Udenrigsudvalget 2009-10
URU Alm.del Bilag 173
Offentligt
Prøven på de smukke ord bliver handlingDen nye udviklingsstrategi er god – på rigtig mange måder. Folkekirkens Nødhjælp glæder sigover, at strategien definerer frihed som både frihedfraog frihedtil."Frihed fra fattigdom, frygt ogfornedrelse, fra afmagt og overgreb" står stærkt og samlende for den indsats, vi ønsker at yde,både som danskere og som statslig udviklingsbistand. Derfor synes vi, strategien lover godt for etfremtidigt samarbejde om dansk udviklingspolitik. Der er et stærkt fokus på rettigheder til defattige og på at give de marginaliserede en stemme, og formuleringerne balancerer præcistmellem frihed og rettigheder.Strategiens fem prioriteter er vi i større eller mindre grad enige i. Men vi vil helt konkret foreslå,at der indskrives en sjette prioritet, som nævner de sociale sektorer, hvor dansk bistand haropnået fornemme resultater. Vi anerkender, at de sociale sektorer er nævnt flere steder istrategien, men ved ikke at give dem en eksplicit prioritet signalerer man et kraftigt brud medden hidtidige udviklingspolitik. Et sådant brud finder vi ikke belæg for i strategien og i de signaler,ministeren er kommet med i øvrigt.Strategien er i sagens natur meget overordnet og på mange punkter ikke særlig konkret. Megetvil derfor afhænge af, hvordan den bliver fortolket og gennemført i praksis – og ikke mindst omder følger de nødvendige midler med til at gøre de fine ord til virkelighed.Det bliver sværere at få pengene til at slå til, også selv om man skærer nogle lande ud ogkoncentrerer sig mere om Afrika. Særligt vil vi her påpege, at dette bliver dybt problematisk, nårdet gælder den helt nødvendige klimaindsats, som er en del af en fair, ambitiøs og bindendeinternational klimaaftale.Et stærkere fokus på sultVi mener, at strategien bør have et langt stærkere fokus på landbrug og fødevaresikkerhed. Deter godt, at strategien nu også omfatter ”fattige jordbrugere”, og at de fattigste i det hele tagetskal have redskaber til at forbedre deres egen situation, men det er langt fra tilstrækkeligt. Nårsult er en daglig livsbetingelse for hvert sjette menneske på jorden – og når mere end totredjedele af de sultende bor på landet, bør en fattigdomsorienteret dansk udviklingspolitik rettesig mod at finde de mest effektive metoder til at vende de seneste års voldsomme sultkrise oggøre det netop på landet. Sult er det mest ekstreme udtryk for dyb fattigdom og samtidig etovergreb mod menneskers grundlæggende ret til mad – i en verden hvor problemet dels består ien meget ulige fordeling af ressourcerne, dels i meget truende perspektiver forfødevaresikkerheden pga. klimaforandringerne.Det kan være fornuftigt, at dansk udviklingspolitik vil sætte ind for at skabe vækst i landbrugs- ogagroindustrien (kap. 4 s. 18). Men det er vigtigt at bevare en stærk fattigdomsorientering, og somudviklingsministeren selv har været inde på, vil en fremtidig demokratisk og bæredygtig udviklingafhænge af, om det lykkes bønderne at organisere sig og derigennem øge demokrati, menneske-rettigheder og fødevaresikkerhed. Erfaringen fra Kina og andre succesrige asiatiske lande ernetop, at støtte til fattige landmænd er helt afgørende både for at bekæmpe fattigdom, sult ogunderernæring og for at skabe økonomisk vækst og arbejdspladser.Her er – i afrikansk sammenhæng – den centrale aktør en kvinde, normalt en mor, der dyrker etminimalt stykke jord og forsørger sin familie med både mad, uddannelse, vand og sundhed.Fattigdomsorienteret udviklingsbistand skal sætte hende i centrum, ikke blot som ”modtager” men
1
som et handlekraftigt menneske med afgørende værdi for samfundet. At sikre hendes og familiensrettigheder og indflydelse, såvel lokalpolitisk som samfundspolitisk, vil både skabe større retfær-dighed og ligestilling mellem kønnene – og samtidig indebære et eksplosivt udviklingspolitiskpotentiale for fremtidig bæredygtig vækst. Mulighederne for at udløse dette potentiale er blevetmarkant forbedret de sidste år i Afrika i takt med at den tidligere negative beskatning aflandbruget er væk, rammebetingelserne forbedret og verdensmarkedspriserne steget. Der erderfor stærkt forbedrede muligheder for at styrke landbrugsudviklingen i Afrika og de positiveresultater ses allerede i en stribe afrikanske lande.Vi anbefaler derfor en stærkere indsats for bæredygtig udvikling i landområderne, både for atbidrage til at opfylde 2015 målet om at afskaffe fattigdom og sult, og fordi større indkomst ogsocial sikkerhed for landbefolkningen forplanter sig til hele det lokale samfund og støtter såveluddannelse som sundhed og erhvervsstruktur. Samtidig er det en vækst, som med garantikommer de fattigste til gode og sikrer, at pengene bliver dér, hvor de gør mest gavn.MarkedetStrategien anbefaler stærkere fokus på den private sektor, men det er uklart, hvordan en størrerolle for markedet og privatsektoren skal føre til bedre udvikling for de fattige. I en række u-landeer den markedsdrevne privatsektor stærkt forbundet med regeringsstyring og de regeringsbæren-de partier og deres ledere. Markedet står desværre ikke hævet over hverken korruption ellermanipulation. En fremtidig udviklingsbistand med vægt på markedet skal bygge på realistiskeantagelser.Der er bestemt behov for et stærkere fokus på markedet og den private sektor ikke mindst iAfrika. Men det afgørende spørgsmål er, om Danmark har en særlig placering eller komparativefordele ved at øge indsatsen indenfor produktions- og servicevirksomheder. Det er uklart – især ilyset af at talrige andre donorer yder en særlig indsats på dette område – fra ITC, UNIDO ogUNCTAD til Verdensbanken og EU – og i lyset af, at en stribe nye udviklingspolitiske aktører harstærkt fokus på den private sektor i Afrika – ikke mindst Kina og andre asiatiske lande. Det giverderfor langt mere mening, at Danmark for det første, som anført ovenfor, fokuserer stærkt på denfattigste del af landbrugssektoren og for det andet, strukturelt fokuserer stærkere på at skabebæredygtige stater og stærke civilsamfund. Vi skal forsøge at give globaliseringen og denmarkedsdrevne vækst "et menneskeligt ansigt". Det kan både ske gennem direkte initiativer oggennem et øget fokus på etisk handel og social ansvarlighed. Her er det positivt, at strategienfremhæver en række vigtige elementer, fra arbejdstagerrettigheder, miljø, anti-korruption ogindsatsen mod skattely og illegale finansielle overvejelser.Dansk udviklingspolitik og mikrofinansIndenfor det private marked, er mikrofinans tilsvarende et område, der rummer et stort potentialesom værktøj til udvikling – og samtidig særdeles relevant at tænke ind i en udviklingspolitik, dervil understøtte fattigdomsorienteret økonomisk vækst. Afgørende bliver det at fastholde ogudbygge støtten til finansielle markeder, der giver adgang for alle, også de fattigste. F.eks. ved atskabe landsbybanker og hjælpe eksisterende finansielle institutioner til at tilbyde deres ydelser tilfattigere grupper gennem brug af garantier og kapacitetsopbygning – men aldrig ved direkteudlån af danske bistandsmidler.Civilsamfundet skal naturligt tænkes tæt ind, da NGO’erne er en væsentlig del af fødekæden iforhold til at starte mikrofinansinstitutioner og er med til at garantere fokus påforbrugerbeskyttelse.
2
Frihed, demokrati og menneskerettighederFolkekirkens Nødhjælp glæder sig over, at strategien har et stærkt fokus på de universellemenneskerettigheder.Lige så vigtigt det er at have menneskerettigheder som centralt mål for indsatsen, er det dog atbruge en rettighedsbaseret tilgang for indsatsen. Det forandrer hele den måde bistanden gives påmed et øget fokus på ansvarlighed og deltagelse, lighed og anti-diskrimination og på menneske-rettighedsstandarder, mekanismer og strategier. Vi synes, det ville styrke dokumentet, hvis dettefokus stod stærkere placeret i indledningen og var ført i gennem i alle dokumentets afsnit medrettigheds-aspektet som forudsætning for både individuel og kollektiv udvikling.Derudover skal rettighedsbegrebet bredes ud. Der er fortrinsvis fokus på individets rettigheder,hvilket ikke i sig selv er negativt. Men det kolliderer dog med de nye menneskerettigheds-standarder, som eksempelvis anerkender indfødtes kollektive rettigheder.Strategien refererer stort set ikke til de økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder,udelukkende til civile og politiske. Ingen rettigheder er bedre end andre, men uden fokus påretten til mad, retten til sundhed og uddannelse får fattige mennesker svært ved at udnytte deresformelle politiske rettigheder. I den sammenhæng skal vi påpege, at der er brug for at styrkefokus på diskrimination og på, hvordan mindretal sikres deres politiske, kulturelle og økonomiskerettigheder, herunder især kvinder og piger fra i forvejen marginaliserede grupper.CivilsamfundetStrategien giver positive og stærke garantier om, at ”Danmark vil støtte opbygningen af stærke,uafhængige og mangfoldige civilsamfund”. Der tales også både om konkret støtte og støtte tilbedre rammevilkår for civilsamfundet både i landene og regionalt og internationalt. Der er dermedganske meget at bygge på, også omkring støtte til folkelig kontrol med myndigheder viacivilsamfund. Vi savner dog en tydeligere pointering af samspillet mellem civilsamfund i nord ogsyd. Dette vil forstærke strategiens løfter om og støtte til et uafhængigt medlevende civilsamfund.I de senere år har civilsamfundet fået sit råderum kraftigt indskrænket mange steder, ikke blot iAfrika. Organisationernes råderum indskrænkes via lovgivningen, ofte med argumenter og para-graffer hentet fra vestlig antiterror-lovgivning. Menneskeretsorganisationer har det særlig sværtog er i stigende grad underlagt forbud mod at modtage støtte udefra. Derfor må indsatsen i for-hold til civilsamfund indebære en international indsats for at sikre rettigheder bedre, og den kan idet enkelte samfund komme op imod rettighedskrænkende lovgivning og andre formelle og ufor-melle restriktioner. Det er en vigtig pointe, som bør nævnes i den endelige udgave af strategien.Et kønsperspektiv på demokratietLangt færre kvinder end mænd stemmer til valg eller stiller op som kandidater i valghandlinger.Når udviklingsstrategien vil styrke demokrati, skal man derfor ikke blot tænke i fysisk adgang,men også i spørgsmål som kønsroller og social status, analfabetisme, fordeling af huslige pligter,fattigdom, pres fra familiemedlemmer samt mangel på borgerrettigheder. De sociale, kulturelle ogreligiøse barrierer for kvinders aktive politiske deltagelse ændres ikke kun ved lovgivning og andreformelle tiltag som kønskvotering og lignende, selvom det er vigtige redskaber. Der er behov forholdningsændringer og værdsættelse af kvinders potentialer, rettigheder og muligheder.Ansvarlig og fornuftig regeringsførelse afhænger også af institutionelle reformer, der sikrerligestilling. Det er derfor vigtigt, at man på lokalt plan opbygger ansvarsbevidste institutioner ogforbedrer serviceydelser. Således kan man forbedre kvaliteten af forvaltningen ud fra det
3
perspektiv, at hvis kvinder kan få adgang til offentlige ydelser på lige fod med mændene, så kande også stille forvaltningen til ansvar.LigestillingVi har i Folkekirkens Nødhjælp erfaring for, at ligestilling også handler om at inddrage mænd mereaktivt i ligestillingsarbejdet. En grundlæggende barriere ligger i samfundenes magtrelationermellem kvinder og mænd. Derfor skal man systematisk arbejde med de forhold, der skaberulighed og diskrimination i et givent samfund, hvad enten det drejer sig om lovgivning, kultureller sociale, økonomiske og politiske forhold. Vi foreslår, at Danmark særligt skal støttecivilsamfundsorganisationer, der arbejder for ligestilling og fremmer kvinders vilkår. Disseorganisationer er en afgørende forudsætning for at forandre kulturelt betingede kønsnormer.Strategien nævner lige adgang til og kontrol over ressourcer. Her er andre vigtige elementer i enøkonomisk ligestilling, at de nationale budgetter allokerer tilstrækkelige ressourcer til socialesektorer som sundhed og uddannelse, samt at kvinders rolle i omsorgsøkonomien anerkendes ogunderstøttes. Ikke mindst i de samfund, hvor hiv/aids epidemien dominerer, tager kvinderne ofteden største byrde på sig med at sørge for de syge og forældreløse. Det gør de uden at få nogenform for økonomisk kompensation eller arbejdsmæssig aflastning, ja oftest uden at fåanerkendelse for deres livsvigtige indsats.De seksuelle og reproduktive rettigheder er tænkt med i strategien, hvilket er meget positivt. Mendisse rettigheder er et mål i sig selv, ikke blot et middel til lavere fødselsrate. Herunder hørerogså seksuelle og reproduktive rettigheder for seksuelle minoriteter, især homoseksuelle ogtranskønnede, der i dag med restriktive og diskriminerende hiv/aids politikker forfølges ogkriminaliseres i mange samfund.Køn og sikkerhedDet er positivt, at strategien anerkender, at kvinder marginaliseres i fredsforhandlinger oggenopbygningsprocesser. Meget tyder på, at kvinderne, når de inddrages i forhandlinger,planlægning og fredsstabilisering, øger chancerne for bæredygtige og vedholdende fredsaftalerbetydeligt.Det vil være vigtigt at linke prioriteterne til de relevante konventioner for eksempel CEDAW, UNresolution 1325 og 1820 om Kvinder, Fred og Sikkerhed netop for at understrege, at der henvisestil universelle rettigheder og ikke kun danske prioriteter.Stabilitet og skrøbelighedGenerelt er der flere gode intentioner i afsnittet om stabilitet og skrøbelighed herunder bl.a. etstærkt fokus på at beskytte dem, der rammes af konflikter, kriser og katastrofer. MenFolkekirkens Nødhjælp ser særligt to punkter, hvor teksten bør forbedres:1. I stedet for at diskutere statsopbygning i skrøbelige og konfliktramte lande bør man tale om atopbygge stærkenationale institutioner.I skrøbelige stater bør strategien fokusere på at styrkenationale institutioner, som kan være både statslige, lokale administrationer, en lang rækkecivilsamfunds-institutioner (organisationer, uafhængige medier, folkelige bevægelser/interesseorganisationer etc.) samt den private sektor (f.eks. sammenslutninger af erhvervsinteresser). Ensamtidig styrkelse af alle disse komponenter er en forudsætning for udviklingen hen mod øgetstabilitet i et samfund.
4
2. Hvad angår samtænkning mener vi, det er vigtigt at holde den humanitære bistand ude afdenne øvelse og i stedet nævne nødvendig koordinering mellem denne og diplomatiske,udviklings- og sikkerhedsindsatser. Den nye (2009) danske humanitære strategi slår fast, at dendanske humanitære indsats vil respektere og fremme de grundlæggende humanitære principper:Medmenneskelighed, Neutralitet, Upartiskhed og Uafhængighed. Derfor kan denne type indsatserikke underlægges eller ”samtænkes” med udenrigs- og sikkerhedspolitiske målsætninger somforeslået i den nye strategi. Derimod bør man selvfølgelig give mulighed for den koordination, derer nødvendig for at undgå uhensigtsmæssige overlap og duplikeringer af de forskellige indsatser.Samtænkning mellem udviklings-, udenrigs- og sikkerhedsindsatser er allerede en del af danskpraksis i f.eks. Afghanistan. Men når man kobler sikkerheds- og udenrigspolitik medudviklingspolitik, er der stor risiko for at miste fattigdomsorienteringen. Her bliver det hurtigtterrordagsorden og international politik, der afgør, hvor bistandskronerne skal hen og ikke envurdering af, hvor fattigdommen er størst. Den nye udviklingsstrategi bør i højere grad fastholdefattigdomsorienteringen – også i skrøbelige stater.I denne sammenhæng er det også værd at gentage afsnittet fra den nye danske humanitærestrategi om humanitær-militær koordinering: ”I overensstemmelse med de internationaleretningslinjer (specielt Oslo- og MCDA-retningslinjerne) ser Danmark anvendelsen af militæreressourcer i humanitære aktioner som den sidste udvej, når ingen tilsvarende civile ressourcer ertil rådighed.” Det princip og de FN-guidelines, der henvises til, forventer vi også vil gældeudformningen af den nye udviklingsstrategi.Mænd er også skrøbeligeSærligt sårbare grupper må beskyttes og humanitære behov afhjælpes (s. 23): Her er der et forensidigt fokus på kvinder. Det bør anerkendes, at mænd, kvinder og børn påvirkes forskelligt afkonflikter og skrøbelige situationer og spiller forskellige roller i disse. Kvinder og børn er ofte meresårbare og særligt udsatte for seksuelle overgreb, kidnapninger, tvangsforflytninger ogtvangsægteskaber, men kvinder må også betragtes som aktører, der på forskellige niveauer ogafhængig af deres sociale status påvirker udviklingen. Mænd er heller ikke blot soldater oggerningsmænd, men også ofre for seksuelle overgreb, kidnapninger og voldshandlinger og opleverofte, at deres rettigheder krænkes, og at deres rolle som primære forsørgere i høj grad udfordresog sættes på spil. Mænd og drengebørn, der udsættes for seksuelle krænkelser, er ofte meresårbare, da disse krænkelser er endnu mere tabubelagte end kvinders.Miljø og klimaFinansiering af den nødvendige indsats for at afbøde og forebygge konsekvenserne af klimaforan-dringerne for verdens fattigste lande skal være ekstra penge og gives i anerkendelse af, atklimaforandringerne skyldes overforbrug og manglende bæredygtighed i den rige del af verden.Derfor er det et stort problem, at afsnittet mangler tydelige forpligtelser og henvisninger tilbehovet for yderligere klima-finansiering. Her vil det være afgørende, at strategien bekræfterprincippet om, at klimapengene skal være ekstra finansiering og have det nødvendige omfang iforhold til situationens alvor. Vores klare anbefaling er, at der sikres yderligere klimafinansieringud over udviklingsbistanden, og at Danmark aktivt arbejder for, at denne klimafinansiering ogsåtilvejebringes gennem innovative finansieringsmekanismer såsom salg af CO2-kvoter og skatterpå flybrændstof og finansielle transaktioner. Specielt i en udviklingssammenhæng skal strategienunderstrege, at u-landene bør have ret til at udvikle sig også i en fremtid, hvor udslip afdrivhusgasser skal nedsættes drastisk.
5
Det fremgår ikke af teksten, at der forhandles om at skabe en ny række globale institutioner påklimaområdet. Vi håber, at regeringen også vil være parat til at styrke sådanne nye organi-sationer, hvis det bliver aktuelt. Danmark forpligter sig i strategien positivt til at være "endrivkraft bag bindende og ambitiøse internationale forpligtelser". Denne forpligtelse bør suppleresmed begreberne "fair", der understreger rettigheds og retfærdighedsperspektivet, og "bindende ihenhold til international lovgivning" – herunder f.eks. videreførelse af Kyoto-protokollen.Global udviklingspolitisk tilstedeværelseEndelig glæder vi os over, at strategien tilkendegiver en fortsat global dansk udviklingspolitisktilstedeværelse (s. 8). Vi er enige i, at der bør være særligt fokus på Afrika, men den globaletilstedeværelse må betyde, at der stadig skal gå dansk udviklingsbistand til Latinamerika ogAsien. Lande og befolkninger på disse kontinenter står over for store udfordringer netop inden forDanmarks prioritetsområder og kernekompetencer såsom menneskerettigheder,demokratiopbygning, fattigdomsbekæmpelse, miljø og klima. At vi fra dansk side giver bistand tilAfrika, Asien såvel som Latinamerika, understøtter Danmark som en global aktør og sikrer dansktilstedeværelse – som det også påpeges i regeringens globaliseringsanalyse fra 2006.Global tilstedeværelse bør være et kriterium ved en eventuel reduktion af partnerlande. Vi mener,at man med rette i f.eks. Mellemamerika kan se på mulighederne for at styrke det regionaleperspektiv.
6