URU, Alm.del - 2009-10 - Bilag 251: Evaluering af dansk støtte til infrastruktur i Nicaragua, fra udenrigsministeriet

evalueringresuméDanmark har siden 1999 ydet støtte tiltransportsektoren i Nicaragua gennemsektorprogrammet PAST. Det centraleformål har været at reducere fattigdom-men ved at mindske transportomkost-ningerne og forbedre adgangen tilsociale serviceydelser og økonomiske ogadministrative centre for befolkningen iisolerede landområder. Programmet harstøttet lokal transportinfrastruktur sombroer, små veje, stier, moler og kanalersamt opbygning af lokal, kommunal ogregional teknisk og administrativ kapaci-tet med fokus på at sikre vedligeholdelsei tre regioner. I 2008 blev det besluttet atvurdere de sociale og økonomiske resul-tater af støtten. Evalueringen bygger påkvantitative og kvalitative undersøgelser,der sammenligner udviklingen i områdersom har fået støtte fra PAST med lignen-de områder, der ikke har fået støtte. Dener gennemført i 2009-10 af konsulenterfra Orbicon A/S (Danmark) og Goss GilroyInc. (Canada).Overordnede konklusionerEvalueringen fremhæver, at der sespositive resultater af Danida-støtten pålokalt, kommunalt og regionalt niveau. Ikkemindst konkluderer evalueringen, at PASThar skabt både økonomiske og socialeforbedringer for lokalbefolkningen i de treregioner. Den kvantitative analyse fra LasSegovias finder en række signifikante ogpositive forskelle mellem de lokalsam-fund, der har fået støtte fra PAST, og deder ikke har. Forbedringerne drejer sigbl.a. om transportforhold, beskæftigelse,landbrugsproduktion, boligforhold ogadgang til den offentlige elforsyning mv. Påde sociale områder viser evalueringen, atPAST har betydet at det generelt er blevethurtigere og sikrere for lokalbefolkningenat komme frem til skoler og klinikker mv.,og at kontakten med sundhedspersonale,lærere og andre aktører udefra er blevetforbedret.

Evalueringen konkluderer, at resultaternepå en række område er fælles for de treregioner, der har modtaget støtte, menfremhæver også nogle væsentlige forskelle.Hvor effekten på de sociale områder erret ensartet, peger evalueringen på meremarkante forskelle inden for produktionog økonomiske forhold: Selvom der sesforbedringer på disse områder i alle treregioner, så er de mere udtalte i landbrugs-områder med forbindelser til større marke-der (f.eks. Las Segovias og de centrale deleaf RAAN og RAAS), end i de mest isoleredeområder, hvor produktionen i højere grader baseret på fiskeri (f.eks. de kystnæreområder i RAAN og RAAS). Når det gælderutilsigtede konsekvenser på miljøområdet,så vurderer evalueringen overordnet, atprojekterne har været miljøneutrale. Mender er dog tilfælde, hvor lokalbefolkningenpeger på øget træfældning, f.eks. når folkudefra bruger den forbedrede adgang til atskaffe brænde eller tømmer.

Der er stor forskel på de tre regioner, der har fået dansk støtte. Atlanterhavsregionerne RAAN og RAAS udgør ca. 46 procent af landetsareal, men er tyndt befolkede, bl.a. af forskellige etniske grupper med andre sprog og kulturer end i resten af Nicaragua. Infras-trukturen er generelt mindre udbygget og vandtransport er vigtig, både i kystområderne, og i områder hvor floderne er de vigtigsteadgangsveje. Las Segovias er et mere ”typisk” nicaraguansk landområde, med varierende former for landbrug i små og større brug.

Generelt er kommunernes og lokalsamfun-denes kapacitet til at planlægge, udføre ogvedligeholde infrastrukturprojekter blevetstyrket under programmet. Samtidig er derdog i en række kommuner, ikke mindsti RAAN og RAAS, fortsat brug for tekniskstøtte og kapacitetsopbygning.BaggrundDanida har støttet infrastrukturprojekteri RAAS og RAAN (to selvstyrende områderved Atlanterhavskysten) siden 1993. I 1999blev projekterne samlet under sektorpro-grammet PAST, og støtten blev udvidet tilogså at dække regionen Las Segovias i detnordvestlige Nicaragua. Mange lokalsam-fund i disse områder havde svært ved atkomme frem til hovedbyerne i området ellervar helt afskåret fra omverdenen i regnti-den. Formålet med de lokale projekter varderfor at forbedre transportinfrastrukturenog give de isolerede lokalsamfund bedreadgang til markeder for køb og salg aflandbrugsprodukter, til sundhedsklinikkerog uddannelsesinstitutioner m.v. Indsatsenbestod i at forbedre mindre veje, moler ogbroer mv. Projekterne blev gennemført medarbejdskraftintensive metoder, hvor lokal-befolkningen i høj grad gjorde arbejdet selvog var ansvarlige for den senere vedligehol-delse sammen med kommunerne. Derforblev der lagt vægt på teknisk og organisa-torisk kapacitetsudvikling på især lokaltog kommunalt niveau. På regionalt niveaublev der givet støtte til regionale transpor-tråd for at støtte planlægningen, priorite-ringen og koordineringen af indsatser påtransportområdet.MetodeEvalueringen er en såkaldt effektevalu-ering, der ser på hvilke resultater PAST-indsatsen har haft med særlig vægt på desocio-økonomiske fremskridt for lokalbe-

folkningen. Det er derfor vigtigt at kunneskelne mellem forandringer, der er sketsom følge af PAST, og de forandringer derkan skyldes andre forhold; f.eks. den bre-dere økonomiske eller politiske udvikling.Derfor sammenligner evalueringen udvik-lingen i en række lokalsamfund, der harfået støtte fra PAST med lokalsamfund, deri udgangspunktet ligner PAST-samfundene,men som ikke har modtaget støtte. Evalu-eringen bruger både kvantitative og kvali-tative metoder. Dog var det kun i Las Sego-vias, at der var tilstrækkelige data til, atder kunne gennemføres mere omfattendestatistiske analyser. I alle tre regioner blevder brugt de samme kvalitative metoder, ogdet var dermed muligt dels at sammenlignede kvalitative og kvantitative resultateri Las Segovias, dels at sammenligne dekvalitative resultater fra RAAN og RAAS medde kvalitative (og kvantitative) resultaterfra Las Segovias. Evalueringen undersøgteogså resultater m.h.t. kapacitetsopbygningog institutionel udvikling, som en del afgrundlaget for bæredygtighed og for resul-tater også på længere sigt. Endelig blev dergennemført vurderinger af den hidtidigevedligeholdelse. Vurderingerne er lavet udfra eksisterende materiale og interviews pålokalt, kommunalt og regionalt niveau, ogud fra fysisk-tekniske vurderinger af veje,broer osv.DelkonklusionerMere trafik og bedre adgang til markederog serviceydelserEvalueringen konkluderer, at PAST harskabt bedre transportforhold og adgangtil markeder, serviceydelser og interaktionmed omgivelserne. Den kvantitative un-dersøgelse viser, at transporttiden til fodstil det nærmeste sundhedscenter er blevetreduceret med ca. 15 pct. for befolkningen ilokalsamfund, der har fået støtte. Samtidig

peger evalueringen på, at det næppe viserden fulde reduktion i rejsetid. F.eks. tagerdette mål ikke højde for, at der tidligerekunne være perioder, hvor det var umuligtat nå frem, eller at transport i bil kan væreblevet muliggjort at støtten. I alle tre regio-ner ses der også en klar stigning i trafikkeninden for stort set alle transportformer efterstøtten fra PAST. F.eks. er bus- og biltrafik-ken blevet 3-4 gange større. Evalueringenfremhæver også, at der er blevet bedreadgang til regelmæssig kollektiv transport,og at der er sket en stigning i kommercieltransport, både i form handlende udefra oglokalbefolkningens egen fragt af afgrøderosv. Blandt andre forbedringer nævnes,at børn nu kan cykle til og fra skoler, somligger fjernt fra landsbyen. Det gælder foralle tre regioner, at evalueringen ikke finderlignende fremskridt i de lokalsamfund, derikke har fået støtte fra PAST.Flere job og mere landbrugEvalueringen konkluderer, at PAST-projek-terne har haft betydning for beskæftigelseog produktion, ikke mindst indenfor land-brug. Beskæftigelsen er således faldet i lo-kalsamfund, der ikke har fået støtte, mensandelen af husholdninger hvor forsørgerenhar lønnet beskæftigelse er vokset fra 70pct. til godt 85 pct. i de støttede lokalsam-fund. Der er dog forskel på hvilke konkreteresultater, evalueringen finder i de treregioner. Den kvantitative undersøgelse iLas Segovias viser, at i de lokalsamfund,der har fået PAST-støtte, er der sket enstigning i andelen af husholdninger medlønnet beskæftigelse. De nye job er isærskabt inden for landbrug, men der er ogsåskabt job inden for byggeri. Den kvalitativeundersøgelse peger på, at kommuner medPAST-erfaring helt eller delvist er gået overtil at bruge arbejdskraftintensive metoderi deres egne byggeprojekter. Dermed erbehovet for kvalificeret arbejdskraft øget,

og befolkningen anvender træningen ogerfaringen fra PAST-arbejdet i deres nye job.I forhold til landbrug fremhæver evaluerin-gen, at det er blevet hurtigere og billigere attransportere afgrøder til markedet og købesåsæd og andre input til produktionen.Det giver også bedre priser, når afgrøderikke længere bliver skadede eller bliver forgamle på grund af transportproblemer. Så-danne forandringer ses som medvirkendetil, at landbrugsjord bliver mere værd pr.arealenhed og at mere jord anvendes tillandbrugsaktiviteter. Ændringerne bidragerdermed også til den øgede beskæftigelse ide støttede områder.Også i RAAN og RAAS ses positive resulta-ter. Størstedelen af lokalsamfundene, derhar fået PAST-støtte, fortæller om bedrekontakt med markedet og øget kommercielaktivitet. De lokalsamfund, der sammenlig-nes med, giver derimod udtryk for fortsatteproblemer med transport til markederne,med lavere priser og større omkostningertil følge. Der er dog forskel på, hvor tydeligeffekten er: Mest markant - og mest paralleltil udviklingen i Las Segovias - fremståreffekten i de områder i RAAN og RAAS,hvor landbrug og husdyrhold er centralt,og hvor forbindelserne videre til det øvrigesamfund er bedst. Mindre tydelig er ef-fekten i de mest isolerede områder, og hvorfiskeriet er en central aktivitet.Bedre adgang til uddannelse og sundhedEvalueringen fremhæver, at PAST i detre regioner har skabt klare forbedringeri adgangen til uddannelse og sundhed.Eksempelvis er der mindre fravær af lærere,der tidligere ikke kunne nå frem til skoleni dårligt vejr, det er hurtigere og sikrerefor børn at komme til og fra skole, og flerebørn går videre i overbygningsskoler, da denu kan nå frem og tilbage samme dag. Derrapporteres om hyppigere kontrolbesøg

fra uddannelsesmyndighederne, og at delokale skolebygninger er blevet forbedret,da det er blevet nemmere at få byggemate-rialer frem til skolerne. Ifølge evalueringenses der ikke tilsvarende forbedringer i delokalsamfund, der ikke har fået støtte.Et tilsvarende billede gør sig gældendepå sundhedsområdet i alle tre regioner.Hurtigere, billigere og sikrere adgang tilsundhedsydelser bliver fremhævet som vig-tige resultater ikke mindst i RAAN og RAAS.Eksempelvis skal gravide og fødende kvin-der eller alvorligt syge ikke længere bæreseller ride for at komme til sundhedscentre,men kan blive transporteret af ambulancer,ligesom der er sikrere og mere regelmæssigadgang til bådtransport. Der peges ogsågenerelt på en stigning i antallet af besøgfra den nationale sundhedstjeneste i delokalsamfund, der har fået støtte, hvilketevalueringen blandt andet tillægger denforbedrede adgang.Ejendom og andre goderEvalueringen ser også på en række goderog fysiske forhold for husholdningerne. Pånogle områder er der markant forskel mel-lem lokalsamfundene, der har fået støtte,og de der ikke har. Analyserne viser f.eks.,at de der har modtaget støtte i højere gradhar udvidet deres bolig, og evalueringenser det som et tegn på øget økonomiskråderum. De støttede lokalsamfund harogså i højere grad fået adgang til elektrici-tet. Evalueringen ser også på besiddelse afen række fysiske goder/ejendele, men herer forskellen mindre klar. Når det gælderadgangen til rent drikkevand finder evalu-eringen ingen klar forskel.Kapacitetsopbygning og bæredygtighedGenerelt er der sket en kapacitetsudviklingi lokalsamfundene, så de f.eks. er i standtil at organisere deres del af vedligeholdel-

sesarbejdet, og der er etableret fungerendevedligeholdelseskomiteer for langt defleste undersøgte projekter. Analyserneviser videre, at der kommer flere nye udvik-lingsprojekter til de støttede lokalsamfund,og evalueringen peger på, at samfundenesøgede kapacitet til at organisere sig kanhave spillet ind, sammen med de forbed-rede adgangsvilkår. Når det gælder kom-munerne fremhæver evalueringen, at der ersket en teknisk og administrativ kapaci-tetsudvikling, og at samarbejdet mellemkommuner og lokalsamfund er styrket. Enrække kommuner, særligt i RAAN og RAAS,har dog fortsat brug for støtte. Evalueringenkonkluderer desuden at de nye regionaletransportråd har påtaget sig en ledende ogkoordinerende rolle, men at de fortsat erskrøbelige.AnbefalingerMed udgangspunkt i konklusionerne ompositive resultater på lokalt, kommunaltog regionalt niveau giver evalueringen enrække anbefalinger om fremtidig støtte tillokal transportinfrastruktur i Nicaragua.Det fremhæves for det første, at Danidabør gøre en indsats for at dele erfaringernefra PAST med andre donorer og lande. Deøvrige anbefalinger er ikke kun rettede modDanida eller den nicaraguanske regering,men handler om mere overordnede spørgs-mål i forbindelse med teknisk og finansielinvestering i lokal transportinfrastruktur. Decentrale anbefalinger er:•at der også i fremtiden bør gives støttetil transportinfrastruktur i landligeområder i Nicaragua, og at kerneele-menter fra PAST-tilgangen bør fasthol-des – uanset kilden til finansiering.Der bør mere specifikt gives støtte tilPAST-lignende projekter i RAAN, RAAS

og Las Segovias de næste 2-3 årat det nationale transportministerium,MTI, i dialog med centrale aktørerinden for området, sikrer, at investerin-ger i transportinfrastruktur koordineresbedre. De regionale transportråd kanher spille en væsentlig rolleat MTI og de regionale regeringer iRAAN og RAAS samarbejder om enplan for teknisk støtte til kommuner,der anvender PAST-tilgangen, og atPAST bidrager hertil i en overgangsfaseat der ved godkendelse af projekter

fortsat lægges vægt på at reducerelokalsamfundenes isolation og givebedre adgang til bl.a. sundhed oguddannelse som centrale, men ikkenødvendigvis de eneste kriterier forudvælgelseat relevante aktører undersøgermuligheden for at maksimere effektenaf PAST-investeringer ved at knytteprojekterne til andre aktiviteter, derhandler om social og økonomisk ud-vikling på lokalt niveau, f.eks. støtte tilprivatsektorudvikling

at nationale og regionale programmer,der støtter transportinfrastruktur pålandet i Nicaragua, inddrager de cen-trale dele af PAST-tilgangen, da evalu-eringen har påvist, at bl.a. manualerog guidelines har været af høj kvalitetat der laves en ”overgangsstrategi”og handlingsplan, så de nationale ogregionale PAST-kontorer kan overføreansvar til kommuner og de regionaletransportråd.

Danida noterer sig med tilfredshed evalu-eringens resultater og konklusioner, der do-kumenterer, at forbedrede transportforholdhar haft en positiv effekt på udviklingen ide lokalområder, der har fået støtte. Ikkemindst bemærkes det, at PAST-støtten harhaft en positiv effekt på den økonomiskeudvikling, bl.a. gennem styrket landbrugs-produktion og beskæftigelse. Den markan-te stigning (fra 70 pct. til 85 pct.) i andelenaf forsørgere, der har beskæftigelse, ermeget tilfredsstillende. Det bemærkesogså, at evalueringen viser, at anvendelsenaf arbejdskraftintensive metoder og inddra-gelsen af lokalbefolkningen i planlægning,udførsel og vedligeholdelse af transport-projekterne har bidraget til ejerskab og

bæredygtighed. Evalueringen underbyggerogså, at programmets fokus på dels kapa-citetsopbygning på flere niveauer, dels påsamspillet mellem kommuner og lokalbe-folkning, bidrager til vedligeholdelse ogdermed bæredygtighed.Danida kan generelt tilslutte sig evaluerin-gens anbefalinger. Danida vil således sørgefor at videregive erfaringerne med PAST ogresultaterne heraf. Dette vil bl.a. ske, nårstøtte til transportinfrastruktur på lokalt ni-veau i andre lande drøftes. Danida er ogsåenig i, at det er vigtigt at støtte institutio-naliseringen og konsolideringen af PASTsfremgangsmåder og resultater. Danida vilderfor følge det arbejde, det nicaraguansketransportministerium aktuelt gør for at

indarbejde forskellige PAST-manualer. I denresterende PAST-periode, frem til udfas-ningen i slutningen af 2012, vil der, udoverarbejdet med infrastrukturprojekter i de treregioner, også blive givet støtte til kapaci-tetsopbygning i en række kommuner, medhenblik på at sikre bæredygtigheden. Isamme periode vil der også blive arbejdetfor, at de regionale transportråds rollestyrkes. Danida vil også indgå i dialog meddet nicaraguanske transportministerium ogandre donorer på området om at udvikleen plan for konsolidering og udbredelseaf støtte til transportinfrastruktur, medudgangspunkt i de positive erfaringer, derer gjort med PAST-modellen.