LDCF – de mindst udviklede landes fond til klimatilpasningIntroduktion:Danmark har siden 2002 bevilget i alt 90,4 mio. kr. til The Least Developed Countries Fund (LDCF), derblev etableret i 2001 under FNs Klimakonvention for at støtte klimatilpasning i verdens mindst udvikledelande. I 2008 besluttede Danida at igangsætte en evaluering af fonden for at få svar på, om den fungerer godtnok, og få forslag til mulige forbedringer. Fonden administreres af den Globale Miljøfacilitet (GEF), der får deoverordnede retningslinjer for fonden fra partnerne bag Klimakonventionen. Evalueringen blev gennemført iperioden november 2008 – maj 2009 af konsulenter fra IIED i England og det danske konsulentfirmaCOWI. Den er baseret på en analyse af de 41 nationale handlingsplaner for klimatilpasning, landestudier i femlande, interviews med ansatte i bl.a. GEF’s hovedkvarter, UNDP, UNEP samt Verdensbanken og endeligpå en spørgeskemaundersøgelse med kontakt til de involverede udviklingslande.Overordnede konklusionerFonden blev skabt som et målrettet forsøg på at kortlægge, prioritere og tage fat på de mindstudviklede landes akutte og umiddelbare behov for støtte til klimatilpasning. Og evalueringenkonkluderer også først og fremmest, at ideen med fonden – og tidspunktet den blev lanceret på– var rigtig og velbegrundet. Det konkluderes endvidere, at de aktiviteter, fonden yder støtte til,er yderst relevante: konkrete tilpasningsprojekter, kapacitetsudvikling, integration aftilpasningshensyn i udviklingssammenhæng og politiske reformer.Men udviklingslandenes behov for økonomisk støtte til at planlægge og gennemføre tilpasningtil klimaforandringerne har aldrig været større, og dét behov kan LDC-fonden ikke dække i sinnuværende konstruktion.Et af fondens hovedformål var at finansiere udarbejdelsen af Nationale Handlingsplaner forKlimatilpasning (NAPA’er), og det er i høj grad lykkedes: Fonden har støttet sådanne planer i48 af de 49 LDC-lande, og 41 lande har allerede vedtaget og offentliggjort deres planer.Arbejdet med handlingsplanerne har i høj grad medvirket til at sætte klimatilpasning på dennationale, politiske dagsorden – i flere udviklingslande for første gang. Hertil kommer, atNAPA’erne i mange lande danner grundlaget for det videre arbejde med klimatilpasning.Men fonden skabte samtidig store forventninger pga. dens udtrykkelige formål om atimødekomme de mindst udviklede landes akutte og umiddelbare behov for støtte til

klimapasning. De forventninger har fonden ikke kunnet indfri. Dels pga. de bureaukratiskeprocedurer og den indviklede struktur, der karakteriserer fonden, dels fordi den finansieres affrivillige bidrag, som ikke har været tilstrækkelige til at imødekomme de enorme behov fortilpasningsaktiviteter i de 49 udviklingslande, der har mulighed for at få støtte fra den.Trods problemerne udtrykker LDC-landene et stærkt ønske om at bevare fonden, men på enmåde, der sikrer nemmere og hurtigere adgang til økonomisk og teknisk støtte tilklimatilpasning.Der konkluderes derfor, at der bør ske en gennemgribende reform af fonden og en tilstrækkeliggenopfyldning/finansiering af den.BaggrundFakta om fonden, LDCFDe mindst udviklede landes fond, LDCF, blev etableret i 2001 ved den syvende “Conference ofthe Parties” (COP7), under FN’s Rammekonvention om Klimaforandringer (UNFCCC).Formålet var at imødekomme de mindst udviklede landes akutte og umiddelbare behov forstøtte til at tilpasse sig klimaforandringerne. Det skulle først og fremmest ske ved at finansiereNationale Handlingsplaner for Klimatilpasning (NAPA’er) og ved at yde støtte til atgennemføre de konkrete indsatser, NAPA’erne prioriterer højest. Fonden ledes ogadministreres af Den Globale Miljøfacilitet (GEF), der også har ansvaret for at rejse penge tilfonden. GEF har ikke selv mandat til at implementere aktiviteterne under fonden. Dettearbejde varetages i stedet af de implementerende organisationer, herunder UNDP, UNEP ogVerdensbanken i samarbejde med modtagerlandene.For at sikre at samtlige involverede udviklingslande kunne få støtte fra fondens begrænsedemidler, blev der fra starten lagt loft over støtten: Der blev afsat 200.000 dollars til at udarbejdenationale handlingsplaner i hvert land. Og hvert land kunne maksimalt få 3,5 mio. dollars istøtte til at gennemføre ét og kun ét tilpasningsprojekt. Loftet over støtten til enkeltprojekterviste sig imidlertid at have uheldige konsekvenser. Det blev derfor fjernet i begyndelsen af2009.Mange forskellige fonde og donorerNår fondens hidtidige virke vurderes, og når dens fremtid besluttes, er det vigtigt at holde sigfor øje, at den kun udgør ét af de efterhånden flere forskellige initiativer, der de seneste år erdukket op med henblik på at finansiere udviklingslandenes tilpasning til klimaforandringer. Derer etableret flere forskellige klimafonde, ligesom der er en række af klimainitiativer fraforskellige bilaterale og multilaterale donorer.

LDC-Fonden blev skabt med det særlige formål at imødekomme gruppen af mindst udvikledelandes behov for klimatilpasning. Men der er et behov for at klarlægge de enkelte fondes oginitiativers særlige rolle og komparative fordele. Og for at skabe bedre sammenhæng og synergimellem de mange forskellige initiativer og fonde for at sikre den mest effektive brug afmidlerne.NAPA’erne bliver udviklet – og brugtNAPA’erne har i mange henseender virket efter hensigten. De udgør vigtige planlægnings- ogpolicy dokumenter og har i høj grad opfyldt det formål, de var tiltænkt. I mange udviklingslandehar klimaforandringer ikke tidligere haft den store bevågenhed, og her har alene det faktum, atder skulle udarbejdes NAPA’er, sat klimatilpasning på den politiske dagsorden i en tidlig ogmeget vigtig fase. Det har bidraget til at øge bevidstheden om de store udfordringer, tilpasningtil klimaforandringerne udgør.NAPA-rapporterne er i mange lande blevet det centrale regeringsdokument, der sammenfatterde nationale behov for klimatilpasning. Og de prioriterede indsatser, NAPA’erne har udpeget,bliver langt overvejende betragtet som relevante. NAPA’erne bruges altså – om endevalueringen viser, at donorerne hidtil kun i begrænset omfang har brugt eller støttet planernedirekte på landeniveau. Det kan skyldes, at mange donorer har haft en forventning om, atfonden ville finansiere samtlige identificerede tilpasningsaktiviteter, en forventning, der altsåviste sig urealistisk pga. fondens utilstrækkelige midler.Fondens tunge bureaukratiVed fondens lancering blev det understreget, at den skulle arbejde efter ”enkle procedurer”, derkunne sikre udviklingslandene ”umiddelbar adgang” til finansiering. Det skabte fra starten storeforventninger, og da NAPA’erne var udarbejdet og havde identificeret helt konkrete aktiviteter,var (og er) der en klar forventning om, at aktiviteterne ville blive gennemført. De forventningerer ikke blevet indfriet.Da evalueringsholdet afsluttede sin dataindsamling i slutningen af maj 2009 var kun et enkeltprojekt – i Bhutan – af de tilsammen 426 prioriterede NAPA-projekter rent faktisk gået i gangmed økonomisk støtte fra fonden. Fire andre projekter – i Bangladesh, Burkina Faso,Cambodja og Samoa – var godkendt til at gå i gang. Det lave antal godkendte projekter harmedvirket til at give udviklingslandene en oplevelse af fonden, dens struktur og densprocedurer som bureaukratisk, langsommelig og uigennemskuelig. Der er taget skridt til atforenkle struktur og procedurer, men det er sket på et sent tidspunkt, og yderligere forbedringerer stærkt påkrævede.

GEF administrerer, men lader andre om at udføreDen Globale Miljøfacilitet (GEF) administrerer LDC-fonden, men har ikke mandat til selv atgennemføre konkrete projekter. Dette arbejde varetages af de ti organisationer, der er godkendttil at implementere aktiviteter under fonden. De ti organisationer er UNDP, UNEP,Verdensbanken, den Asiatiske Udviklingsbank, den Afrikanske Udviklingsbank, denEuropæiske Udviklingsbank, the Inter-amerikanske Udviklingsbank samt FAO, IFAD ogUNIDO.Disse organisationer skal bistå landene med at udvikle NAPA’ernes prioriterede indsatser tilegentlige projektforslag og med at gennemføre de konkrete projekter. Den proces har i sig selvtaget tid og involveret mange forskellige aktører. Der er også – ifølge evalueringen – stilletunødigt store krav til udviklingslandene og deres begrænsede kapacitet i denprojektforberedende fase.

Boks slut

Utilstrækkelig og uforudsigelig økonomiFonden finansieres udelukkende af frivillige bidrag. Det gør det umuligt at forudsige, hvormange penge fonden vil have til rådighed, hvilket vanskeliggør langsigtet planlægning. Både fordem, der administrerer fonden, og for de udviklingslande, der er afhængige af dens midler.Hertil kommer, at de frivillige bidrag til fonden har vist sig helt utilstrækkelige i forhold tilbehovene: Det vil koste i alt 1,5 mia. dollars at gennemføre de 426 projekter, der er beskrevet ide nationale handlingsplaner. Men fonden havde ved udgangen af maj 2009 kun bevilget 85mio. dollars til projekter. De midler, fonden i øvrigt rådede over, var reserveret til projekter pådet forberedende stadie. Men konklusionen er altså, at der er behov for langt større – og merepålidelige og forudsigelige – bevillinger til klimatilpasning.Projekter frem for programmerAf de 426 prioriterede projekter i de 41 færdige NAPA-rapporter beskæftiger 90 pct. sig meden enkelt sektor, typisk vand eller landbrug. Kun 10 pct. går på tværs af sektorer. De færresteprojekter nævner udtrykkeligt behovene for politiske reformer og for integrering af hensynet tilklimatilpasning i andre sektorer (såkaldt ”mainstreaming”), og mindre end 10 pct. fokuserer påuddannelse og kapacitetsopbygning.Det bekræfter indtrykket af, at fondens begrænsede og uforudsigelige økonomiske midler –kombineret med det oprindelige loft over støtte til enkeltlande - lægger op til enkeltprojekterinden for enkelte sektorer i stedet for de brede programmer på tværs af sektorer, som en mereeffektiv og langsigtet planlægning og gennemførelse af klimatilpasning kræver.Projekt- frem for programtilgangen har i sig selv desuden medført en betydelig undervurderingaf de samlede omkostninger ved klimatilpasning.

Konsulenter frem for kapacitetAlt udviklingsarbejde må forholde sig til dilemmaet imellem ønsket på den ene side om at opnåhurtige resultater og ønsket om på den anden at opbygge kapacitet og sikre bæredygtighed.Dette dilemma gør sig i høj grad gældende inden for et nyt område som klimatilpasning, hvorbehovene er enorme og akutte, men kapaciteten – både i udviklingslandene og hos donorer ogde involverede organisationer – fortsat er begrænset. Dilemmaet afspejler sig i den måde,opgaven med at udarbejde NAPA’er i mange tilfælde er håndteret på, og det har haft uheldigekonsekvenser. En del NAPA’er og projektforslag er nemlig udarbejdet af udefra kommendekonsulenter og har derfor ikke bidraget ret meget til at opbygge den lokale kapacitet, forankringog ejerskab i regeringssystemet, der er nødvendig for det videre arbejde med klimatilpasning.Den metode har heller ikke medvirket til at fremme det nødvendige samarbejde på tværsmellem forskellige offentlige myndigheder og sektorer.Kvinder og ligestilling glemtKvinder er en af de grupper, der er mest sårbare over for klimaforandringer. Alligevel nævneskvinder stort set ikke i NAPA’erne, der også forsømmer at komme med bud på, hvordanligestillingsaspektet bedst integreres i klimatilpasningen. De oprindelige retningslinjer fra 2002gav ikke yderligere anvisninger på, hvordan kvinder og ligestilling bedst adresseres, men lod detvære op til de enkelte lande at beslutte, hvordan disse aspekter skulle inddrages i NAPAerne.Anbefalinger til de forskellige aktørerFonden og COP15 i KøbenhavnFonden er skabt af de lande, der har tilsluttet sig FN’s Rammekonvention omKlimaforandringer, UNFCCC. Fondens fremtid vil derfor også blive diskuteret, når parternemødes til COP15 i København. Parterne bør sikre en velovervejet reform og tilstrækkeliggenopfyldning/finansiering af fonden. Herunder bør partnerne sikre:at fondens præcise rolle og mandat klarlægges i forhold til andre fondeen afklaring af, om fonden skal videreføres efter Kyoto-protokollens udløb i 2012at fondens struktur og procedurer forenklesat de mange forskellige aktørers roller og ansvar præciseresat fonden sikres tilstrækkelige midler til at finansiere egentligeklimatilpasningsprogrammer og ikke kun enkeltstående projekterLDC-landenes ansvarRegeringerne i LDC-landene bør:sætte system i deres planlægning af klimatilpasningen, herunder skaffe sig et samletoverblik over de midler, der er til rådighed til formålet, og over de behov forklimatilpasning, der er i forskellige sektorer

opdatere og videreudvikle NAPA’erne og bruge dem systematisk i deres budgetlægningog sektorplanlægningforlange at donorerne harmoniserer deres støtte til klimatilpasning og tagerudgangspunkt i NAPA’ernegøre sig klart, at udgifterne til klimatilpasning bliver enorme og ikke vil blive finansieretudelukkende af fonde og donorer. Landene må selv afsætte penge til formåletDonorernes ansvarDonorerne bør:tilpasse deres støtte til klimatilpasning til udviklingslandenes prioriteringer og brugeNAPA’erne til detsørge for, at deres støtte til at gennemføre de aktiviteter, NAPA’erne prioriterer, gives påen måde, så den er med til at opbygge national kapacitetGEF sekretariatets ansvarGEF sekretariatet bør:arbejde for at sikre større fleksibilitet i fondens administration og dermed bedremuligheder for at reagere hensigtsmæssigt på anmodninger fra udviklingslandene omstøtte samt sikre komplementaritet med andre finansieringsmekanismer påklimaområdetsørge for at nye projekter tager højde for at klimaforandringer påvirker mænd ogkvinder forskelligtsørge for at dokumentationsbehovene i den tidlige fase af forberedelsen af projekterbaseret på NAPAerne holdes på et minimum og at kommentarer til projektforslagenebygger på klare og gennemskuelige retningslinjer

Udenrigsministeriets kommentarer til evalueringen:Udenrigsministeriet byder evalueringen, der bliver offentliggjort på et vigtigt tidspunkt kun fåmåneder inden COP15 i København, velkommen. Evalueringens konklusioner er centrale i forholdtil de nuværende klimaforhandlinger, som bl.a. omhandler den fremtidige finansielle arkitektur forklimatilpasning. Resultaterne og erfaringerne fra evalueringen kan spille en vigtig rolle i forhold tilat informere interessenter og forhandlingsparter om en fremtidig institutionel og finansiel arkitekturfor tilpasning til klimaforandringer. Evalueringen peger på nogle centrale problemer vedrørendeLDC-fonden, som det er vigtigt at få løst, således at udviklingslandene bedst muligt hjælpes med demassive udfordringer, de står overfor som følge af klimaforandringerne.

Ministeriet finder, at evalueringen peger på noget ganske centralt i dens konklusioner om, atfondens effektivitet har lidt under en række komplicerede procedurer for ansøgning om støtte,manglen på kapacitet i landene til at sikre implementering samt utilstrækkelig donorfinansiering.Fondens formål er netop at håndtere presserende tilpasningsudfordringer, men uden behørigeprioriteringer, procedurer og strukturer på plads vil fonden ikke være i stand til effektivt at leve optil kravet om øjeblikkelig handling. Udenrigsministeriet er derfor enig med evalueringenshovedanbefalingerne, navnlig at fonden skal reformeres, hvis den skal leve op til sit formål. Der er isærdeleshed brug for reviderede og mere effektive procedurer for projektforberedelse og -godkendelse samt allokering af midler. Ministeriet understreger endvidere, at en reform af LDCFskal ses i konteksten af de nuværende klimaforhandlinger, der bl.a. omhandler en fremtidig finansielarkitektur under en ny klimaaftale. Genopfyldning af fonden til støtte af allerede eksisterendetilpasningsprogrammer og -projekter samt hurtig adgang til LDCF-midler er kerneområder, der skaltages fat i. Overvejelserne om fondens rolle efter 2012 vil ske i lyset af de resultater, der opnåsunder COP15 forhandlingerne. Danida vil overveje evalueringens konsekvenser for den fremtidigedanske udviklingsbistand både til tilpasningsindsatser samt til ’low-carbon’ udviklingsstrategier.

Forslag til faktabokse, der placeres inde i teksten eller i ”luften” øverst:En proces- snarere end en impact-evalueringDet tager uvægerligt tid, før en global fond som LDCF bliver operationel og kan vurderes påsine konkrete resultater i marken. Denne evaluering fokuserer da også på de tidlige erfaringermed fonden, især processen med at udarbejde NAPA’erne og de første opfølgningsprojekter.Formålet er at bidrage med forslag og anbefalinger til forbedringer, der kan effektiviserefondens arbejde.Fonden og pengeneFonden finansieres af frivillige bidrag. Ved udgangen af oktober 2008 var fondens økonomiskestatus følgende:19 donorer havde tilsammen bevilget 176,4 mio. dollarsHeraf havde Danmark bevilget 90,4 mio. kr. eller 9,4 pct. af de samlede bevillingerFonden havde modtaget 135,2 af de 176,4 mio. bevilgede dollarsFondens aktiviteter:Ved udgangen af maj 2009 havde fonden bevilget 12 mio. dollars til at støtte udviklingenaf NAPA’er i 48 lande. 41 lande havde offentliggjort deres handlingsplanerFonden havde udbetalt 15,4 mio. dollars til fem NAPA-projekter og godkendtansøgninger for 85 mio. dollars til 26 NAPA-projekter