DanidaUDENRIGSMINISTERIETDAC sektor: 113 UddannelseFælles evaluering af støtten til uddannelse på mellemtrinnet, Nepalevalueringresumé 2009.06I 2003 blev der igangsat et program til støtte af uddannelse på mellemtrinnet i Nepal, svarende til 6.–10.klassetrin (SESP). Programmet blev ledet af det nepalesiske undervisningsministerium med støtte fra Danida ogDen Asiatiske Udviklingsbank, ADB. Formålet med SESP var at forbedre adgangen til uddannelse påmellemtrinnet med vægt på ligestilling for piger, etniske minoritetsgrupper og andre marginaliserede grupper, atforbedre uddannelsens kvalitet og relevans, og at forbedre den institutionelle kapacitet på uddannelsesområdet. I2008 besluttede det nepalesiske undervisningsministerium sammen med Danida og ADB, at der skullegennemføres en evaluering af SESP, inden programmet fra 2009 skal indgå i en kommende plan for reform afskolesektoren. Evalueringen er blevet gennemført i perioden marts-juli 2009 af et hold konsulenter fra danskeCOWI i samarbejde med nepalesiske konsulenter og sektoreksperter. Den bygger på en kombination afkvantitative og kvalitative data, herunder gennemgang af dokumenter, interviews med nøglepersoner, registerdataog feltarbejde i udvalgte distrikter. Evalueringen er iværksat og styret i fællesskab af Danidas evalueringskontorog repræsentanter for de nepalesiske myndigheder.

Overordnede konklusioner

Evalueringens overordnede konklusion er, at støtten til uddannelse på mellemtrinnet i Nepal ermeget relevant. Den er i overensstemmelse med nepalesiske politikker og planer på områdetsåvel som med de lokale behov. Evalueringen fremhæver, at støtten fra ADB og Danida tiluddannelse på mellemtrinnet er særlig relevant i lyset af, at mange andre donorer har fokus påde lavere klassetrin. Når flere elever gennemfører de første klassetrin, er støtte til kapacitet ogkvalitet på de højere klassetrin afgørende for, at børnene kan fortsætte videre iuddannelsessystemet.Evalueringen vurderer, at programmets effektivitet har været tilfredsstillende. På nogle områderer de opnåede resultater ligefrem imponerende. Det gælder bl.a. andelen af børn – og især piger- som er blevet indskrevet på mellemtrinnet samt andelen, der består den afsluttende eksamen.Samtidig peger evalueringen dog på en række områder, hvor fremskridtene har været merebeskedne, bl.a. i forhold til kapacitetsudvikling og udvikling af læreruddannelse og pensum.Evalueringen fremhæver, at SESP efter en lidt langsom start i det store hele er gennemført efterde udarbejdede tidsplaner, og dette ses som imponerende i betragtning af, at der samtidig varpolitiske konflikt og uro i landet. Evalueringen finder det positivt, at programmet erimplementeret gennem de eksisterende nationale strukturer og vurderer, at de nepalesiske

uddannelsesmyndigheder har gjort et tilfredsstillende stykke arbejde med at gennemføreprogrammet. Tilsvarende finder evalueringen, at donorernes indsats generelt har værettilfredsstillende, og at de har vist vilje til at tilpasse håndteringen af programmet til de nationaleprocedurer. På lokalt niveau er der ikke sikret vedligeholdelse af de opførte skolebygninger, ogevalueringen peger på et behov for at holde godt øje med de opnåede resultater og deresbæredygtighed i de kommende år.

Baggrund

Nepal har i de senere år oplevet en forbedret økonomisk vækst, men er stadig et fattigt land:Udviklingsmæssigt lå Nepal i 2007 som nr. 142 ud af 177 lande på FN’s liste over menneskeligudvikling (HDI). 86 pct. af befolkningen bor uden for byerne, og fattigdom ogudviklingsproblemer er udtalt i mange landområder, bl.a. i det vestlige Nepal. Uddannelse stårhøjt på dagsordenen i Nepal og er et af 4 prioritetsområder i landets strategi forfattigdomsbekæmpelse.SESP blev sat i gang i 2003 som en fælles indsats ledet af undervisningsministeriet i Nepal ogmed støtte fra Den Asiatiske Udviklingsbank og Danida. Gennem SESP blev der givet støtte tilbl.a. skolebyggeri, uddannelse af lærere, stipendier til elever fra uddannelsesmæssigtmarginaliserede grupper, udvikling af pensum, forbedring af eksamenssystemet ogkapacitetsudvikling i skolesektoren. Der blev sat en række konkrete resultatmål for indsatsen,der bl.a. fokuserede på andelen af børn, som indskrives på mellemtrinnet, herunder særlige målfor styrket deltagelse af piger og børn fra marginaliserede grupper, og for resultatet afuddannelsen målt ud fra 8. klasse-eksamen og den endelige afgangseksamen. Det blev besluttet,at indsatsen skulle være særlig intensiv i 10 udvalgte distrikter.Situationen i Nepal har i evalueringsperioden været præget af, at de politiske uroligheder ogkampe mellem regeringen og maoistiske oprørere nåede deres højdepunkt i 2002-2006. Foruddannelsessektoren har det bl.a. kunnet mærkes ved, at skoler både ideologisk og militært bleven kampplads: Skolelærere blev dræbt og elever blev trukket ind i kampene. Dette medførte, atskoler blev lukket eller at lærere og elever i perioder udeblev. I 2006 blev der indgået enfredsaftale, men der er fortsat politiske spændinger i landet, som også mærkes påuddannelsesområde.

Delkonklusioner

Klare forbedringer i adgang til uddannelse på mellemtrinnetEvalueringen konkluderer, at der er sket klare forbedringer af uddannelse på mellemtrinnet iNepal, både generelt og i form af forbedret ligestilling. I 6.-8. klasse er andelen af indskrevnebørn steget fra 60 pct. i 2003 til 78,8 pct. i 2007. I samme periode er forskellen mellemindskrivning af piger og drenge mindsket. For 8.-10. klassetrin er indskrivningen også steget -

fra 46,6 pct. i 2003 til 55,9 pct. i 2007. Også her er indskrivningen af piger steget relativt mereend for drenge, og evalueringen finder tegn på, at forældrene er blevet mere bevidste ombetydningen af uddannelse, også for piger. For marginaliserede grupper såsom etniskeminoriteter og dalitter (såkaldt ”urørlige” ifølge kastesystemet) er der også stigninger, om endde ikke kan opgøres lige så præcist, da der mangler viden om udviklingen i befolkningstal fordisse grupper. Evalueringen peger dog på, at der stadig er behov for at skabe et mere rummeligtlæringsmiljø, hvor der ikke diskrimineres.Effektive stipendier, men risiko for udvandingEvalueringen konkluderer, at tildelingen af stipendier har virket i forhold til at få flere piger ogbørn fra marginaliserede grupper ind i uddannelse på mellemtrinnet. Da behovet for støtte erstort, har der nogle steder udviklet sig en praksis, hvor beløbet pr. elev er blevet sat ned fordermed at kunne give støtte til flere børn. Dette kan dog komme til at virke mod hensigten, dader er en risiko for, at forældre tager deres barn ud af skolen, hvis stipendiet er for lavt til atdække en tilstrækkelig stor del af udgifterne.Det fysiske miljø klart forbedret – men pas på vedligeholdelsenSom en del af SESP blev det besluttet at bygge 190 skoler i de udvalgte distrikter, suppleretmed 400 ekstra klasseværelser i andre distrikter. Evalueringen vurderer, at det større antal skolerhar medvirket til at skabe bedre adgang til uddannelse og dermed er en del af forklaringen på, atindskrivningen er øget. Lærere, forældre og andre i distrikterne peger da også på de nye ogforbedrede skoler og andre faciliteter som nogle af de mest betydningsfulde forandringerforårsaget af SESP. Der er dog set eksempler på problemer med kvaliteten af byggeriet, ogskolekommissioner og lokale repræsentanter burde have været involveret mere i forbindelsemed arbejdet. I den forbindelse peger evalueringen på, at der kun i meget begrænset omfang erlagt planer for vedligeholdelse af skoler og andre faciliteter. Dette kan være et tegn påbegrænset ejerskab på lokalt niveau.Kvaliteten forbedres – men hvor meget?Overordnet finder evalueringen, at programmets fokus på at forbedre uddannelseskvalitetenved at støtte bl.a. træning og uddannelse af lærere, reform af lærerplaner, tilgængelighed aflærebøger og andet materiale har været rigtig. En måde at måle kvaliteten på er antallet afelever, der består eksamen, og evalueringen viser, at der er sket endog meget betydeligestigninger på dette område: Den samlede andel der består eksamen er fordoblet siden 2002-03,og for piger er der tale om en femdobling. For marginaliserede grupper og handicappede er derikke tilstrækkelige data til at en tilsvarende vurdering kan laves, men også for disse grupper sesder tegn på forbedring. Samtidig peger evalueringen dog på, at beståelse af eksamen eromdiskuteret som udtryk for kvalitet, og at der kan være problemer med pålideligheden afopgørelserne. Der er f.eks. peget på snyd i forbindelse med eksaminer, og at lærere bliver

presset til at lade elever bestå. Ifølge evalueringen har SESP ganske vist bidraget til at forbedresystemerne omkring eksaminer og vurdering af elevernes færdigheder, men det er vanskeligt atbedømme, hvor stor gennemslagskraft forbedringerne har haft. Evalueringen vurderer derfor,at selvom stigningen i andelen, der består eksamen, til dels afspejler reelle forbedringer ikvaliteten, så er der næppe tale om så voldsomme forbedringer, som eksamenstallene i sig selvkunne indikere. Evalueringen finder dog også andre tegn på, at uddannelseskvaliteten erforbedret på skoleniveau, og konkluderer at SESP har bidraget hertil, men også at der fortsat erbrug for en indsats for at styrke kvaliteten.Styrket læreruddannelse og bedre pensum – men brug for større praksisnærhedSESP har bidraget til styrket uddannelse af lærere. Ifølge nationale tal har 97 pct. af lærerne nugennemført et 10-måneders træningsforløb, og distriktsbesøgene bekræfter, at de lærere, dertidligere ingen træning havde fået, vil have gennemført træningsforløbene inden udgangen af2009. Evalueringen finder tegn på, at træningen har en virkning i forhold til lærernes adfærd ogundervisning, men vurderer, at træningen ville have været mere effektiv, hvis den bedre havdetaget højde for de praktiske vilkår, lærerne står over for. Et eksempel er, at træningen tagerudgangspunkt i undervisning af klasser med 30-40 elever, mens en lærer i praksis står overforen klasse på i gennemsnit 69 elever – i nogle distrikter helt op til 88 elever. Med så store klasserkan læreren ikke altid anvende de metoder, der har indgået i træningen. Evalueringen pegerogså på, at der fortsat er problemer med at sikre tilstrækkelig adgang til undervisningsmaterialerpå skolerne. Når det gælder udviklingen af et mere relevant pensum, så konkludererevalueringen, at SESP har bidraget til at skabe forbedringer, men at der fortsat er brug for atgøre pensum mindre teoretisk og mere relevant i forhold til arbejdsmarkedets behov, og for atinddrage emner som menneskerettigheder og sociale forhold.Forbedret planlægning – men stadig langt igenEn vigtig del af SESP var at bidrage til en forbedret planlægning og styring iuddannelsessektoren, både på det nationale niveau, i distrikterne og på den enkelte skole.Evalueringen vurderer, at SESP har bidraget til at skabe et grundlag for en større lokaldeltagelse, som igen kan fremme engagement og ejerskab. De lokale skolekomiteer kan i denforbindelse spille en vigtig rolle. Men samtidig påpeger evalueringen, at der er brug for enstyrket kapacitetsudvikling, hvis de forskellige niveauer skal kunne udfylde deres roller, og hvisplanlægningen skal fungere efter hensigten. Forskellige instanser har fået relevant og megetværdsat hjælp, men evalueringen vurderer, at indsatsen samlet set ikke har været tilstrækkelig.

Anbefalinger

Evalueringen indeholder en række strategiske og en række mere specifikke anbefalinger, hvorafmange af dem er til de nepalesiske myndigheder. Anbefalingerne omfatter bl.a.:

Der er brug for at tilpasse de strategier og metoder, der anvendes for at forbedrekvaliteten i lyset af det større antal elever på mellemtrinnet, herunder at udvikle en bedreog mere nuanceret forståelse af kvalitetsbegrebet.Der er brug for i højere grad at tage udgangspunkt i den lokale kontekst med størreanvendelse af lokale ressourcer og bedre mulighed for tilpasning til lokale forhold. Derer også brug for at styrke kapaciteten på lokalt niveau, så der bedre kan holdes øje med,hvordan skolerne fungerer.Strategier for ligestilling og inddragelse af marginaliserede grupper bør ikke kun fokuserepå adgang – og når det gælder handicappede børn, den rent fysiske adgang – men ogsåpå at skabe et ikke-diskriminerende læringsmiljø.Det potentiale, der ligger i samarbejde med lokale og internationale NGO’er såvel sommed den private sektor, bør udnyttes bedre.Undervisningsministeriet bør have ejerskab til styringen af rådgiverbistand for atforbedre koordineringen og effektiviteten af denne.Der bør arbejdes hen mod, at hele donorstøtten indgår i de nationale budgetter.Udbud og indgåelse af kontrakter bør følge lokale regler og styres gennem årligeudbudsplaner for at mindske forsinkelser.Der bør sikres midler til et vedligeholdelsesprogram ligesom skolekomiteerne i højeregrad bør involveres. Skolekomiteernes medlemmer bør modtage mere træning oginformation.Uddelingen af stipendier bør fortsætte, men beløbet pr. elev bør ikke nedsættes, før derer klarhed over, at denne praksis ikke nedsætter stipendiernes effektivitet.Indsamlingen af kvalitative og kvantitative data om elevernes læringsresultater og evt.ændringer heri over tid bør styrkes.Pensum bør fortsat revideres og bl.a. i højere grad inddrage sociale forhold ogrettigheder.Læreruddannelsens art og indhold bør forbedres.Planlægningsprocessen i distrikter og på skoler bør støttes mere og følges tættere.

Udenrigsministeriet hilser evalueringen velkommen og finder generelt, at den rummer en rækkerelevante og væsentlige konklusioner og anbefalinger. Ministeriet er yderst tilfreds med, atevalueringen på en lang række områder viser, at den danske støtte til uddannelse påmellemtrinnet i Nepal har været både relevant og effektiv. Der er dog fortsat mangeudfordringer, og der vil, som evalueringen peger på, også i de kommende år være behov forstøtte til dette område. Udenrigsministeriet har planlagt fremover at bidrage til udviklingen afuddannelse på mellemtrinnet i Nepal ved at samarbejde med den nepalesiske regering,undervisningsministeriet og en række donorer om en reform af skolesektoren.Udenrigsministeriet kan generelt tilslutte sig evalueringens konklusioner og anbefalinger. Enrække af anbefalingerne er allerede afspejlet i planlægningen af den fremtidige støtte til sektorengennem reformen af skolesektoren, mens andre vil blive inddraget løbende i den mere konkreteplanlægning og implementering. Evalueringen har i den sammenhæng allerede spillet en vigtigrolle, idet dens resultater er blevet drøftet på et fælles møde i den kreds af donorer, som erinvolveret i reformen af skolesektoren. På den måde har evalueringen bidraget til at skærpeopmærksomheden på dette uddannelsesområde og de udfordringer, der gælder, ikke alene forde to donorer der hidtil har støttet området, men i en bredere kreds.