STRATEGISK RAMME FOR DANSK-PALÆSTINENSISK UDVIKLINGSSAMAR-

BEJDE 2010-2012

1. Introduktion

Danmark yder en betydelig bistand til palæstinenserne, herunder til den palæstinensiske selvsty-remyndighed (også benævnt den Palæstinensiske Autoritet, herefter PA), og gennem UNRWAtil de palæstinensiske flygtninge. Det overordnede formål er at understøtte det internationalesamfunds bestræbelser på en forhandlet løsning på den israelsk-palæstinensiske konflikt baseretpå en to-statsløsning med etablering af en levedygtig palæstinensisk stat, som eksisterer i fredog sikkerhed med sine naboer, i første række Israel. Udover bistanden bidrager Danmark for-trinsvis gennem EU med politikindspil til fremme af en løsning på konflikten. Nærværendestrategiske ramme vedrører alene bistanden og de politiktiltag, som er nært knyttet hertil.Udviklingspotentialet i de besatte palæstinensiske områder er meget stort, men kan kun realise-res fuldt ud, hvis der findes en løsning på den politiske konflikt. Dansk bistand til Gaza, Vest-bredden og Øst-Jerusalem er – og vil på kort og mellemlangt sigt fortsat være – underlagt depolitiske rammebetingelser og begrænsninger, som er et resultat af den politiske og væbnedekonflikt mellem Israel og palæstinenserne i de besatte områder. Det gælder blandt andet de be-grænsninger, som den israelske regerings politik lægger på udvikling i de besatte områder afhensyn til at varetage egne sikkerhedshensyn. Et andet politisk rammevilkår for det danske ud-viklingsarbejde er det internationale samfunds arbejde med konflikten, herunder EU’s og Dan-marks bestræbelser på at bidrage til en løsning på konflikten gennem en forhandlet fredsløs-ning, og Danmarks regionale indsats i forhold til at løse konflikterne i Mellemøsten.Det seneste årti har ikke givet de forventede resultater i fredsprocessen. Der har været adskilligekonflikter mellem parterne og tilbagevendende terroranslag fra palæstinensisk side med gengæl-delsesaktioner fra israelsk side. Fortsat udvidelse af bosættelser og israelske foranstaltninger, derbegrænser palæstinensisk adgang til jord og vand samt bevægelsesfrihed, er steget kraftigt sidenår 2000. Disse forhold på jorden understøtter israelsk tilstedeværelse på Vestbredden og indike-rer ikke muligheder for hurtige fremskridt i fredsprocessen og udgør den væsentligste hindringfor udvikling i de palæstinensiske områder. Levevilkårene på Vestbredden er de sidste ti år ge-nerelt forværret, men udviklingen den seneste tid har vist positive tendenser. Der forventes så-ledes i 2009 en økonomisk vækst på ca. 7 pct. og flere vejspærringer er ophævet. Levevilkårene iGaza er siden Hamas’s magtovertagelse og den efterfølgende israelske blokade forværret dra-stisk. På palæstinensisk side er der indtrådt en dyb politisk fragmentering, som kulminerede i2007 med Hamas’ totale overtagelse af magten i Gaza. Denne udvikling svækker palæstinenser-ne som fredspartner og svækker PA’s forsøg på at opbygge statsinstitutioner.Det internationale samfund, herunder Danmark, arbejder for en to-statsløsningen. Den ameri-kanske administration lægger et betydeligt engagement i to-statsløsningen, men det er ikke sik-kert at denne kan opnås på kort sigt, og det kan ikke udelukkes at situationen vil forværres påkort sigt.

Det er disse rammebetingelser den danske bistand gennemføres under, og det indebærer enrække risici og et behov for fleksibilitet for løbende at tilpasse indsatsen med udviklingen i depolitiske rammevilkår. Trods udfordringerne er den danske indsats vigtig både af sikkerhedspo-litiske og udviklingspolitiske grunde.De i dette dokument beskrevne strategiske rammer udgør ikke en egentlig strategi. En sådan vilblive udarbejdet i løbet af 2010/2011 i lyset af den nye overordnede strategi for dansk udvik-lingsbistand (2010), ønsket om en samlet integreret ramme for indsatsen, og den videre udvik-ling i fredsprocessen.

2. De politiske og økonomiske rammebetingelser for bistandsindsatsen

2.1. Politiske rammebetingelser

Oslo-aftalerne i 1993 lagde grundstenen for en fredsproces, hvor der indenfor en femårig peri-ode skulle indgås en fredsaftale mellem Israel og Den Palæstinensiske Befrielsesorganisation(Palestine Liberation Organization, herefter PLO). Sådan er det imidlertid ikke gået. I stedet erder siden den anden Intifada i 2000 sket en generel forværring af situationen i de besatte områ-der med alvorlige negative konsekvenser for udviklingen. Den nuværende situation er dog præ-get af nogenlunde ro på sikkerhedsfronten.Det internationale samfund har udfoldet omfattende bestræbelser på at fremme fredsprocessen.Det danske EU-formandskab i 2002 spillede en afgørende rolle i udarbejdelsen af ”Køreplanen”for fred. Køreplanen, som begge parter har accepteret og som er adopteret af FN’s Sikkerheds-råd, står fortsat som et centralt referencedokument. Med Obama-administrationens tiltrædelse i2009 kom der fornyet håb om relancering af en fredsproces og USA, stærkt støttet af EU, ar-bejder fortsat for at genstarte fredsforhandlingerne. Parterne har generelt ikke leveret tilstræk-keligt på centrale forpligtelser i Køreplanen. Det centrale spørgsmål i de amerikansk ledede be-stræbelser på at relancere fredsforhandlingerne er spørgsmålet om bosættelser og gensidige ara-biske skridt i forhold til normalisering af forholdet til Israel.Oslo-aftalerne indebar, at Vestbredden blev opdelt i tre zoner, A, B og C, hvor palæstinensernefik kontrol over zone A og delvis kontrol over zone B, hvorimod zone C er under fuld israelskkontrol, se kort. Zone C, hvor der befinder sig et stort antal israelske bosættelser, gennemskæ-rer Vestbredden, og er ledsaget af sikkerhedsforanstaltninger og infrastruktur, der medfører atde palæstinensiske områder nu reelt er opdelt i et antal enklaver. Israel kontrollerer adgangen tilog imellem A-områderne, herunder for personer og varer.Det fysiske rum, der i dag er til rådighed for palæstinenserne, er kraftigt reduceret som følge afIsraels politik i forhold til at varetage egne sikkerhedsinteresser, som bl.a. indebærer bevægel-sesregimet, forhindringerne, bosættelsernes udbygning, og et stadig stigende antal militære om-råder og sikkerhedszoner etableret af Israel. FN’s humanitære koordinator (OCHA) anslår, atzone C i dag udgør op mod 60 % af Vestbredden. I Østjerusalem anslår OCHA, at palæstinen-serne i dag kun har reel adgang til at bo i 13 % af Østjerusalem fra før besættelsen i 1967. Til-svarende er der i Gaza begrænsning i arealet til rådighed for palæstinenserne, bl.a. et 300 m2

bredt bælte omkring hele landsiden, en sikkerhedszone i den nordlige del af Gaza samt en luk-ning af adgangen til havet, bortset fra en bræmme på 3 sømil.Opførelsen af en flere hundrede kilometer lang barriere efter den 2. intifada på bl.a. besat om-råde på Vestbredden, samt etablering af omfattende infrastruktur, der skal holde israelsk og pa-læstinensisk trafik adskilt, er ligeledes en betydelig hindring for udvikling på Vestbredden ogindvirker negativt på mange aspekter af palæstinensernes hverdag. Antallet af bevægelsesrestrik-tioner har over tid varieret meget. Antallet er næsten fordoblet siden midten af 2005, men er pådet seneste blevet lempet noget. OCHA bemærker, at flere af de ”closures”, der er fjernet gen-nem de seneste måneder, har haft en signifikant effekt i forhold til at fremme bevægelsesmulig-heder, særligt på den nordlige del af Vestbredden omkring Nablus, Qalqilya, Ramallah og Jeri-cho.En anden væsentlig udfordring for fredsprocessen og for bistandssamarbejdet er den manglen-de palæstinensiske forsoning mellem Fatah på Vestbredden og Hamas i Gaza. Egypten søger atmægle i konflikten, men endnu uden held. Fragmenteringen af de besatte områder øger desu-den risikoen for eskalering, radikalisering og regional spredning af konflikten. Det moderatestyre på Vestbredden, med præsident Mahmoud Abbas (Abu Mazen) og premierminister SalamFayyad i spidsen har efter omstændighederne leveret gode resultater på Vestbredden (jf. afsnit2.2.), men er under pres fra mange sider. Der skal efter planen være valg i de palæstinensiskeområder i 2010.Israels ensidige tilbagetrækning fra Gaza i 2005 har ikke medført den sikkerhed for det israelskefolk, som man ønskede, og det sydlige Israel har siden været udsat for et stort antal raketangreb.Siden 2006 er situationen i Gaza voldsomt forværret med gentagne og omfattende ødelæggelseraf fysisk infrastruktur som resultat af en længere række israelske militære operationer. Det harbetydet, at humanitær bistand igen er kommet til at spille en større rolle, og FN’s flygtninge-program, UNRWA, har en afgørende funktion i forhold til at levere basale ydelser (uddannelse,sundhed mv.) til befolkningen. Hamas’ magtovertagelse i Gaza i 2007 og indførelse af et stadigtmere fundamentalistisk orienteret samfundssystem, udgør kontinuerligt et væsentligt anslagmod forsøget på at etablere en sekulær, sammenhængende demokratisk palæstinensisk retsstatog dermed også for en to-statsløsning. Bl.a. raketangreb ind i det sydlige Israel førte i vinteren2008/2009 til Gaza-konflikten, og efterfølgende er den israelske blokade af Gaza blevet skær-pet. Der kommer kun cirka 100 lastbiler ind i Gaza dagligt. Israel tillader kun indførelse af be-grænsede mængder nødhjælp, og indførsel af byggematerialer til genopbygning efter konflikten,der resulterede i omfattende ødelæggelser af boliger og infrastruktur, er stærkt begrænset. Sam-tidig har isolationen af Gaza medført, at organiseret kriminalitet, der sikrer fødevareforsyningerog andre forbrugsvarer gennem op mod 1000 tunneller mellem Egypten og Gaza, og ekstremi-stiske netværk har fået øget mulighed for at etablere sig. Det er stort set umuligt for beboerne iGaza at forlade striben.Situationen i Østjerusalem, hvor FN anslår, at der befinder sig 200-250.000 bosættere, er blevetforværret i de seneste år. Palæstinensernes tilstedeværelse vanskeliggøres ved bevægelsesrestrik-tioner, afslag på byggetilladelser, husødelæggelser og restriktiv planlovgivning, samt omfattendehindringer af palæstinensiske organisationers og kulturelle institutioners virke. Østjerusalem er3

af stor betydning for hele den arabiske og muslimske verden idet Haram AsSharif (Klippemo-skéen m.v.), som er bygget ovenpå den vigtigste jødiske helligdom Grædemuren, er den tredje-vigtigste helligdom i Islam. Det betyder også, at situationen i Jerusalem har et stærkt eskalati-onspotentiale, som radikale aktører på begge sider prøver at udnytte.Situationen på jorden, og udviklingen heri, udgør potentielt en alvorlig hindring for en varigfredsløsning, hvor det bliver stadig mere vanskeligt at sikre opbakning til en fredsløsning påbegge sider i konflikten Der er i begge befolkninger er en stigende apati i forhold til fredsbe-stræbelserne og en gensidig fornemmelse af, at man ikke får noget retur for sine anstrengelser:Israel: sikkerhed og palæstinenserne: selvstændig stat.

2.2. Økonomiske og sociale rammebetingelser

Ifølge Verdensbanken (”PalestinianEconomic Prospects: Gaza Recovery and West Bank Revival, Econo-mic Monitoring Report to the Ad Hoc Liaison Committee”,June 2009) har der siden 1997 været taleom et faldende GDP pr. capita i konstante priser fra ca. USD 1.500 til i dag ca. USD 1.000. I2008 anslås det, at arbejdsløsheden udgjorde 40 % i Gaza og 19 % på Vestbredden. Verdens-banken fastslår at i 2007 levede 30 % af alle husholdninger i Gaza og 19 % på Vestbredden un-der fattigdomsgrænsen. Væksten på Vestbredden forventes i 2009 at vise positive tendensermed en stigning på ca. 7 pct. primært drevet af donorinvesteringer i social infrastruktur, menogså hjulpet af den seneste israelske lempelse af bevægelsesrestriktionerne. Derimod vil situati-onen yderligere forværres i Gaza, hvor der foregår begrænsede aktiviteter som følger af den is-raelske blokade. Såfremt Israel liberaliserer besættelsesrestriktionerne og tillader yderligere han-del til, mellem og fra de palæstinensiske områder, vil dette kunne medføre et betydeligt løft ilevestandarden, men det vil tage mange år før niveauet fra før år 2000 vil være genopnået. Ver-densbanken vurderer, at en ophævelse af bevægelsesrestriktionerne vil betyde mere for vækstenend opretholdelsen af den meget omfattende bistand.Som følge af de omfattende ødelæggelser i Gaza efter konflikten i januar 2009, er PA’s samledeeksterne finansieringsbehov for 2009 af Verdensbanken og IMF opgjort til USD 1,45 milliarderi budgetstøtte og USD 1,32 milliarder i projektstøtte. PA og UNRWA modtager årligt omkring2 mia. USD fra det internationale samfund svarende til ca. 800 USD/capita. EU og EU's med-lemslande bidrager med lidt over 50 pct. af al bistand. Heraf bidrager medlemslandene med ca.50 pct. EU bidrager gennem alle sine instrumenter med ca. 500 mio. euro, herunder mere end200 mio. euro i budgetstøtte. I det hele taget anvender donorerne i stigende grad budgetstøttesom bistandsmodalitet kanaliseret gennem multilaterale fonde, dette for at understøtte PA’smulighed for i stigende grad at agere som en selvstændig stat. Andre store donorer er USA,Saudi Arabien, Norge, Algeriet, UAE, Den Arabiske Liga og Japan. Med udarbejdelsen af denpalæstinensiske reform- og udviklingsplan (“PalestinianReform and Development Plan”,PRDP) forårene 2008-10) fremlagde PA en samlet strategi for udviklingen af de palæstinensiske områder,som donorerne i stigende grad accepterer at knytte deres bistand tilMed tilkomsten af Fayyad-regeringen er der i de seneste år sket betydelige fremskridt i retnin-gen af etablering af rammerne for en palæstinensisk stat. Fayyad-regeringen har over en bredfront leveret fremskridt på reformområdet, herunder stabilisering af den makroøkonomiske si-tuation, korruptionsbekæmpelse, samt stabilisering af sikkerhedssituationen på Vestbredden og4

tiltag til at håndtere menneskerettigshedskrænkelser – alt sammen væsentlige skridt på vejen tiletablering af en palæstinensisk stat. Men uden fremdrift i fredsprocessen og lempelse af besæt-telsesregimet vil selvstyremyndigheden fortsat kæmpe med manglende troværdighed og popula-ritet i forhold til den palæstinensiske befolkning, hvilket der jævnligt ses stadigt forstærkedetendenser til.FN-organisationen UNRWA er ved siden af besættelsesmyndighederne den længst eksisterendeforvaltningsstruktur og serviceleverandør palæstinenserne kender til. Det er også en af forkla-ringerne på, at Hamas har måttet respektere UNRWA i Gaza, selvom UNRWA på mange må-der er en konkurrent til Hamas, når det gælder sociale støtteforanstaltninger og forbedring aflevevilkår. UNRWA udgør i øjeblikket den centrale institutionelle forudsætning for oprethol-delsen af en minimal levestandard blandt palæstinenserne ikke mindst i Gaza og i flygtningelej-rene i regionen.De omfattende infrastruktur-ødelæggelser, som har præget israelske militære indgreb i de besat-te områder i det seneste årti, har medført et stort spild og store tab af donor- og private investe-ringer samt tab af arbejdspladser og produktiv virksomhed.Det palæstinensiske samfund i de besatte områder er i vidt omfang fortsat organiseret pågrundlag af tilhørsforhold til storfamilier og klaner. Den langvarige besættelse har uden tvivlværet en medvirkende årsag hertil, idet familierne og klanerne (og øvrige civilsamfund) har ud-gjort en altafgørende social støttestruktur. Langt den overvejende del af befolkningen (ca.98 %) er sunni-muslimer, og ca. 2 % udgøres af en stadig mindre kristen befolkningsgruppe.Religiøse domstole i begge religionsgrupper afgør hovedparten af familie- og arveretlige stridig-heder. PLO, som under den daværende formand Yassir Arafats ledelse tiltrådte Oslo-aftalerne,er en sekulær organisation. PLO udgjorde hovedfundamentet for selvstyret, men som følge afsammenbruddet i fredsprocessen og udbredt korruption er Fatah, som er hovedkraften i PLO,blevet svækket og den sekulære indflydelse har fået væsentlig konkurrence fra religiøst oriente-rede bevægelsers side, ikke mindst fra Hamas, der har givet selvstyremyndigheden konkurrencegennem sit eget sociale hjælpearbejde.

3. Erfaringerne med den hidtidige danske bistand

Danmark har høstet en række værdifulde erfaringer i løbet af de seneste 15 års bistandsenga-gement i de besatte områder. Efterkommende de palæstinensiske reform- og udviklingspriorite-ter har den samlede danske indsats koncentreret sig om palæstinensisk statsopbygning, freds-opbygning og forbedring af levevilkårene i de besatte områder.Erfaringerne med den skrøbelige fredsproces og den hidtidige bistandsindsats stiller store kravtil den danske bistands tilpasningsdygtighedvis-a-visden politiske og sikkerhedsmæssige udvik-ling og behovene i området.Dansk bistand til palæstinenserne er forbundet med betydelige vanskeligheder, omkostningerog risici, herunder i forhold til investeringernes levetid og sikkerheden for det udsendte og loka-le personale. Danmark har det til trods en række forudsætninger for, på visse områder, at yde etsærligt værdifuldt bidrag til udviklingen: Den danske bistand har - sammenlignet med andre do-5

FAKTABOKS: Erhvervsudvikling på den nordlige Vestbred

Danmark har haft stor succes med støtte til et projekt vedrørende erhvervsudvikling i og om-kring Jenin på den nordlige Vestbred. Projektet er en opfølgning på en succesfulde handelsmes-se afholdt i Jenin i november 2008, ligeledes støttet af Danmark (72.000 besøgende fra bådeIsrael og Vestbredden i løbet af de tre dages handelsmesse). Jenin har var før intifadaen en cen-tral handelsby, der tiltrak handlende og forretningsfolk fra både Vestbredden og Israel. Dennesamhandel blev sidenhen gradvist lukket ned af det israelskeclosure-regime,der effektivt umu-liggjorde samhandel på tvært af separationsbarrieren. Messen er efterfølgende blevet fulgt op afarrangerede busture fra Israel til den nordlige Vestbred for at opretholde jævnlig interaktionmellem handlende og forretningsdrivende. Projektets succes har bestået i at bidrage til ned-brydning af de mentale barriere, der er opstået mellem israelere og palæstinensere i kølvandetpå intifadaen. Handelsmessen og de efterfølgende busture frem og tilbage mellem Israel ogVestbredden har således været startskuddet for en række vigtige processer: For det første be-gyndte erhvervslivet i Jenin at blomstre op igen til gavn for lokaludviklingen. For det andet, vardet for første gang i lang tid muligt at bringe handlende fra hhv. Israel og de besatte områdersammen. For det tredje er det blevet påvist, at øget adgang gennem Jalameh check point kanske uden tab af sikkerhed for israelerne, og at det er noget, der gavner alle parter. For det fjerdeer det blevet understreget, at øget adgang, øget økonomisk vækst og øget stabilitet er elementer,der er positivt forbundetDen danske hovedprioritet i udviklingssamarbejdet med de besatte områder er lokaludviklings-området, hvor Danmark i dag har rollen somlead donor.Gennem en lang række projekter, hvadenten implementeret direkte eller i samarbejde med internationale partnere, har Danmark opnå-et gode resultater i form af samarbejde om udvikling af kapaciteten i kommunerne og gennem-førelse af kommunale infrastrukturinvesteringer. Netop lokaludvikling og opbygning af kom-muner med demokratiske strukturer og velfungerende lokale servicestrukturer er en vigtig ud-viklingsaktivitet, der uagtet udviklingen i fredsprocessen har blivende værdi for de palæstinensi-ske lokalsamfund. Gode, relevante og velforvaltede offentlige serviceydelser er et væsentligt bi-drag til at imødegå religiøse hjælpeorganisationer, der i mange tilfælde samtidig benytter hjælpe-arbejdet til politisk og militant hvervning og indoktrinering. Den danske lokaludviklingsindsatsikke mindst i Gaza har særligt som sigte at bekæmpe fattigdom og radikalisering. Målet er medandre ord at forbedre levevilkårene for de allerfattigste samtidig med at der skabes reelle alter-nativer til kriminalitet og et alternativ til Hamas’ aktiviteter og leverancer på området. Udviklin-gen i Gaza, hvor det danske projekt har været gennemført gennem længere tid, har desuden vistat støtte til opbygning af stærke lokale institutioner øger lokalsamfundets egen modstandskraft ihumanitære kriser og dermed alt andet lige bidrager til at reducere nødhjælpsafhængigheden.6

Danskfinansierede bistandsaktiviteter gennemføres inden for rammerne af EU’s beslutning omikke at samarbejde med Hamas-regeringen.

FAKTABOKS: Lokaludvikling og kommunesammenlægning i Jenin

Med det overordnede mål at støtte udbredelsen af offentlige serviceydelser på lokalniveau, harDanmark siden 2007 støttet det såkaldte Local Development Programme (LDP) – Jenin. Pro-jektet omfatter 14 mindre lokalråd, dækkende i alt ca. 40.000 indbyggere i den nordøstlige del afJenin og har til formål at udvikle bæredygtige stordriftsmekanismer for udbredelsen af service-ydelser via en ny strategi for gennemførelse af sociale og fysiske infrastrukturprojekter. Ideen erat understøtte sammenlægningen af de mindre og ineffektive lokalrådsenheder til større, mereeffektive kommunalenheder. Projektet omfatter støtte til aktiviteter, der vil kunne styrke sam-arbejdet mellem og kapacitetsopbygge internt i de mindre lokalenheder, bl.a. via etablering affælles skoler, legepladser, vejnet, sundhedsfaciliteter og renovationsydelser. Disse delprojekterer samtidig med til at forbedre levevilkårene i området via jobskabelse og indkomstgenerering.Næste skridt under LDP – Jenin er at støtte den institutionelle udvikling af lokale råd ved etab-leringen af en sammenhængende lokaladministration, bl.a. via støtte til etablering af kontorer,anskaffelse af renovations- og anlægsudstyr, IT-systemer mv. Yderligere, og mere omfattende,fælles sociale og fysiske infrastrukturprojekter er iværksat. Projektet understøttes af en omfat-tende offentlighedskampagne, der skal tilsikre folkelig opbakning til overgangen far mindre lo-kalenheder til færre, større kommunalenheder.Danmark har også gennem årene ydet en væsentlig indsats for opbygningen af en retsstat.Danmark har bl.a. været medvirkende til at fremme respekten for menneskerettigheder og op-bygning af en retsstat via støtte til opbygningen og træning af det civile palæstinensiske politi,herunder via den fælles europæiske indsats EUPOL COPPS; retsmedicinsk institut; støtte tildomstolene og juridiske fakulteter; samt støtte til det palæstinensiske civilsamfunds menneske-rettigheds-dagsorden (bl.a. via etableringen af en ombudsmandsinstitution); styrkelse af det pa-læstinensiske fredsforhandlingssekretariat via opbygningen af en kvalitativt og kvantitativt for-bedret forhandlingskapacitet samt støtte til reform af det palæstinensiske valgsystem. Flere afdisse dansk støttede aktiviteter har været udfoldet over en årrække og en del af dem er underfortsat udvikling. Fælles for dem alle er, at de har været – og fortsat vil være – vigtige for be-stræbelserne på at realisere en demokratisk, levedygtig og sikker palæstinensisk retsstat.Danmark har endelig stillet et stort antal observatører til rådighed til at bidrage til at hindre nyesammenstød mellem palæstinensere og israelere, ikke mindst det langvarige bidrag til TIPH(Temporary International Presence in Hebron) i Hebron.

FAKTABOKS: Menneskerettigheder og demokratisering

Siden Oslo-aftalen har Danmark været aktiv i fremme af menneskerettigheder og demokratise-ring via støtte til halvoffentlige institutioner og palæstinensiske civilsamfundsorganisationer.Nogle af de væsentligste aktiviteter omfatter: a) støtte til et ”multidonorsekretariat” - sammen7

med Sverige, Schweiz og Nederlandene - til koordineret finansiering af strategiske menneskeret-tigheds-NGO’er og menneskerettighedsindsatser (dansk bidrag på ca. 3 mio. kr. per år), b) støt-te til den nationale menneskerettigheds- og ombudsmandsinstitution ICHR (Danmark har spil-let nøglerolle i etableringen af denne institution) samt c) bidrag til det uafhængige og rosteMa’an News Network (blandt Mellemøstens allermest populære nyhedshjemmesider, hvis etab-lering Danmark har været med til at støtte) som en bæredygtig udfasning af tidligere støtte.Bistanden gennemføres under vanskelige vilkår, hvor Israel med henvisning til sikkerhedshen-syn, løbende stiller meget omfattende krav til tilladelser og efterfølgende dokumentation for ataktiviteterne faktisk er gennemført som aftalt. Det kan være f.eks. være visumrestriktioner forNGO’er og rådgivere og krav om tilladelser til at gennemføre aktiviteter aftalt med PA. Særligvanskelige vilkår frembyder gennemførelsen af bistand i Gaza. Blokaden har i stigende gradumuliggjort indførsel af materialer til genopbygning og endog reparation af infrastrukturinve-steringer, såsom rensningsanlæg for drikkevand. Donorerne anvender betydelige kræfter påforhandling med de israelske myndigheder om indførelse af selv mindre kvantum byggemateria-ler og herefter betydelige ressourcer på dokumentation af at materialerne er anvendt som angi-vet. Vanskelighederne med at gennemføre bistanden understreger behovet for, at donorernearbejder tættere sammen gennem multidonortiltag.

3.1. Bistandskoordination

Koordinationen er fortsat fragmenteret. Der er således et stykke vej endnu før donorerne overen bred kam tilpasser deres støtte til PA’s planer. Fra dansk side vil man i perioden 2010-2012fokusere yderligere på at fremme koordination og harmonisering af bistanden sammen medPA, for at sikre at PA i højere grad kan påtage sig et lederskab for udviklingen af områderne.Rammerne for samarbejdet er efterlevelse af DAC’s principper for godt donorsamarbejde fra2007.På baggrund af den brede og solide erfaringsbase for så vidt angår lokaludvikling er Danmark –i fællesskab med den palæstinensiske minister forlocal government– i dag medformand for denarbejdsgruppe, der styrer den overordnede donorkoordinering for lokaludviklingsområdet.Desuden har man fra dansk side taget med-initiativ til oprettelsen af den såkaldteJerusalem Fund,hvor en række donorer under ét støtter civilsamfundsaktiviteter i Østjerusalem, samt somnævnt tidligere været medinitiativtager til oprettelse af et NGO-sekretariat.

4. Den danske bistand - strategiske mål og indsatsområder

Dansk bistandssamarbejde til Gaza, Vestbredden og Øst-Jerusalem vil – på kort og mellemlangtsigt fortsat være – underlagt de politiske rammebetingelser og begrænsninger, som er et resultataf den politiske og væbnede konflikt mellem Israel og palæstinenserne i de besatte områder, ogde begrænsninger den israelske regerings politik lægger på udvikling i de besatte områder. Etandet politisk rammevilkår for det danske udviklingssamarbejde er det internationale samfundsarbejde med konflikten, herunder EU’s og Danmarks bestræbelser på at bidrage til en afslut-ning på konflikten gennem en forhandlet fredsløsning.

Den palæstinensiske reform- og udviklingsplan (“PalestinianReform and Development Plan”,PRDP)for årene 2008-10) udgør rammen for internationale investeringer og bistand til de besatte om-råder. Den danske indsats i Gaza og på Vestbredden, ikke mindst for så vidt angår lokaludvik-lingsstøtten, udmøntes under nøje hensyntagen til de palæstinensiske udviklingsprioriteter somfastsat netop i PRDP’en. I august 2009 præsenterede PA-regeringens samlede plan for etable-ringen af en uafhængig, palæstinensisk stat i løbet af to år, hvilket vil sige inden udgangen af2011, “Palestine– Ending the Occupation, Establishing the State”.Planen fokuserer på en konsolide-ring af de palæstinensiske regeringsinstitutioner i overensstemmelse med PRDP’en og opstilleren række nationale målsætninger, som samlet skal sikre at de palæstinensiske områder fra 2011kan fungere som en egentlig stat.Udfordringerne for den danske bistand de kommende år vil afhænge af om den nuværende si-tuation fortsætter med udebleven forhandlet fredsløsning; fortsat israelsk besættelse, samt fort-sat manglende palæstinensisk forsoning. Dermed vil der givetvis være et konstant og periode-vist stigende behov for øget brug af humanitær bistand, hvilket vil blive forstærket ved en even-tuel forværring af den politiske og sikkerhedsmæssige situation. Fleksibilitet og hurtig respons-kapacitet er derfor vigtigt.Dansk bistand skal også være parat til at reagere på en positiv udvikling henimod en fredsløs-ning, hvor der kan opstå nye behov for støtte til elementer i en fredsaftale f.eks. sikkerhed ellerflygtninges vilkår. Regeringen har allerede forudsat, at såfremt der sker fremskridt i fredspro-cessen vil bistanden øges.

4.1. De overordnede målsætninger for dansk udviklingsbistand til de besatte områder

Den danske indsats i forhold til at fremme en fredelig løsning på den israelsk-palæstinensiskekonflikt og dens videre regionale implikationer omfatter politiske tiltag fortrinsvis indenforrammerne af EU samt en omfattende bistandsindsats ikke blot i forhold til Gaza-Vestbredden.Nærværende strategiske ramme vedrører alene tiltag – herunder politiske tiltag – som relaterersig til gennemførelsen af bistandssamarbejdet i forhold til de besatte områder og de palæstinen-siske flygtninge.Baseret på rammebetingelserne og de hidtidige erfaringer, vil man fra dansk side koncentreresig om flg. tre målsætninger for bistandssamarbejdet:

Fredsopbygning



Statsopbygning



Forbedrede levevilkår for den palæstinensiske befolkning

Nedenfor følger en beskrivelse af de forskellige indsatsområder, man fra dansk side vil fokuserepå som bidrag til realisering af målsætningerne. Det understreges at indsatserne er nært for-bundne og gensidigt understøtter hinanden således at de fremstår som et samlet bidrag til reali-seringen af tostats-løsningen på den israelsk–palæstinensiske konflikt. Danmark vil i gennemfø-relsen af bistanden arbejde for de i det danske bistandssamarbejde fastlagte tværgående hensyn,

4.2. De konkrete danske indsatsområder

4.2.1 Fredsopbygning

Formålet er at bidrage til fredsprocessen gennem danske aktiviteter til fremme af en forhandletløsning baseret på Køreplanen for Fred og andre internationalt accepterede tiltag til at fremmeto-statsløsningen.Danmark og EU støtter i den sammenhæng den amerikanske linje og fortsatte engagement foren fredsløsning. I denne sammenhæng er det vigtigt at aktiviteter så vidt muligt fungerer somtillidsskabende foranstaltninger. En reel og fredelig forhandlingsproces mellem de to parter,som sikrer, at resultatet af fredsprocessen afspejler parternes interesserer og dermed aftalenslangsigtede bæredygtighed, forudsætter, at begge parter råder over den nødvendige forhand-lingskapacitet. Samtidig indebærer udviklingen i de besatte områder en risiko for, at forhand-lingsprocessen bliver overhalet af bosættelsesaktiviteten.Danmark vil på baggrund heraffortsat aktivt understøtte EU's og amerikanske fredsbestræbelser, herunder ved sekun-dering af personale til EU's Særlige Repræsentant og andre lignende relevante internati-onale forhandlingsunderstøttende initiativer (og i øvrigt være fleksibel i forhold til ud-sendelse af civil ekspertise);fortsætte samarbejdet om konfliktforebyggende tilstedeværelse af internationale monito-reringsmissioner, herunder Temporary International Presence in Hebron (TIPH) og EUBAM/Rafah (når denne måtte reaktiveres);sammen med en række andre donorer fortsætte samarbejdet med Præsidentkontoret ogPLO’s forhandlingssekretariat (NegotiationsAffairs Department).Sekretariatet leverer analy-ser og forhandlingsoplæg til PLO’s ledelse, som på den palæstinensiske side er ansvarligfor fredsforhandlingerne;sammen med en række andre donorer fortsætte samarbejdet om Øst-Jerusalem (East Je-rusalem Fund m.v.). Dette, der skal ses i et fredsforhandlingsperspektiv, har til formål atfastholde en palæstinensisk civilsamfundstilstedeværelse i Øst-Jerusalem og dermed un-derbygge, at det bliver muligt at nå frem til et afbalanceret forhandlingsresultat. Samar-bejdet omfatter tilskud til kulturelle og sociale aktiviteter;sammen med en række andre donorer samarbejde om fredsfremmende og konfliktfor-byggende initiativ vedrørendevand.Danmark vil sammen med andre samarbejdspartnereigangsætte aktiviteter, som belyser vands centrale konfliktskabende rolle og vil frem-komme med forslag til løsning af problemet, herunder også i et regionalt perspektiv.Styrke samarbejdet med øvrige internationale donorer for at få udvidet mulighederne forat gennemføre bistandssamarbejdet og få afviklet restriktionerne på levering af bistand,særligt ifht. bistand til Gaza10

4.2.2. Statsopbygning

Formålet er at understøtte opbygningen af en suveræn, demokratisk leve- og bæredygtig, frede-lig palæstinensisk stat, som kan garantere befolkningens menneskerettigheder og sikkerhed,skabe rammerne for økonomisk vækst, samt levere basale serviceydelser.Danmark vil under statsopbygningskomponenten støtte andre aktiviteter, som også er forud-sætninger for fredsprocessen, herunder samarbejde om retsstatsprincipper og retssikkerhed (ruleof law)og regelmæssig afholdelse af valg. Referencepunktet er som tidligere nævnt Fayyad-regeringens planer, herunder den seneste plan om opbygning af en stat indenfor to år. For atkunne sætte den palæstinensiske side i stand til i praksis at kunne gennemføre et fredsresultat ogen bæredygtig to-statsløsning er det af afgørende betydning, at der parallelt med fredsprocessensker en opbygning af palæstinensiske demokratiske og administrative institutioner, og civilsam-fund, samt domstole og politi, som lever op til internationale mindstestandarder. Samtidig erdet afgørende at PA bringes i stand til at levere tjenesteydelser til befolkningen og dermed sæt-tes i stand til at udgøre et reelt alternativ til religiøst funderede grupperinger. Civilsamfundetsrolle i stats- og institutionsopbygning er en anden vigtig faktor. Danskfinansierede bistandsakti-viteter vil fortsat blive gennemført inden for rammerne af EU’s beslutning om ikke at samar-bejde med Hamas-regeringen.Danmark vil derforgennem valg af bistandsmodaliteter f.eks. multidonorsamarbejde, understøtte PA’s be-stræbelser på at stå i spidsen for den samlede udviklingsindsats i overensstemmelse medPA’s egne udviklingsplaner, herunder bistå PA’s bestræbelser på at sikre en effektiv bi-standskoordination;fortsætte samarbejdet om en palæstinensisk retsstat gennem danske bidrag (finansielt ogved sekundering af personale) til EU's politi- og retsstatsmission EUPOL COPPS;fortsætte samarbejdet med relevante partnere om decentralisering og lokal demokratiop-bygning gennem samarbejde om en multidonor sektorbred tilgang til styrkelse af lokalforvaltning;genoptage støtten til god regeringsførelse, herunder bistand til domstole og den øvrigeretssektor, som sikrer palæstinensernes retssikkerhed og modvirker korruption;fortsætte samarbejdet med de demokratiske institutioner og kontrolmekanismer, bl.a.ved støtte til afholdelse af valg og yderligere effektivisering af den palæstinensiske om-budsmandsinstitution (Independent Commission for Human Rights - ICHR);understøtte udviklingen af civilsamfundet, herunder gennem det fælles NGO-sekretariat,der støtter uafhængige NGO’er, som beskæftiger sig med menneskerettighedsspørgsmål,demokratisering og anti-korruption;11

genoptage samarbejdet med palæstinensiske universiteter indenfor områderne jura, øko-nomi og statskundskab for at øge ekspertisen for så vidt angår god regeringsførelse ogdemokratiske retsstatsinstitutioner.

4.2.3. Forbedrede levevilkår for den palæstinensiske befolkning

Formålet er at understøtte befolkningens levevilkår og udviklingen af den private sektor meddet formål at reducere fattigdom og imødegå radikalisering.Forbedrede levevilkår for den palæstinensiske befolkning via fattigdomsbekæmpelse har væretog vil fortsat være er en helt central målsætning for det danske bistandssamarbejde. Den danskeindsats har et dobbelt sigte: Fattigdomsbekæmpelse og anti-radikalisering.Danmark vil derforinden for de politisk givne rammer så vidt muligt fortsætte samarbejdet om udbredelseaf essentielle, fattigdomsbekæmpende aktiviteter i Gaza via det danske projektkontor,herunder særligt støtte til social infrastruktur, primært via indkomstgenereringsprojekterfor de allerfattigste og mest udsatte grupper;fortsætte samarbejdet med UNRWA om udbredelse af basale sundheds- og uddannel-sesservices til de palæstinensiske flygtninge samt UNRWA’s mere udviklingsprægede ar-bejde med mikrofinansiering, efteruddannelse, jobskabelse mv.;udvide samarbejdet om udvikling af den private sektor, f.eks. via lokale tiltag såsomhandelsmessen og det efterfølgende bus-projekt i Jenin (se faktaboks 1). Hensigten er atstimulere privat økonomisk aktivitet, herunder investeringer mv.;fortsat understøtte arbejdet med at styrke de mindre lokalråd i Jenin-området, herundervia sammenlægning og kapacitetsopbygning af institutioner og personel. Formål er atstyrke lokalstyret og dets serviceinstitutioner til gavn for den fattige befolkning på dennordlige Vestbred;

4.2.4 Humanitær bistand gennem danske NGOer

I 2008 - 2009 har Danmark bevilget støtte til flere store danske NGO’er for humanitært arbejdei Israel og de palæstinensiske områder til et samlet beløb af ca. 45 mio. kr. Formålet med støt-ten har hovedsagligt været indkøb af medicin, medicinsk udstyr, psykosocial støtte til krigs-traumatiserede børn, forebyggelse af tortur, uddeling af fødevarehjælp og husholdningsudstyr,at reducere forekomsten af fejlernæring, samt støtte kvinders deltagelse i udviklingen. De gen-nemførte programmer har medvirket til lindring af befolkningens traumatiske situation og til atfremme et aktivt civilsamfund.

5. Indikative rammer for det danske bistandssamarbejde

Det forventes at denoverordnede rammefor det danske bistandssamarbejde også i de kommendeår viludgøreca. 200 mio. kr. årligt, idet der dog kan forekomme udsving heri afhængigt af12

6. Væsentlige risikofaktorer

Den danske bistand til de besatte palæstinensiske områder har været gennemført i perioder medvarierende faser af politisk og sikkerhedsmæssig ustabilitet. Fortsat manglende fremskridt ifredsprocessen samt den nuværende intra-palæstinensiske konflikt udgør en betydelig risiko foropnåelsen af målsætningerne for bistandsindsatsen. Hvis PA på grund af manglende fremskridtpolitisk og økonomisk mister folkelig opbakning, vil man hurtigt kunne befinde sig i en situati-on, hvor modaliteterne for at gennemføre bistanden forskubbes markant. I tilgift til den over-ordnede israelsk-palæstinensiske konflikt, har de seneste år været præget af intra-palæstinensisksplittelse og vold. Adgangsforholdene til Gaza har stor indvirkning på det danske bistandssam-arbejde. Palæstinensisk forsoning må forventes at indvirke positivt på gennemførelsen af bi-standssamarbejdet.Gennemførelse af bistandssamarbejdet i de besatte områder har været forsøgt tilpasset denstærkt omskiftelige politiske og sikkerhedsmæssige situation, de løbende konflikter, samt ad-gangsbegrænsninger til særligt Gaza, via en fleksibel tilgang til projekt-aktiviteter og -resultater.Den fortsatte blokade af Gaza, og EU’s/Danmarks politik overfor Hamas, har resulteret i enrække tilpasninger af måden hvorpå danske bistandsmidler forvaltes og håndteres i det danskeprojektområde, og indebærer at bistandssamarbejdet kører på lavt blus indtil videre. Dennestrategiske og operationelle fleksibilitet vil fortsat være helt central for programmeringen afdansk udviklingsbistand til de besatte områder. Sikkerheden for særligt det danske personaleder gennemfører bistanden er ligeledes en faktor, der konstant tages højde for.Det danske bistandssamarbejde med palæstinenserne er endvidere afhængigt af udviklingen iregionen. Det er nødvendigt at se konflikterne mellem israelerne og palæstinenserne og den in-tra-palæstinensiske konflikt i en regional kontekst, herunder i forhold til skellet mellem sunni-og shia-muslimer og den stigende iranske indflydelse, som påvirker alle lande i regionen. Dette1