URU, Alm.del - 2009-10 - Bilag 200: Statsrevisorernes beretning om Det Arabiske Initiativ 10/2009

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommendeminister.Udenrigsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilketforventes at ske midt i oktober 2010.Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endeligbetænkning over statsregnskabet 2009, som afgives i 2011.

BERETNING OM DET ARABISKE INITIATIVDet Arabiske Initiativ er en udenrigspolitisk indsats rettet mod landene i den arabiskeverden. Danmark har i perioden 2003-2009 givet 597,8 mio. kr. i bevillinger/tilsagn tilaktiviteter under Det Arabiske Initiativ og udbetalt 471,2 mio. kr.Det Arabiske Initiativ har 2 formål: dels at styrke dialogen, forståelsen og samarbej-det mellem Danmark og den arabiske verden, dels at støtte eksisterende reformpro-cesser i Mellemøsten og Nordafrika – den såkaldte MENA-region, som omfatter 18lande.Statsrevisorerne bad om denne beretning for at få undersøgt, hvilke resultater og hvil-ken effekt der er kommet ud af initiativet i forhold til nævnte formål.Statsrevisorerne konstaterer, at Udenrigsministeriet løbende har tilpasset initiativet iforhold til indhøstede erfaringer – herunder en ekstern analyse fra 2006 og et eksterntreview fra 2009 – og Folketingets opfordringer i vedtagelse V 80 fra maj 2006.Statsrevisorerne konstaterer, at der – på trods af vanskelige vilkår især som følge aftegningesagen – er gennemført talrige aktiviteter, som har skabt resultater, men at detendnu er for tidligt at vurdere de langsigtede effekter af initiativet.Statsrevisorerne finder det mindre tilfredsstillende, at ministeriet ikke noget tidligereog mere aktivt har arbejdet målrettet på at dokumentere (del-)resultater og effekter afDet Arabiske Initiativ.

Introduktion og resultater ............................................................................................. 1Indledning .................................................................................................................... 6A. Baggrund .............................................................................................................. 6B. Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 8Udvikling i bevillinger/tilsagn og udbetalinger ............................................................ 12A. Udvikling i bevillinger/tilsagn og udbetalinger siden 2003................................... 12Resultater og effekter af Det Arabiske Initiativ ........................................................... 15A. Det bilaterale spor ............................................................................................... 15B. Det multilaterale spor .......................................................................................... 20Sammenhængen mellem Det Arabiske Initiativs bilaterale spor og multilateralespor ............................................................................................................................ 24A. Samspil mellem de 2 spor................................................................................... 24B. Eksempler på erfaringsoverførsel mellem de 2 spor .......................................... 25Sammenhængen mellem Det Arabiske Initiativ og den øvrige udviklingsbistand...... 26A. Brugen af erfaringer fra Det Arabiske Initiativ i den øvrige bistand..................... 26Udenrigsministeriets tilpasning af Det Arabiske Initiativ ............................................ 28A. Ekstern analyse fra 2006 .................................................................................... 28B. Review fra 2009 .................................................................................................. 29

3. Det Arabiske Initiativ har både et bilateralt spor og et multilateralt spor, som skal fremmeinitiativets formål på forskellige måder. Det bilaterale spor består af konkrete samarbejdspro-jekter og -programmer mellem Danmark og lande i den arabiske verden. Under det bilate-rale spor indgår der foruden støtte til bilaterale projekter og programmer også støtte til så-kaldte regionale projekter og programmer, hvor flere lande i MENA-regionen (MiddleEast&North Africa)støttes.Det multilaterale spor skal styrke den danske profil i de multilaterale fora for herigennem atyde et aktivt bidrag til reformprocesser i regionen. Det multilaterale spor sigter på at påvirkeinternationale og multilaterale organisationers – især EU’s – støtte til reformprocesser i denarabiske verden. Nogle af de multilaterale fora har også afsat midler til konkrete projektak-tiviteter i landene i regionen.4. Udenrigsministeriet har valgt at arbejde inden for 3 temaer, som er:•••grundlæggende frihedsrettigheder og god regeringsførelseudvikling af vidensbaserede samfundfremme af ligestilling mellem kønnene og kvinders deltagelse i det sociale, politiske ogøkonomiske liv.

UNDERSØGELSENS RESULTATERDet Arabiske Initiativ har, på trods af til tider svære vilkår for at gennemføre initiativet,vist resultater, der understøtter initiativets formål om at skabe grundlag for styrket dia-log, forståelse og samarbejde samt at støtte eksisterende lokale reformprocesser iregionen. Det er endnu for tidligt at vurdere effekter, dvs. de langsigtede virkningeraf initiativet.Ministeriets mål- og resultatstyring af initiativet kan forbedres, bl.a. for bedre at kunnedokumentere resultater af ministeriets indsatser og muliggøre en vurdering på sigt afeffekterne.Udenrigsministeriet har i 2010 formuleret et strategipapir om målsætninger for initia-tivet og retningslinjer for projektdesign og rapporteringer om de bilaterale indsatser.Dette skal styrke mål- og resultatstyringen. Ministeriet burde tidligere have klarlagtretningslinjer og procedurer for gennemførelse af indsatser. Ministeriet kunne des-uden tidligere have kommunikeret strategi og overordnede målsætninger ud til dan-ske og mellemøstlige partnere, der er involveret i gennemførelsen af projekter og pro-grammer under initiativet.Denne samlede vurdering er baseret på følgende:Bevillinger/tilsagn og udbetalingerUdenrigsministeriet har overholdt den samlede økonomiske ramme for Det Ara-biske Initiativ. Udviklingen i bevillinger/tilsagn og udbetalinger i perioden 2003-2009 afspejler, at initiativet i perioden 2003-2005 var i en opstartsfase. Fra 2006har de årlige bevillinger/tilsagn og udbetalinger været ca. 100 mio. kr. Midlerneanvendes hovedsageligt til bilaterale indsatser.•Det er ikke muligt at fordele bevillinger/tilsagn og udbetalinger på de 2 formål un-der Det Arabiske Initiativ, da begge formål ofte vil være integreret i de projekterog programmer, der gennemføres. Størstedelen af bevillingerne/tilsagnene ved-rører bilaterale indsatser. Godt 3 % af bevillingerne/tilsagnene går til multilateraleindsatser.

Resultater og effekterDer er gennemført talrige aktiviteter under Det Arabiske Initiativs 2 spor, somhar givet resultater i relation til de 3 temaer. I forhold til det bilaterale spor harRigsrevisionen dog konstateret, at Udenrigsministeriet kan forbedre mål- ogresultatstyringen. Det er endnu for tidligt at vurdere effekten af indsatserne un-der Det Arabiske Initiativ, dvs. de langsigtede virkninger.•En gennemgang af de 2 eksterne vurderinger samt de 12 projekter og program-mer har vist, at der under det bilaterale spor er gennemført talrige aktiviteter, somhar bidraget til projekternes og programmernes formål og skabt varige resultateri form af fx nye partnerskaber mellem danske og arabiske organisationer. Aktivite-terne har styrket unges deltagelse i samfundet og ligestilling for kvinder samt støt-tet udvikling af mediesektoren. Nogle indsatser har dog ikke givet de forventederesultater, hvilket ifølge Udenrigsministeriet bl.a. skal ses i lyset af, at projekternegennemføres i en region præget af relativt fastlåste politiske strukturer og ændre-de rammebetingelser for Det Arabiske Initiativ.Udenrigsministeriets mål- og resultatstyring af de bilaterale indsatser under initia-tivet kan forbedres. Bl.a. var nogle af indsatsernes delmål uklare, hvilket gjordedet svært at vurdere resultaterne. Der var også tilfælde, hvor planlagte aktiviteterikke var blevet gennemført, og hvor det ikke fremgik klart af den afsluttende rap-port, om disse planlagte aktiviteter var væsentlige for opnåelsen af projektets el-ler programmets overordnede formål.Under det multilaterale spor har Udenrigsministeriet ydet en aktiv indsats i en ræk-ke multilaterale fora med henblik på at fremme dialog og støtte reformprocesseri regionen.Det er endnu for tidligt at vurdere effekten af indsatserne under de 2 spor i forholdtil de 2 overordnede formål om at skabe grundlag for styrket dialog, forståelse ogsamarbejde mellem Danmark og den arabiske verden samt at støtte eksisterendelokale reformprocesser i Mellemøsten og Nordafrika.

Sammenhængen mellem det bilaterale spor og det multilaterale sporUdenrigsministeriet har søgt at sikre sammenhæng mellem de 2 spor ved, atinitiativets 3 temaer skal være omdrejningspunkt for begge spor. Ministeriethar derudover søgt at bruge erfaringer fra det bilaterale spor i bestræbelsernepå at påvirke multilaterale organisationers støtte til reformprocesser. Ministe-riet kunne yderligere præcisere, hvorledes det bilaterale spor og det multilate-rale spor hænger sammen.•Udenrigsministeriet har oplyst, at det er hensigten, at de 2 spor skal supplere hin-anden og skabe synergi, og finder det relevant at sikre sammenhæng mellem dis-se. I ministeriets strategipapir kunne det yderligere præciseres, hvordan ministe-riet arbejder med at skabe synergi mellem sporene for at give involverede partne-re en bedre forståelse af sammenhængen mellem det bilaterale spor og det mul-tilaterale spor.Udenrigsministeriet er siden 2006 blevet mere opmærksom på at videndele ogskabe sammenhæng mellem de bilaterale og multilaterale aktiviteter, som analy-sen fra 2006 anbefalede, både ved at koncentrere de 2 spor om de samme tema-er og ved at bruge konkrete erfaringer fra det bilaterale spor til at stå stærkere iforhandlinger i multilaterale fora, fx EU-samarbejdet.

Folketinget vedtog forslag til vedtagelse V 80 om Det Arabiske Initiativ (samling2005-06) på baggrund af analysen fra 2006 om initiativets opstartsfase. V 80 harefterfølgende udgjort den strategiske ramme for gennemførelsen af initiativet.Ministeriet burde tidligere have klarlagt specifikke retningslinjer for projektdesignog afrapporteringer. De strategiske udmeldinger for Det Arabiske Initiativ, baseretpå analysen fra 2006, kunne være kommunikeret klarere til danske og mellemøst-lige partnere, der er involveret i gennemførelse af projekter og programmer underinitiativet.Rigsrevisionen vurderer, at ministeriet er blevet mere opmærksom på, at det ernødvendigt at dokumentere resultater og effekter af indsatserne. Dette afspejlesi en opstramning af retningslinjer og ved, at Udenrigsministeriet har igangsat etstudie, der skal vurdere, hvilken betydning deltagelse i Det Arabiske Initiativs pro-jekter har for dialog og gensidig forståelse.

Ved lanceringen af Det Arabiske Initiativ blev disse 2 formål ikke operationaliseret yderlige-re i form af underordnede mål.9. De første år af initiativet betegnes som initiativets opstartsfase. I denne periode blev ini-tiativet udviklet, og Udenrigsministeriet fastlagde den geografiske og tematiske afgræns-ning, generelle principper for indsatsen og processen for, hvorledes der skulle gennemfø-res konsultationer med mellemøstlige partnere og iværksættes pilotprojekter.I 2006 blev der gennemført en ekstern gennemgang af opstartsfasen, og på baggrund afdenne udarbejdede ministeriet anbefalinger for Det Arabiske Initiativs videreførelse. Erfa-ringerne fra opstartsfasen blev drøftet ved en folketingsdebat den 24. maj 2006. Ved folke-tingsdebatten blev det med forslag til vedtagelse V 80 om Det Arabiske Initiativ (samling2005-06) besluttet, at initiativet skulle fortsætte med en række mindre justeringer. Dennefolketingsbeslutning har efterfølgende været den strategiske ramme for Det Arabiske Ini-tiativ, som Udenrigsministeriet har arbejdet ud fra.10. Det Arabiske Initiativ dækker både et bilateralt spor og et multilateralt spor for at frem-me initiativets formål på forskellige måder. Det bilaterale spor består af konkrete samarbejds-projekter og -programmer mellem Danmark og lande i den arabiske verden. Under det bila-terale spor indgår der foruden støtte til bilaterale projekter og programmer også støtte til så-kaldte regionale projekter og programmer. At et projekt eller program betegnes som regio-nalt, betyder blot, at der i indsatsen indgår støtte til flere lande i MENA-regionen (MiddleEast&North Africa).Det multilaterale spor handler om en styrket dansk profil i de multilaterale fora for herigen-nem at yde et aktivt bidrag til reformprocesser i regionen. Det multilaterale spor sigter på atpåvirke internationale og multilaterale organisationers – især EU’s – støtte til reformproces-ser i den arabiske verden. Nogle af de multilaterale fora har også afsat midler til konkreteprojektaktiviteter i landene i regionen.

Det fremgår af figur 1, at MENA-regionen dækker Mellemøsten og Nordafrika fra Marokkoi vest til Iran i øst.12. Danmark har ambassader i følgende lande: Marokko, Algeriet, Egypten, Libanon, Syrien,Jordan, Israel, Irak og Iran. Derudover er der repræsentationskontor i de palæstinensiskeselvstyreområder. Ambassaderne i Jordan og Algeriet lukkes i 2010.Udenrigsministeriet har oplyst, at Danmark efter ambassadelukningen i Jordan vil fastholdeet nogenlunde uændret engagement i Jordans reformproces gennem Det Arabiske Initiativ.Derfor stiler ministeriet efter at fastholde en udsendt dansk rådgiver i Amman. Hvad angårambassadelukningen i Algeriet, har ministeriet oplyst, at der fra dansk side vil blive gjort ensærlig indsats for at bevare de gode diplomatiske relationer til landet. Danske interesser iAlgeriet vil blive varetaget enten af en anden dansk repræsentation i området eller af en rej-sende ambassadør med sæde i København.Det Arabiske Initiativ administreres af Udenrigsministeriet i København og koordineres medovennævnte ambassader, i det omfang der er behov herfor.13. Udenrigsministeriet har efter lanceringen af initiativet arbejdet inden for de 3 temaer, somUnited Nations Development Programme (UNDP) udpegede i ”Arab Human DevelopmentReport 2004” som de vigtigste for regionen. UNDP er FN’s globale udviklingsprogram.Udenrigsministeriet har for hvert tema formuleret 3 underliggende strategiske indfaldsvink-ler for at konkretisere, hvad ministeriet vil arbejde med under de 3 temaer. Disse fremgår aftabel 1.

Det fremgår af tabel 1, at der er 3 temaer, og at der er 3 strategiske indfaldsvinkler for hverttema.Udenrigsministeriet formulerede de 3 strategiske indfaldsvinkler under hvert af de forholds-vis bredt definerede temaer for at målrette indsatsen under initiativet. Både bilaterale og mul-tilaterale aktiviteter er omfattet af temaerne.14. Det Arabiske Initiativs formål og temaer samt brede geografiske fokus betyder, at der ermange indsatser, der kan støttes under initiativet. Det betyder også, at initiativet alene ikkekan forventes at ændre udviklingen i regionen, men skal ses som et bidrag til styrket dialogog støtte til reformer sammen med andre bidrag, fx andre landes og organisationers lignen-de initiativer til fremme af reformprocesser og dialog i regionen.Rammebetingelserne for initiativet har udviklet sig, fra initiativet blev lanceret i 2003 til i dag.Et eksternt review fra 2009 peger på 2 områder. For det første er de fundamentale politiskereformer og systemændringer, som ministeriet havde håbet på, udeblevet. For det andet bli-ver Danmark nu også forbundet med, hvad der kan ses som kampen mellem den islamiskeverden og Vesten på grund af tegningesagen. Reviewet konstaterer dog samtidig, at det harværet muligt at fortsætte og udvikle Det Arabiske Initiativ på trods af disse udfordringer, ogat der stadig inden for en række centrale områder er mulighed for at understøtte reformtiltag.

Afgrænsning16. Statsrevisorernes 6 spørgsmål besvares fortløbende i kap. III-VII. Spørgsmål 2 og 3 omresultater og effekter behandles begge i kap. IV.17. Statsrevisorerne spørger både til resultater og effekter af initiativet. Rigsrevisionen defi-nerer i denne beretning resultaterne som de umiddelbare resultater, der er kommet ud af engiven indsats i forhold til de mål, der er for indsatsen. Effekter defineres som de langsigtedevirkninger af indsatsen.18. Der er en række problemer med at vurdere effekten af initiativet i forhold til initiativets2 formål. Afrapporteringer fra de enkelte indsatser kan give et billede af, om projekterne nårderes mål, men det kræver dybere analyser for at vurdere, om dialogen, forståelsen og sam-arbejdet er styrket med udgangspunkt i konkrete indsatser, og om en eventuel forandringeller reform kan og bør tilskrives en specifik danskstøttet aktivitet eller rettere bør tilskrivesen eller flere andre bevægelser i samfundet. Dialogskabelse og reformer tager tid, og der-for er det urealistisk at vurdere effekten af initiativet efter 7 år, hvoraf de første år har væretopstartsfase.Rigsrevisionen har derfor vurderet resultaterne af konkrete projekter og programmer og sam-tidig beskrevet de tiltag, Udenrigsministeriet har iværksat for i fremtiden at blive bedre i standtil at vurdere effekten af initiativet.Det Arabiske Initiativ er blevet gennemgået ved eksterne vurderinger i 2006 og 2009. I detomfang disse har vurderet effekter af initiativet, er vurderingerne i relevant omfang inddra-get i beretningen.Metode19. Statsrevisorerne bad Rigsrevisionen om at undersøge udviklingen i bevilling og regnskabsiden 2003. Udenrigsministeriet er i perioden overgået fra udbetalingsstyring til tilsagnssty-ring (1. januar 2006). I perioden 2003-2006 blev Det Arabiske Initiativ finansieret som endelaf en underkonto på finansloven til fremme af menneskerettigheder og demokrati. Førsti 2007 fik Det Arabiske Initiativ sinegenunderkonto på finansloven.Ministeriet brugte i perioden 2003-2005 betegnelsen bevillinger om aftaler om fremtidige ind-satser. Fra og med 2006 bruges betegnelsen tilsagn. I perioden 2003-2005 blev bevillingerregistreret i ministeriet allerede på det tidspunkt, hvor ledelsen godkendte en given indsats.Fra og med 2006 blev tilsagn først registreret på det tidspunkt, hvor den endelige aftale omindsatsen blev indgået med den pågældende organisation. I beretningen anvender Rigsre-visionen bevillinger/tilsagn, når der er tale om hele undersøgelsesperioden.Hvad angår regnskabstal, så afspejler regnskabstal under udbetalingsstyring de faktiske ud-betalinger. Under tilsagnsstyring afspejler regnskabstal de givne tilsagn. Rigsrevisionen harderfor af hensyn til sammenligning over tid valgt at besvare Statsrevisorernes spørgsmål ombevilling og regnskab ved at rapportere om udviklingen på 3 områder: den overordnede ram-me for, hvor meget der kunne eller skulle bruges på initiativet, bevillinger/tilsagn samt udbe-talinger vedrørende Det Arabiske Initiativ.20. Da initiativets overordnede formål ikke er operationaliseret i form af underordnede ellerumiddelbare mål – ud over fokuseringen på de 3 temaer med tilhørende strategiske indfalds-vinkler – er der ingen konkrete mål at vurdere resultaterne under de 3 temaer i forhold til.En rapportering af resultater må derfor tage udgangspunkt i resultaterne af de enkelte ind-satser, som er meget forskelligartede. En skildring af resultaterne af Det Arabiske Initiativbliver derfor en palet af resultater, jf. temaernes forskellige indfaldsvinkler i tabel 1.

Rigsrevisionen har vurderet resultater opnået under de 3 temaer med udgangspunkt i 2 eks-terne vurderinger af Det Arabiske Initiativ. I 2006 foretog Syddansk Universitet en eksternvurdering af initiativet for Udenrigsministeriet. Analysen blev gennemført for at opsamle er-faringer og viden om resultater af opstartsfasen, som skulle anvendes ved næste fase af ini-tiativet. Vurderingen bygger bl.a. på et udredningsarbejde foretaget af 18 uafhængige mel-lemøstforskere af udviklingstemaer i Mellemøsten, gennemgang af bilaterale projekter oglande- og organisationsanalyser, en spørgeskemaundersøgelse og et udredningsarbejdeaf samspillet med det multilaterale spor. Analysen havde fokus på, om tilgangen og indsat-serne var de rette, og var ikke en evaluering af eksisterende projekter. Analysen forholdtsig heller ikke til organiseringen af Det Arabiske Initiativ.I 2009 foretog et konsulentfirma en ekstern vurdering af Det Arabiske Initiativ for Udenrigs-ministeriet. Ministeriet igangsatte dette arbejde, fordi udenrigsministeren i et samråd i Uden-rigsudvalget den 9. april 2008 gav tilsagn om en gennemgang af erfaringer med Det Arabi-ske Initiativ. Analysen bygger på en bred gennemgang af størstedelen af de bilaterale pro-jekter og programmer.21. Rigsrevisionen har selv gennemgået 12 projekter og programmer for at undersøge, omdet enkelte projekts formål er opnået ved at se på, om de planlagte aktiviteter er gennem-ført. For hvert af de 3 temaer har Rigsrevisionen valgt et regionalt program og 3 landespeci-fikke projekter. De 3 primære samarbejdslande under Det Arabiske Initiativ – Jordan, Marok-ko og Yemen – er repræsenteret i projektgennemgangen.De 12 projekter og programmer svarer i antal til ca. 12 % af alle projekter og programmer(se bilag 1). Beløbsmæssigt er der udvalgt både små og store projekter og programmer, ogdisse udgør i alt 223 mio. kr. Det svarer til ca. 37 % af de samlede bevillinger/tilsagn i perio-den 2003-2009. Rigsrevisionens stikprøve udgør i antal kun en lille del af de samlede pro-jekter, men er gennemført for at få konkrete eksempler på projekt- og programresultater, derkan supplere konklusionerne fra de eksterne vurderinger fra 2006 og 2009.22. Rigsrevisionens projektgennemgang tager udgangspunkt i projekt- og programdoku-menter, halvårlige statusrapporter, afsluttende rapporter og eksterne projektreviews. Pro-jekt- og programdokumenter skal bl.a. beskrive indsatsens formål og planlagte aktiviteter.Den organisation, der har fået tilskud fra Udenrigsministeriet – projektejeren – skal udarbej-de statusrapporter om fremdrift i gennemførelse af aktiviteter, opnåelse af projektmål og re-sultater samt udvikling i væsentlige forudsætninger og risici. Afsluttende rapporter skal lige-ledes udarbejdes af projektejeren og skal bl.a. give en samlet vurdering af projektets resul-tater, opståede problemer mv. Hvor der har været tale om større projekter, har ministerietendvidere gennemført eksterne reviews af projekterne.I det omfang de 2 eksterne vurderinger fra henholdsvis 2006 og 2009 specifikt vedrører ételler flere af de 12 projekter/programmer, som Rigsrevisionen har udvalgt, anvendes disseligeledes til at belyse det enkelte projekts eller programs resultater.23. For at vurdere resultater af det multilaterale spor har Rigsrevisionen undersøgt Uden-rigsministeriets indsats for at få indflydelse på relevante multilaterale organisationers beslut-nings- og strateginiveau. Vurderingen har taget udgangspunkt i Udenrigsministeriets egenselvevaluering af indsatsen og er blevet kvalificeret ved en gennemgang af sagsmaterialefra Udenrigsministeriet.24. Rigsrevisionen har desuden holdt møder med det konsulentfirma, der har udarbejdetden eksterne vurdering af initiativet i 2009, og med 2 større organisationer, der har fået støt-te gennem Det Arabiske Initiativ – civilsamfundsorganisationen International Media Support(IMS) og den selvejende institution Center for Kultur og Udvikling (CKU).

28. Bevillinger/tilsagn og udbetalinger kan ikke opdeles på Det Arabiske Initiativs 2 hoved-formål, dvs. styrket dialog, forståelse og samarbejde samt støtte til reformprocesser, da beg-ge formål ofte vil være integreret i de programmer og projekter, der gennemføres.Den overordnede ramme29. I perioden 2003-2006 blev udgifter til Det Arabiske Initiativ afholdt på en underkonto påfinansloven for projekter til støtte for demokrati og menneskerettigheder, dvs. der var ikkeen særskilt konto for Det Arabiske Initiativ. Udenrigsministeriet har oplyst, at der blev afsaten beløbsramme på op til 100 mio. kr. om året til de konkrete aktiviteter under Det ArabiskeInitiativ. Der var tale om en samlet ramme, der reelt blev finansieret over de midler, som i deførste år blev sparet ved, at ministeriet udfasede udviklingsbistanden til Egypten. Det var så-ledes hensigten, at aktiviteterne under Det Arabiske Initiativ skulle indfases gradvist overnogle år, indtil man nåede den fastlagte årlige budgetramme.Fra 2007 fik Det Arabiske Initiativ sin egen underkonto på finansloven. Den fastsatte rammehar siden 2007 været på 100 mio. kr. årligt.Bevillinger/tilsagn30. En bevilling eller et tilsagn kan dække et projekt eller et program, der gennemføres overen årrække. Et tilsagn gives fx i 2007, men udbetalinger sker fx både i 2007, 2008 og 2009.Hvis det skal undersøges, hvorvidt de givne tilsagn er kommet til udbetaling, kan de samledeudbetalinger i 2007 derfor ikke sammenlignes med de samlede tilsagn, der er givet i 2007.For at følge udviklingen på tværs af år må hver enkelt bevilling eller tilsagn vurderes.31. Perioden 2003-2005 var en opstartsfase, hvor initiativet skulle ”løbes i gang”. Det omfat-tede en proces, hvor resursebasen i Danmark blev afdækket, europæiske partnerorganisa-tioner blev konsulteret for at lære af deres erfaringer, og initiativet blev præsenteret for rege-ringer og civilsamfund i en række lande i regionen. Der blev løbende igangsat pilotprojekterover 6-12 måneder, som førte til, at ministeriet kunne begynde at give bevillinger til egent-lige projekter og programmer.

Det fremgår af tabel 2, at ministeriet i 2005 nåede op på samlet at yde bevillinger på i alt124,1 mio. kr. De samlede bevillinger i 2006 blev noget lavere. Ved overgangen til tilsagns-styring i 2006 fik Det Arabiske Initiativ en ramme for tilsagn på 100 mio. kr. Fra og med 2007har det samlede tilsagn ligget på godt 100 mio. kr. årligt. At det samlede tilsagn i disse år harværet en smule højere end den overordnede ramme, skyldes, at det samlede tilsagn udgø-res af en række mindre tilsagn, hvorfor det ikke kan forventes, at man præcist rammer 100mio. kr. Der accepteres derfor en mindre afvigelse som del af den overordnede rammesty-ring.Det fremgår ligeledes af tabel 2, at bevillinger/tilsagn i perioden 2003-2009 samlet har væ-ret på 597,8 mio. kr.33. Bevillinger eller tilsagn, der helt eller delvist ikke bliver anvendt, tilbageføres til den ge-nerelle bistandsramme. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at langt den overvejende delaf bevillingerne/ tilsagnene kommer til udbetaling.34. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at godt 3 % af bevillingerne/tilsagnene underDet Arabiske Initiativ går til indsatser under det multilaterale spor.Udbetalinger35. Det fremgår af tabel 2, at der ikke fandt udbetalinger sted i 2003. Udenrigsministeriethar oplyst, at dette skyldtes, at der i 2003 blev givet bevillinger til nogle mindre projekter ogprocesser med henblik på at gennemføre pilotaktiviteter, og at udbetalingen til disse førstfaldt senere. I 2004 udbetalte ministeriet 32,8 mio. kr., og i 2005 blev der udbetalt 54,9 mio.kr. At der ikke har været større udbetalinger i de første år, skyldes, at initiativet stadig var ien opstartsfase.Det fremgår af tabel 2, at udbetalingerne i 2006 nåede op på 100,9 mio. kr. Fra og med 2006har de årlige udbetalinger været ca. 100 mio. kr. I 2009 var der et lille fald i udbetalingernepå ca. 16 % i forhold til 2008. Udenrigsministeriet har oplyst, at faldet i 2009 hovedsageligtskyldtes omlægning i landeprogrammet i Yemen og udskydelse af udbetalinger under densamlede ramme for udviklingsbistand til senere år på grund af færre midler til udviklingsbi-stand som følge af fald i det danske BNI.

Tabel 2 viser desuden, at der samlet er udbetalt 471,2 mio. kr. i perioden 2003-2009.36. Selv om Udenrigsministeriet siden 2006 har styret efter tilsagn, prøver ministeriet sam-tidig at sikre, at der også udbetales ca. 100 mio. kr. årligt.Vurdering37. Det er ikke muligt at fordele bevillinger/tilsagn og udbetalinger på de 2 formål under DetArabiske Initiativ, da begge formål ofte vil være integreret i de projekter og programmer, dergennemføres. Størstedelen af bevillingerne/tilsagnene vedrører bilaterale indsatser. Godt3 % af bevillingerne/tilsagnene går til multilaterale indsatser.38. I perioden 2003-2005 var Det Arabiske Initiativ i en opstartsfase. Bevillingerne steg iperioden fra 1,6 mio. kr. til 124,1 mio. kr. pr. år. Udbetalingerne steg fra 0 kr. til 54,9 mio. kr.pr. år. Fra 2006 er der årligt samlet givet ca. 100 mio. kr. i bevillinger/tilsagn og udbetaltca. 100 mio. kr.39. Udenrigsministeriet har siden 2006 styret Det Arabiske Initiativ, så der årligt gives ca.100 mio. kr. i tilsagn og udbetales ca. 100 mio. kr.40. Samlet har Udenrigsministeriet givet 597,8 mio. kr. i bevillinger/tilsagn og udbetalt 471,2mio. kr. i perioden 2003-2009.

41. Det bilaterale spor består af konkrete indsatser inden for de 3 temaer. Indsatserne beteg-nes projekter eller programmer. Programmer er oftest større og længerevarende indsatser,men Udenrigsministeriet opererer ikke med en entydig definition heraf. I det følgende beteg-nes projekter og programmer som indsatser, når der er tale om begge dele.42. Indsatserne har typisk et overordnet formål og en række delmål afhængigt af projektetseller programmets omfang. Delmålene skal være opfyldt ved indsatsens afslutning og skalvære specifikke, målbare, ambitiøse, realistiske og tidsbestemte. Delmålene søges nåetgennem en række aktiviteter på flere niveauer. En aktivitet kan fx være, at der afholdes enworkshop, men det kan også være en aktivitet, der skal gennemføres, for at en anden akti-vitet kan realiseres, fx at der indgås aftaler med oplægsholdere eller udsendes invitationertil workshoppen.43. Når Udenrigsministeriet godkender en indsats, indgår ministeriet en aftale med den på-gældende organisation om tilsagnets størrelse. Udbetalinger sker efterfølgende i rater – somregel halvårlige – på baggrund af organisationernes betalingsanmodning med henvisning tilprojektets eller programmets status og likviditetsskøn. Det er også ministeriet, der godken-der eventuelle budgetmæssige justeringer, fx at midler kan anvendes til andre aktiviteter in-den for projektet, hvis en planlagt aktivitet ikke kan gennemføres. Selv om et projekt ikke nårsine mål, kan der godt være brugt resurser i forfølgelsen af målet. De halvårlige betalings-anmodninger, der knyttes op på statusrapporteringerne, skal dog sikre en rimelig sammen-hæng mellem forbrugte resurser og opnåede resultater.44. Den bilaterale støtte består af en række landespecifikke indsatser i Jordan, Marokko ogYemen, som Danmark i perioden 2004-2005 har indgået bilaterale partnerskabsaftaler med,og regionale indsatser, der går på tværs af lande i MENA-regionen. Indsatserne i Yemenhar undervejs været præget af en forværring af sikkerhedssituationen i landet. Det betød, atden danske rådgiver i Yemen blev trukket ud af landet i 2009. Indsatserne fortsætter dog ireduceret omfang ifølge Udenrigsministeriet. Danmark har ud over partnerskabslandene etsamarbejde med Egypten, hvor der bl.a. er etableret Det Dansk-Egyptiske Dialoginstitut, som

skal bidrage til at styrke dialogen mellem Danmark og den arabiske verden gennem aktivi-teter inden for tematiske reformområder.45. Omkring 100 danske interesseorganisationer og 330 arabiske organisationer og institu-tioner har været involveret i programmerne og projekterne. 19 danske organisationer funge-rer som kernepartnere, dvs. projektejere i forbindelse med gennemførelsen af initiativet.Udenrigsministeriet har bevidst involveret et bredt udsnit af centrale meningsdannere, derspænder fra regeringsansatte til mediepersoner, akademiske kredse og NGO-repræsen-tanter. Flertallet af de danske organisationer har ikke tidligere samarbejdet med organisa-tioner i den arabiske verden.46. Figur 2 viser antallet af indsatser, bevillinger/tilsagn samt udbetalinger fordelt på de3 temaer under det bilaterale spor i perioden 2003-2009.Figur 2. Antal indsatser, bevillinger/tilsagn samt udbetalinger fordelt på de 3 temaer underdet bilaterale spor i perioden 2003-20097006005004003002001000Tema 153221190144103111411588239782101577

Det fremgår af figur 2, at der under det bilaterale spor har været gennemført 101 indsatseri perioden 2003-2009. Der er gennemført 53 indsatser under tema 1 om grundlæggende fri-hedsrettigheder og god regeringsførelse, 11 indsatser under tema 2 om udvikling af videns-baserede samfund og 14 indsatser under tema 3 om fremme af ligestilling m.m. Derudoverer der gennemført 23 indsatser, som går på tværs af temaer.Der er pr. 31. december 2009 samlet givet 577 mio. kr. i bevillinger/tilsagn og udbetalt 463mio. kr. til det bilaterale spor i perioden 2003-2009. Tema 1 om grundlæggende frihedsret-tigheder og god regeringsførelse er beløbsmæssigt det største tema.47. Som nævnt i indledningen har rammebetingelserne for Det Arabiske Initiativ udviklet sig,siden initiativet blev startet i 2003. Det har særligt haft betydning for indsatserne under detbilaterale spor. De 2 tegningesager har betydet en forsinkelse af en række aktiviteter, mensamarbejdet har i altovervejende grad kunnet videreføres efter ønske fra de arabiske part-

nerorganisationer. Det er ifølge ministeriet en indikation på, at dialog og samarbejde førertil større forståelse og tolerance, og at de forsinkelser, tegningesagen har medført, i højeregrad har været forårsaget af det omkringliggende samfund, som ikke har været i direkte dia-log med danske partnerorganisationer, end af de arabiske partnerorganisationer selv.Både danske og mellemøstlige partnerorganisationer har ifølge Udenrigsministeriet udvistbetydelig fleksibilitet i forhold til de ændringer af aktivitetsplaner og krav til forholdsregler forså vidt angår personlig sikkerhed, som har været en konsekvens af de 2 tegningesager.48. Udenrigsministeriet har fremhævet, at ministeriet har gennemført en omfattende moni-torering i form af projektbesøg, møder med de danske partnerorganisationer og gennemfø-relse af eksterne reviews. Denne monitorering har været mere omfattende, end det er prak-sis for de NGO-projekter, Udenrigsministeriet støtter som en del af den øvrige udviklingsbi-stand. Udenrigsministeriet har anført, at den tætte monitorering har været nødvendig for lø-bende at tilpasse aktiviteterne til de ændrede politiske vilkår, og fordi de danske partneror-ganisationer ved initiativets opstart havde begrænset erfaring med at arbejde i Mellemøsten.Ministeriet har samtidig oplyst, at den tætte dialog og monitorering har bidraget til opnåelseaf resultater på trods af de ændrede rammebetingelser.49. I de følgende afsnit præsenteres resultaterne af de bilaterale indsatser fordelt på de 3temaer. De projekter og programmer, Rigsrevisionen har gennemgået, fremgår af bilag 1.Tema 1 – grundlæggende frihedsrettigheder og god regeringsførelse50. De overordnede formål med temaetgrundlæggende frihedsrettigheder og god regerings-førelseer at sikre rettigheder for borgerne og støtte politiske og demokratiske reformer samtfrie valg i regionen. Temaets 3 strategiske indfaldsvinkler ermenneskerettigheder, ungessamfundsdeltagelsesamtfrit og effektivt arbejdsmarked.51. Rigsrevisionens gennemgang af et regionalt ungdomsprogram ud af i alt 6 regionale pro-grammer under temaet viste, at programmets formål om at styrke ungdommens kapacitet ipolitisk og kulturel forståelse formentlig er blevet understøttet, da en stor del af de planlag-te aktiviteter blev gennemført. Dog var ikke alle forventede hovedresultater under de enkel-te komponenter i programmet nået. Fx blev et dialogcenter i Marokko ikke oprettet som plan-lagt. Det fremgår ikke klart i den afsluttende rapport, hvilke konsekvenser dette har haft forindfrielse af programmets overordnede formål.52. Rigsrevisionens gennemgang af 3 landespecifikke projekter vedrørende henholdsvisforebyggelse af tortur i Jordan, det marokkanske arbejdsmarked og menneskerettigheder iYemen har vist, at der i alle 3 projekter har været gennemført aktiviteter, der bidrager til mål-opfyldelsen. Det var imidlertid svært nøjagtigt at vurdere graden af målopfyldelse for men-neskerettighedsprojektet i Yemen, da der manglede systematisk projektdokumentation. Detskal bemærkes, at dette projekt, der blev gennemført i perioden 2006-2009, var påvirket aftegningesagen og heraf følgende pauser i projektgennemførelsen. De mellemøstlige part-nerorganisationer har dog ifølge Udenrigsministeriet udvist fleksibilitet i forhold til ændringeri planer for aktiviteter og krav til personlig sikkerhed.Der var gennemført aktiviteter i forbindelse med størstedelen af fokusområderne i de 3 pro-jekter, og projekterne har derfor formentlig bidraget til forebyggelse af tortur i Jordan, et styr-ket trepartssamarbejde om arbejdsmarkedsrelaterede emner i Marokko og kapacitetsopbyg-ning af yemenitiske myndigheder og menneskerettighedsorganisationer. Udenrigsministe-riet har oplyst, at den tætte dialog med partnerne og monitorering af projekterne har bidra-get til, at der er gennemført aktiviteter og opnået resultater på trods af de udfordringer, somtegningesagen skabte.

Konklusioner i reviewet fra 2009 i forhold til initiativets formål om dialog og reformer53. Reviewet fra 2009 konkluderer, at danske organisationer gennem dialog og partner-skabstilgangen har fået etableret og styrket regionale netværk med organisationer i MENA-landene. Denne konklusion er baseret på en gennemgang af de 6 regionale programmerunder temaet.Reviewet fra 2009 konkluderer videre, at aktiviteterne under temaet har bidraget til at sikreog støtte kravet om grundlæggende rettigheder for borgerne. Flere indsatser vedrørendegrundlæggende frihedsrettigheder har været med til at skabe en bevidsthed om emnet hosregeringerne i landene. De har også fremmet regionale netværk, som arbejder for menne-skerettigheder. Endvidere fremhæves det, at ungdomsprogrammet har haft gode resultateri bestræbelserne på at udvikle kapaciteten i ungdomsorganisationer og styrke deres delta-gelse i beslutningsprocesser.Tema 2 – udvikling af vidensbaserede samfund54. De overordnede formål med temaetudvikling af vidensbaserede samfundrelaterer sigtil friheden til at udtrykke sig. Temaets 3 strategiske indfaldsvinkler ermedier og pressefri-hed, akademisk samarbejdeogkultur.Indsatserne om medier og pressefrihed fylder be-løbsmæssigt mest under temaet, bl.a. fordi der er givet relativt store tilsagn til et regionaltmedieprogram.55. Rigsrevisionens gennemgang af et regionalt medieprogram ud af i alt 3 regionale pro-grammer under temaet viste, at en stor del af de planlagte aktiviteter i programmet var gen-nemført. Programmet har derfor formentlig bidraget til opfyldelse af formålet, som var atfremme ytringsfrihed og en mere nuanceret mediedækning i den arabiske verden og i Dan-mark, fx gennem samarbejde og udveksling af journalister.56. Gennemgangen af 3 landespecifikke projekter vedrørende henholdsvis universitetssam-arbejde i Jordan, journalisttræning i Marokko og medieudvikling i Yemen viste, at kun pro-jektaktiviteterne inden for journalisttræning i Marokko var afsluttet. Der foreligger derfor ikkeen afsluttende rapport om universitetssamarbejdet i Jordan og om medieudvikling i Yemen.Den manglende afslutning på projekterne gjorde det samlet set svært præcist at vurdere mål-opfyldelsen. Der var enkelte tilfælde med planlagte aktiviteter, der var omlagt undervejs. Dervar dog mange af de planlagte aktiviteter i projektet i Jordan, der var blevet gennemført ogdermed formentlig har bidraget til projekternes formål om opbygning af samarbejdsrelatio-ner mellem danske og jordanske forsknings- og undervisningsinstitutioner. I medieprojekteti Marokko var der stort set uddannet det planlagte antal journalister med henblik på at styrkemarokkanske mediers kapacitet inden for dybdeborende journalistik. Dertil har der været ydetstøtte til mediesektoren, herunder journalistforbundet i Yemen.Konklusioner i reviewet fra 2009 i forhold til initiativets formål om dialog og reformer57. Reviewet fra 2009 vurderer, at det regionale medieprograms resultater vedrørende øgetdialog er beskedne.58. Reviewet fremhæver, at det regionale medieprogram har haft en positiv indflydelse påstøtte af reformprocesser og har forbedret mediestandarderne i regionen, på trods af at deter et sensitivt og vanskeligt tilgængeligt område. Programmet har bidraget til reformproces-sen inden for mediefrihed og styrket journalistikken.Reviewet vurderer desuden, at Danmark hidtil har haft succes med at levere relevant videnog erfaring til regionen om medie- og pressefrihed. Selv om større politiske reformer var ude-blevet i regionen, er mindre omfattende reformer stadig mulige inden for visse områder, bl.a.medier, så længe de ikke underminerer det siddende regime.

Tema 3 – fremme af ligestilling mellem kønnene og kvinders deltagelse i det sociale,politiske og økonomiske liv59. Det overordnede formål med temaetfremme af ligestilling mellem kønnene og kvindersdeltagelse i det sociale, politiske og økonomiske liver at sikre kvinder ligestilling, rettighederog en bedre deltagelse i samfundslivet. Temaets 3 strategiske indfaldsvinkler erlovgivning,deltagelseogbekæmpelse af vold mod kvinder.60. Rigsrevisionen har gennemgået et regionalt ligestillingsprogram. Dette er det eneste re-gionale program under temaet. Gennemgangen viste, at størstedelen af de planlagte akti-viteter var gennemført, og at programmet derfor formentlig har bidraget til programmets for-mål om at fremme ligestilling og kvinders rettigheder i Mellemøsten og Nordafrika og til atstyrke samarbejdet mellem kvindeorganisationer i Danmark og i Mellemøsten. Program-dokumentet, der bl.a. beskriver projektets formål, burde tydeligere beskrive underliggendemål og indikatorer til at måle udviklingen i programmet.61. Gennemgangen af 3 landespecifikke projekter vedrørende henholdsvis ligestilling i Jor-dan, støtte til kvindeorganisationer i Marokko og kampagne mod tidlige ægteskaber i Yemenviste, at størstedelen af de planlagte aktiviteter var gennemført i de 3 projekter. Aktiviteternehar derfor formentlig bidraget til at understøtte formålene om at sikre kvinders ligeværdigedeltagelse i familien og samfundet i Jordan, fremme implementeringen af den nyligt vedtag-ne familielovgivning i Marokko og øge kvinders trivsel og mindske fattigdom hos kvinderog mænd i Yemen.Manglende statusrapporter og udestående afsluttende rapporter har i enkelte tilfælde med-ført, at det ikke har været muligt at få et klart overblik over projekternes resultater. Enkelteaktiviteter i projektet i Jordan og projektet i Yemen har været præget af manglende kapaci-tet hos lokale partnerorganisationer og kendskab til programmets formål. Rigsrevisionensgennemgang har vist, at resultaterne i alle 3 projekter i høj grad er delresultater i forhold tilopfyldelse af de opstillede langsigtede mål. Det kan skyldes, at de igangsatte aktiviteter lårelativt tidligt i den proces, der skal føre til de formulerede formål. Der er fx lang vej fra athave oplysningskampagner i landområder om familieloven, til at familieloven rent faktiskpraktiseres. Et andet eksempel er, at der er forskel på at påvirke lovgiverne til at overvejeat reducere hyppigheden af tidlige ægteskaber, til at lovgivningen rent faktisk formuleresog implementeres.Konklusioner i reviewet fra 2009 i forhold til initiativets formål om dialog og reformer62. Reviewet fra 2009 konkluderer på baggrund af det regionale program, at dialog og net-værksskabelse, der er det primære formål med programmet, var i gang og sandsynligvis vilblive stærkere funderet inden for den planlagte programperiode på 10 år. Reviewet fra 2009vurderer, at det også skaber grobund for dialog, at programmet tager udgangspunkt i emner,der er en udfordring både i Mellemøsten og i Danmark.Reviewet konkluderer også, at det regionale kvindeprogram har støttet reformer på ligestil-lingsområdet igennem dets engagement i det arabiske CEDAW-netværk (Convention onthe Elimination of All Forms of Discrimination against Women – FN’s kvindekonvention).Endvidere har programmet støttet promovering af kønseksperter inden for kvindeområdetog igangsat diskussionsfora om kvinder og ligestilling.Samlet om gennemgangen af indsatserne under det bilaterale spor63. Rigsrevisionens gennemgang af de 12 projekter og programmer viste, at der er gennem-ført talrige aktiviteter under de 3 temaer, og at de formentlig har bidraget til opnåelsen afindsatsernes overordnede formål. Indsatserne har ikke altid vist de forventede resultater,hvilket ifølge Udenrigsministeriet bl.a. skyldes interne faktorer som partnerorganisationer,der endnu er novicer på projektstyringsområdet, og eksterne faktorer, fx ændrede ramme-betingelser for Det Arabiske Initiativ og relativt fastlåste politiske strukturer i regionen.

64. Rigsrevisionens gennemgang viste, at mål- og resultatstyringen af nogle af indsatsernekunne være bedre. Der var defineret et formål for alle indsatserne, og indsatsernes formålvar opdelt i delmål. For nogle indsatser var delmålene uklare, da de ikke altid efterlevedekravene om, at de skal være specifikke, målbare, ambitiøse, realistiske og tidsbegrænsede.Derfor var det i nogle tilfælde svært efterfølgende at vurdere, om målet var nået. I andre til-fælde var der ikke opstillet tilstrækkeligt konkrete indikatorer for indsatsen, eller der blev ik-ke rapporteret om status for alle hovedaktiviteter i statusrapporten. Der var ligeledes eksem-pler på, at planlagte aktiviteter ikke blev gennemført, uden at det efterfølgende blev begrun-det eller dokumenteret, hvorfor aktiviteterne blev sat i bero, og hvad det betød for resten afindsatsen. Den afsluttende rapport og det endelige regnskab var desuden aflagt for sent iforhold til den aftalte frist for nogle af indsatserne. Disse svagheder i mål- og resultatstyrin-gen gjorde det i flere tilfælde svært at få et samlet overblik over indsatsernes resultater.65. Rigsrevisionens gennemgang viste, at mange af indsatserne havde et formuleret målom at styrke dialog, forståelse og samarbejde gennem afholdelse af seminarer, konferen-cer og kampagner. Samtidig var det formålet at skabe netværk og gennemføre konkrete pro-jekter, fx filmprojekter, med nye partnerorganisationer. Om disse aktiviteter også på langtsigt vil bidrage til en større tolerance og gensidig forståelse, skal der mere omfattende stu-dier til for at konkludere.Ministeriet vurderer, at det er et positivt resultat på dialogområdet, at Det Arabiske Initiativtrods de 2 tegningssager har kunnet opretholde og udvide antallet af arabiske partnerorga-nisationer (til i alt ca. 330), og at under 10 igangværende eller planlagte partnerskaber harmåttet opgives. Desuden viste reviewet af initiativet fra 2009, at en betydelig del af de dan-ske partnerorganisationer betragter projektaktiviteterne under Det Arabiske Initiativ som enlangsigtet investering, der vil lede til kontakter og samarbejde efter afvikling af projektaktivi-teterne, ligesom ca. 80 % konstaterer, at initiativet har styrket deres kapacitet til at samarbej-de med Mellemøsten. Svarene i reviewets undersøgelse indikerede ifølge ministeriet, at dervar sandsynlighed for, at effekterne for så vidt angår øget dialog er bæredygtige.66. Rigsrevisionen konstaterer, at eksterne vurderinger af Det Arabiske Initiativ påpegede,at større politiske reformer i Mellemøsten generelt var udeblevet, samtidig med at mindre re-former var inden for rækkevidde på særlige områder. Ministeriet har oplyst, at de bilateralepartnerskabsaftaler over de sidste år har søgt at fokusere deres indsats på disse særligeområder – kvinders rettigheder, lokalstyre og medier – og her bidraget til, at en række kon-krete resultater er opnået.

EU’s strategi for reformer i mellemøstregionen og fremme af den politiske dialogmellem EU og de arabiske lande69. Danmark fik næsten parallelt med lanceringen af Det Arabiske Initiativ i juni 2003 skabtopbakning på Det Europæiske Råds møde til et nordisk-baltisk forslag om partnerskab forfremskridt og reformer med lande i den arabiske verden og i Iran. Det fremhæver Udenrigs-ministeriet i en pjece fra 2005 om Det Arabiske Initiativ. Af pjecen fremgår det, at Danmarki løbet af efteråret 2003 bidrog til at udarbejde en rapport, der dannede grundlag for EU’svidere arbejde med reformer i den arabiske verden og i Iran.I den eksterne analyse af Det Arabiske Initiativ fra 2006 fremgår det, at Det Europæiske Rådi juni 2004 – efter en række konsultationer, som Danmark også deltog i – vedtog EU’s stra-tegiske partnerskab med middelhavsområdet og Mellemøsten. Formålet med det strategi-ske partnerskab var at fremme reformer i Mellemøsten gennem udbygning og strømliningaf EU’s eksisterende og fremtidige samarbejdsprogrammer med regionen.Unionen for Middelhavet70. Samarbejdet med landene i middelhavsområdet er den centrale del af Det Arabiske Ini-tiativs multilaterale spor, og Udenrigsministeriet gennemfører primært dette gennem Unio-nen for Middelhavet (tidligere Euro-Middelhavspartnerskabet). Som medlem af EU er Dan-mark automatisk medlem af Unionen for Middelhavet. Unionen for Middelhavet blev etable-ret med en fælleserklæring fra et møde for stats- og regeringschefer fra EU-landene og mid-delhavslandene i Paris den 13. juli 2008. En væsentlig del af samarbejdet er centreret om-kring gennemførelsen af stats-, udenrigs- og fagministermøder. Udenrigsministeriet har op-lyst, at Danmark har været meget aktiv i forhandlingerne i Unionen for Middelhavet og søgtbredt samarbejde både i EU og med andre lande.Møderne har resulteret i fælleserklæringer og arbejdsprogrammer. I november 2009 blevder i Unionen for Middelhavet afholdt et ministermøde om styrkelse af kvinders deltagelsei samfundslivet. Udenrigsministeriet har oplyst, at man fra dansk side var med til at styrketeksten i sluterklæringen fra mødet på en række områder, herunder at man på dansk foran-ledning bl.a. undgik at henvise til ”kvinders menneskerettigheder”, da det kunne tolkes så-dan, at kvinder ikke skulle nyde de samme menneskerettigheder som mænd.Anna Lindh Euro-Mediterranean Foundation for the Dialogue between Cultures71. Anna Lindh Euro-Mediterranean Foundation for the Dialogue between Cultures er en of-ficiel institution under Unionen for Middelhavet og udgør en mindre del af samarbejdet. Dan-mark er som medlem af Unionen for Middelhavet automatisk medlem af fonden. Samtlige43 lande, som er medlem af Anna Lindh Euro-Mediterranean Foundation, herunder Dan-mark, sidder i fondens bestyrelse. Fonden støtter en lang række dialogaktiviteter inden foremner som medier, kultur, ungdom, uddannelse og akademisk samarbejde, og dette er ioverensstemmelse med Det Arabiske Initiativs 3 temaer. Udenrigsministeriet har oplyst, atDanmark har valgt at bruge bestyrelsesposten aktivt til at påvirke fondens politik og aktivi-teter.72. Fonden er et netværk af nationale netværk af civilsamfundsorganisationer i de 43 med-lemslande. Aktiviteterne er kulturrelaterede og omfatter bl.a. langsigtede partnerskaber medfx universiteter, kvinderettighedsorganisationer samt teater- og danseskoler. Center for Kul-tur og Udvikling (CKU) koordinerer det danske netværk i fonden. Det danske netværk beståraf 37 medlemmer, hvor flere også er involveret i bilaterale indsatser under Det Arabiske Ini-tiativ.73. Rigsrevisionen kan konstatere, at Udenrigsministeriets MENA-kontors daglige arbejdemed det multilaterale spor i overvejende grad har fokus på de aktiviteter, der finder sted iregi af EU, hvilket er i overensstemmelse med anbefalingerne fra analysen fra 2006.

Etablering af et regionalt samarbejdsforum i den arabiske verden74. Fra 2003 og en årrække frem samarbejdede Danmark og Canada med tænketanke framellemøstregionen om at skabe forudsætninger for etablering af en samarbejds- og sikker-hedsstruktur for Mellemøsten. Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet imidlertid måtteerkende, at det politiske klima, navnlig på grund af den israelsk-palæstinensiske konflikt, ikkevar moden til en sådan mekanisme. Udenrigsministeriet har oplyst, at Danmark og Canadaikke har truffet en formel beslutning om, at initiativet skulle ophøre, men at Danmark udencanadisk deltagelse gør et nyt forsøg på at fremme samarbejdet og tilliden mellem landenei Mellemøsten.75. Den danske videreførelse af initiativet blev igangsat medio 2009, og initiativet består pånuværende tidspunkt af et udredningsarbejde, som vil kunne munde ud i en anbefaling om,at Danmark skal støtte et begrænset antal konkrete samarbejdsprojekter mellem landene iMellemøsten. Det adskiller sig fra det oprindelige dansk-canadiske initiativ, som havde tilformål at etablere en regional samarbejdsstruktur. Udenrigsministeriet har videre oplyst, atprojekterne fx kan omfatte vand, miljø, sundhed, beskæftigelse og unge, og at projekternekan baseres på erfaringerne fra et landsbrugsprogram, som Udenrigsministeriet gennem-fører med deltagelse af Israel og flere arabiske lande.NATO’s samarbejde og dialog med mellemøstregionen på det militære og sikkerheds-politiske område76. Multilaterale aktiviteter i regi af NATO omfatter NATO’s Middelhavsdialog og IstanbulCooperation Initiative, som udgør de overordnede rammer for NATO’s samarbejde og dia-log med de arabiske lande. NATO-samarbejdet varetages af den faste danske repræsenta-tion ved NATO i Bruxelles. Middelhavsdialogen vedrører højniveauforhandlinger og konkre-te aktiviteter inden for bl.a. militæruddannelse. Istanbul Cooperation Initiative er møntet påpraktisk samarbejde om globale og regionale sikkerhedsspørgsmål.77. Samarbejdet i Middelhavsdialogen har ifølge Udenrigsministeriet styrket den politiskedialog med Mellemøsten med det formål at fremme reformer med hovedvægten på inklude-rende politiske processer og på et styrket samarbejde om forsvarspolitik. Udenrigsministe-riet har vurderet, at Middelhavsdialogen og Istanbul Cooperation Initiative på sigt kan med-virke til at fremme sikkerhed og stabilitet i mellemøstregionen. Udenrigsministeriet har op-lyst, at samarbejdet ikke direkte er relateret til et af de 3 temaer under Det Arabiske Initiativ,men at samarbejdet er tværgående med fokus på dialog.Forum for the Future78. Danmark blev i 2005 inviteret til at deltage i Forum for the Future, der består af regerings-repræsentanter fra det bredere Mellemøsten, G8-landene samt enkelte andre lande og civil-samfundsorganisationer fra disse lande. Første møde i forummet blev afholdt i 2004. Forum-mets målsætning er at fremme demokrati og reformer i regionen.Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet arbejdede aktivt for at blive inviteret med i fo-rummet, da dette forum har deltagelse af vigtige globale aktører. Ministeriet brugte bl.a. er-faringerne fra Det Arabiske Initiativ som argument for, at Danmark var berettiget til at delta-ge i denne kreds. Ministeriet anser invitationen som et udtryk for anerkendelse af den dan-ske indsats i mellemøstregionen, herunder navnlig den bilaterale indsats under Det Arabi-ske Initiativ. På udenrigsministermøderne i forummet har Danmark kunnet henvise til erfa-ringer fra det bilaterale spor i Det Arabiske Initiativ og kunnet tilbyde at styrke samarbejdetmed forummet på det grundlag.Foundation for the Future, som er en fond under Forum for the Future, har til formål at frem-me demokrati, menneskerettigheder og politiske reformer i regionen. Udenrigsministeriethar bl.a. gennem ambassaden i Amman (Jordan) ført en løbende dialog med fonden. Deter målsætningen at få etableret samarbejde mellem fonden og danske partnerorganisatio-ner.

79. Samarbejdet mellem Udenrigsministeriet og Forum for the Future har hidtil primært væ-ret gennem dialog med forummets ledelse i Amman og ambassadens deltagelse i konferen-cer mv. afholdt i Amman. Udenrigsministeriet har oplyst, at det ikke er muligt at dokumente-re konkrete resultater af dialogen med fonden. Ministeriet vurderer, at fortsat dialog med fon-den er nødvendig for at øge informationsniveauet om fondens og danske aktiviteter.Vurdering80. En gennemgang af de 2 eksterne vurderinger samt de 12 projekter og programmer harvist, at der under det bilaterale spor er gennemført talrige aktiviteter, som har bidraget til pro-jekternes og programmernes formål og skabt varige resultater i form af fx nye partnerskabermellem danske og arabiske organisationer. Aktiviteterne har styrket unges deltagelse i sam-fundet og ligestilling for kvinder samt støttet udvikling af mediesektoren. Nogle indsatser hardog ikke givet de forventede resultater, hvilket ifølge Udenrigsministeriet bl.a. skal ses i ly-set af, at projekterne gennemføres i en region præget af relativt fastlåste politiske strukturerog ændrede rammebetingelser for Det Arabiske Initiativ.81. Udenrigsministeriets mål- og resultatstyring af de bilaterale indsatser under initiativet kanforbedres. Bl.a. var nogle af indsatsernes delmål uklare, hvilket gjorde det svært at vurdereresultaterne. Der var også tilfælde, hvor planlagte aktiviteter ikke var blevet gennemført, oghvor det ikke fremgik klart af den afsluttende rapport, om disse planlagte aktiviteter var væ-sentlige for opnåelsen af projektets eller programmets overordnede formål.82. Under det multilaterale spor har Udenrigsministeriet ydet en aktiv indsats i en række mul-tilaterale fora med henblik på at fremme dialog og støtte reformprocesser i regionen.83. Det er endnu for tidligt at vurdere effekten af indsatserne under de 2 spor i forhold til de2 overordnede formål om at skabe grundlag for styrket dialog, forståelse og samarbejde mel-lem Danmark og den arabiske verden samt at støtte eksisterende lokale reformprocesser iMellemøsten og Nordafrika.

84. Udenrigsministeriets første dokumenter om Det Arabiske Initiativ beskrev ikke klart, omog i givet fald hvordan de 2 spor hang sammen. Af analyserapporten fra 2006 fremgik det,at hensigten var, at de bilaterale og multilaterale indsatser skulle supplere hinanden og ska-be synergi.85. Baseret på den eksterne analyse af Det Arabiske Initiativ fra 2006 konstaterede ministe-riet, at der i opstartsfasen kun i begrænset omfang var skabt synergi mellem det bilateralespor og det multilaterale spor. Det skyldtes dels, at den bilaterale indsats på daværende tids-punkt ikke var tilstrækkeligt udviklet, dels at fokusområderne i henholdsvis de bilaterale ogde multilaterale indsatser ikke var tilstrækkeligt sammentænkte. Ministeriet valgte på bag-grund af anbefalinger fra analysen fra 2006, at de 3 overordnede temaer skulle være fællesomdrejningspunkt for både den bilaterale og den multilaterale indsats. Det er forudsat i ana-lysen, at indhøstede erfaringer og faglig viden fra de bilaterale indsatser i stigende grad vil-le understøtte de multilaterale bestræbelser. Det ville give Danmark mulighed for at berigesamarbejdet i de internationale fora og fremføre synspunkter med større tyngde.86. Udenrigsministeriet har oplyst, at en fokusering af de multilaterale aktiviteter i forhold tilde 3 temaer er yderst relevant og fortsat vil være Udenrigsministeriets strategi for det multi-laterale spor.87. Udenrigsministeriet har i 2010 udarbejdet et strategipapir om Det Arabiske Initiativs mål-sætninger. Af dette fremgår det, at det er hensigten, at de erfaringer og den kapacitetsopbyg-ning, der skabes i det bilaterale spor, kan anvendes til, at Danmark styrker indsatsen i detmultilaterale spor. Det præciseres ikke yderligere i strategipapiret, hvordan ministeriet vil si-kre, at erfaringerne fra det bilaterale spor kommer til anvendelse i bestræbelserne på at på-virke internationale og multilaterale organisationers støtte til reformprocesser i de arabiskelande.En præcisering i strategipapiret kunne bidrage til at målrette og klargøre ministeriets indsat-ser i forhold til at skabe synergi mellem de 2 spor.

88. Udenrigsministeriet oplyser, at det er vanskeligt at dokumentere konkrete effekter i detmultilaterale spor som følge af de bilaterale aktiviteter. Ministeriet har dog en række eksem-pler, som tegner et billede af, at erfaringer fra det bilaterale spor er blevet brugt for at styrkemultilaterale aktiviteter.89. Udenrigsministeriet har oplyst, at Danmark på baggrund af de bilaterale projekter i DetArabiske Initiativ har fået øget indsigt i de samfundsmæssige udfordringer, som partnerlan-dene i middelhavsregionen står over for, og dermed øget gennemslagskraft i forbindelsemed forhandlinger i Unionen for Middelhavet.90. Udenrigsministeriet brugte erfaringerne med Det Arabiske Initiativs bilaterale indsatsertil at sikre sig en invitation til Forum for the Future, jf. kap. IV.B om det multilaterale spor.91. Udenrigsministeriet har oplyst, at erfaringerne fra Anna Lindh Euro-Mediterranean Foun-dation er brugt i det bilaterale spor. Ministeriet har i den sammenhæng oplyst, at der er fle-re eksempler på synergi mellem bilaterale aktiviteter og aktiviteter i fonden. Fx har en danskbevillingsmodtager fra fondens netværk og Det Arabiske Initiativ gennemført aktiviteter tilfremme af mellemfolkelig forståelse og har samtidig også modtaget midler fra det bilateralespor.92. Udenrigsministeriet har også fremhævet, hvordan den danske tilstedeværelse i regioneni bl.a. Rabat (Marokko) og Amman (Jordan) har bidraget til koordinering og samspil mellembilaterale og multilaterale aktiviteter. Udenrigsministeriet finder også, at dette har styrket mu-lighederne for at koordinere, udveksle viden og i et vist omfang også påvirke Europa-Kom-missionens delegations prioriteringer i forhold til nationale programmer.Ministeriet lægger også vægt på, at det bilaterale engagement i Jordan og Marokko har gi-vet mulighed for synergi mellem aktiviteterne i Det Arabiske Initiativ og de multilaterale EU-aktiviteter. Ministeriet har brugt den generelle viden, der er blevet indhøstet fra projekternei Det Arabiske Initiativ, til løbende dialog med EU’s delegationskontorer i Rabat og Amman.93. Endelig har de danske partnerorganisationer og Udenrigsministeriets medarbejdere til-egnet sig faglig viden, som løbende er blevet anvendt ved projektarbejde, politikudvikling ogministerbetjening i henholdsvis bilateralt og multilateralt regi.94. Ovenstående tegner et billede af, at ministeriet har draget nytte af erfaringerne fra de bi-laterale aktiviteter i forbindelse med aktiviteter i det multilaterale spor.Vurdering95. Udenrigsministeriet har oplyst, at det er hensigten, at de 2 spor skal supplere hinandenog skabe synergi, og finder det relevant at sikre sammenhæng mellem disse. I ministerietsstrategipapir kunne det yderligere præciseres, hvordan ministeriet arbejder med at skabe sy-nergi mellem sporene for at give involverede partnere en bedre forståelse af sammenhæn-gen mellem det bilaterale spor og det multilaterale spor.96. Udenrigsministeriet er siden 2006 blevet mere opmærksom på at videndele og skabesammenhæng mellem de bilaterale og multilaterale aktiviteter, som analysen fra 2006 an-befalede, både ved at koncentrere de 2 spor om de samme temaer og ved at bruge konkre-te erfaringer fra det bilaterale spor til at stå stærkere i forhandlinger i multilaterale fora, fxEU-samarbejdet.

97. Det har ikke været Udenrigsministeriets hensigt at skabe direkte sammenhæng mellemDet Arabiske Initiativ og den øvrige bistand. Ministeriet finder det dog naturligt at udveksleerfaringer, hvor det vurderes at være relevant. Det skyldes, at selv om målsætningen for DetArabiske Initiativ adskiller sig fra den klassiske målsætning i udviklingsbistanden om fattig-domsreduktion, er der en række ligheder mellem nogle af indsatserne under initiativet ogindsatserne, som Danmark støtter i de danske programsamarbejdslande. Som eksempelkan nævnes støtte til god regeringsførelse og fokus på ligestilling.98. Udenrigsministeriet har til brug for udarbejdelsen af denne beretning henvist til nogle ek-sempler på, hvordan ministeriet sikrer, at der sker en erfaringsudveksling mellem de forskel-lige indsatser.Styrelsen for Internationalt Samarbejde, der rådgiver udviklingsministeren og udenrigsmini-steren i forhold vedrørende udviklingsbistanden, orienteres jævnligt om status for Det Ara-biske Initiativ. Større bevillinger, som andrager mere end 10 mio. kr., forelægges ligeledesstyrelsen. Aktiviteterne i Det Arabiske Initiativ indgår på den måde i samspillet med den øv-rige danske udviklingsbistand.Et andet eksempel er, at flere af de danske udviklingsorganisationer (NGO’er), der får støttegennem NGO-bevillingen, også får støtte til at gennemføre projekter under Det Arabiske Ini-tiativ. Erfaringerne fra at gennemføre NGO-projekter overføres dermed til projekter underDet Arabiske Initiativ.99. Udenrigsministeriet har oplyst, at der ikke er oprettet nye initiativer i de lande, der mod-tager udviklingsbistand, som er igangsat med de samme 2 formål som Det Arabiske Initiativ.Ministeriet vurderer dog, at det er indsatser i overvejende muslimske samfund, der har haftnytte af erfaringerne fra Det Arabiske Initiativ. Fx har Udenrigsministeriet oplyst, at man un-der forberedelsen af bistandsindsatsen i Somalia har gjort brug af, at der fra Det Arabiske Ini-tiativ har været erfaringer med fremme af dialog og reformer. Der er tillige gennemført dia-logprojekter i de palæstinensiske områder, som er inspireret af metoderne fra Det ArabiskeInitiativ.

103. Udenrigsministeriet justerede i 2006 Det Arabiske Initiativ på baggrund af en eksternanalyse af initiativets opstartsfase. Analysen, der blev koordineret af Syddansk Universitet,omfattede gennemførelse af en række landeanalyser og tematiske studier og organisations-analyser af vigtige samarbejdspartnere. Desuden blev der gennemført en analyse af, hvor-dan danskere og Danmark bliver opfattet i Mellemøsten, og en spørgeskemaundersøgel-se blandt danske organisationer. Blandt konklusionerne fra analysen var, at initiativet fort-sat skulle tage udgangspunkt i problemområder defineret af partnerne og dialogbaseret sam-arbejde, ligesom initiativets 2 formål og langsigtede perspektiv skulle bibeholdes. Det sidsteblev fremhævet som essentielt af samtlige danske partnerskabsorganisationer og forskere.Ministeriet udarbejdede en rapport med anbefalinger for initiativets videreførelse baseret påden eksterne gennemgang. Det Arabiske Initiativs regionale indsatser under det bilateralespor skulle ramme bredt og dække hele den mellemøstlige og nordafrikanske region (18 lan-de), hvorimod de landespecifikke projekter under det bilaterale spor skulle gennemføres imaks. 6 lande. Endvidere blev det fastslået, at Det Arabiske Initiativ skulle fokusere på de3 temaer, som fremgår af tabel 1. I forlængelse heraf definerede Udenrigsministeriet de stra-tegiske indfaldsvinkler for hvert tema for at fokusere initiativet yderligere. Endelig blev detfastslået, at de 3 temaer skulle være fælles omdrejningspunkt for både det bilaterale sporog det multilaterale spor, og at de indhøstede erfaringer og faglig viden fra det bilateralespor efterhånden skulle understøtte de multilaterale bestræbelser.Analysen fra 2006 blev efter en sammenskrivning i Udenrigsministeriet behandlet i Folketin-get. På baggrund af analysen vedtog Folketinget forslag til vedtagelse V 80 om Det Arabi-ske Initiativ (samling 2005-06), som efterfølgende har været den strategiske ramme for gen-nemførelsen af initiativet.

104. I 2009 blev der gennemført et eksternt review af Det Arabiske Initiativ på baggrund afen anmodning fra Folketingets Udenrigspolitiske Udvalg i 2008. Reviewet blev gennemførtaf et eksternt konsulentfirma, og dets konklusioner og anbefalinger byggede på en gennem-gang af det bilaterale spor fra perioden 2006-2009. Reviewet fra 2009 behandlede ikke detmultilaterale spor.Reviewet konkluderede, at Det Arabiske Initiativ indtil videre havde været en succes. Re-viewet anbefalede bl.a. at styrke initiativets engagement inden for køns-, medie- og ung-domsområderne. Dvs. at anbefalingerne gik på forhold under samtlige 3 temaer. Reviewetanbefalede også at styrke synergieffekter, koordinering og informationsudveksling mellempartnerorganisationer og donorer i regionen samt at forbedre styringen af initiativet ved op-stilling af strategi og retningslinjer.Komparativt studie fra 2009105. Parallelt med reviewet i 2009 foretog German Development Institute, der er en interna-tional tænketank for udviklingspolitik, et komparativt studie af Det Arabiske Initiativ og andrelignende initiativer iværksat i regionen af EU, G8, Sverige, England og USA. Studiet bleviværksat på foranledning af Udenrigsministeriet, og formålet var at identificere centrale ud-fordringer og bedste praksis.Den overordnede konklusion var, at Det Arabiske Initiativ på vigtige områder udgør en mo-del for bedste praksis. Det fremgår samtidig af det komparative studie, at initiativets succesbl.a. kan forklares med det langsigtede perspektiv og relativt klart definerede design. Detfremgår yderligere, at initiativet på denne måde opfylder kriterier, som forskere har lagt vægtpå, når det angår fremme af reformer i regionen. Derfor anbefaler det komparative studieikke større tilpasninger af Det Arabiske Initiativ. Studiet indgår i reviewet fra 2009.Ministeriets videre arbejde med at måle effekter106. Udenrigsministeriet har for at blive klogere på effekterne af indsatserne i forhold til for-målet om at skabe grundlag for styrket dialog, forståelse og samarbejde indgået en aftalemed Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) om et 2-årigt udredningsarbejde. Formå-let er at analysere dialogen og de strategiske netværk, der etableres i forbindelse med DetArabiske Initiativ. Analysen vil se på styrken af de relationer, der udvikles på institutionelt ogpersonligt plan mellem de danske og arabiske partnerorganisationer under Det Arabiske Ini-tiativ, herunder også på hvilken måde samarbejdet påvirker partnernes gensidige opfattelseaf Danmark og Mellemøsten i bredere forstand.Udenrigsministeriets skærpelse af strategi og krav til rapportering af indsatser ogresultater107. Det fremgår af reviewet fra 2009, at der blandt danske partnerorganisationer var behovfor, at Udenrigsministeriet tydeligere kommunikerede strategi og overordnede målsætningerfor Det Arabiske Initiativ. Analysen har været medvirkende til, at der i 2010 blev formuleretet nyt strategipapir om målsætninger og retningslinjer for gennemførelse af bilaterale projek-ter under Det Arabiske Initiativ rettet mod de danske partnerorganisationer.108. Det fremgår også af reviewet fra 2009, at der syntes at være en gængs opfattelse blandtdanske partnerorganisationer om, at ”traditionelle” metodiske redskaber til at måle og vurde-re resultaterne ved udviklingsprogrammer hverken kan eller bør bruges til projekter i Det Ara-biske Initiativ, fordi de adskiller sig fra mere traditionelle udviklingsprogrammer. Reviewet fra2009 fandt, at resultaterne kan og bør opgøres. Udenrigsministeriet er enig heri og har er-kendt, at der er behov for at konkretisere kravene til planlagte aktiviteter, bl.a. i form af vel-definerede indikatorer for målopfyldelse og rapportering af resultater.

109. Ministeriet har som opfølgning på reviewet i 2009 skærpet kravene til rapporteringenaf indsatser og resultater i de bilaterale indsatser. De væsentligste anbefalinger fra revieweti 2009 har ifølge Udenrigsministeriet haft indflydelse på justeringen af de strategiske valg afindsatsområder og -former. I ministeriets nye strategipapir præciseres kravene til ansøger-ne. Ministeriet indskærper, at der ikke bare skal fastlægges mål for projekterne, men ogsådefineres indikatorer for, hvordan målopfyldelsen kan vurderes. Strategipapiret understøttesaf en ny vejledning til projektejerne (de danske partnerorganisationer) om, hvordan de skaludarbejde projekt- og programdokumenter, og hvordan der skal rapporteres om fremskridtog resultater samt udformes afsluttende rapporter. Desuden skal der som noget nyt opstillesindikatorer for tværgående hensyn vedrørende ligestilling og inddragelse af unge i alle ind-satser.Ministeriet har også udarbejdet en sagsbehandlervejledning til ministeriets medarbejdere,der bl.a. præciserer arbejdsdeling mellem MENA-kontoret og ambassaderne, proces ved-rørende udvælgelse af projekter og vejledninger til den løbende sagsbehandling.110. Rigsrevisionen finder, at opstilling af relevante og klare mål og indikatorer, og at dersamtidig rapporteres klart i forhold til disse, er centralt, da dette bl.a. skaber bedre forudsæt-ninger for projektstyring. Udenrigsministeriet vil dermed mere konkret kunne vurdere, hvadde enkelte projekter og programmer har skabt af resultater. Udenrigsministeriet burde alle-rede fra initiativets start have udmeldt klarere retningslinjer for udarbejdelse af projekter, her-under redegørelse for planlagte aktiviteter og dokumentation af opnåede resultater af projek-ter og programmer under Det Arabiske Initiativ, fx ved at bruge erfaringer fra den traditionel-le udviklingsbistand. Disse grundlæggende papirer er først klar i 2010, mens initiativets op-startsfase udløb i 2005.Vurdering111. De 2 eksterne vurderinger af Det Arabiske Initiativ fra henholdsvis 2006 og 2009 harbidraget til at fokusere initiativet, og ministeriet har arbejdet målrettet med at gennemførede eksterne vurderingers anbefalinger.112. Folketinget vedtog forslag til vedtagelse V 80 om Det Arabiske Initiativ (samling 2005-06) på baggrund af analysen fra 2006 om initiativets opstartsfase. V 80 har efterfølgende ud-gjort den strategiske ramme for gennemførelsen af initiativet.113. Ministeriet burde tidligere have klarlagt specifikke retningslinjer for projektdesign og af-rapporteringer. De strategiske udmeldinger for Det Arabiske Initiativ, baseret på analysenfra 2006, kunne være kommunikeret klarere til danske og mellemøstlige partnere, der er in-volveret i gennemførelse af projekter og programmer under initiativet.114. Rigsrevisionen vurderer, at ministeriet er blevet mere opmærksom på, at det er nødven-digt at dokumentere resultater og effekter af indsatserne. Dette afspejles i en opstramningaf retningslinjer og ved, at Udenrigsministeriet har igangsat et studie, der skal vurdere, hvil-ken betydning deltagelse i Det Arabiske Initiativs projekter har for dialog og gensidig forstå-else.Rigsrevisionen, den 10. maj 2010

Tema 1 – grundlæggende frihedsrettigheder og god regeringsførelse1. Regionalt ungdomsprogramFormål:At styrke de unges kapacitet, bl.a. organisatorisk, deres muligheder for at deltage i dendemokratiske reformproces og styrke det civile samfund samt forståelsen af kulturelleværdier og øge dialogen mellem unge i landene i Mellemøsten og Nordafrika samt iDanmark.Administreres af:Mellemfolkeligt Samvirke og Dansk Ungdoms Fællesråd.Tilsagn:42 mio. kr.Periode:2006-2009.2. Menneskerettighedsprojekt i YemenFormål:At skabe et bedre samarbejde mellem relevante institutioner på menneskerettighedsom-rådet i Yemen for at fremme, at menneskerettigheder efterleves i tæt dialog med civil-samfundet og det akademiske miljø.Administreres af:Institut for Menneskerettigheder.Tilsagn:13 mio. kr.Periode:2008-2009.3. Program til forebyggelse af tortur i JordanFormål:At forebygge tortur ved at opbygge kapacitet hos politiet og anklagemyndigheden, styrkelovgivningen i Jordan mod tortur og styrke bevidstheden om forebyggelse af tortur i sam-fundet og organisationer.Administreres af:Rehabiliterings- og Forskningscentret for Torturofre.Tilsagn:6 mio. kr.Periode:2007-2009.4. Støtte til reformer og kapacitetsudvikling på det marokkanske arbejdsmarked:trepartssamarbejde om social dialogFormål:At støtte den igangværende reformproces på arbejdsmarkedet i Marokko ved at støtteen ny arbejdsmarkedslov fra 2004 og skabe rammen for et bilateralt trepartssamarbejdeom social dialog i Marokko mellem danske og marokkanske partnerorganisationer.Administreres af:Beskæftigelsesministerierne i Danmark og Marokko samt arbejdsgiver- og arbejdstager-organisationerne i begge lande.Bevilling:24,9 mio. kr.Periode:2005-2011.

Tema 2 – udvikling af vidensbaserede samfund5. Regionalt medieprogramFormål:At styrke udviklingen af medier i Mellemøsten gennem etablering af stærke professionel-le samarbejdsrelationer på regionalt, nationalt og internationalt niveau som led i – og vig-tig forudsætning for – reformer med et demokratisk perspektiv.Administreres af:International Media Support.Bevilling:80 mio. kr.Periode:2004-2011.6. Medieudviklingsprogram i YemenFormål:At støtte nationale partnerorganisationer i at udvikle og gennemføre praktiske tiltag tilfremme af ytringsfrihed, adgang til information og udvikling af en professionel og uaf-hængig medieverden i Yemen.Administreres af:International Media Support.Bevilling:19,1 mio. kr.Periode:2004-2009.7. Samarbejde mellem Syddansk Universitet og universiteter i JordanFormål:At udbyde uddannelse om EU og Mellemøsten for studerende fra den arabiske verden.Herudover er formålet at udvikle nye samarbejdsrelationer inden for forsknings- og un-dervisningsverdenen gennem pilotaktiviteter, der skal føre til etablering af et dansk-jordansk forsknings- og universitetscenter i Amman (Jordan). Centret skal ud over detakademiske miljø kunne betjene erhvervsliv, medier, civilsamfundsorganisationer mv.Projektet er i pilotfase.Administreres af:Center for Mellemøststudier, Syddansk Universitet.Tilsagn:1,3 mio. kr.Periode:2008-2009.8. Journalisttræning i MarokkoFormål:At styrke marokkanske journalisters kapacitet inden for dybdeborende journalistik. Det erplanlagt, at projektets formål skal nås ved at tilbyde uddannelse til 24 journalister fra bå-de landsdækkende og lokale dagblade.Administreres af:Media Training Center.Tilsagn:86.000 kr.Periode:2009.

Tema 3 – fremme af ligestilling mellem kønnene og kvinders deltagelse i det sociale,politiske og økonomiske liv9. Regionalt kvindeprogramFormål:At bidrage til fremme af ligestilling og kvinders rettigheder i Mellemøsten og Nordafrikaog styrke samarbejdet mellem kvindeorganisationer i Danmark og i Mellemøsten.Administreres af:KVINFO.Tilsagn:14 mio. kr.Periode:2007-2009.10. Kampagne mod tidlige ægteskaber i YemenFormål:At øge kvinders trivsel og mindske fattigdom hos kvinder og mænd ved at reducere hyp-pigheden af tidlige ægteskaber.Administreres af:Oxfam.Bevilling:8,2 mio. kr.Periode:2005-2008.11. Ligestilling i JordanFormål:At sikre en mere ligelig fordeling af mænds og kvinders deltagelse i den offentlige sfæreved at ændre samfundsbestemte normer og samtidig fokusere på at styrke kvinders mu-ligheder for økonomisk deltagelse i samfundet.Administreres af:KVINFO.Tilsagn:9,6 mio. kr.Periode:2006-2009.12. Støtte til kvindeorganisationer i MarokkoFormål:At fremme, beskytte og styrke kvinder i Marokko i familiesfæren, i den politiske sfære ogi beslutningssfæren.Administreres af:KVINFO.Tilsagn:4,9 mio. kr.Periode:2006-2007.

Partnerskabsaftaler

De 6 regionale pro-

grammer

De 3 regionale pro-

grammer

Det regionale pro-

gram