklæringen fra 2000 og dermed også erklæringens formuleredeforpligtelse til at sikre udviklingslandene tilstrækkelige ressourcer til at opfylde målene;”Vi bekræfter, at intet land, der arbejder seriøst for at give alle sine borgere adgang til uddannelse i2015, skal begrænses i dette på grund af mangel på ressourcer.”Danmarks commitment til MDG’erne og dermed til at sikre grunduddannelse til alle er ligeledesindiskutabelt. I dette afsnit vil omfanget af den danske bistand til uddannelse og udviklingen herafblive kortlagt med henblik på at kunne analysere, hvordan Danmark reelt prioriterer ressourcer tilbistand til uddannelse.Danmark yder udviklingsbistand til uddannelse ad flere kanaler. Bistanden til de multilateraleinstitutioner går til uddannelse, i det omfang disse støtter uddannelse. Via den bilaterale bistandgives støtte til uddannelse i form af uddannelsessektorprogrammer i programsamarbejdslande, via(under)komponenter i andre sektorprogrammer56, enkeltprojekter i programsamarbejdslande, somkomponenter i større programmer, fx under den humanitære bistand, naboskabsprogrammet,genopbygnings- og overgangsbistand, samt projekter bevilget lokalt (via ambassadernesdecentrale bevillingskompetence) og endelig de danske NGO’ers uddannelsesindsatser, derimplementeres med Danida bevillinger. Støtten til uddannelse opgøres (bortset fra(under)komponenter i andre sektorprogrammer) statistisk jævnfør DACs guidelines forsektorfordeling og publiceres hvert år i Danidas årsberetning, ligesom den afrapporteres tilOECD/DACs database.Der er imidlertid markante forskelle mellem tallene i Danidas årsberetning og tallene i DACsstatistiske database. Det skyldes, at DAC pt. kun medtager forbruget på sektor-registreredebevillinger, hvilket i praksis betyder, at bevillinger, der gives gennem de danske NGO’er, samtmindre projekter, ikke tælles med. Det medfører konkret, at tallene i DACs opgørelse altid ermindre end tallene i Danidas årsberetning, men det er sidstnævnte, der er præcise. DACs systemer under revision, og det forventes, at DAC og Danidas årsberetning om få år vil være identiske.Indtil da må man desværre nøjes med de helt utilstrækkelige total-tal i årsberetningen, idet Danidaikke offentliggør eller har en offentlig tilgængelig database der medtager alle beløb. Det er derforikke muligt at se på forbrug i enkelte lande eller fordelingen mellem projekter, programmer ogNGO-bistand uden at skulle belaste en hårdtarbejdende medarbejder i UM. Opgørelser overbistand til uddannelse i CAF-lande kan således kun findes ved at tage til takke med DACs talselvom disse altså formentlig ligger under de faktiske tal.I DACs database opgøres både tal for overførte/forbrugte (disbursed) bistandsmidler samt forbevillinger (commitments) besluttet i det pågældende år. Det er altså to fundamentalt forskelligeopgørelsesmetoder – hhv.hvor mange penge er i år givet til uddannelse(hvilket ofte er besluttetflere år tidligere), oghvor mange penge er i år besluttet at give til uddannelse(i løbet af enkommende årrække). Begge opgørelser er relevante, og når man vil vurdere tendensen og denpolitiske prioritering af en sektor som uddannelse, giver det naturligvis god mening at analyseretallene for bevillinger og herudfra vurdere, hvordan uddannelse kan forventes at blive finansieret ifremtiden. Man skal imidlertid være opmærksom på, at fx Danmark – i fin overensstemmelse med
56
Fx miljøundervisning i miljøprogrammer, landbrugsuddannelse som del af landbrugsprogrammer etc.
______________________________________________________________________________- 36 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
principper og ønsket om forudsigelighed og langvarige bevillinger – bevilger sektorprogrammer foren periode på 4-5 år. Hvis mange sektorprogrammer bevilges det samme år, som det var tilfældet i2005 efter en politisk beslutning om at opprioritere uddannelse, vil Danmarks tal ligge meget højtdet år, mens der efterfølgende år så ikke bevilges så store beløb, fordi programmerne er kørende.Bevillingstallene kan altså helt naturligt vise meget store udsving og fald mellem enkelte år, somikke er udtryk for politiske prioriteringer.Mange årsrapporter (fxGlobal Monitoring Report, Global CampaignsårligeSchool reportssamtRed BarnetsLast in Line)anvender DACs tal, men vælger ofte kun at angive og vurdere tallene forbevillinger (commitments), endda ofte for et enkelt år, og så se på ændringer heri i forhold tilforegående år. Det giver nogle helt fejlagtige konklusioner57, hvor lande som Danmark, der netopopfylder modtagerlandenes stærke ønsker om langsigtede forudsigelige bevillinger, kritiseres forikke nødvendigvis at have samme bevillingsniveau hvert år. Hvis sådanne opgørelser skal væreinformative og danne grundlag for vurderinger, er det altså nødvendigt at vurdere og sammenholdetallene både for bevillinger og for forbrug og se på tendensen over en længere årrække.Ved den nuværende regerings tiltræden i 2001 blev der udtrykt klare intentioner om at opprioritereden danske bistand til uddannelse, og der blev således opstartet 5 nyeuddannelsessektorprogrammer. Der blev imidlertid også afsluttet en række eksisterendeuddannelsessektorprogrammer, bl.a. som følge af at Danmark trak sig ud af nogle af deprogramsamarbejdslande58, hvor der var igangværende uddannelsessektorprogrammer.Frem til 2006 opstillede regeringen i de årlige prioriteringsplaner måltal for, hvor stor en andel afden bilaterale bistand forskellige nøglesektorer skulle udgøre59. Denne tilgang blev dog opgivet i2006 med henvisning til, at sådanne sektormål for hver donor ikke var hensigtsmæssige i detintensiverede donorsamarbejde, som Paris-deklarationen ogaid effectivenessdagsordenenlægger op til. Det giver naturligvis ikke mening, hvis donorerne ligefrem kæmper om at få lov til atfinansiere de samme sektorer for at leve op til egne måltal, mens andre sektorer eller problemerforbliver underfinansierede. Ikke desto mindre så vi i kapitel 1, at behovene for bistand tiluddannelse langtfra bliver indfriet i dag, og at donorlandene således har et fælles ansvar for at øgederes bidrag, hvis år 2015 målene skal nås, og Dakarerklæringen indfries. Medreplenishmentkampagnen i FTI er der taget et fælles initiativ til at øge bistanden til uddannelse, men de enkeltedonorer har fortsat god grund til også at vurdere relevansen af at øge deres bilaterale bistand tiluddannelse.
Et eksempel er Danmarks bevilling til FTI, der blev besluttet i 2007 for en toårig periode 2007-2008, hvorefter Danmarkmed denne metode ville kunne kritiseres for ikke at have bevilget midler til FTI i 2008, fordi bevillingen er vedtaget i 2007.58
57
Malawiog Eritrea.
Efter sin tiltræden i 2001 begyndte den nuværende regering at offentliggøre årlige prioriteringsplaner, og i de første årindeholdt disse indikative måltal for, hvilken andel af den bilaterale bistand de forskellige sektorer skulle tildeles. Iprioriteringer for dansk bistandspolitik fra juli 2003 ”En verden til forskel” fremgår det, at den danske sektorbistand tiluddannelse fra år 2008 forventes at udgøre 15% af den bilaterale bistand. Denne målsætning gentages året efter iprioriteringsdokumentet ”Sikkerhed, vækst og udvikling”, hvoraf det også fremgår, at allerede fra 2004 forventes 11% at gåtil uddannelse. Ligeså fastslog Danidas årsberetning for 2004, (s. 9), at bistand til uddannelse i år 2008 skulle udgøre 15% afden bilaterale bistand og det nævnes også i den såkaldte MDG mål 8-rapport for 2004 s. 21.
59
______________________________________________________________________________- 37 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
4.1 Dansk bistand til uddannelse i talDen danske udviklingsbistand opdeles i to hovedkategorier60– den multilaterale bistand, derkanaliseres gennem multilaterale institutioner som FN-organisationer, Verdensbanken og andre(herunder Fast Track Initiative, som forvaltes af Verdensbanken), og den bilaterale bistand, derkanaliseres fra den danske stat til specifikke lande eller regioner, hvorunder også hører bistand derkanaliseres af og gennem danske NGO’er.Med Danmarks beslutning om at yde minimum 0,8% af bruttonationalindkomsten (BNI) tiludviklingsbistand har beløbet i årevis været støt stigende i takt med den økonomiske vækst. Det erimidlertid også signalet i Finanslovsforslaget for 2010-2013, at bistanden ikke beskæres, selvomvæksten i BNI skulle blive negativ i den kommende periode. Det forventes således, at Danmark i år2009 samt årene fremover minimum fastholder det nuværende niveau for udviklingsbistand.I år 2008 beløb udviklingsbistanden sig til i alt 14,469,6 mia. kr. svarende til 0,82% af BNI.
60
Desudenopgøres en tredje kategori, der betegnes som statslig bistand uden for § 06.3 og § 06.11.19. Tallene refererer tilbestemmelser i finansloven og omfatter bl.a. administrationsomkostninger ved bistanden, bistand til modtagelse afflygtninge, gældsslettelse og en større post til fællesskabsfinansieret EU-bistand.
______________________________________________________________________________- 38 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
4.2 Danmarks multilaterale bistand til uddannelseDen overvejende del af den danske multilaterale bistand består af ikke-øremærkede bidrag til destørre FN-organisationer, til Verdensbankgruppen, de regionale udviklingsbanker og -fonde samt tilEU’s udviklingsfond (EDF). Netop fordi den multilaterale bistand er kendetegnet ved IKKE at væreøremærket til specifikke indsatser, er det ikke muligt at lave en præcis opgørelse over, hvor stor endel af den multilaterale bistand der går til uddannelse, men sammensætningen af den danskemultilaterale bistand kan vurderes.Først og fremmest skal nævnes, at bidraget til FTI, der forvaltes af Verdensbanken, har øgetDanmarks multilaterale bistand til uddannelse væsentligt. Danmarks bidrag til FTI beløb sig i 2007______________________________________________________________________________- 39 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
til 25 mio. kr., blev i 2008 øget til 85 mio. kr. og er for 2009 igen steget til 135 mio. kr. Tilsvarendeer bidraget til FTI i finanslovsforslaget for 2010-2013 budgetteret med 135 mio. kr. årligt. Dettebeløb udgør over 2 % af den danske multilaterale bistand og er således steget væsentligt sidenUddannelsesnetværkets undersøgelse i 2006.Blandt de øvrige multilaterale institutioner, der især arbejder inden for uddannelse, er primært EU,Unicef, Unesco og Verdensbanken (med de regionale udviklingsbanker).Det danske bidrag til Unicef, der ifølge GMR-rapporten61anvender 5-9% af sine midler påuddannelse, beløb sig i 2008 til 180 mio. kr. og er faldet støt siden 2004, hvor det beløb sig til243,7 mio. kr. En yderligere nedskæring på 25 mio. af bidraget til Unicef er budgetteret ifinanslovsforslaget, der dermed lander på et niveau på 155 mio. kr. årligt i perioden 2010-201362.Nedskæringen vakte en større politisk debat om Danmarks multilaterale engagement generelt ogindenfor uddannelse.Danmarks bidrag til Unesco beløb sig i 2008 til 21,7 mio. kr., hvilket er en stigning fra 4 mio. kr. i2004, der blev foretaget allerede i 2006, bl.a. m.h.p. at styrke Unescos kapacitet til at varetagerollen som koordinator forEducation for All-målene.ForEuropean Develoment Fund(EDF), som Danmark i 2008 bidrog med 489 mio. til, anvenderiflg. GMR ca. 6% af deres bistand til uddannelse, mens Verdensbanken (IDA) iflg. GMR giver ca.12% af deres bistand til uddannelse. En mindre del af Danmarks multilaterale bistand er afsat tilsærlige indsatser, hvoraf ingen ifølge Danidas årsberetning for 2008 er specifikt rettet moduddannelse, og det tidligere danske bidrag øremærket til Unicefs arbejde for pigers uddannelse(UNGEI) er ophørt.
4.3 Danmarks bilaterale bistand til uddannelseDanmark har aktuelt uddannelsessektorprogrammer i 8 af de 15 programsamarbejdslande samt iAfghanistan og en større bilateral indsats i Sudan. Endvidere gennemføres en rækkeuddannelsesprojekter i mange lande, både som del af større programmer (naboskabsprogrammet,overgangsbistand etc.) og gennem den decentrale bevillingskompetence hos ambassaderne samtvia de danske NGO’ers bistand til uddannelse. Således har Danmark ifølge Projekt og ProgramOplysnings databasen (PPO) i alt 159 igangværende uddannelsesprojekter i 2008 (heraf ogsåsektorprogrammer), hvoraf 9 er sektorprogrammer, øvrige 56 gennemføres af Danida, mens deresterende 94 projekter gennemføres af forskellige danske NGO’er og uddannelsesinstitutionersamt enkelte andre aktører. Det må siges at være et meget stort antal forskellige indsatser.Af nedenstående diagram baseret på Danidas årsberetninger fremgår det, at den danske bistandtil uddannelse i absolutte tal kan siges at være konstant gennem de sidste 10 år. Bistanden tiluddannelse beløber sig med mindre udsving over årene til ca. 550 mio. kr. årligt. Hvis mankorrigerer tallene for inflation og opgør tallene i faste priser (constantprices),er den danskebistand til uddannelse således faldet i takt med inflationen.
6162
EFA Global Monitoring Report 2009, p. 393, angiver, at af Unicefs bistand gik 5% i 2006 og 9% i 2005 til uddannelse.
Finanslovsforslaget, s. 136, begrunder nedskæringen med ønsket om, at Unicef yderligere styrker reformerne af FN-organisationerne, samt at der med nedskæringen ”frigøres midler til opfølgning på Afrika kommissionens arbejde”.
______________________________________________________________________________- 40 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
De grønne opdelte søjler afspejler fordelingen mellem Danida-projekter (øverst),sektorprogrammer (midten) og projekter gennemført af danske NGO’er (nederst).Det er iøjnefaldende, at tallet for den bilaterale bistand til uddannelse i 2008 på 551 mio. er stortset identisk med beløbet 10 år tidligere i 1998. Da den bilaterale bistand i samme periode er stegetfra ca. 4,5 mia. kr. i år 2000 til 8,3 mia. kr. i 2008, er uddannelsesbistandens andel af den bilateralebistand faldet i perioden. Nedenstående diagram viser, at procenten gennem de sidste 10 årsvinger mellem 6% og 10% med en klar tendens til fald fra 10,2% i 1998 til 6,6% i 2008 (om endder skal tages visse forbehold for skift i opgørelsesmetoder63).Andel af bilateral bistand til uddannelse% af bilateral bistand12,0 10,29,79,0 9,09,010,08,28,17,68,06,7 6,46,66,04,02,00,0199820022000200420082006
Andel af bilateralbistand til uddannelse
årstal
Jf. Danidas løbende årsberetninger år 2000-2008.
Der er i perioden sket adskillige skift i opgørelsesmetoder både for den totale bistand og for den bilaterale bistand. Dersker løbende ændringer (senest i 2008) over, hvad der opgøres som hhv. bilateral og multilateral bistand, hvilket betyder, atden bilaterale bistand i dag er højere, end hvis man havde brugt samme opgørelsesmetode som før 2003, og procenten bliversåledes skævvredet lavere. Derudover omfatter bistandstallene siden 2003 nye udgifter (til fx modtagelse af flygtninge),ligesom Danced midler i samme periode er indregnet, hvad de ikke var før 2003.
63
______________________________________________________________________________- 41 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
For at opgøre omfanget af den danske bilaterale bistand til uddannelse i CAFS-lande (ConflictAffected Fragile States) må der tys til DACs statistiske database, som altså ikke omfatter tal formindre projekter og bistanden gennem de danske NGO’er og således er lavere end de reelle tal.Der er stor forskel på hvordan Fragile states eller CAFS-lande defineres og hvilke lande der falderind under definitionen varierer selvsagt over tid64. Nedenfor er den danske bistand til uddannelse ide lande som Red Barnets Last in Line rapport har valgt at definere som CAFS-lande opgjort. Lastin Line har en liste på 28 CAFS-lande hvoraf Danmark har ydet bistand til uddannelse i de 9 landeindenfor perioden 2005-2007;Dansk bistand til CAFS-lande mio. USDdisbursementmillion $ currentAfghanistanCambodia*IrakMyanmar*Nepal*RwandaSomaliaSudan*UgandaTotal educationTotal Denmark disbursement all sectorspercentage to CAFsof total education aid reported to DACOmregnet til mio. DKK (rate 5.2)*lande ikke med på WBs CAF-liste
20055,20,1
20061,70,30,67,80,30,84,30,816,653,231,2
2007 TOTAL11,36,42,310,60,90,813,31,246,880,857,918,20,46,42,920,51,32182,3
2,10,10,40,40,38,63822,6
44,72
86,32
243,36
Oversigten indikerer at den danske bistand til uddannelse i CAFS-lande er stærkt stigende og i2007 udgør over halvdelen af den bilaterale bistand til uddannelse, der er rapporteret til DAC. Detses også at de tunge modtagerlande er Sudan, Afghanistan og Nepal, samt i 2007 også Irak,hvilket bekræfter det danske engagement i uddannelsessektoren som en væsentlig del af post-konflikt indsatsen. Det skal dog bemærkes at tallene falder lidt anderledes ud hvis man anvenderVerdensbankens liste over Fragile States, hvorefter Irak og Nepal ikke omfattes. Det skal endeligunderstreges at opgørelsen kun indeholder den bilaterale bistand, mens en del af den multilateralebistand går til uddannelse, idet de multilaterale aktører ofte anses som de bedst egnede aktører inetop i skrøbelige situationer.Tallene for den bilaterale bistand til uddannelse omfatter også den bistand til uddannelse, derkanaliseres gennem danske NGO’er, og af skemaet nedenfor fremgår de præcise tal forNGO’ernes bistand til uddannelse for periode 2005-2008.
Der er visse forskelle på Last in Lines liste og Verdensbankens seneste liste med 34 Fragile States fra 2007(www.worldbank.org/wbsite/external/extaboutus/IDA), hvor førstnævnte omfatter Nepal, Irak, Rwanda og Uganda, mensVerdensbanken ikke har disse lande med på deres liste. Verdensbankens liste omfatter 12 lande som Last in Line ikke harmed på deres liste, men det er alle lande der ikke modtager dansk bistand til uddannelse.
64
______________________________________________________________________________- 42 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
Bistand til uddannelse gennem danske NGO'er i mio. kr.ÅrstalMio. kr. til uddannelseAndel af NGO-bistand %200478,9200549,25,5200676,77,92007606,4200880,38,4
Det er bemærkelsesværdigt, at det (kun?) er mellem 5,5 og 8,4% af NGO-bistanden, der går tiluddannelse. Det skal dog bemærkes, at støtte til advocacy arbejde eller kapacitetsopbygning aflokale organisationer indenfor uddannelse kan være opgjort under andre sektorkoder og derforikke medtaget her.Tallet har, som det ses, ligget mellem 75 og 80 mio. i perioden, men med udsving på hhv. 50 og 60mio. i 2005 og 2007. Med beløbet på 80 mio. kr. i 2008 udgør NGO-bistanden således ca. 15% afden danske bilaterale bistand til uddannelse. Da der ikke er nogen samlet strategi eller plan forNGO’ernes udviklingsbistand, er det ikke muligt at forudsige, hvorvidt disse tal vil ændre sig.Mens den bilaterale bistand til uddannelse således har været nogenlunde konstant i absolutte tal,så kan det danske bidrag til FTI siges at kompensere for den manglende stigning i den bilateralebistand til uddannelse. Nedenfor har vi derfor set på, hvilken andel af den totale danske bistandder går direkte til uddannelse gennem bidrag til FTI sammenlagt med den bilaterale bistand65. Detkan konstateres, at der stadig sker et fald i andelen af bistand til udannelse, der dog udjævnes,men ikke opvejes af bidraget til FTI. Dog kan stigningen i FTI-bidraget med 50 mio. kr. fra 85 mio.kr. i 2008 til 135 mio. kr. i 2009 indebære en stigning, hvis den totale bistand ikke stiger pga. lavevækstrater i BNI og den bilaterale bistand til uddannelse holdes konstant.
Beregnet uddannelsesbistand som andel aftotale danske bistand6,05,04,03,02,01,00,05,44,6 4,5 4,5procent af totaledanske bistand4,84,1 3,84,63,8beregnetuddannelsesbistandsom andel af totalebistand
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
årstal
Her er altså ikke medregnet bistand til uddannelse gennem andre multilaterale kanaler end FTI eller midler til uddannelsevia den generelle budgetstøtte, som imidlertid er så stabilt lav, at den ikke influerer væsentligt på udviklingen.
65
______________________________________________________________________________- 43 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
2008
______________________________________________________________________________
4.3.1 Uddannelsesbistanden fordelt på uddannelsesniveauer ogsektorsammenligningDet fremgår af nedenstående diagram, at Danmark helt i tråd med internationale mål yder envæsentlig del af uddannelsesbistanden til primær uddannelse. Der ses dog en tendens til, atdenne andel er faldende, men dette forklares primært med, at tallene for generel uddannelse ertilsvarende stigende. Det skyldes, at flere midler til uddannelse gives som en bredere støtte tiluddannelsessektoren (sektorbudgetstøtte eller støtte til sektorplaner, der omfatter både primær,sekundær og anden voksen-uddannelse) og derfor figurerer under generel uddannelse, hvoraf envæsentlig andel (ca. 40-75%) går til primær uddannelse.
Uddannelsesniveauernes andel af dansk bistandtil uddannelseandel af bilateraluddannelsesbistand100%80%60%40%20%0%Uddannelse genereltTertiær uddannelseSekundær uddannelsePrimær uddannelse
03
20
20
05
20
20
Det kan således anslås, at over halvdelen af Danmarks bistand til uddannelse går tilgrunduddannelse. Danmark kritiseres i den seneste Global Monitoring Report 200966(p. 215) forsignifikante fald i bistanden til grunduddannelse mellem 2005 og 2006, men det forklaresformentlig af, at det er bevillinger (commitments) og ikke forbrug/overførsler (disbursement), deropgøres. Bevillingerne har tilsyneladende været lavere væsentligt lavere i 2006 end i 2005, da enrække flerårige sektorprogrammer blev bevilget (committed) i 2005.Det kan endvidere konstateres, at Danmarks øgede fokus på sekundær uddannelse kan anes ifordelingen af uddannelsesbistanden, men at denne stigning i højere grad ser ud til (endnu?) atske på bekostning af støtte til tertiær uddannelse, som er faldende i perioden og blev markanthøjere prioriteret i 2002.Sammenligner man uddannelse med de øvrige sektorer, der modtager dansk bistand, visernedenstående diagram, at for 2008 lå uddannelsessektoren med 6,6% af den bilaterale bistand påen fjerdeplads efter offentlig administration og civilsamfund (17,2%), drikkevand og sanitet (7,1%),og transport (7,8%).
66
GMR 2009 p. 215.
______________________________________________________________________________- 44 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
20
årstal
20
20
08
04
06
02
07
______________________________________________________________________________
Sektorfordeling af bilateral bistand2018161412108642017,210,56,67,14,91,82,80,22,7 2,77,86,23,91,76,54,125,45,9
I lyset af en debat om fokus i en ny dansk strategi for støtte til udvikling er det måske mereinteressant at bemærke den meget store spredning af den danske bistand over megetforskelligartede sektorer med hver en temmelig begrænset andel af bistanden. Sagt på godt dansker leverpostejen smurt meget tyndt ud over en meget stor rundtenom rugbrød. Der synes at væregod mening i at diskutere en fokusering på færre sektorer, hvor man i stedet kan spille en stærkererolle og prioritere en højere faglig kapacitetsopbygning i både ude- og hjemmesystem.
4.3.2 Generel budgetstøttes bidrag til uddannelseDanmark er endvidere med til at bidrage til uddannelse i de lande, der modtager generelbudgetstøtte, idet en andel af en generel støtte til implementering af et landsfattigdomsbekæmpelsesplan (PRSP eller PRS’erne) eller til det nationale statsbudget vil gå tiluddannelsessektoren. Fast Track Initiative (FTI) anslår, at det gennemsnitligt er ca. 15-20% afgenerel budgetstøtte, der går til uddannelse, dog med store variationer mellem landene. FTIsindikative måltal angiver, at 20% af de nationale statsbudgetter bør gå til uddannelse, så højt satkan det anslås, at 20% af dansk generel budgetstøtte kan siges at gå til uddannelse. Omfanget afden danske generelle budgetstøtte er imidlertid fortsat begrænset, og i 2008 beløber den sig til i alt311 mio. DKK til 7 lande67, hvilket giver en beregnet (indirekte) støtte til uddannelse på 62,2 mio.svarende til 0,66% af den bilaterale bistand.Niveauet for den danske generelle budgetstøtte har været meget svagt stigende, men iFinanslovsforslaget er der ingen tegn på, at den generelle budgetstøtte vil øges betydeligt i dennærmeste fremtid. Et realistisk bud er altså, at generel budgetstøtte maksimalt vil udgøre ca. 5% af
67
Iflg. oplysning fra Danida var det Benin, Mozambique, Tanzania og Vietnam, Ghana, Burkina Faso og Bhutan, der harmodtaget budgetstøtte i 2008 (tallene for generel budgetstøtte fremgår ikke af Danidas årsrapport for 2008).
______________________________________________________________________________- 45 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
URddepanronD d.rik S Su elsueO kev nd ndhffe a he eØ ntl nd d o dvr i g og ..ig a.so dm sanci in it eal is ti n trafra ...Ko T str.m ran . .Anm spun odeik rtnatøkon E i onAnom nedrisk rgiepr Lod a in..uk ndb .Kotiv rune gØ fliksevr tfo.. .i g reeby Minte gg iljPr gre els øog re e.Nra de ..ødm .hj Gæ bis . .An æ ld tade lp sle ndn og ttei k fly l ske g e-k tnat ingeg eor...
%
Enkeltsektorer
______________________________________________________________________________
den danske bilaterale bistand i de næste par år, hvoraf ca. 15%-20% kan anslås at gå tiluddannelse. Det indebærer, at andelen af den danske bilaterale bistand, der går til uddannelse,øges med ca. 0,75-1% procentpoint.Det kan imidlertid være relevant, at man i forbindelse med bevillinger af generel budgetstøtteanalyserer, hvilken andel af de nationale statsbudgetter der går til uddannelse, med henblik på atsikre, at uddannelse har en prioritet i modtagerlandenes udviklingsplaner.
4.4 Omfanget af den danske bistand til uddannelse i fremtidenDet er ikke muligt at fremskrive omfanget af den totale danske bistand til uddannelse, da såvelNGO-bistanden som enkeltprojekter og programkomponenters budgetter ikke er tilgængelige. Forde 9 uddannelsessektorprogrammer er der angivet indikative årlige budgettal i forslaget tilfinansloven, og tallene ses i nedenstående oversigt. Det viser, at den årlige bistand tiluddannelsessektorprogrammerne forventes at toppe med 426 mio. i 2009, og derefter forudses etfald i det samlede beløb til ca. 374 mio. i 2011 efterfulgt af en ny stigning i 2012 og 2013 til ca. 385mio. Disse tal er indikative tal og bliver som oftest lavere i virkeligheden, fordi implementeringenforsinkes eller hæmmes, bl.a. af en svag (absorptions-)kapacitet i modtagerlandene. Budgetternegiver dog en ide om den forventede tendens. Sammenlignet med forbrugstallene for deforegående år på sektorprogrammerne, der har ligget omkring de 300 mio. årligt de sidste 4 år, serfinanslovsforslaget ud til at indebære en stigning, men det er for tidligt at vurdere, omimplementeringen og forbruget kan stå mål med budgetterne og realisere stigningen.
Forventede udbetalingeriflg. finanslovsforslag 2010-2013BeninBhutan(omfatter sociale sektorer, ikke kun uddannelse)BoliviaBurkina FasoMozambiqueNepalNicaragua*ZambiaAfghanistanI alt mio. kr. pr. år*Nicaragua programmet er indstillet pga. den politiske situation efterFinanslovsforslagets udarbejdelse – Plantal for Nicaragua i FL2010Plantal for dansk bidrag til FTI
2009 2010 2011 2012 2013I alt
252622208598
252625189175
302630243575
40263024
40124024
160116147110211
110
110
468
3511542638135
3710540225135
4411037426135
4611038640135
4811038440135
2105501972169675
______________________________________________________________________________- 46 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
Det er i øvrigt bemærkelsesværdigt, at sektorprogrammet i Afghanistan er klart det størsteuddannelsesprogram og beløber sig til samme volumen som de fire mindste sektorprogrammertilsammen.Til opfølgning på Afrika kommissionens anbefalinger er der i finanslovsforslaget for 2010 afsat 225mio. for år 2010, 145 mio. i år 2011, 225 i 2012 og endelig 100 mio. i 2013 til alle kommissionensfem initiativer. Det fremgår ikke, hvor stor en del heraf der tilegnes de to uddannelsesinitiativer,ligesom det heller ikke fremgår, hvorvidt disse initiativer forventer finansiering fra anden side, ogdet har ikke været muligt at få denne information eller budgetter for initiativerne fraudenrigsministeriet.
4.5 Konklusion på omfanget af den danske bistand til uddannelseGlobal Campaign for Education68har lavet en beregning for, hvor meget de forskellige donorlandevægtet efter deres rigdom (målt i BNI) burde yde i bistand til uddannelse for at dække detfinansieringshul, der anslås til at være på årligt ca. 11.000 mio. dollars til grunduddannelse og ca.17 milliarder dollars, hvis alle EFA-mål skal nås. Ifølge den beregning, bør Danmark yde 0,8% affinansieringshullet (svarende til at Danmarks GNI udgør 0,8% af det samlede GNI for OECD-lande)og Danmarks såkaldteFair Share,betyder at der årligt bør gives 88 millioner dollars, svarende tilca. 450 millioner DKK, til grunduddannelse og i alt 136 millioner dollars, svarende til knap 700millioner DKK til uddannelse generelt. I 2008 udgjorde Danmarks bilaterale bistand til uddannelse(ifølge egne opgørelser) altså ca. 79% af den beregnede Fair Share, men når der hertil lægges20% af den generelle budgetstøtte69, samt bidraget til FTI, så når Danmark med i alt 698 mio. ligeakkurat op på sin Fair Share i 2008. Danmark ydede i 2008 dog kun ca. 300 mio. tilgrunduddannelse og således kun ca. 65% af den beregnedefair sharetil grunduddannelse, mender hersker stor usikkerhed på beregningerne af bistanden til grunduddannelse70Hvis finanslovens indikative budgettal holder, og der derudover fortsat ydes en relativt stor bistandtil uddannelse gennem projekter og de danske NGO’er, vil Danmark kunne fastholde at opfylde sinfair share,men det kræver en bevidst indsats og en politisk prioritering af uddannelse i fremtidensdanske udviklingsbistand.Når tallene for den danske bistand til uddannelse analyseres, skal disse sammenholdes medtallene for såvel den internationale bistand som estimaterne for behov og finansieringshuller iudviklingslandene. Det er kun relevant at diskutere enkelt donorers sektorspecifikke bistand, fordider er et indiskutabelt stort behov for øget finansiering til såvel grunduddannelse som til en brederekvalitativ udvikling af uddannelsessektoren, herunder de tekniske erhvervsfaglige uddannelser i defleste udviklingslande.
Metoden er beskreveti Class of 2007,Global Campaign for Education, 2007 p. 18, men tallene for finansieringsbehov ersiden opdateret i Achieving Universal Basic Education, ODI October 2009 p. 15, GCE (baseret på GMR) ogLast in Line2009.69
68
Beregnet for 2008 til at udgøre ca. 62 millioner DKK jvnf. kapitel 4.3.2, samt bidrag til FTI på 85 mio. i 2008I beregninger for bistand til grunduddannelse, jf. GMR og Last in Line, så medregnes en tredjedel af den ikke-
70
niveau-specificerede uddannelsesbistand samt 10% af den generelle budgetstøtte som bistand til grunduddannelse.
______________________________________________________________________________- 47 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
I en række lande er der udarbejdet fælles landestrategier mellem mange donorer, ”Jointassistancestrategy”(JAS), hvori det tilstræbes, at donorerne fokuserer på eller koncentrerer sig i hver sinsektor, frem for at alle bidrager lidt til hver eneste sektor eller klumper sig sammen i de sammesektorer. Det kan derfor være uhensigtsmæssigt, at nogle donorer insisterer på eller har fastemåltal for, hvor meget bistand de skal give til specifikke sektorer. Det vigtige er, at donorernetilsammen løfter ansvaret for at sikre tilstrækkelig finansiering af uddannelsessektoren, hvilket viimidlertid konstaterede i det første afsnit af denne rapport om den globale finansiering afuddannelse reelt ikke sker i tilstrækkeligt omfang til at sikre, at MDG mål 2 og 3 og de 6 EFA-målnås.Danmark kan derfor påtage sig et endnu større ansvar for, at der mobiliseres og rejses ressourcertil uddannelse, ved at gå i fronten med at øge egne bidrag til uddannelse, men også ved at fremmeen stigning i bistanden til uddannelse i de øvrige internationale fora. Danmark har spillet en storrolle for at igangsættereplenishmentkampagnen i FTI. Det kan være et godt afsæt for at advokerefor, at fx EU og andre donorer øger deres bistand til uddannelse, og for at sikre en kohærentudviklingspolitik, hvor Danmark bruger sin indflydelse i IMF til at forhindre, at udviklingslandepålægges en så restriktiv finanspolitik, at offentlig uddannelse ikke kan finansieres og udviklestilstrækkeligt.På landeniveau kunne Danmark påtage sig et medansvar for prioritering af uddannelse, også i deprogramsamarbejdslande, hvor man ikke har specifikke uddannelsesprogrammer. Især i lande,hvor der gives generel budgetstøtte, er det relevant, at fremskridt i uddannelsessektorenmonitoreres som en del af resultatmonitoreringen af den generelle budgetstøtte. Netop gennemdonorsamarbejde omkring JAS’erne er det oplagt at se på helheden i fattigdomsbekæmpelses-strategierne og også fokusere på uddannelse uden selv at være direkte donor i den sektor.Hvis den bilaterale bistand til uddannelse skal øges, kan der enten opstartes flereuddannelsesprogrammer og indsatser, og/eller størrelsen på de eksisterende programmer og påden generelle budgetstøtte kan øges. Da tendensen i øjeblikket er at skære ned i antallet afsektorer, kommer det næppe på dagsordenen at opstarte nye uddannelsesprogrammer i de lande,hvor der ingen er, medmindre Danmark for alvor koncentrerer sin bistand og vælger uddannelsesom én af meget få sektorer, der prioriteres og opbygges spidskompetence indenfor.Danmark kan også opprioritere uddannelse ved at øge volumen på de eksisterendesektorprogrammer, hvor der er behov for det, men der skal dog tages højde for, at problemet i fleretilfælde er, at end ikke det bevilgede beløb implementeres pga. svag implementeringskapacitet,der ikke kan holde trit med egne budgetter og sektorplaner. De fleste programmer må fortsatomfatte planer og budgetter for langsigtet kapacitetsopbygning m.h.p. at opnå en national og lokaluddannelsesforvaltning, der kan løfte opgaverne og omsætte sektorplanerne i praksis.
______________________________________________________________________________- 48 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
AnnexerAnnex 1 – Terms of ReferenceStudie af den danske bistand til uddannelseUddannelsesnetværket har som et af sine formålat styrke den bistandspolitiske debat i relation tiluddannelse blandt NGOerne, forsknings-verdenen, Danida og offentligheden.I relation til detteformål fik netværket i 2006 udarbejdet undersøgelsenAnalyse af den danske udviklings-bistand tiluddannelse,fulgt op i 2007 med yderligere undersøgelser vedr. mere kvalitative aspekter afuddannelsesbistanden. Vi ønsker nu at følge op på disse undersøgelser med et studie af såvel denkvantitative som den kvalitative udvikling i den danske uddannelsesbistand – også set i lyset aføvrige bistandspolitiske udviklinger såsom Paris Deklarationen, de internationalevalutainstitutioners politik og den danske Afrika Kommission.
Formål med undersøgelsen:Undersøgelsens formål er at bidrage til diskussion af udviklingen i den danske bistand tiluddannelse. Delmål for undersøgelsen er:•••At redegøre for udviklingen i uddannelsesbistandens størrelse og finansieringsmodaliteter.At analysere udviklingen i den danske bistand til uddannelse i relation til ændringer ibistandsarkitekturen og øvrige bistandspolitiske udviklinger.At analysere kvalitative aspekter og prioriteter i den danske uddannelsesbistand.
Baggrund:Analyse af den danske udviklings-bistand til uddannelseblev udarbejdet i 2006 ved konsulentMarianne Victor Hansen, MVH-Consult. Rapporten satte fokus på, at uddannelse i juli 2003 varblevet udpeget til at være én af de største sektorområder og modtage 15 % af den danske bistand,men at der tilsyneladende ikke skete den forventede stigning i midlerne til uddannelsesbistand.Rapporten lagde derfor vægt på en afdækning af bistandens omfang og indhold og gav også noglebud på, hvorledes støtten kunne øges, bl.a. gennem bidrag til Education for All – Fast TrackInitiative (EFA-FTI). Den understreger også vigtigheden af at støtte civilsamfundene i syd og deresinddragelse i planlægning, monitorering og evaluering, såvel nationalt som lokalt. Rapporten blevdiskuteret med udviklingsministeren ved flere lejligheder, dels ved en paneldebat afholdt afUddannelsesnetværket i november 2006, dels i en debat i avisen ’Udvikling’, som resulterede i enudmelding om, at man fra regeringens side ikke ønskede at lægge sig fast på en bestemtprocentfordeling mellem sektorer, men at uddannelse fortsat er vigtig i den danske bistand.Efterfølgende er Danmark gået aktivt ind i EFA-FTI, har for nylig haft plads i den internationalestyrekomite og er netop blevet valgt til at sidde i bestyrelsen for EFA-FTI.Uddannelsesnetværket ønsker nu 3 år efter at undersøge, hvilken udvikling der har været i dendanske bistand til uddannelse, dels i forhold til bistandens størrelse bilateralt og multilateralt, dels iforhold til finansieringsmodaliteter. Samtidig ønsker vi i undersøgelsen at afdække andre aspekteraf den danske bistand til uddannelse, som relaterer sig til nyere forandringer i bistandsarkitekturen,øvrige bistandspolitiske udviklinger samt mere kvalitative elementer ved bistanden.Uddannelsesnetværkethartidligeresatfokuspåforskelligetemaerindenforuddannelsesbistanden, som netværkets medlemmer finder vigtige: Kvalitet i uddannelse er et temaog fokusområde for et af netværkets temagrupper og har været diskuteret bl.a. ved et dialogmødemed Danidas uddannelsesrådgivere i marts 2007. Modersmåls- og tosproget undervisning var ifokus på en konference afholdt i 2007, hvor vi fik udarbejdet undersøgelsenDanida’s policy and______________________________________________________________________________- 49 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
practice in relation to mother tongue and bilingual education – a preliminary mapping,ogcivilsamfundets inddragelse i udformning og monitorering af uddannelsespolitik i Syd blevundersøgt og debatteret ved udarbejdelsen af studietDanish Aid for Education and Civil SocietyInvolvement,2007. Vi ønsker i denne undersøgelse også at følge op på disse studier af de merekvalitative aspekter af den danske uddannelsesbistand.
Undersøgelsen:Der ønskes en undersøgelse af udviklingen i den danske bistand til uddannelse i perioden august2006 – august 2009 med særligt henblik på:•At redegøre for udviklingen i den danske uddannelsesbistands størrelse ogfinansieringsmodaliteter:Der ønskes her en opdatering af den analyse af statistik for danskbistand til uddannelse, som blev udført i den forrige undersøgelse i 2006, dels med hensyntil den bilaterale og multilaterale bistand, herunder budgetstøtte og støtte til Education forAll – Fast Track Inititiativet, bistand til uddannelse via danske NGOer og såvidt muligtopdelt på støtte til svage stater (CAF-lande). Desuden ønskes en udredning afsammenligning mellem tal fra forskellige opgørelser som DAC, Danida’s årsrapport samtGlobal Campaign for Education. Endelig ønskes en analyse af planerne for fremtidiguddannelsesbistand under bevilling til opfølgning på den danske Afrika Kommission.At analysere udviklingen i den danske bistand til uddannelse i relation til ændringer ibistandsarkitekturen og øvrige bistandspolitiske udviklinger:Her ønskes en kortgennemgang af, hvordan internationale udviklinger eventuelt har påvirket den danskebistand til uddannelse, herunder Paris Deklarationen og bistandsharmonisering, deinternationale valutainstitutioners politik samt den økonomiske krise (bl.a. med inddragelseaf et nyere studie fra GCE,Education on the Brink,april 2009). Derudover ønskes enanalyse af, hvilken rolle Danmark har spillet for at påvirke disse internationale strukturer.Der lægges her især vægt på, hvilken rolle Danmark spiller som aktiv aktør i EFA-FTI,hvilke politikker man søger at fremme og hvordan. Endelig ønskes det inddraget, hvordanøvrige ændringer i den danske bistandspolitik kan have påvirket uddannelsesbistanden,herunder især decentraliseringsprocessen med udlægning af kompetence til de danskeambassader samt arbejdet i den danske Afrika Kommission.At analysere kvalitative aspekter og prioriteter i den danske uddannelsesbistand.Herønskes afdækning og analyse af, hvilke mere kvalitative prioriteter der lægges vægt på iuddannelsesbistanden fra dansk side og hvordan. Dette ønskes belyst ved specifikt at sepå, om og hvordan der gives prioritet til følgende tre områder: fremme af kvalitet iuddannelse, modersmåls- og tosproget undervisning samt inddragelse af civilsamfund iSyd i udformning og monitorering af uddannelsespolitikken (her er det relevant at inddrageovennævnte tidligere undersøgelser lavet af Uddannelsesnetværket).
•
•
KonsulentopgavenKonsulentens opgave vil være at tilrettelægge undersøgelsen, fremskaffe relevant materiale,udarbejde spørgeskemaer og interviewguides, foretage og bearbejde interviews samt at udfærdigeden endelige rapport på dansk. Konsulenten udarbejder indledningsvis et kort konceptpapir medbeskrivelse af metode og detaljeret disposition for studiet, som godkendes afUddannelsesnetværket. Konsulenten vil derudover have til opgave at præsentere rapporten ogdeltage i diskussionerne på et opfølgende møde/konference.______________________________________________________________________________- 50 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________- 51 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
Annex 2 – Oversigt over uddannelsessektorprogrammerLandPeriodeSektorprogrammetsfokusområder/overordn.formålSærligekomponenterSenestebevillingSenestebevilling(beløb)Forventedetilsagns‐bevillingerjf.finanslovs‐forslag250mio.fra2012Civilsamfunds‐inddragelseellerstøttetilCSModersmåltosproget
BENIN
2005‐2013…
BHUTAN
2013slut.(2003‐2008forlængettilmarts2009,fortsættesderefterunderSocialSektorProgram)**)
Forbedreudd.mulighederforbørn/ungem.særligtfokuspåpiger/yngrekvinderilandområderne:‐Forøgeadgangentilgrund‐&fagligeudd.‐Forbedrekvalitetafudd.‐StyrkeforvaltningiMinisteriet.Fastholdeogudviklekvalitetenafuddannelse:‐Infrastruktur‐Videreudd.aflærere‐Ligeadgangforalletilprimærskoleudd.
1.Grundskoleudd.(herunderbl.a.skolekantiner+handicappede)2.Fagudd.
2005‐2011
198,50mio.*)
Programmeterformuleretitætsamarb.mdebeninskemyndigheder,civilsamfundet,øvrigedonorer.
Støttealfabetiseringafvoksne,særligtkvinder,pålokalsprogene.Alundervisn.(2005)foregårpåfransk–etfremmedsprogfor9udaf10,somstarteri1.klasse.Entekniskgn.gangharfuldførtenomfattendekvalitetssikring+anmeldelseafudd.sektoren.Detteharmedførtnyelæseplanerforengelsk,matematikogbhutanesisk(dzongka)
BOLIVIA
2005‐2013…
Ligeadgangtilettosprogligtoginterkultureltudd.systemafhøjkvalitet.(2prioritetsområderertosproglig,interkulturelundervisningogudd.systemetsrelevansforarbs.markedet,herundertekniskeudd.)
1.Sektorbudgetstøttetilsundhedsoguddannelse(Udd:Ministeriets5‐års‐programm.fokuspåprimærudd.+ligeadgangforalle)2.Øremærketkvalitetsudviklingaftekniskeudd.3.Tekniskbistandogprogramadmi.1.GenerelstøttetilPOMA(undervis.ministeriets5‐årigesektorplan–undtagenlønogbonusordntillærere)2.CS‐aktiviteter(serubrik)
2008‐2013–undersocialesektorer
140mio.(sammenm.sundheds‐sektor)
‐
‐
2005‐2010
180mio.
115mio.fra2010
EnmindredelafdendanskestøtteertilCS‐aktiviteter,herundersærligtstøttetiloprindeligefolksudd.råd(CEPOS)samttiletableringafobservatoriumtilCS’overvågningafgn.førelsenafoffentligepolitikkerpåudd.området
‐Etprioritetsområdeertosproglig,interkulturelundervisning.‐EnmindredelafdendanskestøtteertilCS‐aktiviteter,herundersærligtstøttetildeoprindeligefolksudd.råd(CEPOS)‐
______________________________________________________________________________- 52 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________LandPeriodeSektorprogrammetsfokusområder/overordn.formålSærligekomponenterSenestebevillingSenestebevilling(beløb)Forventedetilsagns‐bevillingerjf.finanslovs‐forslag120miofra2011Civilsamfunds‐inddragelseellerstøttetilCSModersmåltosproget
BURKINAFASO
2005‐2010...
‐Øgeadgangentilgrundudd.‐Forbedrekvalitet&relevansafudd.‐Alfabetiseringafungeogvoksnemedsærligfokuspåpigersogkvindersadgangtiludd.‐StyrkekapacitetiMinisteriet.
1.Grundudd.2.FONAENF,enautonomnationalfond,derhartilopgaveatfinansiereogudviklealfabetiseringsprog.ialle43provinser.3.Særligestrategiskeinitiativer(somhørermedideres10‐års‐plan(forbasisudd.),menikkeerblevettilstrækkeligtprioriteret).4.Støttetilformuleringafpolitikogstrategiforerhvervsudd.
2005‐2010
100mio
Oprettelseafskolekomiteerogforældreforeningersøgermanatstyrkedelokaleejerskabtilskolerne.Genereltsynesstatenatværeindstilletpåatladeprivateaktører,herunderNGO’er,udføredeleafprog.,herunderforsøgm.skolekantiner,distrib.afskolemateriel&forsøgsundervisning
Privateaktører,herunderNGO’er,skaludføredeleafprog.,herunderforsøgm.forsøgsundervisn.(satellitskoler&tosprogedeskoler).Kvalitet:Inspireretafresultaterfraeksperimenterendeskolervilmanindføretosprogetundervisning.
______________________________________________________________________________- 53 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________LandPeriodeSektorprogrammetsfokusområder/overordn.formålSærligekomponenterSenestebevillingSenestebevilling(beløb)Forventedetilsagns‐bevillingerjf.finanslovs‐forslag‐Civilsamfunds‐inddragelseellerstøttetilCSModersmåltosproget
MOZAMBIQUE
Forventesudfasetv.udløbetafdetnuværendeprogrami2011***)
Øgetadgangtilkvalitetsudd.foralle&udviklingafinfrastruktur:‐Pigersadgang‐Forbedringafskoleforvaltningen‐Udd.&videreudd.aflærere‐Opførelseafskoler&lærerseminarer
NEPAL
1992‐2013...
‐Øgeadgangtilundervisn.,isærforpigerogmarginaliseredegrupper.‐Højneundervisn.standardidetoff.skolesystem.(kvalitetogrelevans)‐Forbedreinstitutionelkapacitet.
‐Hiv/AIDS(særligttilsagnpå30mio.i2009)1.Planlægning&ledelse2.Grundskoleudd.3.Efter‐grundskoleudd.4.Lærerudd.&fagligudvikling5.Infrastruktur6.Hiv/AIDS7.”Endvidereindledesetsamarbejdeomstøttetildetekniskeuddannelser”(PPO)1.GrundskoleforAlle2.Støttetilsekundærudd.
2008‐2011(forlængelseafeksisterendebevilling2002‐2007indenforsammebudget‐ramme)
560mio.
Demokratiseringsprocessenisektorenvilblivesøgtfremmetgn.støttetilopbygningafskolerådoginddragelseafCS.
‐
2004/2005‐2009
283,9mio.
220mio.2009‐2012330mio.fra2012
Skolebestyr.skalovertageledelsenaflandetsskoler(bestyrelserermeddeltagelseaflokalbefolk.oglærer/forældreforeninger).Derfokuserespåundervisning,derrettersigmodalleNepalsbefolkningsgrupper,bl.a.gn.indførelseafmodersmåls‐undervisn.ogsærligeindsatseriformafsocialmobilisering.
Derfokuserespåundervisning,derrettersigmodalleNepalsbefolkningsgrupper,bl.a.gn.indførelseafmodersmålsundervisning.
______________________________________________________________________________- 54 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________LandPeriodeSektorprogrammetsfokusområder/overordn.formålSærligekomponenterSenestebevillingSenestebevilling(beløb)Forventedetilsagns‐bevillingerjf.finanslovs‐forslag120mio.iultimo2009+100mio.i2013Civilsamfunds‐inddragelseellerstøttetilCSModersmåltosproget
NICARAGUA*programmetforlængesformentligikkeefter2009
2005‐2009/2013…*
‐Øgetadgangtiludd.‐Forbedretkvalitetiundervisn.‐Støtteregeringensreformafudd.sektor‐CSaktivedeltagelseiudformningafundervisn.politikken‐GivedenautonomeregeringpåAtlanterhavskystkapacitettilattagehøjdeforflersprogetundervisning‐Forbedretudd.afhandicappedebørn
1.Økonomiskogtekniskstøttetilundervisn.ministerietssektorplan.2.StøttetilCS’sudd.politiskearbejde(herunderHIV/AIDS&forældresaktivedeltagelseiskoleråd).3.Støttetilforbedretundervisn.Atlanterhavskyst
2005‐2010
185mio.
OBS:Omlæggelsei2009medførteforøgelseafbistandentilCS.ProgrammetstøtterCS’saktivedeltagelseiudformningenafuddannelsespolitikkenogkomponentenvistegoderesultateri2008Nytcurriculumblevudarbejdetbl.a.gn.enhøringsprocesNicaraguasregeringharetableretenkoordinationsstruktur,sompåudd.områdetrummerenrækkearb.grupper,hvoriCSdeltageraktivtikoordinationen.Indflydelsepådenudd.politiskedebatbegrænsesafsvagkapacitethosCS
MålatgivedeautonomeregeringerpåAtlanterhavskystnødvendigkapacitettileffektivtatgn.føreenundervisningsplan,sommedtagerbehovetforflersprogetundervisningtilbefolkningensovervejendeoprindeligebefolkning.
______________________________________________________________________________- 55 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________LandPeriodeSektorprogrammetsfokusområder/overordn.formålSærligekomponenterSenestebevillingSenestebevilling(beløb)Forventedetilsagns‐bevillingerjf.finanslovs‐forslag300mio.fra2011Civilsamfunds‐inddragelseellerstøttetilCSModersmåltosproget
ZAMBIA
1996‐2013…
AFGHANISTAN
2003‐2012****)
Udd.tilalle(herundersikrepigersadgangtiludd.systemet).‐Adgangtiludd.(nyeklassevær.+vedligeholdelseafeksisterende).‐Kvalitetiudd.(bedrelærerudd.+læseplansudvikling+bedreundervisn.materialer)‐Effektivitetiforvaltningen(isærlokalekapacitet,kvalitetsmonitoreringsyste‐merpåskoleplan,tiltagtilincitamentstrukturtillærere+tilfastholdelseafeleveriskolesystemer.‐Ligeadgangtiludd.(indskrivn.+fastholdelseafpigerogbørnm.særligebehov)Udd.forallemedfokuspåpigersskolegangogstøttetildetafghanskeudd.fremstødiHelmand.
1.Basketfunding2.Tekniskbistand(5mio.)3.Ikkeallokeredetilsærligeindsatserforatfremmeinnovativeideerogtilgange(10mio.)
2007‐2011
115mio.
‐
‐
1.Genereluddannelse2.Udviklingafcurriculum3.Reformafudd.admi.
2007‐2008forlængettilmarts2010
72mio.
85mio.i2010(angivetitekstenOBS:menogsåangivetitilsagnsskemaet:110mio.i2011,2012,2013)
‐
‐
______________________________________________________________________________- 56 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
Annex 3 – KildefortegnelseAfrica Commission:Chairman’s Summary from the Second Meeting of the Africa Commission,Addis Ababa, 20 November 2008Africa Commission:Thematic Conference on the Educational Challenge, Ouagadougou, BurkinaFaso, 16thJune 2008. Conference Report and RecommendationsAfrica Commission:Background Paper on Educational Challenge,Conference the EducationalChallenge in Ouagadougou, 16thJune 2008Africa Commission:Discussion Paper on Educational Challenge,Conference the EducationalChallenge in Ouagadougou, 16thJune 2008Africa Commission:Fact Sheet – Commission on Effective Development Cooperation with Africa,Version 05/2009-03Africa Commission:Promoting Post-Primary Education and Research,www.africacommission.um.dk/en/menu/Report/Initiatives/Educationand ResearchAfrica Commission:Realising the Potential of Africa’s Youth,Report of the Africa Commission, May2009Africa Commission:The Copenhagen Statement,Adopted on the third meeting of the AfricaCommission in Copenhagen on 6 May 2009Cambridge Education, Mokoro & Oxford Policy Management:Mid-Term Evaluation of the EFA FastTrack Initiative. Preliminary Report. Executive Summary. Draft,9 April 2009Council on Foreign Relations - Center for Universal Education:A Global Education Fund: Toward aTrue Global Compact on Universal Education. Executive Summary, Working Paper.Gene B.Sperling, November 2008.Council on Foreign Relations:Toward a Global Fund for Education?Transcript, November 20,2008.http://www.cfr.org/publication/17839/toward_a_global_fund_for_education.htmlDAC, sector: 112: Støtte tilGrundlæggende Uddannelse.Nr 2003/7, April 2004Danida:Danida’s NGO-samarbejde 2008.Maj 2009.Danida:Education.Danida Sector Policies. August 2001Danida:Regeringens udviklingspolitiske prioriteter. Plan til udgiftsrammer for bistandssamarbejdetfor 2010-2014.August 2009.Danida:Strategi for dansk støtte til civilsamfundet i udviklingslandene.December 2008Danida:Study of Joint Financing Arrangements in Danida Financed Education and Health SectorSupport Programmes.Nils Boesen. January 2006Danida, Technical Advisory Service:Monitoring and Indicators in the Education Sector, TechnicalNote.April 2005Education for All – Fast Track Initiative Secretariat:Guidelines for Appraisal of the PrimaryEducation Components of an Education Sector Plan.March 2006
______________________________________________________________________________- 57 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________Education for All – Fast Track Initiative:High-level Roundtable on Financing Education for All.Annual Meetings of the World Bank and International Monetary Fund.Istanbul, Turkey – Sunday 4October, 2009. Meeting Transcript.Fast Track Initiative:Board of Directors Meeting, Thursday September 10, 2009, MinutesFast Track Initiative:Capacity Development in the Education Sector – within the Education for AllFast Track Initiative,February 2008Fast Track Initiative:EFA FTI Newsletter.Volume 1, Issue 6. September 22, 2009.Fast Track Initiative:Education for All – Fast Track Initiative (FTI) – Accelerating progress towardsquality universal primary education,2004Fast Track Initiative:Education for All – Fast Track Initiative (FTI) – Governance of the PartnershipFast Track Initiative:Fact Sheet – The Catalytic Fund: Filling the Financing Gap duringImplementation.Updated January 17, 2008Fast Track Initiative:Fact Sheet – The Education Program Development Fund and The CatalyticFund,Updated January 17, 2008.Fast Track Initiative:FTI Catalytic Fund. Interim Status Report.Copenhagen, Denmark, April 22,2009Fast Track Initiative:FTI Country Level Process Guide,February 2009Fast Track Initiative:FTI support to education in fragile states: A Progressive Framework.Fast Track Initiative:Making Aid More Effective by 2010 – 2008 Survey on Monitoring the ParisDeclaration Indicators in Selected FTI Countries,March 2009Fast Track Initiative:News Release: African Ministers Appeal to Donor Countries to Keep PoorStudents in School During Economic Crisis and Beyond.Istanbul, October 1, 2009Fast Track Initiative:Proposal on Replenishment of the Education for All Fast Track Initiative.Fast Track Initiative:The EFA-FTI Modality. Guidelines.November 2008Fast Track Initiative:The Road to 2015 – Reaching the Education Goals, Annual Report 2008.Finansministeriet:Forslag til Finanslov for finansåret 2010. Anmærkninger §§ 1- 16.Global Campaign for Education:Regional and National Civil Society Education Funds. Proposal forFTI EPDF Committee in Oslo, December 2008.Submitted 14thNovember 2008Global Campaign for Education:Class of 2007 – School Report,GCE 2007Håndværksrådet for store og mellemstore virksomheder –Danish Federation of SMEs commentsto the Africa Commissions initiative 3,Vocational Training & Research,23. Feb. 2009IMF;Creating policy space – Responsive design and streamlined conditionality in recent low-income country programs, IMF September 2009.ODI,Achieving Universal Basic Education,ODI October 2009OECD Development Centre:Policy Insights – Evaluating the Effects of Vocational Training inAfrica, based on the African Economic Outloook 2008,No. 61, April 2008,www.oecd.org/dev/insights
______________________________________________________________________________- 58 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________International Save the Children Alliance:Last in Line, Last in School 2009 – Donor trends inmeeting education needs in countries affected by conflict and emergencies.Save the Children.Rewrite the Future. 2009.The Danish Africa Commission:NGO forum note,May 2009-11-05The Danish NGO Education Network and the Child and Youth NGO Network in collaboration withthe Union of Education Denmark and the Danish Federation of Small and Medium-SizedEnterprises:Technical and Vocational Skills Development in Africa: the Role of NGOs.24thand25thFebruary 2009.Uddannelsesnetværket:Analyse af den danske udviklingsbistand til uddannelse.MVHConsult2006Uddannelsesnetværket:Analysis: Danish aid for education and civil society involvement in nationaleducation sector plans in Bolivia and Nepal.MVHConsult. Commissioned by the Danish EducationNetwork, November 2009Uddannelsesnetværket:Feedback vedr. Afrika Kommissionens konference I Burkina Faso 16. juni2008.Til Afrika Kommissionen, cc: NGO-Forum & Uddannelsesrådgiverne i BFT, DanidaUddannelsesnetværket:Modersmåls- og tosproget undervisning myter, realiteter og konsensus?Konferencerapport. 28.-29.november 2007. NGO uddannelsesnetværket i samarbejde medProfessionshøjskolen København og Danmarks Pædagogiske Universitetsskole, Århus Universitet.Ingeniørforeningen i Danmark:Uddannelse- udvikling og udfordringer.Møde d.11-05-2005 iUlandsfagligt SelskabUNESCO:Non-State Providers and Public-Private-Community Partnerships in Education.Background Paper prepared for the Education for All Global Monitoring Report 2008. Education forAll by 2015: will we make it?. Aga Khan Foundation team 2007UNESCO:Overcoming inequality: why governance matters.EFA Global Monitoring Report 2009.UNESCO:Summary - Overcoming inequality: why governance matters.EFA Global MonitoringReport 2009
______________________________________________________________________________- 59 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
______________________________________________________________________________
Analyse af dansk bistand til uddannelse� Uddannelsesnetværket 2009Udarbejdet af: Marianne Victor Hansen, MVH ConsultForside og opsætning: Trine Uldall, media-now.dksRapporten er udarbejdet med midler fra Danida under en bevilling til netværket.Det er tilladt at citere fra udgivelsen og at kopiere dele af udgivelsen med angivelse af kildeUddannelsesnetværket- Fagligt netværk for dansk NGO-bistand til uddannelse i SydC/o IBISNørrebrogade 68B2200 København NTlf.: 35 20 05 40/35 35 87 88www.uddannelsesnetvaerket.dk
______________________________________________________________________________- 60 -Analyse af dansk bistand til uddannelse
