DanidaUDENRIGSMINISTERIETDAC sektor: 150Tematisk evaluering af danske NGO’ers støtte til civilsamfund i Ghana og Etiopienevalueringresumé 2009.07En væsentlig del af udviklingsbistanden gives gennem NGO’er. Internationalt er der dog kun begrænset videnom de samlede virkninger af NGO-støtten. I 2008 besluttede Danidas Evalueringskontor at gennemføre entematisk evaluering af den støtte, der gives gennem et bredt udvalg af danske NGO’er i Ghana og Etiopien.Evalueringen ser på indsatser og resultater indenfor det overordnede tema ”demokratisk udvikling og folkeligdeltagelse i udviklingsprocessen”. Derudover vurderer evalueringen, hvor anvendelige systemerne til monitoreringog evaluering er til at dokumentere de opnåede resultater. Evalueringen er gennemført af konsulenter fra NordicConsulting Group og baserer sig på dokumentgennemgang, interviews i de danske NGO’ers hovedkvarterer ogfeltarbejde i de to lande.

Overordnede konklusioner

Evalueringen konkluderer, at de danske NGO’er bidrager til at styrke folkelig deltagelse ogdemokratisk udvikling gennem deres samarbejde med partnerorganisationer i Ghana ogEtiopien. Resultaterne spænder fra opbygning af lokale organisationers kapacitet til at fungeresom ”talerør” for marginaliserede grupper, til styrkelse af bl.a. kvinders rolle som sociale ogpolitiske aktører og forbedring af samspillet mellem lokale myndigheder og borgere. Der sesisær resultater på lokalt niveau, men der er også eksempler på, at danske NGO’er og deressamarbejdspartnere har bidraget til ændringer af f.eks. lovgivning på nationalt plan.Civilsamfundene i de to lande fungerer under meget forskellige betingelser: I Ghana harNGO’er og civilsamfundsorganisationer generelt friere vilkår end i Etiopien, som for nylig harindskrænket et allerede begrænset råderum for civilsamfundet. Evalueringen peger på, atvilkårene har stor betydning for, hvordan NGO’erne arbejder, og at de generelt overvejer denlokale kontekst og finder relevante indfaldsvinkler for deres arbejde.Evalueringen konkluderer, at NGO’ernes indsatser er relevante, både i lyset afCivilsamfundsstrategien fra 2000 og de nationale politikker i de to lande. De danske NGO’er ogderes partnere vurderes videre som effektive, når det gælder om at opnå konkrete mål.Evalueringen fremhæver, at der er skabt en bred vifte af resultater, som bidrager til at styrkefolkelig deltagelse og demokratisk udvikling i de to lande. Indsatserne er fattigdomsorienterede,men det er vanskeligt at måle, hvor meget de konkret har bidraget til at mindske fattigdommen.Evalueringen har ikke kunnet vurdere omkostningseffektiviteten på en systematisk måde ogpeger på, at der kunne være mere fokus på at sammenligne forskellige tilgange, for at se om1

man opnår resultaterne med så lave omkostninger som muligt. Evalueringen fremhæver, atNGO’ernes indsats har styrket de lokale samarbejdspartnere, så de organisatorisk er bedre istand til at klare sig selv. Om disse resultater er langtidsholdbare afhænger dog bl.a. af, om denfinansielle bæredygtighed kan sikres, og her er der stadig problemer. Evalueringen peger viderepå, at resultater i form af f.eks. øget lokal deltagelse og bevidsthed om rettigheder kan væresvære at fastholde, hvis de involverede ikke oplever, at deltagelsen skaber konkreteforandringer.

Baggrund

I 2007 pegede Rigsrevisionen i sin rapport ” Beretning til statsrevisorerne omUdenrigsministeriets administration af NGO-bistanden” på, at der burde ses mere tværgåendepå resultaterne af støtten til civilsamfund i udviklingslandene. I 2008 besluttede Danidasevalueringskontor at gennemføre en tematisk evaluering af støtte til civilsamfund kanaliseretgennem danske NGO’er. Der blev sat fokus på indsatser og resultater indenfor ”demokratiskudvikling og folkelig deltagelse i udviklingsprocessen”. Dette svarer til et overordnet tema iStrategi for dansk støtte til civilsamfundet i udviklingslandene – herunder samarbejdet med dedanske NGO’er (også kaldet Civilsamfundsstrategien) fra 2000.Civilsamfundsstrategien rummer ikke nogen definition af demokratisk udvikling og folkeligdeltagelse. De danske NGO’er og deres partnere har forskellige baggrunde og mål, og defokuserer derfor på forskellige områder indenfor det overordnede tema. Frem for at fastlæggeen fælles definition har evalueringen sigtet på at behandle de forskellige aspekter af temaet påen systematisk måde. Evalueringen har derfor med udgangspunkt i Civilsamfundsstrategienidentificeret en række resultatområder og analyserer dem som niveauer i en resultatkæde. Somdet første trin i resultatkæden ses der på forståelsen og håndteringen aframmebetingelser,fulgt afkapacitetsopbygning(f.eks. om partnerne har udviklet kapacitet som politiske og sociale aktører),veje til forandring(f.eks. fortalervirksomhed, netværk, serviceydelser),ændringer i politik, praksis ogmagtforhold(f.eks. vedtagne politikker, beskyttelse af menneskerettigheder) og, som det sidstetrin i resultatkæden,bredere udviklingsmål(f.eks. fattigdomsreduktion).

Delkonklusioner

Rammebetingelser:De danske NGO’er som indgår i evalueringen har i vidt omfang lagt vægt på at støttebefolkningen på landet, og her har de bidraget til at skabe bedre rammer for folkelig deltagelseog demokratisk udvikling. På nationalt niveau afhænger vilkårene for NGO’ernes arbejde i højgrad af regeringens holdning til civilsamfundet: I Etiopien er sket en yderligere begrænsning irammebetingelserne og på nationalt niveau er der meget lidt involvering af civilsamfundet. Idenne kontekst, hvor rettighedsbaseret fortalervirksomhed er vanskelig – eller endda risikabel –samarbejder danske NGO’er især med aktører på det lokale niveau. I Ghana arbejdes der2

ligeledes på lokalt niveau, men med bedre mulighed for at sikre sammenhæng til det nationalepolitiske niveau. Her er det lykkedes civilsamfundet at bevare de eksisterende, mere åbne,rammebetingelser.KapacitetsopbygningAlle de danske NGO’er har gjort en stor indsats for at styrke kapaciteten hos derespartnerorganisationer. Samarbejdspartnerne fremhæver og værdsætter, hvad de ser som etsærkende for bistanden fra de danske NGO’er, nemlig kapacitetsopbygning gennem langsigtedepartnerskaber. I begge lande har den gjort det muligt for civilsamfundsorganisationerne atudvikle deres rolle som sociale aktører på lokalt niveau, fungere som legitime talerør for defattige og få styrket deres målgruppers deltagelse i lokale planlægningsprocesser. I Ghana erkapaciteten også blevet styrket, når det gælder politisk engagement, gennem programmer medsærligt fokus på demokratiske deltagelse.Veje til forandringDanske NGO’er i begge lande har i vidt omfang støttet netværksopbygning ogfortalervirksomhed. Støtte til serviceydelser er også vigtigt og medvirker til at legitimereorganisationernes indsatser. Det gælder særligt i Etiopien, hvor der fra regeringens side ses medvenligere øjne på serviceydelser end på andre former for engagement.Evalueringen peger på, at det er blevet fælles gods for organisationerne at arbejde medrettighedsbaseret fortalervirksomhed. De danske NGO’er og deres partnere har generelt valgten samarbejdsorienteret tilgang, snarere end en mere konfrontationsorienteret tilgang. Sommulige årsager nævner evalueringen, at Civilsamfundsstrategien baserer sig på en antagelse omat udvikling er en langsigtet proces, og at bevillingerne giver mulighed for varige partnerskaber.Dette muliggør at arbejde med ”det lange, seje træk” frem for mere kortvarige aktivistiske tiltag.Ændringer af politikker, praksis og magtforholdEvalueringen finder, at de danske NGO’er bidrager til ændring af politikker, praksis ogmagtforhold, især på det lokale plan. Også her spiller rammebetingelserne ind: I Etiopien, hvorder er et mere begrænset råderum, er der især opnået resultater i forhold til at forbedrebeskyttelsen af de individuelle rettigheder for målgrupperne. Kvinder ser i højere grad sig selvsom sociale aktører og forandringsagenter i lokalsamfundene, mens det ikke i samme omfang erlykkedes at få styrket deres politiske deltagelse.I Ghana har der været fokus på at anvende og udvide mulighederne for interaktion mellem delokale myndigheder og borgerne. Der har været lagt vægt på at styrke kvinders deltagelse ipolitik, og dette er lykkedes i de områder, hvor NGO’erne er aktive. Evalueringen peger ogsåpå, at lokalsamfundene i Ghana i højere grad er involveret i planlægningsprocesser, om end detikke er klart hvorvidt dette konkret har ændret den lokale politik og magtforhold. Der gives3

også eksempler på, at det er lykkedes NGO’er og deres samarbejdspartnere at skabe mereoverordnede ændringer i den nationale politik.Bidrag til overordnede udviklingsmålDe danske NGO’ers indsatser er alle fattigdomsorienterede. Evalueringen peger dog på, at detogså afhænger af eksterne faktorer om fattigdomsorienteringen ”omsættes” til bæredygtigfattigdomsreduktion. Det har været svært at måle om indsatserne konkret har mindsketfattigdommen, og i den sammenhæng fremhæver evalueringen, at koblingen mellemdemokratisk udvikling og deltagelse på den ene side og opnåelse af bredere udviklingsmål somfattigdomsreduktion på den anden, må være langsigtet.Læring på tværsEvalueringen finder, at de anvendte systemer til monitorering og evaluering generelt er af højkvalitet, men at det på lokalt niveau ikke altid er let at implementere ”hovedkvarterets”systemer. Det fremhæves videre, at der i de enkelte lande sker en omfattende tværgåendeerfaringsudveksling og læring mellem organisationerne, og at de relevante parter ierfaringsudvekslingen ikke kun er danske NGO’er.

Anbefalinger

Evalueringen indeholder en række anbefalinger der retter sig dels til de danske NGO’er, dels tilUdenrigsministeriet.Anbefalingerne til NGO’erne omfatter bl.a.:De danske NGO’er bør gennemføre analyser af forholdet mellem stat og civilsamfundfor at styrke relevansen af indsatserne, og for at sikre at man anvender den bedst muligetilgang til opnå de ønskede mål.NGO’erne bør styrke indsatsen for systematisk at dokumentere resultaterne af støtten tilkapacitetsopbygning hos partnerorganisationerne.Evalueringen ser en tendens til at de danske NGO’ers partnere primært engagerer sigoverfor staten på det nationale plan, når regeringen indbyder dem til det. Det kan værehensigtsmæssigt, hvis civilsamfundet i højere grad forsøger at definere sig egendagsorden.De danske NGO’er og deres partnere bør mere aktivt trække på de opnåede resultater,når der advokeres for et større spillerum for civilsamfundet. NGO’erne har enkomparativ fordel, set i forhold til staten, i det de er tæt på lokalsamfundene når de4

gennemfører f.eks. borgeruddannelse (civic education). Dette kan bruges som et”salgsargument” overfor regeringer og donorer.Den enkelte NGO bør være opmærksom på at bevare sine komparative fordele. Hvissmå organisationer er mest effektive, når de fokuserer på indsatser rettet modlokalsamfund og lokalregeringer, så skal de ikke presses til at arbejde på nationalt niveau,men hellere gøre en indsats for at skabe forbindelse til stærke nationale netværk.Danske NGO’er bør styrke monitoreringen af antagelser og risici af betydning forindsatserne. F.eks. er statens evne og vilje til at skaffe ressourcer og decentraliserebeslutningskompetence afgørende for, om styrket lokal deltagelse kan føre til bedre lokalservice og – i den sidste ende – til fattigdomsbekæmpelse.Anbefalingerne til Udenrigsministeriet omfatter blandt andet:Det er vanskeligt at definere mål for omkostningseffektivitet for f.eks. partnerskaber ogkapacitetsopbygning, men det anbefales alligevel, at overvejelser herom inddrages i dedanske NGO’ers programmer og i dialogen mellem Udenrigsministeriet ogorganisationerne. Sådanne overvejelser har efter evalueringens vurdering hidtil ikkeindgået i Udenrigsministeriets monitorering, men nogle rammeorganisationer er begyndtat inddrage dem i deres egne monitoreringssystemer.Danske NGO’er indgår i stigende grad i globale alliancer og bidrager dermed tiludvikling sammen med andre internationale NGO’er. Det vil derfor blive stadig merevanskeligt at identificere det danske bidrag til målopfyldelse. Det er derfor vigtigt, at derfindes en fælles ramme for vurdering af resultaterne af de danske NGO’ers indsatser.For at sikre, at den danske NGO-støtte bidrager til det overordnede mål omfattigdomsreduktion bør fattigdomsorienteringen i de danske NGOers arbejde indenfortemaet demokrati og folkelig deltagelse bibeholdes. Nye vejledninger for monitoreringog evaluering bør understrege, at det skal dokumenteres, at et der sker et aktivt bidrag(det være sig direkte eller indirekte) til fattigdomsreduktion.Det er ressourcekrævende at gennemføre tematiske evalueringer, og det anbefales atUdenrigsministeriet og NGO’erne aftaler, hvilke temaer der fremover skal evaluereseller ”benchmarkes”, som en del af den overordnede monitorering af den revideredecivilsamfundsstrategi. Dette vil kunne sikre viden om udviklingen i fælles indikatorer påcentrale resultatområder.UDENRIGSMINISTERIETS KOMMENTARER

Udenrigsministeriet hilser evalueringen velkommen. Det er positivt, at de danske NGO’ergennem deres partnere bidrager til folkelig deltagelse og demokratisk udvikling, og måden derarbejdes på – det stærke fokus på partnerskaber, kapacitetsopbygning og fortalervirksomhed -er i god overensstemmelse med Civilsamfundsstrategien. Evalueringenfremlægger en rækkeinteressante og vigtige observationer. I forhold til overvejelserne om detvanskelige ved at målefattigdomsreduktion ønsker Udenrigsministeriet dog at fremhæve, at både den tidligere og denopdaterede Civilsamfundsstrategi baserer sig på en antagelse om, at et stærkt og fritcivilsamfund skaber bedre muligheder for både individuel og kollektiv deltagelse isocioøkonomisk og politisk udvikling – noget der igen ses som en forudsætning for langsigtetbekæmpelse af fattigdom i dens mange former. I den opdaterede civilsamfundsstrategi er derlagt yderligere vægt på et stærkt, uafhængigt og mangfoldigt civilsamfund, som et langsigtetoverordnet mål for den danske civilsamfundsstøtte.Anbefalingerne rettet mod Udenrigsministeriet peger på en række vigtige emner ogUdenrigsministeriet er principielt enigt i anbefalingerne. På en række områder har ministerietdog allerede taget initiativer, der reelt tager højde for anbefalingerne. Dette sker bl.a. som led iudmøntningen af den opdaterede Civilsamfundsstrategi. Udenrigsministeriet er enigt i, at det ervigtigt at have fokus på omkostningseffektivitet. Dette er i de senere år i stigende grad blevetinddraget i dialogen med NGO’erne. Især de større organisationer er blevet opfordret til f.eks.at se på enhedsomkostninger og har taget forskellige skridt for at forbedreomkostningseffektiviteten. Udenrigsministeriet er også enigt i, at der er vigtigt at finde en fællesramme for vurdering af NGO’ernes indsatser og resultater. I forlængelse af opdateringen afCivilsamfundsstrategien har Udenrigsministeriet derfor inviteret de danske NGO’er til etsamarbejde om at udvikle en fælles overordnet model for monitorering og afrapportering afNGO’ernes indsatser indenfor Civilsamfundsstrategien. Udenrigsministeriet forventer at dennye model vil bidrage til mere tværgående information. Denne viden vil også kunne bruges iforbindelse med fremtidige tematiske evalueringer, uden at det er nødvendigt at fastlægge despecifikke temaer på forhånd. Dermed bevares muligheden for at definere den konkreteevaluerings fokus i overensstemmelse med de aktuelle behov og muligheder.***Bokse:Ca. 15% af den danske bilaterale bistand gives gennem NGO’erne (inklusive støttet tilhumanitære indsatser). Overordnet set fordeles støtten tilrammeorganisationer, projektbærendeorganisationer og minipuljer, og alle tre typer er med i evalueringen. I forbindelse med udvalget afindsatser til evalueringen er der bl.a. lagt vægt på at inddrage de danske NGO’ers vigtigstepartnerorganisationer, og på at se på indsatser både i byer og på landet.

Resultater og indsatser i forskellige sammenhænge:Ghana er et programsamarbejdsland for Danmark og rammebetingelserne for civilsamfundet erpræget af åbenhed, mens Etiopien ikke er et programsamarbejdsland og hvorrammebetingelserne er mere restriktive. Etiopien er et Afrikas største og fattigste lande, mensGhana har oplevet en betydelig økonomisk vækst siden 2000.Opdatering af civilsamfundsstrategien:Ved udgangen af 2008, dvs. ved slutningen af evalueringsperioden, trådte en opdateretcivilsamfundsstrategi i kraft. Demokratisk udvikling og folkelig deltagelse er et centralt tema ibegge strategier. Blandt forskellene mellem den hidtidige og den revideredecivilsamfundsstrategi kan nævnes at et stærkt, uafhængigt og mangfoldigt civilsamfund i højregrad står som et mål i egen ret i den reviderede strategi.