URU, Alm.del - 2009-10 - Bilag 253: Dansk resumé af evaluering af udviklingssamarbejdet mellem Danmark og Bhutan, 2000-2009

evalueringresuméDanmark har ydet støtte til Bhutan igen-nem mere end 30 år. I 1989 blev Bhutanudpeget til dansk programsamarbejds-land, og Danmark har i en årrække væretden næststørste bilaterale donor i landetkun overgået af landets store nabo, In-dien. I lyset af Bhutans positive økonomi-ske udvikling besluttede Danmark i 2008gradvist at udfase den bilaterale støtteefter 2013. Denne evaluering vurdererden danske støtte til fattigdomsbekæm-pelse og demokratisering i perioden2000-2009 og giver i lyset heraf an-befalinger til, hvordan udfasningen afden danske støtte bedst tilrettelægges.Evalueringen er iværksat af Danidasevalueringskontor i samarbejde med’Research and Evaluation Division’ i‘Gross National Happiness CommissionSecretariat of Bhutan’. Evalueringen blevforetaget i perioden oktober 2009 - juni2010 af PEM Consult i samarbejde medOxford Policy Management.Overordnede konklusionerBhutan har gennemlevet en eneståendesocial, politisk og økonomisk udvikling deseneste årtier, og dansk bistand har bidra-get positivt til mange af de imponerenderesultater, der er opnået i de sektorer,danmark har støttet (sundhed, uddan-nelse, miljø, byudvikling og god regerings-førelse). F.eks. går ni ud af ti børn nu syv åri skole, ligesom flere går videre i uddan-nelsessystemet. samtidig er kvaliteten afundervisningen øget. i perioden 1994-2005er befolkningsvæksten faldet med 20pct.,børne- og mødredødeligeheden faldet med40 pct. og levealderen øget til 66 år. Paral-lelt hermed har Bhutan indført en moderneforvaltning, gennemført demokratiske valgog sat en decentraliseringsproces i gang.Endelig er miljøhensyn på vej til at blive enintegreret del af den offentlige planlægningpå alle niveauer.den danske støtte har gennemgående væ-

ret effektiv, relevant og fleksibel. den harspillet en væsentlig rolle indenfor områder-ne sundhed, miljø og god regeringsførelseog beviser, at det betaler sig at satse pålangvarig og massiv støtte indenfor en sek-tor. indførelsen af sektorbudgetstøtte til desociale sektorer har ført til større fleksibi-litet og ejerskab. På miljø- og forvaltnings-området har støtten til udvalgte institu-tioner og processer været et vigtigt bidragtil deres kapacitetsopbygning. Bhutanpåskønner ikke kun danmarks betydeligebidrag, men også danmarks villighed til attilpasse bistanden til lokale behov og målog til at harmonisere indsatsen med andredonorer.Trods de store fremskridt står Bhutan sta-dig over for store udfordringer. den privatesektor er meget lille og svag, væksten ogudviklingen er ujævnt fordelt i landet, ogselv om også kvinderne nyder godt af deøkonomiske og demokratiske fremskridt,sætter traditioner fortsat grænser for deres

Medierevolution:Medierne er blomstret op i Bhutan og spiller en vigtig rolle som vagthund over for regering og myndigheder. i 2000havde Bhutan kun en enkelt avis. nu er der fem private aviser og fire radiostationer. Bhutans nationale radiostation, Bhutan Broadcastingservice, har desuden etableret fem regionale stationer, og flere og flere bhutansere debatterer og blogger aktivt på internettet. dansk støt-te til uddannelse af journalister og radioteknikere og til udvidelse af radiosendenettet får af flere en stor del af æren for denne udvikling.

deltagelse i det politiske og økonomiskeliv.Evalueringen anbefaler bl.a., at der i udfas-ningsperioden gives prioritet til miljøsekto-ren, hvor der fortsat er behov for især lokalkapacitetsopbygning og konsolidering,samt til god regeringsførelse, hvor dersærligt er behov for at styrke den decentra-liseringsproces, der er i gang.Baggrunddet dansk-bhutanesiske udviklingssamar-bejde er præget af ganske særlige forhold,som har været afgørende for den måde,samarbejdet har udviklet sig på, og for deresultater, der er opnået.Bhutan har oplevet dramatiske foran-dringer i den periode, danmark har ydetbistand. det lille bjergland var op til1990’erne nærmest en feudalstat med enenevældig (men oplyst) konge og udbredtfattigdom. det seneste årti har landetoplevet konstant økonomisk vækst på 7pct. om året i gennemsnit, og andelen affattige er faldet fra 36,3 pct. i 2000 til 23,2pct. i 2007. samtidig har Bhutan væretigennem en fredelig demokratisering medflere valg. de store omvæltninger er ikkesket efter pres udefra, men på den tidligerekonges eget initiativ og i respekt for dentraditionelle, bhutanesiske kultur. Bhutanhar også gjort sig bemærket med sit eget,officielle, nationale lykkeindeks med vægtpå bl.a. kultur, beskyttelse af miljøet ogkvinders rettigheder.den samlede, danske bistand til Bhutansiden 1989 løber op i næsten 1,4 mia. kr. iløbende priser. Med blot 700.000 indbyg-gere gør det Bhutan til det land, der harmodtaget mest dansk bistand pr. indbyg-ger, nemlig 2000 kr. den danske bistand

har siden 1992 fokuseret på sundhed, miljøog forvaltning af naturressourcer samtbyudvikling. i 1998 kom god regeringsfø-relse til som et selvstændigt program, i2003 uddannelse, og i 2008 blev støtte tiludviklingen af den private sektor tilføjetsom et tværgående tema. i de første år blevden danske bistand givet som projekt-støtte. Fra 1990’erne blev bistanden omlagttil programstøtte, og siden 2000 er en sti-gende andel givet som sektorbudgetstøtte,særligt inden for uddannelse og sundhed.danmark har besluttet at udfase sin bilate-rale bistand til Bhutan efter 2013.der har været enighed om den overord-nede kurs i bistandssamarbejdet mellemdanmark og Bhutan. Bhutan styrer eftermål, der harmonerer med målene fordansk udviklingsbistand. det gælder bl.a.2015-Målene samt ønsket om at indføredemokrati, gennemføre decentralisering ogat bevare den unikke natur. Udviklingssam-arbejdet har derfor generelt kunnet foregå ien atmosfære af tillid og konstruktiv dialogpå alle niveauer.DelkonklusionerSundhed til flereBhutan har opnået imponerende fremskridtinden for sundhed på ganske kort tid. iføl-ge sundhedsministeriets tal for perioden1994 til 2005 er spædbørnsdødelighedennæsten halveret fra tidligere 71 til nu 40 udaf 1000 fødte børn, levealderen er øget til66 år, og dødeligheden i forbindelse medgraviditet og fødsel er reduceret med over40 pct. det tyder på, at Bhutans vedhol-dende fokus på den primære sundhedstje-neste og på at udvide adgangen til basalesundhedsydelser har virket. andre årsagersom gratis adgang til basale lægemidler,øget viden om ernæring og sundhed samtforbedret vandforsyning og sanitære for-

hold har også spillet ind.den danske støtte til sundhed går helt til-bage til 1992, og evalueringen konkluderer,at danmark i mere end to årtier har væreten stabil, konsekvent og pålidelig donor-partner i Bhutans sundhedssektor. siden2000 er det meste af den danske støttegivet som sektorbudgetstøtte. danmark harspecifikt støttet Bhutans sundhedsministe-rium, udvidelse af den primære sundheds-tjeneste og uddannelse af sundhedsper-sonale, ligesom danmark har ydet tekniskrådgivning på et højt professionelt niveau.i perioden 2000-2007 støttede danmarkogså Bhutans store investeringer i bedreadgang til vand og sanitet på landet, såmere end 80 pct. af befolkningen i dag haradgang til rent drikkevand.Også uddannelse til flereBhutan indførte først i 1960’erne et moder-ne uddannelsessystem, der siden er blevetudvidet betydeligt. hele 92 pct. af børnenegår nu syv år i skole, flere går videre på alleniveauer af uddannelsessystemet samtidigmed at kvaliteten af undervisningen erblevet bedre. det er bl.a. sket i kraft af re-former af undervisningsplanerne og mindreklassestørrelser. danmark har også støttetuddannelsen af lærere. danmark har støttetsektoren siden 2002, bl.a. med sektorbud-getstøtte.Trods fremskridtene er Bhutan fortsat langtfra målet om, at 80 pct. af den voksnebefolkning i 2008 skulle kunne læse ogskrive. alfabetiseringsgraden var fra 2002til 2008 kun steget fra 54 til 59 pct. detskyldes primært, at der fortsat er mangeanalfabeter blandt den voksne befolkningog viser et behov for en øget satsning påuformel voksenundervisning. En andenudfordring er at udligne de store regionaleforskelle i uddannelsesniveauet.

Regeringsførelse og decentraliseringdanmark har spillet en væsentlig rollei Bhutans vanskelige omstilling til enmoderne stat. det er sket med respektfor Bhutans ønske om at bevare vigtigeelementer af sin traditionelle kultur. dendanske støtte til god regeringsførelse ogdecentralisering er givet i en periode, hvorBhutans politiske system er blevet ændretmarkant, og hvor landet - fra at have væretet enevældigt kongedømme – er godt påvej til at blive et moderne demokrati. siden2002 har der været foretaget demokratiskelokalvalg og parlamentsvalg, en moderneforfatning er blevet vedtaget, og der er satgang i en decentralisering. danmark harbidraget med støtte både til retssystemet,regeringsadministrationen og det parla-mentariske system i form af infrastruktur, iTog forskellige former for rådgivning. støttenhar hjulpet både nye institutioner i den vi-tale startfase og eksisterende institutionermed at tilpasse sig de løbende forandrin-ger, der har fundet sted. På flere områder- blandt andet skattedepartementet - hardanmark været eneste donor.Trods de positive resultater byder denhurtige overgang fra en mere traditioneltil en moderne og professionel, offentligforvaltning fortsat på store udfordringer,ikke mindst på decentralt niveau.Miljø og byudviklingMiljøbeskyttelse og forvaltning af natur-ressourcer har altid været højt prioritereti Bhutan, der har opnået store fremskridtpå miljøområdet. den danske støtte harværet afgørende på adskillige områder sommiljølovgivning og –forvaltning, decentralnaturressourceforvaltning, renere teknologiog byplanlægning. det øgede fokus påmiljøet betyder, at miljøhensyn i voksendeomfang bliver en fast del af beslutnings-grundlaget i sektorministerier, på distrikts-niveau og i den private sektor, selv om der

fortsat mangler lokal kapacitet på miljø-området på alle administrative niveauer.inden for byudvikling har danmark konkretbidraget til byplanlægning i fem byer, deralle – med dansk støtte – har fået udbyggetog forbedret deres vandforsyning, spilde-vandsrensning, dræning, lossepladser ogtrafikplanlægning.Generelle erfaringerSektorbudgetstøttens dilemmaersektorbudgetstøtte giver mange mulighe-der, men rummer også nogle risici. dendanske støtte til sundhed og uddannelseer siden 2000 overvejende givet somsektorbudgetstøtte. det har vist sig atvære en fleksibel bistandsform, der kantilpasses de konkrete og skiftende forholdog medvirke til at skabe lokalt ejerskab.Men sektorbudgetstøtte gør det vanskeligtat målrette bistanden til de grupper, somdanmark især prioriterer. den gør det ogsåvanskeligt at spore effekten af lige præcisden danske bistand. Endelig kan sektor-budgetstøtte friste regeringen i modtager-landet til at omdirigere nogle af de midler,som den selv havde afsat til en andensektor. det er der tegn på i uddannelses-sektoren, hvor den samlede donorstøtte erfirdoblet fra 2002 til 2008, mens Bhutansnationale budget til uddannelse – inkl.donorstøtten – i samme periode kun erfordoblet.Massiv tilstedeværelse bærer frugtdet kan godt betale sig at være massivttilstede i enkelte sektorer – forudsat, atstøtten ikke er større end, hvad modta-geren kan kapere, og at den er tilpassetmodtagerens behov. det viser den lang-varige og omfattende danske tilstedevæ-relse inden for miljø, regeringsførelse ogsundhed. danmark har aktivt arbejdet forat få de forskellige donorer til at harmoni-

sere deres bistand i flere sektorer, dog ikkealtid med held. danmark har i flere sektorervia rådgivere har været i stand til at indgåi en konstruktiv dialog, både om konkreteaktiviteter og om strategiske mål, hvilkethar medvirket til markante danske aftryk iflere sektorer. den tætte dialog inden forde enkelte sektorer er meget værdsat frabhutanesisk side.Stor satsning på rådgivere og kapacitets-opbygningselv om evalueringen konkluderer, atresultaterne af den danske bistand ikkeville være opnået uden et betydeligt brug afrådgivere og de store investeringer i opbyg-ning af kapacitet i Bhutan, så er der ogsåkritiske bemærkninger. Brugen af langtids-rådgivere er måske reduceret for hurtigtde seneste år og synes mere dikteret af etdansk ønske om at erstatte langtids- medkorttidsrådgivere end af en vurdering af deaktuelle behov. Kapacitetsopbygningen hari adskillige tilfælde været dårligt koordi-neret og ikke været tilpasset de konkretebehov. den har også fokuseret mere påenkeltorganisationer og –institutioner endpå samarbejdet imellem dem og de vilkår,de enkelte institutioner og organisationerarbejder under.Den private sektor i fokus efter 2013Bhutan har på vigtige områder gjortimponerende fremskridt i den periode,danmark har ydet bistand til landet, ogstår betydeligt bedre rustet til at klare siguden den danske bistand end tidligere.Men Bhutan står stadig med store udfor-dringer. den største er at få opbygget enprivat sektor, der kan sikre vækst, udvik-ling, offentlige indtægter og jobs. Efterudfasningen af bistanden til regeringen vildanmark fortsat kunne støtte Bhutan vedhjælp af de såkaldte erhvervsinstrumenter,

dvs. blandede kreditter og Business2Busi-ness Programmet. Evalueringen vurdererdog, at interessen fra danske firmaer til atengagere sig i Bhutan også fremover måskevil være begrænset.Nogle af evalueringens anbefalinger•Udfasningen skal skræddersys ud frade konkrete behov og bør fokuserespå miljø og regeringsførelse/decentra-lisering. det er de sektorer, hvor denbhutanesiske ekspertise er svagest, og•

hvor de nye institutioner, der er skabtbl.a. med dansk støtte, er mindstrobuste. selv om decentraliseringenhar gjort gode fremskridt, er der fortsatbrug for at få afklaret rollefordelingenmellem de forskellige niveauer, sikrekvalificeret personale lokalt og skaffeindtægter til den løbende drift.Myndighedernes kapacitet til atindsamle data og til at overvåge ogevaluere udviklingen er fortsat svag ogbør styrkes.

der er fortsat store, regionale forskellepå adgangen til offentlige ydelser somuddannelse og sundhed. Kapacitetentil at måle disse uligheder og til atmålrette indsatsen mod sårbare egneog befolkningsgrupper bør styrkes.særlige målrettede initiativer til atstyrke dynamikken blandt små og mel-lemstore virksomheder og den privatesektors indflydelse bør overvejes.

Udenrigsministeriet sætter pris på evalu-eringens positive konklusioner og doku-mentationen af de konkrete resultater, somdansk bistand har medvirket til at fremmeinden for sundhed, uddannelse, miljø oggod regeringsførelse.Udenrigsministeriet er generelt enigt ievalueringens anbefalinger.i forhold til at styrke den private sektor iBhutan, så sker dette allerede gennem dendanske støtte til bl.a. erhvervsuddannelseog erhvervsorganisationer. samtidig synesder at være en stigende interesse hos dan-ske virksomheder for at søge partnerskabermed bhutanesiske firmaer. det gælderf.eks. inden for solenergi og affaldsbe-handling. i betragtning af Bhutans størrelseer det Udenrigsministeriets vurdering, at

potentialet for sådanne partnerskaber måformodes at være begrænset.Udenrigsministeriet er i tæt samarbejdemed Bhutan i gang med at udarbejde enplan for udfasningen af den danske bistandog anvendelsen af de 50 mio. kr., som rege-ringen har afsat på forslaget til finanslovfor 2011, til udfasningsbistand til Bhutan.Evalueringens anbefalinger udgør en vigtigdel af grundlaget for dette arbejde. For atsikre bæredygtigheden af de mange goderesultater, som der er opnået gennem dan-marks 30-årige engagement i Bhutan, viludfasningen tilrettelægges under hensynta-gen til de forskellige behov, der er inden forde enkelte sektorer.Udenrigsministeriet er i den forbindelseenigt i, at der især bør fokuseres på støtte

til decentralisering og miljøinitiativer, samtat det også i udfasningsperioden vil værerelevant at kanalisere fortsat budgetstøttetil disse to formål igennem programmerneLocal Governance support og sustainableEnvironment support.i forhold til at søge at etablere partner-skabsaftaler mellem danske og bhutanesi-ske institutioner inden for især forskning,så er Udenrigsministeriet enigt i, at detteer en særlig udfordring bl.a. i lyset af dekulturelle og organisatoriske forskelle. deter samtidig Udenrigsministeriets vurde-ring, at partnerskaber i forbindelse medudfasningen kan bidrage til at fremmevidensoverførsel og etableringen af et merelangsigtet samarbejde mellem danske ogbhutanesiske organisationer.