Uddannelsesudvalget 2009-10
UDU Alm.del Bilag 244
Offentligt
Specialundervisning i folkeskolen– veje til en bedre organisering og styring
Juni 2010
Specialundervisning i folkeskolen– veje til en bedre organisering og styring
Juni 2010
Specialundervisning i folkeskolen- veje til en bedre organisering og styringMaj 2010I tabeller kan afrunding medføre,At tallene ikke summer til totalen.Publikationen kan bestilles eller afhentes hos:Rosendahls-Schultz DistributionHerstedvang 10,2620 AlbertslundT 43 22 73 00F 43 63 19 69E [email protected]W www.rosendahls-schultzgrafisk.dkHenvendelse om publikationenkan I øvrigt ske til:FinansministerietKontor for videnskab og uddannelseChristiansborg Slotsplads 11218 København KT 33 92 33 33Omslag:Foto:Tryk:Oplag:PrisISBN:BGRAPHICColourboxRosendahls-Schultz Grafisk1.500150 kr. inkl. moms978-87-7856-948-6
Elektronisk publikation:Produktion:Rosendahls-Schultz GrafiskISBN:978-87-7856-949-3
Publikationen kan hentes påFinansministeriets hjemmeside:www.fm.dk
IndholdsfortegnelseDEL I – INDLEDNING OG SAMMENFATNING ..................................................................1Indledning ...........................................................................................................1.1 Baggrund .....................................................................................................1.2 Formål .........................................................................................................1.3 Rapportens struktur .....................................................................................1.4 Udvalgets sammensætning..........................................................................1.5 Datakilder ....................................................................................................2Sammenfatning og forslag ...................................................................................2.1 Kortlægning af rammerne for specialundervisningen mv..............................2.2 Kortlægning af specialundervisningen i 12 danske kommuner .....................2.3 Udvalgets generelle vurderinger og forslag ..................................................DEL II – ET OVERORDNET INDBLIK I SPECIALUNDERVISNING3Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter ......................................................3.1 Specialundervisning – et historisk tilbageblik ...............................................3.2 Rammerne for specialundervisning i dag ......................................................4Specialundervisningens effekter ..........................................................................4.1 Effektmål i specialundervisning ....................................................................4.2 Analyser af specialundervisning....................................................................4.3 Effektvurderinger.........................................................................................4.4 Sammenfatning af tendenser i undersøgelserne...........................................DEL III – SPECIALUNDERVISNING I 12 DANSKE KOMMUNER5Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag..................................5.1 Introduktion til analysen af 12 danske kommuner ........................................5.2 Definitioner af specialundervisning ..............................................................5.3 Omfang af specialundervisning på landsplan ................................................5.4 Udvalgte kommuners aktivitet og ressourceforbrug.....................................5.5 Køb- og salg af pladser mellem kommuner...................................................5.6 Registreringspraksis.....................................................................................676868718187903737525758596063577788911111120
6
Analyse af ressourceforskelle ...............................................................................6.1 Organisatoriske og styringsmæssige forhold................................................6.2 Budgetmodel ...............................................................................................6.3 PPR ..............................................................................................................6.4 Visitationsproces..........................................................................................6.5 Kompetencer og arbejdsformer ...................................................................6.6 Styrbarhed ...................................................................................................6.7 Tilbuds- og skolestruktur..............................................................................
939495105113122130140147147158
7
Sammenligning med andre nordiske lande...........................................................7.1 Sverige.........................................................................................................7.2 Finland .........................................................................................................
BILAG A – EFFEKTUNDERSØGELSER AF SPECIALUNDERVISNINGA.1 De enkelte analyser, undersøgelser og artikler .............................................A.2 Nordiske undersøgelser ...............................................................................A.3 Undersøgelser på ordblindeområdet............................................................BILAG B – METODISK TILGANGB.1 Udvælgelse af kommuner ............................................................................B.2 Dataindsamling............................................................................................B.3 Datavaliditet ................................................................................................B.4 Opregning af aktivitet og ressourcer ............................................................205207209211177192200
DEL I – INDLEDNING OG SAMMENFATNING
Kapitel 1. Indledning
1. Indledning1.1 Baggrund
Specialundervisning er i dag en helt central og vigtig del af den danske folkeskole,idet den har til formål at sikre, at alle elever, også dem med forskellige former forvanskeligheder, formår at udvikle sig fagligt og socialt.På trods af, at specialundervisning er en vigtig del af folkeskolen findes der kun enbegrænset viden om den samlede specialpædagogiske bistand, herunder om indhold,omfang, metode og ressourceforbrug.Kommunerne oplever aktivitets- og udgiftsstigninger på specialundervisningsområ-det i folkeskolen. For at sikre, at der også i fremtiden er ressourcer i den danske fol-keskole til de specialiserede undervisningstilbud, der understøtter de svage eleversfaglige og sociale udvikling, er der behov for nye måder at tænke, styre og organiserespecialundervisningen på.Regeringen og KL aftalte derfor med økonomiaftalerne for henholdsvis 2009 og2010, at der skulle gennemføres en analyse af specialundervisningen i folkeskolen.Analysens resultater skal indgå i kommunalaftalen for 2011.1.2 Formål
Analysen har overordnet til formål at kortlægge specialundervisningsområdet ogkomme med en række forslag til, hvordan der kan opnås en mere effektiv ressource-udnyttelse på området fremover. Det er således aftalt, at analysen bl.a. skal omfatteen:Effektundersøgelse:Specialundervisningens effekt skal vurderes, herunder effekten afforskellige former for samspil mellem specialundervisningen og normalundervisnin-gen.Afdækning af henvisningsmønstre, omkostninger, ressourcemodeller mv.:Som led i analysen skaldet bl.a. kortlægges og analyseres, hvilke målgrupper, der modtog specialundervis-ning, samt hvorfor elever henvises hertil. Endvidere skal det i den sammenhæng be-lyses hvilke centrale krav, der gælder for henvisning til specialundervisning.Der skal endvidere foretages en kortlægning og analyse af spredningen i skolernes ogkommunernes henvisningsmønstre, samt af de omkostninger og ressourcetildelings-modeller, der har med specialundervisningen at gøre. Desuden skal analysen belysede mellemkommunale betalingsregler.Forslag til en mere effektiv ressourceudnyttelse:Analysen skal ende op med en række forslagtil, hvordan der kan opnås en mere effektiv ressourceudnyttelse på specialundervis-
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
7
Kapitel 1. Indledning
ningsområdet, herunder skal analysen bidrage til, at der fremover skabes et doku-menteret grundlag for kommunernes styring og organisering af området.1.3 Rapportens struktur
Rapporten er overordnet set inddelt i tre dele.Rapportens første del består afkapitel 1,som beskriver rapportens formål og struk-tur, ogkapitel 2,som sammenfatter resultaterne af rapportens analyser og på denbaggrund opstiller en række forslag til, hvordan der kan opnås en mere effektiv res-sourceudnyttelse på specialundervisningsområdet fremover.Rapportens anden del indeholder en overordnet kortlægning af viden på specialun-dervisningsområdet frem til i dag. Kapitlet danner således rammen for den efterføl-gende case-analyse.Kapitel 3indeholder en historisk gennemgang af udviklingen i lo-ve og bekendtgørelser samt en gennemgang af udviklingen i aktivitet og udgifter påspecialundervisningsområdet.Kapitel 4kortlægger og opsummerer konklusionerne fratidligere effektundersøgelser af specialundervisning.I rapportens tredje del kortlægges styringen og organiseringen i 12 repræsentativt ud-valgte kommuner. Ikapitel 5præsenteres analysen og aktiviteten, ydelserne, ressour-ceforbruget mv. kortlægges. På den baggrund analyseres årsagerne til ressourcefor-skellene ikapitel 6.Ikapitel 7sammenholdes den danske analyse af de 12 kommunermed erfaringer fra Sverige og Finland.1.4 Udvalgets sammensætning
Analysen er lavet i et samarbejde mellem Finansministeriet, Undervisningsministerietog KL. Deloitte Business Consulting har bidraget med dataindsamling og analysear-bejde.Medlemmer af udvalgetKontorchef Andreas Berggreen, Finansministeriet (formand)Afdelingschef Peter Grønnegård, UndervisningsministerietKontorchef Finn Christensen, Undervisningsministeriet(Indtil d. 31. december 2009)Kontorchef Jacob Hess, Undervisningsministeriet (Fra d. 1. januar 2010)Kontorchef Signe Tychsen, Undervisningsministeriet (Indtil d. 15. marts 2010)Kontorchef Lotte Groth-Andersen (Fra d. 15. marts 2010)Kontorchef Hanne Lumholdt, KLVicekontorchef Lis Sandberg, KL
8
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 1. Indledning
Medlemmer af udvalgets sekretariatFuldmægtig Mads Peter Steensen Jacobsen, FinansministerietChefkonsulent Ebbe Kærn, UndervisningsministerietSpecialkonsulent Svend Erik Gertz, UndervisningsministerietSpecialkonsulent Ulla Skall, UndervisningsministerietKonsulent Hanne Bertelsen, KLKonsulent Søren Hemmingsen, KLAnden bistandTidligere kontorchef Finn Christensen, Undervisningsministeriet, har bidraget til ana-lysen efter, at han gik på pension d. 31. december 2009.1.5 Datakilder
Analysen af specialundervisning omfatter kortlægningen af bl.a. de retlige rammer,aktiviteten, de økonomiske forhold samt de forskellige styringsmodeller på special-undervisningsområdet. Kortlægningen bygger derfor også på en lang række forskel-ligartede datakilder:•Lovgivning, bekendtgørelser mv.Udvalget har gennemgået udviklingen i love, bekendtgørelser mv. vedr. special-undervisning.•Regnskabs-, budget- og aktivitetstalUdvalget har indhentet og gennemgået regnskabs-, budget- og aktivitetstal forspecialundervisningen.•Rapporter, analyser mv.Udvalget har gennemgået en række historiske rapporter og analyser, for at sikreregnskabs-, budget- og aktivitetstal bagud i tiden.•EffektanalyserUdvalget har gennemgået og analyseret konklusionerne af en række danske og in-ternationale effektundersøgelser af specialundervisning.Udvalget bad Deloitte om at gennemføre en case-undersøgelse af specialundervis-ningen i 12 repræsentativt udvalgte kommuner fra december 2009 til april 2010. De-loittes kortlægning og analyse er funderet på følgende datakilder:•SpørgeskemadataDeloitte har foretaget to spørgeskemaundersøgelser i hver af de 12 kommuner,hvoraf den ene har omfattet samtlige folkeskoler i de 12 kommuner, og den an-den har været målrettet kommunernes forvaltning.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
9
Kapitel 1. Indledning
•InterviewsDeloittes kortlægning af kommunernes organisering, styringspraksis mv. er sketgennem afholdelsen af et kommunebesøg af én dags varighed i hver af de 12kommuner. I kommunerne blev der gennemført semi-strukturerede interview ogfokusgrupper med bl.a. forvaltningsledere, økonomichefer og -medarbejdere, le-dere og medarbejdere fra PPR, sagsbehandlere, klasselærere og specialundervis-ningskoordinatorer, skoleledere fra normalklasser og ledere fra specialsko-ler/institutioner.•WorkshopsDeloitte har gennemført to workshops, hvor interessenterne i de 12 kommunerhar deltaget. Målet med de to workshops var at få input til analysen fra de invol-verede aktører på specialundervisningsområdet.•Landebesøg i Sverige og FinlandDeloitte har analyseret specialundervisningen i Sverige og Finland. Foruden desk-research, så har Deloitte også foretaget interviews i kommuner, forvaltninger ogpå skoler med udgangspunkt i den spørgeguide, der blev benyttet i de danskekommuner.
10
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
2. Sammenfatning og forslag2.1 Kortlægning af rammerne for specialundervisningen mv.
Udvalget har kortlagt udviklingen i love og bekendtgørelser, klageadgang samt dengenerelle udvikling i aktivitet og udgifter frem til i dag.Udviklingen i love, bekendtgørelser mv. samt udviklingen i aktivitet og udgifter:Danmark tilslut-tede sig i 1994 en international erklæring om at arbejde for »den inkluderende skole«.Udviklingen i de retlige rammer har siden taget udgangspunkt i denne målsætning oggår igen i mange kommuner, hvor kommunalbestyrelsen har fastlagt politiske mål-sætninger om størst mulig inklusion af elever med særlige behov.Folkeskoleloven fastslår overordnet, at der skal ydes specialundervisning og andenspecialpædagogisk støtte til de børn, hvis udvikling kræver en særlig hensynstageneller støtte. Det er således i meget vid udstrækning op til den enkelte kommune selvat bestemme og tage ansvar for tilrettelæggelsen, organiseringen og styringen heraf.Aktiviteten og udgifterne til specialundervisning har de seneste mange år været sti-gende. Uensartet og ufuldstændig registrering af især den del af specialundervisnin-gen, der foregår på de enkelte folkeskoler, gør det imidlertid svært entydigt at sigehvor meget.Effekten af specialundervisning:Udvalget har gennemgået en lang række danske og inter-nationale effektundersøgelser af specialundervisning. Samlet set konstateres det, atspecialundervisning har en effekt. Det er dog svært at sige noget entydigt om, hvilkemetoder der har den største effekt. Gennemgangen giver generelt det indtryk, at ef-fekten af specialundervisningen øges, når lærerne har de fornødne kompetencer, ogder stilles større faglige krav. Der peges endvidere på vigtigheden af dokumentation,og at indsatsen evalueres, herunder at der følges op på undervisningsplaner. Endeligpeges der generelt på, at der kan være behov for en ændret indsats over for elevermed adfærds, kontakt og trivsels problemer (AKT). Det er forhold, der kan opfyldesi den almindelige folkeskole. Effektundersøgelserne støtter således umiddelbart opom, at specialundervisningen, ligesom den politiske målsætning tilsiger, i større om-fang end i dag kan tilrettelægges inkluderende inden for rammerne af den almindeligefolkeskole.2.2 Kortlægning af specialundervisningen i 12 danske kommuner
På foranledning af udvalget har Deloitte Business Consulting foretaget en kortlæg-ning og analyse af specialundervisningen i 12 danske kommuner. Kommunerne erudvalgt, så de repræsenterer en passende forskellighed i forhold til kommune-størrelse, socioøkonomiske forhold mv. og udgør dermed et kvalificeret udgangs-punkt for en opregning af aktiviteter og udgifter i skoleåret 2008/2009 til landsplan,som tallene i de følgende afsnit er baseret på.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
11
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
2.2.1 Definition af specialundervisning
En central forudsætning for at kunne afdække og indsamle data om aktivitet, ydelser,ressourceforbrug mv. er, at der findes en definition og afgrænsning af specialunder-visningen, som er almindelig anerkendt og accepteret. Deloitte har baseret sin analysepå en opdeling af specialundervisningsområdet i seks forskellige kategorier, jf. boks2.1 nedenfor. Det er Deloittes vurdering, at de anvendte definitioner har muliggjorten sammenlignelig indsamling af data på tværs af kommuner, og at definitionerneogså fremadrettet vil kunne danne udgangspunkt for etableringen af et nyt data-grundlag, samt en klarere afgrænsning.Boks 2.1Overordnede definitioner og kategoriseringer af specialundervisningTypeAlmindelig specialundervisningDefinitionSpecialundervisning, der ligger udover normalundervisningenog ydes i 0-6 lektioner eller i 7-11 lektioner ugentligt til en-keltelever (cpr-henførbart).Aktiviteter rettet mod skolesøgende børn, som af kommunener defineret som specialundervisning, men som ikke er møn-tet på enkeltelever (ikke-cpr-henførbare aktiviteter). Anden1)specialpædagogisk bistand er fx en observationslærer i enklasse mv.2)Enkeltintegrerede elever er elever, der modtager specialun-dervisning i den overvejende del af undervisningen (minimum12 lektioner om ugen).3)Specialklasser omfatter særlige klasser eller klasserækker itilknytning til den almindelige folkeskole, hvori der ydes spe-cialundervisning.Kategorien specialskoler betegner lokationerne for gennem-førelsen af den segregerede undervisning, som finder stedudenfor den almindelige folkeskole. Disse omfatter traditio-nelle specialskoler, heldagsskoler samt interne tilbud påkommunale eller private opholdssteder, som yder specialun-dervisning.Fritidstilbud for elever med særlige behov eller almindeligefritidstilbud, der støtter elever med særlige behov. Fritidstil-buddene skal være etableret i tilknytning til skolen, og skolenskal have det ledelsesmæssige og økonomiske ansvar for til-buddet.
Anden specialpædagogisk bi-stand
Enkeltintegreret undervisning
Specialklasser
Specialskoler
Fritidstilbud
1)
2)3)
Anden specialpædagogisk bistand er ikke cpr-henførbart og er således ikke rettet mod enkeltelever,men ydes typisk i forhold til en gruppe eller en klasse. Det er således ikke muligt at opgøre størrelsenaf målgruppen for denne type ydelse, hvorfor det alene er ressourceforbruget knyttet til anden speci-alpædagogisk bistand, som er blevet kortlagt.Folkeskoleloven anvender ikke denne sondring. I forbindelse med klagereglerne anvendes begrebet”specialundervisning i den overvejende del af undervisningstiden”, der på grundlag af forskelligeugentlige timetal, er fastsat til at udgøre 12 timer om ugen.Tidligere blev den amtskommunale specialundervisning betegnet »vidtgående specialundervisning«. Idag anvendes begrebet alene i forbindelse med reglerne om klageadgang og omfatter specialundervis-ning i specialklasser og specialskoler samt støtte i den overvejende del af undervisningstiden. Begrebetindgår således ikke i den øvrige lovgivning, men bruges i praksis som overbegreb for de nævnte for-mer for specialundervisning.
12
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
2.2.2 Aktivitet, ydelser, ressourceforbrug mv.
I det følgende opsummeres afdækningen af aktivitet, ydelser, ressourceforbrug mv.på specialundervisningsområdet:Omfanget af specialundervisning på landsplan:Kortlægningen af specialundervisningsom-rådet har vist, at ca. 84.000 elever eller 14,3 pct. af alle 6-16-årige elever i skoleåret2008/09 modtog specialundervisning.Andelen, der modtog specialundervisning i inkluderende undervisningsformer, varca. 51.000 elever – svarende til 8,7 pct. Heraf modtog 44.840 elever almindelig speci-alundervisning i 0-6 timer om ugen, 4.111 elever almindelig specialundervisning i 7-11 timer om ugen og 2.373 elever var enkeltintegrerede elever, dvs. elever der mod-tager specialundervisning i den overvejende del af skoletiden, men fortsat deltager ialmenundervisningen.De resterende ca. 33.000 elever modtog undervisning i segregerede undervisnings-former – svarende til 5,6 pct. af alle elever i folkeskolen – idet 13.383 elever gik ispecialklasser og 19.371 elever gik i specialskoler.I figur 2.1. er antallet af specialundervisningselever fordelt på de forskellige formerfor specialundervisning opsummeret. Det fremgår, at specialundervisningen i Dan-mark i høj grad ydes til mindre omfattende tilbud inden for rammerne af den almenefolkeskole samt til segregerede tilbud i specialklasser og på specialskoler.Figur 2.1Antallet af elever der modtog specialundervisning fordelt på undervisningstyper, skoleåret2008/091.000 personer5045403530252015105044.840
1.000 personer50454035302520151050
19.37113.3834.111Alm. spec. (0-6t/u)Alm. spec. (7-11t/u)
2.373EnkeltintegrationSpecialklasserSpecialskoler
Kilde: Deloittes dataindsamling 2010.
Udgifter til specialundervisning:De samlede bruttoudgifter til specialundervisning udgjor-de i skoleåret 2008/09 9,68 mia. kr. på landsplan, mens nettoudgifterne udgjorde
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
13
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
7,94 mia. kr.1Det svarer til henholdsvis 23,9 og 19,6 pct. af de samlede udgifter tilfolkeskolen.2Det er helt overvejende den segregerede specialundervisning, der driver udgifterne.Udgifterne til specialklasser og specialskoler udgjorde således med 7,95 mia. kr. i2008/09 mere end 80 pct. af de samlede bruttoudgifter til specialundervisning.3Herudover er det opgjort, at øvrige omkostninger i tilknytning til specialundervisningudgjorde ca. 3,1 mia. kr. på landsplan (brutto). Heraf var udgifterne til PPR 1,0 mia.kr., befordringsudgifterne var ca. 640 mio. kr. og udgifterne til fritidstilbud for elevermed særlige behov udgjorde knap 1,5 mia. kr.De samlede bruttoudgifter til specialundervisning, inkl. ovenstående tilknyttede ud-gifter, var således ca. 12,8 mia. kr. i skoleåret 2008/09. Nettoudgifterne var 11,1 mia.kr.Figur 2.2. opsummerer udgifterne fordelt på udgiftstyper. På baggrund af figuren kandet konkluderes, at fordelingen af aktivitet på forskellige specialundervisningstyper,har en stor betydning for udgiftsniveauet til specialundervisning. Af figuren fremgårdet således, at de segregerede tilbud (specialklasser og specialskoler) udgør ca. 62 pct.af alle udgifterne til specialundervisning inkl. øvrige udgifter, mens den almindeligespecialundervisning, der ydes i inkluderende former, alene udgør 14 pct. af udgifter-ne.
Bruttoopgørelsen omfatter de samlede udgifter til de respektive undervisningstilbud, mens der ved nettoopgørelsener fraregnet de udgifter, der alternativt ville være forbundet med at yde et alment undervisningstilbud til de pågæl-dende elever. Nettoopgørelsen kan således ses som et udtryk for de meromkostninger, der er forbundet med special-undervisningen ud over et almindeligt undervisningstilbud i den almene folkeskole, som alle elever har krav på. Net-toopgørelsen tager således højde for, at alle elever som udgangspunkt koster den »almindelige« gennemsnitsudgift ifolkeskolen, der kan opgøres til 53.449 kr. pr. elev., jf. bilag B. I denne takst er specialundervisning i den almindeligefolkeskole, således også inkluderet.2Det bemærkes, at kommunerne generelt har haft vanskeligt ved at opgøre udgifterne til bl.a. befordring og fritids-tilbud præcist, hvorfor der på påberegnes en vis usikkerhed i forhold til disse tal.3De samlede udgifter til folkeskolen er her opgjort som summen af de regnskabsbogførte udgifter på funktion 3.01,3.07 og 3.08 i den kommunale kontoplan.1
14
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
Figur 2.2Samlede udgifter til specialundervisning procentuelt fordelt på udgiftstyper, skoleåret 2008/09Pct.5045403530252015105043
Pct.50454035302520151050
19148125FritidstilbudBefordring
Spec. i den almf.skole
Specialklasser
Specialskoler
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Enhedsudgifter:På landsplan kostede en elev, som modtog enten almindelig specialun-dervisning eller enkeltintegreret undervisning i skoleåret 2008/09, i gennemsnit ca.33.926 kr. mere end en »almindelig« folkeskoleelev – svarende til, at den samlede en-hedsudgift for en inkluderet elev var 83.973 kr.4Den samlede enhedsudgift for en specialklasseelev var heroverfor 184.540 kr., sva-rende til 134.493 kr. mere end en »almindelig« folkeskoleelev, mens enhedsudgiftenfor elever i specialskoler var 283.008 kr. i skoleåret 2008/09, svarende til en merud-gift på 232.961 kr.De opgjorte udgifter på landsplan til specialundervisning dækker over en betydeligvariation kommunerne imellem. Når de 12 kommuners totale udgifter til specialun-dervisning (inkl. udgifter til PPR, fritidstilbud og befordring) sættes i forhold til deressamlede antal 6-16-årige i grundskolen varierer udgiften således mellem ca. 13.500 og27.650 kr. pr. elev.Fordeling på henvisningsårsager:Kortlægningen viser, at den største del af den almindeli-ge specialundervisning ikke overraskende vedrører elever med læse- og skrivevanske-ligheder. De fleste kommuner har faste procedurer og tilbud omkring læsning i ind-skolingen, hvilket er en væsentlig del af forklaringen. Der er dog ligeledes mangehenvisninger til almindelig specialundervisning, der skyldes generelle indlæringsvan-De 83.973 kr. er beregnet som summen af enhedsudgiften for den inkluderende specialundervisning (33.926 kr.) ogenhedsudgiften for en »almindelig« folkeskoleelev, som ikke modtager specialundervisning (50.047 kr.). Sidstnævnteer beregnet med udgangspunkt i de samlede nettodriftsudgifter på konti 3.22.01 fratrukket udgifterne til specialklas-ser og den inkluderende specialundervisning, og herefter delt med antallet af folkeskoleelever ekskl. elever i special-klasser og specialskoler.4
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
PPR
15
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
skeligheder, hvilket typisk karakteriserer elever med forsinket intellektuel udvikling,som har vanskeligt ved at leve op til de faglige krav i skolen.På vegne af udvalget har Deloitte forsøgt at opgøre omfanget af elever, der har pro-blemer med adfærd, kommunikation og trivsel (AKT). Der kan imidlertid ikke sigesnoget præcist om omfanget af AKT-elever på landsplan, da der ikke indgår en sær-skilt AKT-kategori blandt de kategorier for henvisningsårsager, som Danmarks Stati-stik anvender, og som dataindsamlingen bygger på.En væsentlig del af eleverne, der har »generelle indlæringsvanskeligheder« eller »so-ciale- og miljøbetingede vanskeligheder« vurderes imidlertid af Deloitte at væreAKT-elever. Herudover kan der desuden være AKT-elever, som ikke modtager spe-cialundervisning, og som derfor ikke indgår i opgørelsen.På specialskolerne er den hyppigste henvisningsårsag generelle indlæringsvanskelig-heder. Herudover er det bemærkelsesværdigt, at der er en bred variation i forhold til,hvilke øvrige henvisningsårsager der overvejende tilgodeses i specialskolerne.Det vurderes, at variationerne mellem kommunernes henvisningsmønstre er et ud-tryk for, at der ikke på tværs af kommunerne er en tydelig og ensartet praksis for,hvilke typer og grader af problemstillinger der håndteres i den almindelige specialun-dervisning, og hvilke elever der henvises til de betydeligt dyrere specialskoletilbud.Køb og salg af pladser mellem kommunerne:Det er karakteristisk, at kommunerne køber ogsælger et væsentligt antal pladser af hinanden i segregerede tilbud, men at der også erstor forskel på omfanget heraf i de enkelte kommuner. Der synes at være en genereltendens til, at kommunerne i stigende grad ønsker at være selvforsynende med speci-aliserede tilbud for bedre at kunne styre området og undgå konsekvenserne veduforudsete takststigninger og tillægsydelser samt for at sikre tilbud tæt på borgerne.Kommunerne peger på, at frit valg ikke spiller den store rolle på specialundervis-ningsområdet, herunder i forhold til de mellemkommunale afregninger.Registreringspraksis:Generelt synes kommunerne at have en nogenlunde ens registre-ringspraksis for så vidt angår registrering af de forskellige typer af specialundervis-ning, dvs. almindelig specialundervisning, enkeltintegration, specialklasser og special-skoler. Det er dog også kendetegnende, at kommunerne i dag registrerer en langrække data vedrørende specialundervisning forskelligt, og at de på flere punkter op-lever udfordringer i forhold til at foretage en systematisk registrering af styringsrele-vante data. Det drejer sig dels om registrering af data vedrørende udgifter til special-undervisning og dels om registrering af aktiviteter, herunder henvisningsårsager ogmålgrupper, dvs. elever med specifikke behov.Væsentlige nøgletal:Nedenfor er de væsentligste nøgletal på specialundervisningsområ-det, som analysen har afdækket, opsummeret, jf. tabel 2.1.
16
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
Tabel 2.1Nøgletal på specialundervisningsområdet, skoleåret 2008/09AktivitetSpecialundervisning, i altInkluderende former- Alm. specialundervisning (0-6 t/u)- Alm. specialundervisning (7-11 t/u)- EnkeltintegrationSegregerede former- Specialklasser- SpecialskolerUdgifter i mio. kr.Specialundervisning i altInkluderende former- Anden specialpædagogisk bistand- Alm. specialundervisning (0-6 t/u)- Alm. specialundervisning (7-11 t/u)- EnkeltintegrationSegregerede former- Specialklasser- Specialskoler2Udgiftsandel, pct.Øvrige omkostninger, i altPPRFritidstilbudBefordringUdgifter, i alt3Udgiftsandel, pct.4Enhedsudgifter (kr.)Alm. specialundervisning og enkeltintegrationSpecialklasserSpecialskolerAntal elever84.07951.32444.8404.1112.37332.75413.38319.371Brutto9.6881.7411931.0732262487.9462.4645.48223.93.1471.0291.47864012.83529,7Pct.14,38,77,60,70,45,62,33,3Netto7.9361.7411931.0732262481
6.1951.7494.44619,63.1471.0291.47864011.08325,783.973184.540283.008
1)2)
Antal elever, der modtager specialundervisning i procent af alle elever i folkeskolen (587.180 elever).Udgifter til specialundervisning i procent af de samlede nettoudgifter til folkeskolen (funktion3.22.01, 3.22.07 og 3.22.08).3)Undervisningsudgifter og øvrige udgifter i procent af de samlede nettoudgifter til folkeskolen mv.(funktion 3.22.01, 3.22.02…3.22.08)4)De 83.973 kr. er beregnet som summen af enhedsudgiften for den inkluderende specialundervisning(33.926 kr.) og enhedsudgiften for en »almindelig« folkeskoleelev, som ikke modtager specialunder-visning (50.047 kr.). Sidstnævnte er beregnet med udgangspunkt i de samlede nettodriftsudgifter påkonti 3.22.01 fratrukket udgifterne til specialklasser og den inkluderende specialundervisning, ogherefter delt med antallet af folkeskoleelever ekskl. elever i specialklasser og specialskoler. Enheds-udgiften for specialklasser er beregnet på baggrund af udgiftsniveauet som oplyst i forvaltningssur-vey og aktiviteten som opregnet på baggrund af data fra skolesurvey.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
2.2.3 Årsager til ressourceforskelle
Deloitte har gennem kvalitative og kvantitative analyser forsøgt at afdække, hvilkemuligesammenhænge der kan være mellem kommunernes organisatoriske og sty-ringsmæssige forhold og deres ressourceforbrug på specialundervisningsområdet.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
17
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
Særligt nedenstående seks organisatoriske og styringsmæssige forhold, som kommu-nerne selv har mulighed for at indrette og påvirke, synes at have betydning:Budgetmodel:Budgetmodellerne i de 12 kommuner er forholdsvis centraliserede, ogingen kommuner har decentraliseret finansieringsansvaret for specialundervisningfuldt ud til skolerne. Modellerne tilskynder som følge heraf ikke i dag umiddelbartskolerne til inklusion. Skolelederne oplever herudover kun i mindre grad de eksiste-rende budgetmodeller som retfærdige og gennemsigtige og finder ikke, at modellernei særlig grad fremmer hverken en hensigtsmæssig økonomistyring eller skolens pæda-gogiske målsætninger.PPR:PPR spiller en stor rolle i visitationsprocessen i stort set samtlige af de 12kommuner og arbejder i stigende grad konsultativt. PPR kan medvirke til at reducerehenvisningen til segregerede undervisningsformer, men generelt vurderes kommu-nerne dog kun i begrænset omfang strategisk at have overvejet, hvordan PPR bedstmuligt kan understøtte inklusion og en effektiv ressourceudnyttelse. Desuden er derikke i de nuværende organisatoriske strukturer indbygget incitamenter eller lignende,som kan regulere skolernes efterspørgsel efter PPR’s ydelser, herunder efter udarbej-delsen af pædagogisk-psykologiske vurderinger og udredninger. Dette kan føre til, atder bindes (for) mange ressourcer i visitationssystemet, som kunne have været an-vendt mere hensigtsmæssigt blandt andet med henblik på inklusion af elever, der nuhenvises til segregerede undervisningsformer.Visitationsproces:De 12 kommuner har i helt overvejende grad valgt at placere visitati-onskompetencen til de segregerede undervisningsformer i centrale visitationsudvalg.Visitationsudvalgene er imidlertid sjældent tildelt det fulde økonomiske ansvar forbefordring og fritidstilbud mv., hvilket vanskeliggør en effektiv udgiftsstyring.Kompetencer og arbejdsformer:Undersøgelsen har vist, at lærernes specialpædagogiske ogpersonlige kompetencer har stor betydning for lærernes evne til at inkludere elevermed særlige behov i almenundervisningen. De 12 kommuner har da også genereltfokus på udvikling af lærernes specialpædagogiske kompetencer og på anvendelsen afinkluderende arbejdsformer. Indsatsen er dog sjældent tilrettelagt systematisk ellertilstrækkeligt strategisk forankret, selvom der er grundlag for at antage, at systematiskkompetencebygning og målrettet brug af inkluderende arbejdsformer medvirker til atsikre en mere effektiv ressourceudnyttelse på specialundervisningsområdet.Styrbarhed:Skolelederne i de 12 kommuner oplever et pres for at anvende flere res-sourcer på specialundervisning, men finder dog generelt, at den del af specialunder-visningen, som de er ansvarlige for, er økonomisk styrbar, jf. dog ovenfor proble-merne med de anvendte budgetmodeller. Kommunernes forvaltninger, som har fi-nansieringsansvaret for de segregerede undervisningsformer, oplever dog betydeligstørre udfordringer i forhold til at styre udgiftsudviklingen, og langt hovedparten afkommunerne har således også overskredet deres budgetter på området de seneste år.
18
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
Tilbuds- og skolestruktur:Mange kommuner har tilkendegivet, at der eksisterer en så-kaldt »stærekasseeffekt« i den forstand, at kommunerne er tilbøjelige til at udfyldeden kapacitet på specialundervisningsområdet, som de råder over. Samtidig viser un-dersøgelsen, at kommunernes specialskolekapacitet og tilhørende takstniveauer varie-rer betydeligt. Det betyder, at der i nogle kommuner sandsynligvis kan opnås en res-sourcebesparelse ved at omlægge en del af kapaciteten fra specialskoler til mindreomfattende og administrativt omkostningstunge tilbud som fx specialklasser. Det erdesuden karakteristik, at kommunerne i stigende grad hjemtager segregerede tilbudfra andre kommuner bl.a. som følge af oplevede takststigninger. Endelig viser under-søgelsen, at små skoler generelt er mere tilbøjelige til at segregere elever.2.2.4 Erfaringer fra Sverige og Finland
Sammenligningen med Sverige og Finland har haft til formål at belyse forskelle ogligheder i organisering, styring og praksis på det lokale og udførende niveau mellemde to lande og Danmark. Sammenligningen skal bidrage med idéer og inspiration tilen bedre organisering, styring og ressourceudnyttelse på det danske specialundervis-ningsområde.5Sverige:Specialundervisningen i Sverige er karakteriseret ved en stor grad af faglig ogøkonomisk decentralisering til det lokale og udførende niveau. Decentraliseringenmodsvares dog af, at »Skolinspektionen«, der er en national myndighed fører tilsynmed de enkelte skoler og kvaliteten af deres specialundervisningsindsats. Skolinspek-tionen fungerer ligeledes som klageinstans. Generelt opleves der i Sverige ikke et til-svarende budget- og udgiftspres på specialundervisningsområdet som i Danmark.Samtidig segregeres en væsentlig mindre andel af eleverne i Sverige, og der anvendesderfor også en betydelig større andel af de samlede specialundervisningsudgifter tilaktiviteter i grundskolens almenundervisning frem for til segregerede tilbud. Anven-delsen af mellemformer som enkeltintegration er således mere udbredt i Sverige, ogdet er hovedsageligt børn, som er udviklingshæmmede eller har svære fysiske handi-caps, der segregeres. Det er lovgivningsmæssigt reguleret, at specialskoletilbud erforbeholdt disse målgrupper. Endvidere fremstår kommunernes styring og ressour-cetildeling relativ enkel og gennemsigtig samt baseret på en klar rammestyring medindlagte buffere i budgettet.Finland:Den nationale regulering af grundskoleundervisningen i Finland er relativoverordnet og karakteriseret ved en stor grad af decentralisering af ansvaret for tilret-telæggelsen til kommuner og skoler. Sammenlignet med Danmark modtager en rela-tivt stor andel af eleverne i Finland almindelig integreret specialundervisning i ca. totimer om ugen. Samtidig segregeres der en væsentlig mindre andel af elever i Finland,da dette primært er forbeholdt børn med fysiske eller psykiske lidelser.I Finland stillesder høje faglige krav samtidig med, at der i høj grad er mulighed for at udarbejde individuelle under-visningsplaner.Dette muliggør differentierede og fleksible undervisningsformer ogmedvirker dermed til at fastholde børn med behov for støtte i almenundervisningen.5
Sammenligningsanalysen er afgrænset til undervisningsdelen, og omfatter således ikke eksempelvis fritidstilbud ogbefordringsudgifter.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
19
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
2.3 Udvalgets generelle vurderinger og forslag2.3.1 Udvalgets generelle vurdering
Udgangspunktet for tilrettelæggelsen af specialundervisning er, at elevers udviklingog læring i videst mulig omfang skal understøttes i den almindelige folkeskole og ielevens nærmiljø. Det er det bærende princip i Salamanca erklæringen, som Danmarktiltrådte i 1994. Det følger af bekendtgørelse om specialundervisning og anden speci-alpædagogisk bistand. Det indgår i mange kommuners politisk fastsatte målsætningerfor området. Og endelig understøttes det af undersøgelser af effekten af specialun-dervisningen, som indikerer, at en stor del af de elever, der i dag segregeres med enmere hensigtsmæssig indretning og udnyttelse af folkeskolen, også vil kunne modtagestøtte indenfor rammerne af den almindelige folkeskole.Kortlægningen viser imidlertid, at omfanget af den specialundervisning, der ydes, en-ten er lav (0-6 t/u) eller meget omfattende (specialklasser eller specialskoler). I mod-sætning til Sverige og Finland er der således meget få elever, der modtager enten 7-11timers almindelig specialundervisning om ugen eller enkeltintegreret specialundervis-ning i den almindelige folkeskole. Analysen indikerer, at årsagen hertil blandt andetkan findes i den måde kommunerne styrer og organiserer specialundervisningen.Den hyppigt fremførte forklaring, at segregeringen skyldes et stigende antal diagno-ser, er således ikke bekræftet af de i analysen adspurgte visitationsudvalg.Udvalget vurderer, at konsekvensen af den høje segregeringsgrad generelt er enuhensigtsmæssig tilrettelæggelse af specialundervisningen for de mange elever, dermed fordel ville kunne modtage specialundervisning uden at blive udskilt fra den al-mindelige folkeskole, samt at der hermed lægges et unødvendigt pres på kommuner-nes økonomi, herunder at en stadig større andel af folkeskolens ressourcer anvendesuden for folkeskolerne på segregeret specialundervisning og ikke inden for den al-mindelige folkeskole til gavn for alle elever. Det vurderes tillige for ufleksibelt, at enikke ubetydelig del af ressourcerne til den almindelige undervisning er afsat til under-visning af enkeltelever i 0-6 timer ugentligt.Hvis denne udvikling skal vendes, er der behov for at iværksætte tiltag, der forskyderspecialundervisningen til den almindelige folkeskole ved anvendelsen af forskelligemellemformer for specialundervisning – fx almindelig specialundervisning 7-11 timerog enkeltintegration – med det formål at mindske udskillelsen af elever til den segre-gerede vidtgående undervisning i specialklasser og på specialskoler. De segregeredetilbud vil herefter i højere grad kunne målrettes elever med svære handicaps mv.Der er desuden behov for tiltag, der kan understøtte, at den almindelige undervisningforstås bredere, så begrænset støtte ses som en udvidelse af den nuværende under-visningsdifferentiering, samt at der skabes en bedre indsigt i effekten af forskelligeundervisningsformer. Det vil kunne fremme udviklingen af inkluderende fællesska-ber i den almindelige undervisning, som tager højde for børns forskellige behov veden fleksibel tilrettelæggelse af undervisningen.
20
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
Udvalget har ikke fundet det muligt at opstille en egentlig beregning af de økonomi-ske konsekvenser af en gennemførelse af forslagene. Udvalget har således ikke haftgrundlag for konkret at skønne, hvor mange elever der med fordel ville kunne flyttesfra de segregerede tilbud til den almindelige folkeskole, de dynamiske effekter af flyt-ningen for enhedsudgifterne for de forskellige typer specialundervisning, eller denøkonomiske konsekvens af en bredere forståelse af den almindelige undervisning.Heroverfor står, at der er en meget stor forskel på enhedsudgiften til de segregeredetilbud og tilbud, hvor eleverne inkluderes i den almindelige folkeskole, ligesom kort-lægningen generelt indikerer et potentiale forbundet med en mere eksplicit styring afområdet.Det giver alt andet lige udvalget grundlag for at vurdere, at en ændret styring, organi-sering mv. af specialundervisningen i overensstemmelse med udvalgets forslag samletset vil kunne stoppe de seneste mange års udgiftsvækst på området. Herudover vilder kunne frigøres nogle af de ressourcer, der i dag skønnes anvendt til specialunder-visningen, som blandt andet vil kunne anvendes til at gøre folkeskolen mere inklude-rende.2.3.2 Udvalgets forslag
I det følgende opstilles et katalog af konkrete forslag til tiltag, som enkeltvis eller ikombination ud fra den enkelte kommunes vurdering vil kunne bidrage til at fremmeøget inklusion i den almindelige folkeskole og bedre ressourcestyring mv.Forslagene bygger dels på den afdækning, som udvalget selv og Deloitte har foreta-get, dels på de videre overvejelser, analysen har givet udvalget anledning til.Forslag 1: Udgangspunktet om inklusion understreges i folkeskoleloven mv.
Baggrund for forslag:Undersøgelsen viser, at kun meget få kommuner har foretaget entydelig begrebsmæssig afgrænsning af specialundervisningsområdet. En afgrænsningvil kunne frigøre ressourcer til den almindelige undervisning og muliggøre en merefleksibel ressourceudnyttelse.Nedenfor foreslås fire forskellige modeller til, hvordan specialundervisningsområdetvil kunne afgrænses begrebsmæssigt. Forslagene stiger i omfang, og dermed også iforventet effekt. Forslag 1.A er det mindst vidtgående, mens forslag 1.D er det mestvidtgående:Forslag 1A: Tydeliggørelse af folkeskolens målsætning om inklusion
Forslaget er møntet på at tydeliggøre målsætningen om, at folkeskolen skal være in-kluderende.Specialundervisningsbekendtgørelsen præciseres således, at det kommer til at fremgå,at udgangspunktet for tilrettelæggelsen af undervisningen af elever med særlige be-hov er målrettet anvendelse af undervisningsdifferentiering, og at henvisning til spe-cialundervisning kun bør ske i de tilfælde, hvor elevens særlige behov ikke kan tilgo-deses alene ved brug af undervisningsdifferentiering og holddannelse.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
21
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
Bekendtgørelsen indeholder i dag en bestemmelse, der lyder således:Specialundervis-ning og anden specialpædagogisk bistand (specialpædagogisk bistand) gives til elever, hvis udviklingkræver en særlig hensyntagen eller støtte, som ikke alene kan understøttes ved brug af undervis-ningsdifferentiering og holddannelse inden for rammerne af den almindelige undervisning.En bekendtgørelsesændring kan kombineres med en ændring af vejledningen omfolkeskolens specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand, hvor der kananvises instrumenter til at undgå, at elever henvises til specialundervisning i enkeltefag (undervisningsdifferentiering, holddannelse og supplerende undervisning), even-tuelt belyst med eksempler. På samme måde kan der anvises instrumenter til at und-gå, at elever henvises til specialklasser eller specialskoler (fx støttetimer og undervis-ningsassistenter).Forslaget berører, hverken forældrenes adgang til at anmode om en pædagogisk-psykologisk vurdering af deres barn eller klageadgangen til Klagenævnet for vidtgå-ende specialundervisning.Forslag 1B: Specialundervisning er kun støtte i mindst 7 timer ugentligt
Specialundervisningen afgrænses, så den kun omfatter støtte i mindst 7 ugentlige un-dervisningstimer samt undervisning i specialklasser og specialskoler.En konsekvens af forslaget vil være, at børn, der efter de gældende regler får special-undervisning i enkelte fag, fx faget dansk, ikke længere vil være omfattet af special-undervisningsreglerne, herunder reglerne om inddragelse af pædagogisk-psykologiskrådgivning. Det samme gælder børn, der får støtte i klassen i op til 7 timer ugentligt,fx ordblinde børn.En ændring af specialundervisningsbegrebet vil kræve en lovændring. Ud over lov-ændringen vil det også være nødvendigt med pædagogiske vejledninger.Hvis den hidtidige specialundervisning i enkelte fag og støtte i 0-6 timer ugentligeundervisningstimer defineres som almindelig undervisning, vil der skulle sættes andreforanstaltninger i stedet.Efter de gældende regler vil skolelederens beslutning om specialundervisning i enkel-te fag og støtte i op til 7 ugentlige undervisningstimer, hverken kunne indbringes forkommunalbestyrelsen eller Klagenævnet for vidtgående specialundervisning.En gennemførelse af forslaget vil derfor umiddelbart indebære, at skolelederens af-gørelse er endelig. Det vil heller ikke være muligt for forældrene at anmode om enpædagogisk-psykologisk vurdering af deres barn.I de tilfælde, hvor forældre finder, at deres barn har behov for 7 ugentlige støttetimereller flere, må forældrene dog kunne anmode om en pædagogisk-psykologisk vurde-ring af deres barn.
22
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
Forslag 1C: Specialundervisning er kun støtte i mindst 12 timer ugentligt
Specialundervisningen afgrænses således, at den kun omfatter støtte i 12 ugentligeundervisningstimer eller derover samt undervisning i specialklasser og specialskoler.En konsekvens af forslaget vil være, at børn, der efter de gældende regler får special-undervisning i enkelte fag, fx faget dansk, ikke længere vil være omfattet af special-undervisningsreglerne, herunder reglerne om inddragelse af pædagogisk-psykologiskrådgivning. Det samme gælder børn, der får støtte i klassen i op til 12 timer ugentligt.En ændring af specialundervisningsbegrebet vil kræve en lovændring. Ud over lov-ændringen vil det også være nødvendigt med pædagogiske vejledninger.Hvis den hidtidige specialundervisning i enkelte fag og støtte i op til 12 ugentlige un-dervisningstimer defineres som almindelig undervisning, vil der skulle sættes andreforanstaltninger i stedet.For så vidt angår konsekvenserne ved forslaget og løsningsforslag henvises til be-mærkningerne under forslag 1.B.I de tilfælde, hvor forældre finder, at deres barn har behov for 12 ugentlige støtteti-mer eller flere, må forældrene dog kunne anmode om en pædagogisk-psykologiskvurdering af deres barn.Efter de gældende regler kan forældre til børn, hvis undervisning kun kan gennemfø-res med støtte i den overvejende del af undervisningstiden, dvs. omkring 12 under-visningstimer ugentligt, indbringe skolelederens/kommunalbestyrelsens afgørelse forKlagenævnet for vidtgående specialundervisning.Skolelederens/kommunalbestyrelsens afgørelser om henvisning m.v. af et barn tilspecialklasse eller specialskole kan også indbringes for klagenævnet.Forslag 1D: Specialundervisning i segregerede tilbud målrettes bestemtegrupper
Den fjerde model er inspireret af den svenske model, hvor segregerede tilbud er for-beholdt bestemte grupper.Den svenske kommunale obligatoriske særskole omfatter børn med større støttebe-hov, og er yderligere opdelt i grundsærskolen og træningsskolen, hvor sidstnævnteomfatter elever med meget svære indlæringsvanskeligheder. Særskolen kan på mangemåder sammenlignes med kommunale specialskoler i det danske system. Målgruppenfor den obligatoriske særskole er børn med udvikoingshæmning, mens elever med fxADHD, autisme eller andre socio-emotionelle vanskeligheder ikke er en del af mål-gruppen.Visitationsprocessen til særskoler er mere omfattende end til undervisningsgruppernei grundskolen, da det både forudsætter læringsmæssige, psykologiske, medicinske og
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
23
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
pædagogiske udredninger, der dokumenterer, at eleven har nedsat intellektuel kapaci-tet. Den endelige afgørelse træffes af kommunen, og det kræver samtidig forældrenesaccept, at overføre en elev til den obligatoriske særskole.I Sverige er der et nationalt tilsynsorgan, »Skolinspektionen», som fører tilsyn medskolerne i hele Sverige. Skolinspektionen fungerer desuden som klageinstans. Foræl-dre og elever kan således klage over forhold på skolen til Skolinspektionen, som påden baggrund iværksætter en inspektion.En gennemførelse af den svenske model vil kræve en ændring af folkeskoleloven,hvor henvisning til specialskoler forbeholdes bestemte grupper af elever med svære –typisk kognitive – vanskeligheder. Det skal desuden overvejes, om der skal etablereset nationalt tilsynsorgan, hvortil forældre og elever kan klage over undervisningenm.v. Ud over lovændringen vil det også være nødvendigt med pædagogiske vejled-ninger.Udvalget vurderer, at det er nødvendigt i bekendtgørelse og vejledning at præcisere,at undervisningsdifferentiering skal udstrækkes til at omfatte en specialiseret støtte tilfor eksempel børn med læsevanskeligheder.Forslag 2: Øget fokus på fagligheden i specialundervisning
Baggrund for forslag:Den kvalitative del af undersøgelsen (kommunebesøg og work-shopper) har vist, at mange skoleledere og lærere oplever, at der igennem de senereår er sket en række skærpelser af de faglige krav til eleverne, bl.a. som følge af størreeller vanskeligere curriculum, øget fokus på test af elevfærdigheder samt det forhold,at alle fag i dag er eksamensfag. Der er en forholdsvis udbredt opfattelse af, at disseændringer trækker i retning af at vanskeliggøre inklusionsopgaven, fordi muligheder-ne for undervisningsdifferentiering og fravigelser af curriculum begrænses af deskærpede krav.Undersøgelsen giver ikke direkte grundlag for at vurdere den konkrete betydning afde eventuelt skærpede faglige krav til eleverne, men problemstillingen er efter udval-gets opfattelse et relevant opmærksomhedspunkt. Hvis risikoen for, at skærpede fag-lige krav tenderer mod at øge segregeringen, er reel, er der grund til at overveje hand-lemulighed for at imødegå denne risiko:•Det skal tydeliggøres i for eksempel en vejledning, at der er mulighed for at dif-ferentiere indsatsen i forhold til den enkelte elev og for alternative prøveformer,og at Fælles Mål ikke er til hinder herfor.
Forslaget kan gennemføres uden lovændring ved en ændring af bekendtgørelse omelevplaner.
24
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
Forslag 3: Inklusionsfremmende styringsmodeller
Baggrund for forslag:Undersøgelsen viser, at kommunernes budget- og økonomistyringaf specialundervisningsområdet generelt er karakteriseret ved at være centraliseret.Forvaltningen (eller tilsvarende) er således typisk ansvarlig for finansieringen af spe-cialklasser og specialskoler, som udgør langt hovedparten af udgifterne på området.Det samme gælder udgifterne til PPR og befordring. Undersøgelsen viser desuden, atflertallet af skolelederne giver udtryk for, at de aktuelt anvendte økonomiske sty-ringsmodeller hverken fremmer skolens og kommunens pædagogiske målsætninger(om inklusion og rummelighed) eller fremmer en hensigtsmæssig økonomisk styringaf skolen. Undersøgelsen viser endelig, at anvendelse af eksempelvis eksklusionstak-ter i forbindelse med segregering af elever generelt er meget begrænset blandt de 12udvalgte kommuner. Det betyder, at skolerne sjældent betaler en nævneværdig andelaf udgifterne til de elever, der henvises til segregerede tilbud. Det betyder, at skolerneofte ikke mærker de udgiftsmæssige konsekvenser, som kommunen påføres.Udvalget vurderer på den baggrund, at den høje segregeringsgrad i Danmark kanhænge sammen med, at det er omkostningstungt for skolerne at inkludere elever medsærlige behov og samtidig omkostningsfrit at søge disse elever overført til segregere-de tilbud. Styrings- og budgetmodellerne er med andre ord en medvirkende årsag til,at almen specialundervisning ud over seks timer pr. uge og enkeltintegration anven-des i langt mindre omfang i Danmark end i Sverige og Finland.Udvalget foreslår, at:•Vurderingen af behovet for støtte og beslutningen om, hvilket konkret tilbud,der er det rette, adskilles. Dette kan mere konkret ske ved, at skolelederen bliveransvarlig for at finde eller etablere det rette tilbud samt at visitationsudvalget ale-ne træffer beslutning om at yde ekstra økonomisk støtte samtidig med, at denbesluttede økonomiske kompensation føres tilbage til skolen. Efter den nuvæ-rende praksis er skolelederne ikke reelt økonomisk og fagligt ansvarlig for at an-vise specialundervisning – kun for at henvise til segregerede tilbud.Kommunerne i højere grad lader skolerne betale en del af udgifterne til de ele-ver, der henvises til segregerede tilbud som ledsages af en forudgående øget de-centralisering af budgettet. Det er i den forbindelse afgørende, at taksterne sættespå et niveau, som understøtter øget inklusion, men samtidig ikke medfører enuhensigtsmæssig økonomisk sårbarhed for særligt mindre skoler.
•
Forslaget vil således understøtte skoleledernes ansvar. Samtidig øges det økonomiskeincitament til at etablere ikke-segregerede tilbud, da den økonomiske kompensationføres tilbage til skolerne.Det kan i forlængelse af ovenstående forslag om øget ansvar til skolelederne ogsåovervejes, om:
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
25
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
•
Skolelederne med fordel kan omfattes af resultatløn, hvor der bl.a. indgår mål iforhold til budgetoverholdelse og inklusion.
Forslagene vil kunne gennemføres uden lovændring.Forslag 4: Afgrænsning af specialundervisning som særligt bevillingsområde
Baggrund for forslag:Undersøgelsen viser, at kun meget få kommuner har en konte-ringspraksis, hvor specialundervisningen er samlet i et særskilt bevillingsområde.Heraf følger også, at der sjældent fastlægges et samlet budget for specialundervisning.De enkelte delområder budgetteres derimod typisk hver for sig og ofte fordelt på fle-re forskellige bevillingsområder. Derudover budgetteres der langt fra altid ud fra eks-plicitte forudsætninger om antal (års)elever og gennemsnitlige enhedsudgifter for dis-se. Endvidere er det en gennemgående observation, at de økonomisk administrativeopgaver oftest er fordelt på flere personer og forvaltninger (eller lignende) eller påflere forskellige niveauer i organisationen. Endelig viser undersøgelsen, at visitationaf elever til undervisning i specialklasser eller specialskoler ofte medfører afledte ud-gifter til befordring og/eller særlige fritidstilbud. Kommuner med høje udgifter tilspecialskoler har således også tilsvarende højere udgifter til særlige fritidstilbud. Un-dersøgelsen viser desuden, at der i kommunerne eksisterer en forskellig praksis for, ihvilket omfang visitationsudvalget er ansvarlig for at anvise den fulde finansiering afde udgifter, herunder befordring og fritidstilbud mv., der følger af udvalgets afgørel-ser. Den manglende sammenhæng mellem visitationskompetence og finansieringsan-svar gør det vanskeligt at budgettere retvisende og sikre en effektiv udgiftsstyring.Fastsættelsen af bevillingsområdet vil afhænge af hvilken begrænsning der anlægges. Iforslag 1 er der således opstillet 4 forskellige forslag. Vælges som eksempel forslag1.B., så defineres specialundervisning som undervisning, der gives som inkluderendespecialundervisning (dvs. mere end 7 lektioner pr. uge), enkeltintegrationstilbud, derudgør mindst 12 ugentlige lektioner, i specialklasser og på specialskoler samt special-undervisning i forbindelse med anbringelsessager. Det vil i dette eksempel være hen-sigtsmæssigt at gøre specialundervisning i specialklasser og på specialskoler til et sam-let bevillingsstyringsområde og lade den inkluderende specialundervisning (mere end7 timer ugentligt) være en del af den samlede bevilling til de enkelte folkeskoler, somskolerne selv kan træffe beslutning om.Udvalget foreslår på den baggrund, at:•Kommunerne baserer økonomistyringen på en klar afgrænsning af udgifterne tilden omfattende specialundervisning, der iværksættes i specialklasser, specialsko-ler, behandlingshjem, eller som består af enkeltintegration af et omfang påmindst det antal ugentlige lektioner, som følger af den givne model i forslag 1.I udgiftsafgrænsningen indgår også afledte udgifter til fritidstilbud og befordring.Specialundervisningen – omfattende specialundervisning, der iværksættes i speci-alklasser, specialskoler, behandlingshjem, eller som består af enkeltintegration –styres af kommunen som et samlet bevillingsområde for alle skoler.
••
26
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
•
Budgetlægning og -opfølgning baseres i højere grad på eksplicitte forudsætningerom aktivitet og enhedsomkostninger.
Endvidere foreslår udvalget i forhold til problemstillingen vedr. periferiydelser, at:•Alle udgifter, inkl. periferiydelser, vedrørende elever der henvises til specialun-derundervisning efter (central) visitation, finansieres via et centralt budget, så vi-sitationsudvalget er ansvarlige for at anvise den fulde finansiering af de udgifter,der følger af visitationsafgørelserne.
Forslaget kan gennemføres uden lovændring.Forslag 5: Ændringer i den autoriserede kommunale kontoplan
Baggrund for forslag:Analysen viser, at den autoriserede kommunale kontoplan på sko-leområdet er meget overordnet i betragtning af udgifternes størrelse.Med henblik på at opnå mere specifik viden om ressourceforbruget til specialunder-visning og under hensyntagen til, at mulighederne for at opnå eksakte regnskabsbase-rede data om væsentlige udgiftselementer i de samlede udgifter til specialundervis-ning er begrænsede, foreslår udvalget følgende at den autoriserede kommunale kon-toplan ændres. Den konkrete ændring er afhængig af, hvilken afgrænsning der tillæg-ges i forslag 1. Nedenfor er forslaget som eksempel beskrevet med udgangspunkt iforslag 1.B:Under funktion 3.22.08. Kommunale specialskoler optages følgende grupperinger:•Undervisning i kommunens egne specialskoler•Undervisning ved køb af pladser i anden kommune•Undervisning i interne skoler på opholdssteder•Fritidstilbud til elever med behov for særlig støtte•Befordring af elever i forbindelse med specialundervisning uden for distriktssko-lenUnder funktion 3.22.01. Folkeskoler kunne det være hensigtsmæssigt med opgørelseaf udgifter forbundet med specialklasser og anden specialundervisning. Da de enkelteudgifts- og indtægtsbeløb imidlertid skal regnskabsføres efter gældende artskonterin-ger, vil det ikke være muligt fuldt ud at kontere efter formålene under 3.22.01.Derimod vil de foreslåede grupperinger til 3.22.08. i højere grad afspejle de faktiskeudgifter til de angivne formål.Som følge af de problemer, der således er knyttet til mulighederne for at få entydigeformålsfordelte udgiftsdata for de aktiviteter, der foregår på de enkelte skoler, fore-slår udvalget derfor, at der etableres en praksis i kommunerne, hvor der til hver en-kelt folkeskole fastsættes en samlet ramme for det lærertimetal, skolen selv kan di-
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
27
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
sponere over, dvs. omfattende den almindelige undervisning, forskellige former forsupplerende ressourcetilførelse og støtteforanstaltninger, der ikke defineres som spe-cialundervisning. Herudover suppleres med oplysninger om konkret timeforbrugvedrørende inkluderende undervisning (mere end 7 ugentlige lektioner) og special-klasser.Den budgetansvarlige opgør og indberetter timeforbruget på de nævnte kategorier,jf. de hidtidige overvejelser i forbindelse med dokumentationsprojektet.For at få et billede af de faktisk afholdte udgifter til specialundervisning under fkt.3.22.01 foreslås endvidere, at kommunerne i forbindelse med indberetning af de sær-lige regnskabsoplysninger til Indenrigs- og Sundhedsministeriet anmodes om atskønne over udgifterne til henholdsvis almindelig undervisning og specialundervis-ning. De særlige regnskabsoplysninger anvendes netop til indsamling af oplysninger,der ikke direkte kan udledes af de kommunale regnskaber. Indenrigs- og Sundheds-ministeriet forestår indsamlingen af de særlige regnskabsoplysninger efter drøftelsemed KL og sektorministerierne.Forslaget kan gennemføres uden lovændring.Forslag 6: Efterspørgselsstyret PPR-model
Baggrund for forslag:Undersøgelsen viser, at mange skoleledere oplever, at ventetidenpå udarbejdelse af pædagogisk-psykologiske vurderinger (PPV’er) og udredninger erfor lang. Desuden tyder undersøgelsen på, at der udarbejdes et overordentligt stortantal PPV’er årligt, formentlig knap 40.000, hvilket er højere end det samlede antalelever i segregerede tilbud. Samtidig viser undersøgelsen, at der generelt er en uklarrollefordeling omkring det konsultative arbejde mellem PPR-konsulenterne og despecialkompetencer, som findes på skolerne (eller i videnscentre) i form af special-undervisningskoordinatorer, AKT-vejledere og læsevejledere m.fl. Endvidere er dergenerelt et udbredt ønske blandt skolelederne om, at PPR i højere grad end i dag ersynlige og tilstede på skolerne.Analysen indikerer således, at der er en række forhold omkring styring og ressource-anvendelse på det pædagogisk-psykologiske område, som kan forbedres.Udvalget foreslår overordnet set, at:•Kommunerne overvejer forskellige organisationsformer for PPR, herunder isærat leverandørsiden af PPR i højere grad organiseres ud fra, hvad skolelederne harbrug for – altså efterspørgselsstyret. Det kan eksempelvis ske ved at organiserehele eller dele af PPR som indtægtsdækket virksomhed. Den nye måde at styreog organisere PPR på kan være kommunal, men også private organisationsfor-mer bør overvejes – fx som det kendes fra arbejdsmiljøområdet.
28
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
Med forslaget vil der kunne skabes et nyt »marked« med en leverandørside, ligesomhensynet til en effektiv opgaveløsning tilsiger, at skolelederne kan løse opgaven bed-re, hvis de får frihed til at vælge leverandør, herunder at få mulighed for at løse op-gaverne helt eller delvist ved hjælp af egne medarbejdere. Fordelen ved en sådanmodel er, at den understøtter en efterspørgselsbestemt og mere effektiv anvendelseaf PPRs kompetencer.Hvorvidt forslaget vil kræve ændringer af lovgivning, bekendtgørelser mv. afhængeraf omfanget af den nye organisering.Forslag 7: Reduceret anvendelse af interne skoler
Baggrund for forslag:Undersøgelsen viser, at udgifterne til specialundervisning på inter-ne skoler (på private opholdssteder) er betydelige, formentlig ½ -� mia. kr. pålandsplan. Området er desuden ofte dårligt koordineret internt i kommunen, og en-delig er enhedsomkostningerne høje og ofte vanskelige at styre for den enkeltekommune. Andelen af specialundervisningselever i interne skoler varierer også bety-deligt på tværs af kommunerne.Udvalget foreslår, at:••Kommunerne tilstræber, at børn som er anbragt uden for hjemmet, i størst mu-ligt omfang tilbydes undervisning i den almindelige folkeskole.Der i forbindelse med anbringelse af børn i en anden kommune søges indgåetaftale mellem skolekommunen og den anbringende (betalende) kommune om atreducere brugen af interne skoler mest muligt, og at der løbende følges op herpå.
Forslaget kan gennemføres uden lovændring og øvrige regler i bekendtgørelse.Forslag 8: Samling af visitationskompetence og finansieringsansvar
Baggrund for forslag:Undersøgelsen indikerer, at der ofte opstår et problem på special-undervisningsområdet mellem kommunerne, når en elev af sociale årsager anbringesi et tilbud i en anden kommune og henvises til specialundervisning i den andenkommune (skolekommunen), fordi visitationskompetencen og finansieringsansvaretikke ligger hos den samme kommune. På det specialiserede socialområde forventesvisitationskompetencen og finansieringsansvaret samlet hos den samme kommunefra 1. august 2010 på baggrund af kommuneaftalen mellem regeringen og KL for atskabe mere helhedstænkning og bedre grundlag for kommunernes økonomistyring.Udvalget foreslår, at:•Den anbringende kommune skal medvirke ved udarbejdelsen og godkende detendelige undervisningstilbud i beliggenhedskommunen.
Forslaget kræver lovændring.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
29
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
Forslag 9: Indskærpelse af at diagnoser ikke giver ret til specialundervisning
Baggrund for forslag:Undersøgelsen viser, at et flertal af skolelederne oplever, at denøgede mulighed for at kunne stille en diagnose medvirker til at øge presset for speci-alundervisning. Endvidere viser den kvalitative dataindsamling, at flere kommunerhar valgt en administrativ praksis, hvor diagnoser på socialområdet også giver adgangtil specialundervisningstilbud. Det er dog karakteristisk, at visitationsudvalgene ikommunerne i mindre grad anser diagnoser for et være et problem i forhold til destigende aktiviteter.Udvalget finder på den baggrund, at der er behov for at indskærpe, at en diagnoseikke i sig selv kan udløse en bestemt form for specialundervisningsstøtte. Støttenfastsættes på grundlag af en konkret vurdering af barnets undervisningsmæssige be-hov.Uvalget foreslår, at:•Det indskærpes i vejledningen om folkeskolens specialundervisning og andenspecialpædagogisk bistand eller lignende, at en given støtte i form af specialun-dervisning ikke kan tildeles alene på baggrund af en diagnose, men at støttenfastsættes på grundlag af en konkret vurdering af barnets undervisningsmæssigebehov.
Forslaget kræver ingen lovændringer.Forslag 10: Ændrede finansierings- og betalingsregler i forbindelse med fritvalg
Baggrund for forslag:Efter de gældende regler om frit valg har forældre ret til at vælge etandet specialundervisningstilbud end det af kommunen foreslåede – det forudsætter,at der er plads på det pågældende tilbud, og at skolekommunen finder tilbuddet rele-vant. Bopælskommunen er i givet fald forpligtet til at finansiere eventuelle merudgif-ter (bortset fra befordring) fuldt ud.Selv om undersøgelsen viser, at frit valg i dag kun benyttes i beskedent omfang i defleste kommuner, vurderer udvalget, at dette på sigt kan udgøre en styringsmæssigudfordring for kommuner, hvis anvendelse af frit valg bliver mere udbredt.Udgangspunktet bør fortsat være, at kommunerne skal indgå aftaler om betaling afundervisningsudgiften for elever, der benytter det frie skolevalg til at søge en skole ien anden kommune.For så vidt angår de regler, som kommunerne falder tilbage på i tilfælde af uenighed,peger udvalget på følgende to mulige modeller:
30
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
••
Bopælskommunen afholder udgifterne, der er forbundet med elevens undervis-ning efter takster, der tager udgangspunkt i de gennemsnitlige udgifter på land-plan for de forskellige støttetilbud ellerBopælskommunen afholder den faktiske udgift, der er forbundet med elevensundervisning, dog højest den undervisningsudgift, som svarer til det tilbud, sombopælskommunen har visiteret eleven til.
En gennemførelse af forslagene kan ske ved en bekendtgørelsesændring.Forslag 11: Skolestrukturen skal understøtte inklusion
Baggrund for forslag:Undersøgelsen viser, at relativt flere elever segregeres fra små sko-ler end fra store. Det kan muligvis hænge sammen med, at små skoler økonomisk ermindre fagligt og økonomisk bæredygtige og (derfor) har dårligere mulighed for atfinde ressourcer til inkluderende specialundervisning og til kompetenceudvikling mv.Udvalget foreslår på baggrund af ovenstående, at:•Kommunerne overvejer, om den lokale skolestruktur i sig selv kan være en med-virkende årsag til, at forholdsvis mange elever segregeres. Kommunerne bør gi-vet fald ydermere overveje at tilpasse skolestrukturen eller indføre styringsmeka-nismer, der kan kompensere for de risici, der ligger i skolestrukturen, fx justerin-ger i budgettildelingsprincipperne, og principperne for, hvor mange pladser deroprettes på specialskolerne.
Forslaget kan gennemføres uden lovændring.Forslag 12: Kategorisering af målgrupper og tilbudstyper
Baggrund for forslag:Undersøgelsen viser, at kategoriseringen af målgrupper og tilbuds-typer ikke foretages systematisk og konsistent på tværs af kommunerne.Udvalget foreslår, at:•Der igangsættes et begrebsafklaringsarbejde med inspiration fra DUBU-projektet(Digitalisering af udsatte børn og ungeområdet), hvor der udvikles fælles begre-ber for målgrupper, ydelser og tilbudstyper på specialundervisningsområdet,herunder for AKT-elever. Begreberne skal være gensidigt udelukkende og kunneindfange alle de behov eleverne har i forhold til specialundervisning samt væreaccepteret af fagfolk.
Disse begreber vil med fordel kunne integreres i det nuværende registreringssyste-mer, hvilket vil være med til at understøtte en mere ensartet og systematisk doku-mentation på området.Alternativt foreslår udvalget, at:
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
31
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
•
Der indføres en forenklet kategorisering og registrering af målgrupper og til-budstyper, som muliggør en mere effektiv og ensartet registrering. Her kan derhentes inspiration fra Finland, hvor der kun benyttes to typer af specialundervis-ning (hhv. deltids- og fuldtidsspecialundervisning) samt tre niveauer af behov(målgrupper) rangerende fra generel støtte (elever med få behov) over intensive-ret støtte (elever med flere behov, der skal inkluderes) til specialstøtte (segrege-rede elever).
Forslaget kan gennemføres uden lovændring.Forslag 13: Større fokus på kompetencer og kompetenceudviklingsstrategier
Baggrund for forslag:Lærernes formelle og personlige kompetencer er både i den kvali-tative dataindsamling og i spørgeskemaundersøgelsen blandt skolelederne blevetfremhævet som en nøglefaktor for, at det lykkes med en inkluderende undervisning,og hvis god klasserumledelse skal sikres. Der peges af mange på et behov for størrefokus på både generelle kompetenceudviklingsstrategier og på (udvikling af) indivi-duelle lærerkompetencer.Sammenligningen med det finske uddannelsessystem giver endvidere anledning til atoverveje om personaleressourcerne og -kompetencerne kan bruges mere hensigts-mæssigt. I Finland benyttes undervisningsassistenter og lærere med en speciallærer-uddannelse således i langt højere grad i forbindelse med støtte af børn med særligebehov, hvilket er med til at øge inklusionen i den almindelige folkeskole.I mange kommuner og på mange skoler arbejdes der desuden med systemiske værk-tøjer til understøttelse af inklusion, herunder formaliserede metoder som fx PALSeller LP-modellen. Undersøgelsen viser, at skolerne generelt har gode erfaringer medat anvende sådanne værktøjer.Udvalget foreslår, at kommunerne inden for deres nuværende økonomiske rammer:
••
•
Arbejder strategisk med lærernes kompetenceudvikling, så den understøtter in-klusionsstrategien, herunder styrker skolelederens kompetencer til at træffe be-slutninger om lærernes efteruddannelse.Drøfter, hvordan uddannelse og efteruddannelse af lærere fremmer udvikling affølgende nødvendige kompetencer, som er en forudsætning for inklusion:a) Relationskompetenceb) Klasseledelseskompetencec) (Fag)didaktisk kompetenced) Analyse- og refleksionskompetencee) Kompetence til at arbejde it-baseretf) SpecialundervisningskompetencerI samarbejde med professionshøjskolerne igangsætter efteruddannelse af lærere iform af udviklingsprojekter på skoler, der bygger på viden fra forskning og un-dersøgelser.
32
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
•••
Fortsat uddanner vejledere inden for fagene, der kan understøtte undervisningenaf børn med særlige behov, herunder særligt elever med indlæringsvanskelighe-der og trivselsproblemerUdvikler længerevarende efteruddannelsesforløb, hvor efteruddannelse kombi-neres med supervision, samt udvikling af kompetenceudviklingsværktøjer medinddragelse af professionshøjskolerne.At de igangværende forsøg med undervisningsassistenter evalueres, og at erfarin-gerne – i det omfang de er positive – spredes til alle kommuner og skoler, blandtandet med henblik på, at elever med trivsels- og adfærdsproblemer i videst mu-ligt omfang inkluderes i den almindelige folkeskole.
Forslagene kan gennemføres uden lovændring.Forslag 14: Analysen følges op af en »inklusionsværktøjskasse« til kommunerne
Baggrund for forslaget:Det fremgår af analysen, at mange kommuner har overordnedemål for inklusion. Det fremgår endvidere, at der i mange kommuner arbejdes medinklusionsfremmende undervisningsformer og efteruddannelse af lærerne. Det er vig-tigt, at arbejdet med inklusion understøttes med forskellige indsatser fx PPR-funktion, undervisningens organisering og evaluering.Udvalget foreslår, at:•Der igangsættes et arbejde med deltagelse af staten og KL om at udvikle en in-klusionsværktøjskasse til kommunerne, der vil arbejde målrettet og strategiskmed inklusion på kommunens skoler.
Inklusionsværktøjet skal gøre det nemt for kommunerne at gennemføre de overord-nede mål for inklusion i praksis.Der er tale om et vejledningsværktøj, der hviler på den eksisterende viden (best prac-tise) og resultatetrne fra Deloittes analyse om, hvordan en kommune kan tilrettelæg-ge og gennemføre en samlet inklusionsstrategi.Inklusionsværktøjet forudsætter, at kommunen har vedtaget en overordnet målsæt-ning om at fremme inklusion og taget stilling til, hvilke elevgrupper kommunen for-venter at rumme i den almindelige undervisning på den enkelte skole. Værktøjet skalsikre, at rammerne er til stede for, at kommunerne kan nå de fastsatte mål.Inklusionsværkstøjskassen skal omfatte initiativer på centralt niveau og på skoleni-veau og bl.a. omfatte operationaliserbare modeller for:•••Den overordnede planlægning af specialundervisningsområdetPPR -funktionens bistand til skolernes arbejde med inklusionBudgetstyring
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
33
Kapitel 2. Sammenfatning og forslag
••
Konkrete undervisningsstrategier, der understøtter inklusion, herunder evt. an-vendelse af elevplanerDen løbende evaluering af indsatsen i kommunen med henblik på at nå de fast-satte mål.
Forslaget kan gennemføres uden lovændring.
34
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
DEL II – ET OVERORDNET INDBLIK I SPECIALUNDERVISNING
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifterFormålet med dette kapitel er at give et indblik i den retlige udvikling på specialun-dervisningsområdet, samt et indblik i den sideløbende udvikling i aktiviteten og ud-gifterne frem til i dag.Overordnet set indikerer gennemgangen af den lange række af kilder, som er benyt-tet, at området har gennemløbet en betydelig udvikling siden 1960'erne. Lovgiv-ningsmæssigt er flere grupper blevet omfattet, men især siden 1994 har den politiskemålsætning været, at en større andel af specialundervisningen skal foregå i den al-mindelige folkeskole. Forskellige kilder indikerer imidlertid, at udviklingen i aktivite-ten og udgifterne, herunder især til de segregerede tilbud, stort set har været konstantstigende over hele perioden. Et enkelt fald i aktiviteten i de segregerede tilbud skete,da den takst, kommunerne skulle betale amterne for at sende børn på specialskole ogi specialklasse, blev sat markant op. Dette indikerer, at økonomiske incitamenter på-virker kommunernes adfærd.3.1 Specialundervisning – et historisk tilbageblik
Det historiske tilbageblik på den retlige udvikling baserer sig på en gennemgang aflove, bekendtgørelser mv., mens tilbageblikket på udviklingen i aktivitet og udgifterbaserer sig på registerdata og tidligere undersøgelser.Specialundervisningsområdet er præget af, at registreringen af data ikke i alle perioderhar været systematisk. Der er således usikkerhed om såvel registreringen af elevtalsamt om kontering af udgifter og ressourceforbrug. Tilgangen til det statistiske mate-riale er vanskeliggjort af, at driftsansvaret for specialundervisningen gennem årenehar skiftet mellem kommunerne, amtskommunerne og staten.Der findes fortrinsvis data for specialundervisning, der ydes i specialklasser og påspecialskoler, hvorfor udviklingen i den specialundervisning, der ydes som led i denalmene undervisning kun beskrives overfladisk i dette kapitel.Det historiske tilbageblik tager således udgangspunkt i den retlige udvikling og koblerdet med data for aktivitet og udgifter i det omfang det er muligt.3.1.1 Fra værneklasser til særskilt undervisning
Specialundervisning optræder første gang i folkeskoleloven fra 1937, jf. boks 3.1. Iloven fra 1904 synes der dog at have været en mulighed for at inddele børnene i klas-ser efter alder og fremgang.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
37
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
Boks 3.1Folkeskoleloven fra 1937»For børn, der ikke kan følge den almindelige undervisning, skal der, hvis forholdene tillader det, oprettes ensærskilt undervisning (særklasser, tunghøreklasse og lignende). «
Uanset fraværet af lovgivning på området var perioden fra slutningen af det 19. år-hundrede frem til sidst i 1950’erne præget af opvæksten af specialskoler og special-klasser i folkeskoleregi primært i bykommunerne, hvor betegnelsen var »værneklas-ser«. Værneklasser var et udtryk for, at disse børn skulle skånes for den almindeligeklasseundervisning, hvor eftersidning, straf o.l. var de almindelige reaktioner over forelever, der ikke levede op til de faglige krav. Senere ændredes betegnelsen for denneundervisning til »særklasser« og »særskoler«. I landdistrikterne blev der ikke givet så-danne særlige undervisningstilbud. Her var alternativet til den lokale skole henvisningtil forsorg.3.1.2 Fra »særundervisning« til »specialundervisning«
I perioden fra 1958 til 1970 introduceredes udtrykket »specialundervisning«, som af-løser for udtrykket »særundervisning«. Det nye var, at specialundervisning kunneetableres i det ordinære undervisningsmiljø, hvis det var muligt. Specialundervisnin-gen udbyggedes herefter over hele landet i de almindelige skoler, fortrinsvis i startensom holdundervisning i dansk og matematik, suppleret med hjælpeskoler for børnmed generelle udviklingsvanskeligheder. Holdundervisningen fungerede som et sup-plement til den ordinære undervisning.Boks 3.2Folkeskoleloven fra 1958Kommunerne er forpligtet til at oprette specialunderundervisning til elever, hvis udvikling på grund af ethandicap kræver særlig hensyntagen og støtte.»For børn, der på grund af talevanskeligheder, svagt syn,
svag hørelse, små evner eller læsevanskeligheder ikke med tilstrækkeligt udbytte kan følge den almindeligeundervisning, indrettes der specialundervisning.«
En effektundersøgelse fra 19681konkluderede, at skolegangen i læseklasser ikke hav-de større effekt end undervisningen på hold i hjemskolen. Det syntes at være afgø-rende for effekten, om barnet var i et støttende undervisningsmiljø, hvor dets selvtil-lid og lyst til at lære blev opretholdt. Undersøgelsen fik stor betydning for opbygnin-gen af holdundervisningen, især i landdistrikterne, hvor etablering af for eksempellæseklasser aldrig blev så udbredt som i byerne. Amterne påbegyndte i slutningen af1960’erne oprettelsen af centre for specialundervisning. Herved skabtes der et alter-nativ til henvisning til forsorgsundervisning i landdistrikterne. De første centre blevoprettet i Jylland, hvor afstanden til specialinstitutionerne var stor.
1
Kilde: S.A. Tordrup: Nogle bemærkninger vedrørende effekten og værdien af specialundervisning i dansk, Skole-psykologi 1968, særtryk p. 172-201.
38
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
Overgangen fra særklasser til specialundervisning betød en udbygning af specialun-dervisningsaktiviteterne, som medførte en stigning i aktiviteten i specialundervisnin-gen i specialklasser og specialskoler i 1960’erne.Af figur 3.1a fremgår det således, at antallet af elever, der modtog specialundervis-ning i en specialklasse, steg fra 12.134 i skoleåret 1964/65 til 15.742 i 1969/70. Stig-ningen betød, at andelen af elever, der modtog specialundervisning i en specialklasse,i perioden gik fra at udgøre ca. 1,8 pct. af det samlede antal elever i folkeskolen til atudgøre 2,2 pct., jf. figur 3.1b.Figur 3.1aAntallet af elever i folkeskolen og i special-klasser, skoleåret 1964/65-1969/701.000 personer1.000 personer
Figur 3.1bAndelen af elever i specialklasser i folke-skolen, skoleåret 1964/65-1969/70Pct.Pct.
75073071069067065063061064/65 65/66 66/67 67/68 68/69 69/70Folkeskoleelever i alt (v.akse)Specialklasseelever (h.akse)
20151050
2,52,01,51,00,50,064/65 65/66 66/67 67/68 68/69 69/70
2,52,01,51,00,50,0
Kilde: Specialundervisningen i Danmark, DPI 1980, Poul Erik Jensen, Tabel (Appendiks VI, antal elever I special-klasser).
Stigningen i antallet og andelen af elever, der modtog specialundervisning i1960’erne, skal ses i lyset af, at folkeskoleloven fra 1958 forpligtede kommunerne tilat tilbyde specialundervisning. Udviklingen steg særligt meget i landkommunerne, derhidtil ikke havde haft specialundervisningstilbud i videre omfang.3.1.3 Et fokusskift fra barnets mangler til barnets behov
Ved kommunalreformen i 1970 blev der skabt grundlag for, at de enkelte kommunerkunne oprette egentlige skolevæsener, og amternes styringsmæssige opgaver vedrø-rende folkeskolen forsvandt, jf. boks 3.3. Landkommunerne overtog selv opgavenvedrørende pædagogisk psykologisk rådgivning (PPR) og styringen af skolevæsenet.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
39
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
Boks 3.3Folkeskoleloven fra 1970 og 1975Ved en lovændring i 1970 bliver undervisning for elever med adfærdsproblemer og psykiske lidelser medta-get. Folkeskolelovens § 2, stk. 2, får følgende ordlyd:»For børn, der ikke med tilstrækkeligt udbytte kan føl-
ge den almindelige undervisning, indrettes der specialundervisning.«Ifølge betænkning vedrørende folkeskolens specialundervisning er det efter lovændringen i 1970 barnetspædagogiske behov, der er afgørende for iværksættelse af specialundervisning, og ikke en pædagogisk ellerpsykologisk diagnose.
I folkeskoleloven fra 1975 bliver bestemmelsen om specialundervisning formuleret således:»Til børn,
hvis udvikling kræver en særlig hensyntagen eller støtte, gives der specialundervisning og anden spe-cialpædagogisk bistand«.
Der kom et grundlæggende skift i holdningen til børn med særlige behov. I stedet foret diagnosticeret handicap blev et pædagogisk behov udgangspunktet for iværksættel-se af specialundervisning. Hermed blev fokus flyttet fra barnets mangler til undervis-ningens muligheder i relation til barnets behov. Specialundervisningen blev i løbet af1970’erne begrebsmæssigt udvidet, og antallet af henvisninger øget væsentligt. Derblev nu lagt større vægt på barnets sociale og psykiske funktion ved siden af det fag-lige indhold, der hidtil alene havde været i fokus. Især socialpsykologiske, gruppedy-namiske og personlighedsmæssige forhold blev fremtrædende elementer i den samle-de specialpædagogiske indsats. Der blev oprettet heldagsskoler (specialskoler medfritidstilbud) og specialklasser for autistiske børn.Der var et udbredt ønske om, at børn med lettere og midlertidige læringsvanskelig-heder og såkaldt samspilsramte børn også skulle kunne modtage specialpædagogiskstøtte. Det nye brede begreb, »Special Education Needs«, introduceredes i 1978 i enengelsk udredning om specialundervisning (Warnoch-rapporten), og har siden inter-nationalt været anvendt. Skolerne skulle give specialundervisning til alle elever, somikke kunne følge den ordinære undervisning, uanset vanskelighedernes art og årsag.Det vurderedes, at det i England ville være ca. 20 pct. af eleverne i skolen, der kunnehave brug for støtte. Danmark fulgte denne udvikling.Den nye specialundervisning blev betegnet som »observationsundervisning«, og denkunne gives som støtte i klassen, i såkaldte observationsklinikker, i observationssko-ler, i heldagsskoler og som enkeltmandsundervisning og i sociale institutioner og påsygehuse, hvis der ikke blev tilbudt anden undervisning. Amtskommunerne, der i dennye opgavefordeling fortsat kunne etablere specialundervisningstilbud, oprettede iløbet af 1970’erne observationsskoler som kostskoler.Hensigten var, at børnene, efter et kortere ophold på en observationsskole, skullevende tilbage til den almene undervisning. Det viste sig, at det ikke udviklede sig ef-ter hensigten, og observationsskolerne blev senere nedlagt.Der var i nogle kommuner planer om, at den primære støtte skulle gives i form af tolærere i klassen. Der blev imidlertid publiceret forskning, hvor det vurderes, at støtte-
40
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
lærere i klassen eller to-lærersystemer nok kunne støtte eleverne, men at denne formikke kunne erstatte den specialundervisning, der foregik uden for klassen.Undervisningsministeriets vejledning byggede i overvejende grad på psykologiskebehandlingsprincipper, og i mindre omfang på didaktiske principper for undervisnin-gen. Som følge af lovgivningskravene til de behandlingslignende forløb blev der an-sat mange kliniske psykologer uden pædagogisk baggrund ved PPR-kontorerne.Støtten i skolerne blev fortsat fortrinsvis givet på hold, hvor den almindelige under-visning suppleredes i dansk og matematik. I større skoler oprettedes klinikker forspecialundervisning, hvor børn kunne henvises i perioder, og hvorfra der kunne ydesstøtte i klasserne. Bykommunerne drev specialklasser og specialskoler for børn medgenerelle indlæringsvanskeligheder, som andre kommuner også henviste til.Fokusskiftet fra barnets mangler til barnet behov samt kommunalreformen, som bl.a.ændrede ved organiseringen og opgavevaretagelsen i kommunerne og amterne med-førte, at aktiviteten i 1970'erne først steg i specialklasserne, for dernæst at falde igen.Af figur 3.2a og 3.2b fremgår det således, at antallet af specialundervisningselever ispecialklasser steg frem til skoleåret 1971/72, hvor de udgjorde 18.939, svarende til2,5 pct. af alle elever i folkeskolen. Fra skoleåret 1971/72 og frem faldt antallet afelever. I skoleåret 1979/80 var der således kun 12.529 elever, der modtog specialun-dervisning i en specialklasse. Det svarede til ca. 1,7 pct. af det samlede antal elever ifolkeskolen.Figur 3.2aAntal elever i folkeskolen og i specialklas-ser, skoleåret 1970/71 - 1979/801.000 personer1.000 personer
Figur 3.2bAndelen af specialundervisningseleveri folkeskolen, skoleåret 1970/71 - 1979/80Pct.Pct.
80079078077076075074073072071070070/7171/7272/7373/7474/7575/7676/7777/7878/7979/80
20181614121086420
3,02,52,01,51,00,50,070/7171/7272/7373/7474/7575/7676/7777/7878/7979/80
3,02,52,01,51,00,50,0
Folkeskoleelever i alt
Specialklasseelever (h.akse)
Kilde: Specialundervisningen i Danmark, DPI 1980, Poul Erik Jensen, Tabel (Appendiks VI, antal elever i special-klasser).
Som nævnt i indledningen til kapitlet foreligger der fortrinsvist statistik over elevtalleti den del af specialundervisningen, der er givet i den almindelige folkeskole. Men forperioden fra skoleåret 1969/70 til 1979/80 foreligger en statistik over lærertimefor-bruget i specialklasser og i anden specialundervisning – det vil sige undervisning i
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
41
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
den almindelige folkeskole. Lærertimeforbruget kan bruges som en indikator for,hvor meget specialundervisning der blev ydet.Figur 3.3 viser udviklingen i lærertimeforbruget i de kommunale folkeskoler fordeltpå specialklasser og anden specialundervisning. Af figuren fremgår det, at det samle-de lærertimeforbrug til specialundervisning i hele perioden fra skoleåret 1969/70 til1979/80 steg. Stigningen dækker imidlertid over en todelt udvikling: Lærertimefor-bruget i specialklasser steg frem til skoleåret 1973/74, hvorefter det faldt igen. Denneudvikling følger med andre ord udviklingen i antallet af elever i specialklasser, somblev skitseret i figur 3.2a og 3.2b.Lærertimeforbruget til anden specialundervisning har imidlertid været stigende gen-nem hele perioden. Fra at udgøre ca. 38.000 lærertimer i skoleåret 1969/70 udgjordelærertimeforbruget til anden specialundervisning ca. 134.000 i skoleåret 1979/80.Samlet set er der således sket en stigning i lærertimeforbruget til specialundervisning.Figur 3.3Lærertimeforbruget i specialklasser og anden specialundervisning, skoleåret 1969/70-1979/801.000 lærertimer16014012010080604020069/70*70/71*71/72*72/7373/7474/7575/7676/7777/7878/7979/80
1.000 lærertimer160140120100806040200
Specialklasser
Anden specialundervisning
Anm.: *Eksklusiv Københavns Kommune.Kilde: Specialundervisningen i Danmark, DPI 1980, Poul Erik Jensen, Tabel, Appendiks IV. + Tabel, AppendiksVI, lærertimeforbrug i kommunale skoler.
Udviklingen i specialundervisning i 1970'erne betød, at specialundervisningen gik fraat foregå i specialklasser til i højere grad at foregå på den enkelte skole, omend dermå tages forbehold for kvaliteten af datamaterialet. Der var en stor vækst, idet derbåde oprettedes hold og såkaldte specialundervisningsklinikker på de enkelte skoler.Udviklingen skal ses i sammenhæng med ændring af lovgivningen, der betød, at derkunne gives specialundervisning til børn med psykiske og sociale vanskeligheder. Fra1970 vokser denne specialundervisning både i form af støtte i den almindelige folke-skole og i form af observationsklasser, observationsskoler og i enkelte kommunerheldagsskoler.
42
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
3.1.4 Forsorgsundervisningen bliver omfattet af folkeskoleloven
I 1980 blev alle børn omfattet af folkeskolelovens bestemmelser om specialundervis-ning, idet forsorgsundervisningen nu blev en del af folkeskolelovgivningen.Boks 3.4Ændring af folkeskoleloven i 1978 (Overtagelse af særforsogsundervisningen)Den 1. januar 1980 blev åndssvageforsorgen og den øvrige særforsorg (døve, blinde, talelidende,tunghøre, vanføre og epileptikere) udlagt til kommuner og amtskommuner. Uden for Københavns ogFrederiksberg kommuner blev amtskommunerne forpligtet til at varetage den hidtidige særforsorgs-undervisning.
Der udvikledes nye organisationsformer, hvor handicappede børn kunne modtageundervisning i specialgrupper eller specialklasser i folkeskolen, og der skete en om-lægning af en del specialskoler til specialklasserækker på almindelige folkeskoler. Iløbet af 1980’erne ændredes strukturen for undervisning af svært handicappede børnvæsentligt, og kendskabet til disse børn øgedes både i folkeskolen og blandt skolensforældre. Accepten af disse børns ret til en særlig tilrettelagt undervisning blev ud-bredt. Intention var, at undervisningen så vidt muligt skulle foregå i det almindeligeskolesystem.I Danmark gennemførtes mange forsøg og udviklingsarbejder vedrørende integrati-on af handicappede børn i hjemskolen støttet af Undervisningsministeriet. Erfarin-gerne viste, at mange børn med specifikke handicap, fx blinde børn og børn med fy-siske handicap kunne undervises i hjemskolen, men også at der fortsat var behov formeget specialiserede skoletilbud til børn med mentale og psykiske handicap.1980'erne er præget af ringe og usammenhængende data. Overordnet set indikererdata imidlertid, at der også i denne periode var en stor andel af elever, som modtogspecialundervisning.I perioden fra skoleåret 1984/85 til 1986/87 indhentede Undervisningsministerietdetaljerede oplysninger om elevtallene i specialundervisningen i kommunerne, somblev udgivet i publikationen »Specialundervisningog anden specialpædagogisk bistand i folke-skolen, UVM 1989«.Af publikationen fremgår det, at antallet af elever henvist til spe-cialundervisning i ordinære klasser i hjemskolen, i specialklasser og i specialskolerudgjorde 80-83.000 elever svarende til ca. 12-13 pct. af det samlede elevtal i folkesko-len i perioden fra 1984/85 til 1986/87, jf. figur 3.4a og 3.4b.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
43
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
Figur 3.4aAntal elever i folkeskolen og antallet af ele-ver henvist til specialundervisning i ordi-nære klasser i hjemskolen, i specialklasserog specialskoler, skoleåret 1984/85 –1986/871.000 personer1.000 personer
Figur 3.4bAndelen af specialundervisningseleveri folkeskolen, skoleåret 1984/85 – 1986/87
Pct.
Pct.
67066065064063062061084/8585/8686/87
90858075706560
14,013,513,012,512,084/8585/8686/87
14,013,513,012,512,0
Folkeskoleelever i altSpecialundervisningselever (h.akse)
Kilde: Specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand i folkeskolen, UVM 1989.
I registreringsperioden fra skoleåret 1984/85 til 1986/87 faldt andelen af elever,henvist til amtskommunernes vidtgående specialundervisning, til knap 1 pct. I alt varder i skoleåret 1986/87 ca. 1,5 pct. af samtlige elever, der var henvist til segregeredeundervisningsformer i specialklasser og specialskoler.3.1.5 På vej mod den inkluderende skole - undervisningsdifferentiering
I 1994 afholdtes i Salamanca en stor international konference med temaet »Undervis-ning for alle«.Resultatet var en international hensigtserklæring, der understregede for-pligtelsen til at give alle, uanset handicap, mulighed for at modtage undervisning iden almindelige skole, der skal tage hensyn til individuelle behov med hensyn til un-dervisningsstrategi, undervisningsform, hastighed, indhold og ressourcebehov. Her-med introduceredes begrebet »deninkluderende skole«.Danmark tilsluttede sig denneerklæring.I Danmark medførte denne erklæring ikke umiddelbart ændringer, måske fordi der iforvejen havde været en udvikling, hvor ansvaret for specialundervisningen var pla-ceret i folkeskoleloven, jf. boks 3.5.
44
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
Boks 3.5Folkeskoleloven fra 1993Der blev i 1993 loven gennemført regler om undervisningsdifferentiering. Det fremgår heraf, at undervis-ningens tilrettelæggelse, herunder valg af undervisnings- og arbejdsformer, metoder, undervisningsmidlerog stofudvælgelse, skal i alle fag leve op til folkeskolens formål, mål for fag samt emner og varieres, så densvarer til den enkelte elevs behov og forudsætninger.
Undervisningen skal således i alle fag tage udgangspunkt i den enkelte elevs forudsætninger og aktu-elle udviklingstrin med sigte mod, hvad den enkelte elev kan nå. Specialundervisning kan derfor kuniværksættes, hvis elevens behov ikke alene kan understøttes ved hjælp af undervisningsdifferentie-ring.
For at sikre udvikling af kvalitet i den vidtgående specialundervisning, etableredeUndervisningsministeriet et udviklingsprogram, KVIS, Kvalitet i Specialundervisnin-gen. Dette program blev rammen om en drøftelse af folkeskolens rummelighed. Derblev peget på behovet for en tidlig indsats og på, at det var afgørende, at skolensværdigrundlag imødekommer mange elevers behov for klare retningslinjer og et dif-ferentieret undervisningstilbud. Mange skoler prioriterede indsatsen i de yngste klas-ser i overensstemmelse hermed, og der blev flyttet ressourcer fra specialcentre påskolerne til støtte i klasserne. Organiseringen af specialundervisningen på skolerneblev gjort fleksibel, hvor ressourcerne til specialundervisning blev samlet i et interntcenter, hvor lærere med specialundervisning kan undervise eleverne eller yde støtte iklasserne samt bistå kolleger.Til trods for det øgede fokus på inklusion synes antallet af elever i specialundervis-ning alligevel at stige. Udviklingen var umiddelbart påvirket af, at lave amtslige tak-ster til specialundervisning medførte, at kommunerne havde incitament til at sendestadig flere elever i vidtgående specialundervisning.I 1997 udgav Undervisningsministeriet redegørelsen »Specialundervisningi tal, småbørn ogskoleelever, UVM 1997«.Redegørelsen omfatter tal fra skoleårene 1993/94 og1994/95 og var første gang, der blev opgjort elevtal siden redegørelsen fra 1989, somafdækkede data fra skoleårene 1984/85 til 1986/87.Fra skoleåret 1984/85 til 1994/95 steg andelen af elever henvist til specialundervis-ning i ordinære klasser i hjemskolen, i specialklasser og specialskoler fra at udgøre12,6 pct. til at udgøre 13,3 pct. af det samlede antal elever i folkeskolen. Andelen afelever med sociale og emotionelle vanskeligheder steg i samme periode fra at udgøre11 pct. til at udgøre 18 pct. af det samlede antal elever i specialundervisningen. I op-gørelsen steg antallet af elever henvist til specialundervisning på grund af sociale ogemotionelle vanskeligheder fra skoleåret 1993/94 til 1994/95 fra 8.567 til 9.410 ele-ver.2Fortsat var det hovedparten af de henviste specialundervisningselever (67 pct.),der fik den specialpædagogiske støtte i tilknytning til skolegang i hjemklassen.
2
Tallene stammer fra S skemaer (specialundervisningsskemaer), der blev sendt ind til Undervisningsministeriet.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
45
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
Udviklingen i perioden skal ses i lyset af det pres, der opstod på amtskommunerneskapacitet i form af specialklasserækker og specialskoler. Kommunerne betalte en sålav takst pr. elev i den vidtgående specialundervisning til amtskommunerne, at detvar billigere at henvise til vidtgående specialundervisning end selv at oprette for ek-sempel specialklasser eller lignende.3.1.6 På vej mod kommunalreformen – kommunerne får mere ansvar
I 2000 fik kommunerne henvisningsret til amtskommunale undervisningstilbud, ogder indførtes en væsentligt højere takstbetaling herfor, jf. boks 3.6. I forbindelsehermed overførtes ansvaret for en række undervisningstilbud til kommunernes drift.Boks 3.6Ændring af folkeskoleloven i 2000Lovændringen giver hjemmel til, at takstbeløbet bliver forhøjes fra 163 kr. pr. dag til 442 kr. pr. dagsvarende til 211.414 kr. årligt (PL10-niveau). Amtskommunernes kompetence til at træffe afgørelseom det nærmere indhold af den amtskommunale foranstaltning bliver ikke berørt ved lovændringen.
Hensigten med lovændringen var, at elever med behov for vidtgående specialunder-visning så vidt muligt skulle inkluderes i det almindelige folkeskolesystem.Ud over disse ændringer blev der med virkning fra den 1. august 2000 oprettet etklagenævn - Klagenævnet for vidtgående specialundervisning - der skulle tage sig afklager fra forældre over kommunernes afgørelser om henvisning, afslag på henvis-ning og ændring af henvisning til en amtskommunal foranstaltning. Amtskommu-nernes afgørelser om det nærmere indhold af foranstaltningen kunne også af foræl-drene indbringes for klagenævnet.Som det fremgår af figur 3.5a, så steg det samlede antal elever, der modtog special-undervisning i en specialklasse eller specialskole fra 19.570 i skoleåret 2001/02 til27.075 i 2006/07. Samlet set betød det, at andelen af børn, der modtog specialunder-visning i en specialklasse eller specialskole i folkeskolen som helhed steg fra 3,4 pct.til 4,5 pct., jf. figur 3.5b.
46
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
Figur 3.5aAntal elever i folkeskolen og i specialklas-ser, skoleåret 2001/02 – 2006/071.000 personer1.000 personer
Figur 3.5bAndelen af specialundervisningseleveri folkeskolen, skoleåret 2001/02 – 2006/07Pct.Pct.
61060059058057056001/02 02/03 03/04 04/05 05/06 06/07Folkeskoleelever i altSpecialklasser i folkeskoler (h.akse)Amtskommunale specialklasser (h.akse)
20151050
5,04,54,03,53,02,52,001/02 02/03 03/04 04/05 05/06 06/07
5,04,54,03,53,02,52,0
Kilde: UNI-C, Statistik & Analyse.
I begyndelsen af det nye årtusinde blev det kommunale takstbeløb for vidtgåendespecialundervisning væsentligt forhøjet. Denne ændring afspejler sig i et mindre fald ihenvisningsfrekvensen til den vidtgående specialundervisning i et par år efter 2000.Dette fald var imidlertid ikke udtryk for mindre specialundervisning, fordi den del afde amtskommunale aktiviteter, der kostede mindre end takstbeløbet, blot overførtesfra amtskommunerne til kommunal drift. I 2007 var henvisningsfrekvensen (procentaf det samlede antal børn i aldersgruppen 6-16 år) til den vidtgående specialundervis-ning ca. 1,5 pct., jf. figur 3.6.Figur 3.6.Udvikling i henvisningsfrekvensen til den vidtgående specialundervisning, skoleåret 1985/86-2006/07Pct.1,61,41,21,00,80,60,40,20,085/8686/8787/8888/8989/9090/9191/9292/9393/9494/9595/9696/9797/9898/9999/0000/0101/0202/0303/0404/0505/0606/07
Pct.1,61,41,21,00,80,60,40,20,0
Kilde: EVA: Visitationsprocessen til vidtgående specialundervisning, tabel 1, side 31.
Fra et stabilt niveau i slutfirserne skete der en kraftig stigning i henvisningsfrekven-sen til den vidtgående specialundervisning i 1990'erne, jf. figur 3.6. Dette kan hænge
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
47
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
sammen med henvisningsreglerne og ikke mindst, at kommunernes betaling til am-terne blev opfattet som så lav, at den i sig selv tilskyndede til henvisning af elever tilamtslige foranstaltning. På baggrund af denne udvikling blev det kommunale takstbe-løb med virkning fra august 2000 hævet. Som det fremgår af figur 3.6. havde disseændringer en umiddelbar effekt på henvisningsfrekvensen i de efterfølgende år,hvorefter stigningen i henvisningsfrekvens imidlertid allerede fra midten af årtiet nå-ede samme niveau som i 1990'erne og derefter igen steg.3.1.7 Kommunalreformen
Med kommunalreformen i 2007 blev ansvaret for al specialundervisning placeret i denye kommuner. Regionsrådene fik alene til opgave at drive lands- og landsdelsdæk-kende undervisningstilbud, jf. boks 3.7.Boks 3.7Ændring af folkeskoleloven i 2007Kommunerne er forpligtede til at sørge for specialundervisningen af de elever, der har været henvisttil amtskommunernes skole- og undervisningsvæsen.Regionerne har ansvaret for at videreføre og udvikle de mest specialiserede lands- og landsdelsdæk-kende undervisningstilbud. Udgifterne ved de regionale lands- og landsdelsdækkende undervisnings-tilbud og Københavns Kommunes to landsdelsdækkende undervisningstilbud afholdes af de kom-muner, der henviser elever til undervisningstilbuddene.
På folkeskoleområdet er det (Døvblindecentret i Aalborg, Fredericiaskolen, Geels-gårdskolen, Refsnæsskolen og Ålborgskolen). Herudover driver Københavns Kom-mune to landsdelsdækkende undervisningstilbud (Børneklinikken og Skolen påKastelsvej) efter de samme regler som regionerne. De regionale tilbud har i skoleåret2009/10 i alt 436 elever.De seneste indberetninger indikerer, at antallet af elever, der har modtaget specialun-dervisning efter kommunalreformen i 2007, er fortsat med at stige.Af figur 3.7 fremgår det, at antallet af elever, der modtager specialundervisning uden-for hjemskolen i skoleåret 2008/09, udgør 30.501. Heraf modtager over halvdelenundervisning i en specialklasse i den almindelige folkeskole, mens det kun er knaphver tiende, der modtager undervisning i dagbehandlingstilbud og behandlingshjem.3
3Da de indsamlede data for skoleåret 2007/08 er mangelfulde er der ikke offentliggjort tal for dette skoleår.
48
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
Figur 3.7Elever der modtog specialundervisning i specialklasser i den almindelige folkeskole, ispecialskoler samt i dagbehandlingstilbud og behandlingshjem, skoleåret 2008/09Specialskoler9.003
Specialklasseri folkeskolen18.493
Dagbehand-lingstilbud ogbehandlings-hjem3.005
Kilde: UNI-C, Statistik & Analyse.
Figur 3.8 viser elevtallene for skoleårene 2007/08 og 2008/09. Tallene er behæftetmed en del usikkerhed. Det kan blandt andet ikke forklares, hvorfor der er en stig-ning fra 10.461 til 18.517 i folkeskolens specialklasser. Figuren indikerer dog, at derhar været en stigning i elevtallet i specialundervisning, mens der har været et fald i detsamlede elevtal.Figur 3.8Specialundervisningselever fordelt på skoletype, skoleåret 2007/08-2008/091.000 personer2520151050Folksk. -normalkl.Friskoler -normalkl.Folksk. -specialkl.SpecialskolerFriskoler -specialkl.Efterskoler
1.000 personer2520151050
2007/08
2008/09
Anm.: Tallene er elevtal fra efteråret det pågældende år, dvs. at elevtallene i tabellen omfatter skoleårene 2007/08og 2008/09. Kategorien specialskoler og andre skoler omfatter regionale tilbud, kommunale specialskoler,dagbehandlingstilbud mv.Kilde: Danmarks Statistik.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
49
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
Af tabel 3.1 fremgår, at andelen af elever, der modtog specialundervisning, er størstpå efterskolerne, hvor omkring 13 pct. modtog specialundervisning i skoleårene2007/08 og 2008/09. Til sammenligning var det ca. 7-9 pct., der modtog specialun-dervisning i folkeskolen og kun 3-4 pct. af eleverne i de frie grundskoler, der modtogspecialundervisning. Den relativt store andel, der modtog specialundervisning i efter-skolerne, skal dog ses i lyset af, at en række efterskoler har specialiseret sig i special-undervisning.Det fremgår endvidere af tabel 3.1, at andelen af elever, der modtog specialundervis-ning, steg med 1-2 pct. fra skoleåret 2007/08 til 2008/09 i folkeskolen samt i de friegrundskoler, mens det faldt med knap 1,5 pct. på efterskolerne. Samlet set betyderdet, at andelen der modtog specialundervisning i en specialklasse eller specialskole iden danske grundskole i alt steg fra ca. 6,8 pct. til 8,3 pct. fra skoleåret 2007/08 til2008/09.Tabel 3.1Elever i folkeskolen, frie grundskoler og efterskoler fordelt på samlet elevtal, specialundervis-ning og andel, skoleåret 2007/08 og 2008/092007FolkeskolenSamlet elevtalSpecialundervisningSpecialundervisningsandelFrie grundskolerSamlet elevtalSpecialundervisningSpecialundervisningsandelEfterskolerSamlet elevtalSpecialundervisningSpecialundervisningsandelElevtal alle skoleformerSamlet elevtalSpecialundervisningSpecialundervisningsandel603.49842.9927,1 pct.92.9702.6332,8 pct.26.0093.44313,2 pct.722.47749.0686,8 pct.2008594.84951.9228,7 pct.95.9314.0774,2 pct.28.3693.56012,5 pct.719.14959.5598,3 pct.
Anm.: Tallene er elevtal fra efteråret det pågældende år, dvs. at elevtallene i tabellen omfatter skoleårene2007/08 og 2008/09.Kilde: Danmarks Statistik.
Meget tyder på, at kommunalreformen ikke har ændret ved udviklingen i henvisnin-gen af elever til specialundervisning i kommunerne. Omend det synes at være for tid-ligt at drage endelige konklusioner, da datagrundlaget stadig er spinkelt, så synes destørre kommunale enheder, hvor store dele af den tidligere amtslige specialundervis-ning nu er lagt ud, ikke at nedbringe andelen af elever, der modtager specialundervis-ning.
50
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
Fra 1995 og frem har udgifterne til specialundervisning i specialklasser og specialsko-ler været konstant stigende.Af figur 3.9a fremgår, at de regnskabsbogførte udgifter til specialundervisning stegfra ca. 1,8 mia. kr. i 1995 til 4,7 mia. kr. i 2008. Til sammenligning steg udgifterne tilden almindelige folkeskole fra 29,3 mia. kr. i 1995 til 34,3 mia. kr. i 2008.Udviklingen har således betydet, at specialundervisningen er gået fra at udgøre knap6 pct. af de samlede udgifter til folkeskolen i 1995 til i år 2008 at udgøre ca. 12 pct.,jf. figur 3.9b. Det bemærkes, at de enkeltintegrerede elever ikke er med i disse opgø-relser.Figur 3.9aRegnskabsførte udgifter til specialunder-visning og til folkeskolen i alt, 1995-2008Mia. kr., 2010-priserMia. kr., 2010-priser
Figur 3.9bAndelen af regnskabsbogførte udgifter tilspecialundervisning i pct. af udgifterne tilfolkeskolen i alt, 1995-2008Pct.Pct.
45403530252015105095 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08Folkeskolen i altSpecialundervisning
76543210
1412108642095 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08
14121086420
Kilde: Danmarks Statistik. Udgifterne er opgjort netto og ekskl. tjenestemandspensioner. Udgifterne til specialun-dervisning omfatter før kommunalreformen regnskabsfunktionerne 3.07. og 3.08. og efter kommunalrefor-men 3.22.07. og 3.22.08. Udgifterne til folkeskolen omfatter ud over disse regnskabsfunktioner for special-undervisning funktion 3.01. Folkeskoler, der efter kommunalreformen er benævnt 3.22.01. Folkeskoler,. Denanvendte prisregulering er den i forbindelse med kommuneaftalerne aftalte regulering, der anvendes i for-bindelse med budgetlægningen (ekskl. overførsler).
Regnskabstallene er sædvanligvis højere end budgettallene. De seneste budgettal vi-ser en fortsat stigning i udgifterne til specialundervisning. I 2008 var den budgettere-de udgift 4,4 mia. kr., som i de efterfølgende år er steget til 4,7 mia. kr. i 2009 og 5,3mia. kr. i 2010. I 2010 er de samlede budgetterede udgifter til folkeskolen til sam-menligning 38,2 mia. kr., hvorved specialundervisningens andel heraf er steget til13,8 pct. Det kunne således tyde på, at udviklingen i udgifterne til specialundervis-ning vil fortsætte med at stige i de kommende år.Kommunernes regnskabsførte udgifter til den pædagogisk psykologiske rådgivning(PPR), der er en selvstændig funktion i den kommunale kontoplan, fremgår af figur3.10 Af figuren fremgår det, at udgifterne har været konstant stigende i perioden1995 til 2008. Hvor udgifterne i 1995 var 0,72 mia. kr. var de i 2008 1,15 mia. kr. Detsvarer til en stigning på ca. 59 pct.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
51
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
Figur 3.10Regnskabsførte udgifter til PPR, 1955-2008Mia. kr., 2010-priser1,41,21,00,80,60,40,20,095 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08
Mia. kr., 2010-priser1,41,21,00,80,60,40,20,0
Anm.: Udgifterne er opgjort netto og ekskl. tjenestemandspensioner. Den anvendte prisregulering er den i forbin-delse med kommuneaftalerne aftalte regulering, der anvendes i forbindelse med budgetlægningen (ekskl.overførsler). Kilde: Danmarks Statistik.
Stigningen i regnskabsbogførte udgifter til PPR er dog mindre end udgifterne til spe-cialundervisningsskolerne. Udgifterne til PPR udgjorde i 1995 udgjorde 0,72 mia. kr.ud af de samlede regnskabsførte udgifter til specialundervisning på ca. 1,8 mia. kr.Det svarer til ca. 40 pct. Til sammenligning udgjorde udgifterne til PPR i 2008 1,15mia. kr. ud af de samlede regnskabsbogførte udgifter til specialundervisning på 4,7mia. kr. Dermed var udgifterne til PPR faldet til kun at udgøre 24 pct. af de samledeudgifter til specialundervisning i 2008. Bedømt ud fra de seneste budgettal er stignin-gen i PPR-udgifter stagnerende, idet budgettallet for 2010 er 1,14 mia. kr., dvs. mar-ginalt mindre end de regnskabsførte udgifter i 2008.3.2 Rammerne for specialundervisning i dag
I dette afsnit redegøres for den gældende lovgivning om specialundervisning.3.2.1 Retlig definitionen af specialundervisning mv.
Efter folkeskolelovens § 3, stk. 2, gives der specialundervisning og anden specialpæ-dagogisk støtte til børn, hvis udvikling kræver en særlig hensyntagen eller støtte.Denne definition er uddybet i bekendtgørelse nr. 1373 af 15. december 2005 om fol-keskolens specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand. I bekendtgørel-sen er det fastsat, at specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand kun kangives til elever, hvis udvikling kræver en særlig hensyntagen eller støtte, som ikke ale-ne kan understøttes ved brug af undervisningsdifferentiering og holddannelse indenfor rammerne af den almindelige undervisning. Det er således fastsat i bekendtgørel-sen, at der ikke må iværksættes specialundervisning, hvis elevens vanskeligheder kanafhjælpes inden for folkeskolens almindelige rammer.
52
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
Bekendtgørelsen indeholder desuden regler om, hvad den specialpædagogiske bi-stand omfatter ud over undervisning i folkeskolens fag. Der kan ydes rådgivningsamt undervisning og træning i funktionsmåder og arbejdsmetoder, der tager sigte påat afhjælpe eller begrænse virkningen af psykiske, fysiske, sproglige eller sensoriskefunktionsvanskeligheder. Herudover kan der ydes særlige undervisningsmaterialer ogtekniske hjælpemidler, som er nødvendige i forbindelse med undervisningen af ele-ven, og personlig assistance, der kan hjælpe eleven til at overvinde praktiske vanske-ligheder.Folkeskolelovens § 3, stk. 2, omfatter alle elever, der har behov for specialundervis-ning. Bekendtgørelsen gælder derfor både for elever, der har et begrænset behov forspecialundervisning, fx specialundervisning i faget dansk i en kortere periode, somelever, der har behov for at blive undervist i specialklasse eller en kommunal eller re-gional specialskole i hele deres skoletid.Som følge af variationen af elevernes behov for specialundervisning er det fastsat ibekendtgørelsen, at undervisningen i folkeskolens fag i specialklasser kan gives ele-verne på andre klassetrin, end det fremgår af folkeskoleloven.3.2.2 Pædagogisk-psykologisk rådgivning
Folkeskoleloven fastsætter, at henvisning til specialundervisning skal ske efter ind-hentet pædagogisk-psykologisk rådgivning og efter samråd med eleven og forældre-ne. Ved henvisning til specialundervisning i enkelte fag kan inddragelse af pædago-gisk-psykologisk rådgivning dog undlades, hvis skolens leder vurderer, at det ikke ernødvendig, og forældrene er enige heri. Elevens synspunkter skal tillægges passendevægt under hensyntagen til elevens alder og modenhed.3.2.3 Kommunalbestyrelsens forpligtelse
Efter folkeskoleloven påhviler det kommunalbestyrelsen at sørge for specialunder-visning og anden specialpædagogisk bistand til folkeskolens elever og afholde udgif-terne hertil.Kommunalbestyrelsen har dog mulighed for at henvise elever til specialundervisningi et regionalt undervisningstilbud, hvis kommunalbestyrelsen finder, at de pågælden-des udvikling stiller krav om en særlig vidtgående hensyntagen eller støtte, der bedstkan imødekommes ved en regional foranstaltning.Kommunalbestyrelsen kan desuden efter overenskomst med en anden kommunehenvise elever til den anden kommunens skolevæsen.3.2.4 Proceduren ved iværksættelse, ændring eller ophør af specialundervis-ning og anden specialpædagogisk bistand
De nærmere regler om proceduren ved iværksættelse, ændring eller ophør af folke-skolens specialundervisning mv. er fastsat i bekendtgørelse nr. 1373 af 15. december2005 om folkeskolens specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand. Be-kendtgørelsen er senest ændret ved bekendtgørelse nr. 588 af 24. juni 2009.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
53
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
Det er fastsat, at forældrene skal inddrages i forbindelse med den pædagogisk-psykologiske vurdering og skolelederens eller kommunalbestyrelsens afgørelse omiværksættelse af specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand. Desudenskal forældrene orienteres skriftligt om alle indstillinger, rapporter m.v. om iværksæt-telse af specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand. Det samme gælder,hvis bistanden ændres eller ophører.3.2.5 Iværksættelse, ændring eller ophør af specialunderundervisning og an-den specialpædagogisk bistand
Skolelederens og kommunalbestyrelsens afgørelser om iværksættelse, ændring ellerophør af specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand beror på et fagligtskøn.Daskolelederentræffer alle konkrete beslutninger vedrørende skolens elever, herunderafgørelser om specialundervisning, er det fastsat i bekendtgørelsen, at skolelederentræffer afgørelse om iværksættelse, ændring eller ophør af specialundervisning m.v.inden for skolens rammer.Afgørelsen træffes efter samråd med forældre og elev og på grundlag af en pædago-gisk- psykologisk vurdering. Foreligger der ikke samtykke fra forældrene, kan der kuniværksættes specialundervisning m.v., såfremt skolelederen finder, at bistanden er ab-solut påkrævet af hensyn til elevens udvikling.Ved henvisning til specialundervisning i enkelte fag kan skolelederen beslutte, at ind-dragelse af pædagogisk-psykologisk rådgivning undlades, hvis skolens leder vurderer,at det ikke er nødvendigt, og forældrene er enige heri.Hvis eleven skal henvises til specialundervisning på en anden skole i eller uden forkommunen eller et regionalt undervisningstilbud, træffes beslutningen om iværksæt-telse af specialundervisning afkommunalbestyrelsen(i praksis skoleforvaltningen). Afgø-relsen træffes efter samråd med forældre og elev og på grundlag en pædagogisk-psykologisk vurdering. Kommunalbestyrelsens beslutning om henvisning til special-undervisning i en anden skole kræver ikke samtykke fra forældrene. Det er dog fast-sat, at forældrenes og elevens ønske med hensyn til den skolemæssige placering såvidt muligt skal følges.3.2.6 Klageadgangen
Efter folkeskolelovens § 45, stk. 2, 2. pkt., kan skolelederens konkrete beslutningervedrørende skolens elever inden for de mål og rammer og principper, som kommu-nalbestyrelsen henholdsvis skolebestyrelsen har fastsat, ikke behandles af kommu-nalbestyrelsen. Det er skolelederens selvstændige kompetence.Skolelederens konkrete afgørelser om iværksættelse, ændring eller ophør af special-undervisning og anden specialpædagogisk bistand inden for skolens rammer kan der-for ikke indbringes for kommunalbestyrelsen. Der er derimod mulighed for, at føl-
54
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
gende afgørelser om specialundervisning af forældrene kan indbringes for Klagenæv-net for vidtgående specialundervisning:••Skolelederens afgørelser om støttetimer til elever, hvis undervisning kun kangennemføres med støtte i den overvejende del af undervisningstiden.Skolelederens afgørelser om henvisning, afslag på henvisning eller tilbagekaldelseaf henvisning til en specialklasse på skolen. Også skolelederens afgørelser omindholdet af foranstaltningen kan indbringes for klagenævnet.
Kommunalbestyrelsen kan fastlægge mål og rammer for støttetimer, specialklasser ogspecialklasserækker, der nærmere afgrænser skolelederens selvstændige kompetence.Følgende afgørelser, der træffes af kommunalbestyrelsen, kan indbringes for Klage-nævnet for vidtgående specialundervisning:•Kommunalbestyrelsen afgørelser om henvisning, afslag på henvisning og tilba-gekaldelse af henvisning til en regional foranstaltning kan af forældrene indbrin-ges for Klagenævnet for vidtgående specialundervisning. Det samme gælder af-gørelser om det nærmere indhold af foranstaltningen.Kommunalbestyrelsens afgørelser om henvisning, afslag på henvisning og tilba-gekaldelse af henvisning til en kommunal specialklasse eller specialskole indbrin-ges af forældrene for Klagenævnet for vidtgående specialundervisning. Detsamme gælder afgørelser om det nærmere indhold af foranstaltningen.Kommunalbestyrelsens afgørelser vedrørende børn, hvis undervisning kun kangennemføres med støtte i den overvejende del af undervisningstiden, kan ligele-des af forældrene indbringes for Klagenævnet for vidtgående specialundervis-ning.
•
•
Klagereglerne fremgår af folkeskolelovens § 51, stk. 3-5 og stk. 8.Klagenævnet offentliggør hvert år inden den 1. marts en rapport over sin virksom-hed i det foregående år. Klagenævnet afsluttede i 2009 570 sager vedrørende special-undervisning til folkeskolebørn. Det skal sammenholdes med antallet af klageberetti-gede. Da klagerne til nævnet på folkeskoleområdet omhandler henvisning til special-skole, specialklasse eller støtte i den overvejende del af undervisningstiden, vil de kla-geberettigede typisk være forældre til børn,•••der er enkeltintegrerede,der går i specialskole elleri specialklasse.
På baggrund af tallene fra Deloittes undersøgelse, jf. kapitel 5, omfatter disse grupperi alt ca. 35.000 elever.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
55
Kapitel 3. Udviklingen i lovgivning, aktivitet og udgifter
For så vidt angår de klagesager om specialundervisning til folkeskolebørn, som næv-net afsluttede behandlingen af i 20094, gælder følgende:•••I ca. 29 pct. af sagerne blev sagen afsluttet ved, at kommune og klager opnåedeenighed i sagen,ca. 17 pct. af sagerne blev afvist, da der f.eks. manglede en afgørelse fra kommu-nen ogi 29 pct. af sagerne omgjorde nævnet kommunens afgørelse (165 sager).
Hvis de 165 sager, hvor klagenævnet omgjorde kommunens afgørelse, sammenhol-des med antallet af klageberettigede (35.000 børn), udgør de sager, hvor klagenævneti 2009 har omgjort kommunens afgørelse, ca. 0,5 pct. af samtlige kommunale afgø-relser om specialundervisning til folkeskolebørn efter § 20, stk. 2.
4
Antallet af afsluttede sager omfatter også sager fra 2008.
56
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 4. Specialundervisningens effekter
4. Specialundervisningens effekterDer har gennem de senere år været fokus på effekten af de mange ressourcer, der iskolen anvendes til specialundervisning. Der er tale om en forholdsvis ny interesse,hvilket sandsynligvis hænger sammen med udviklingen af specialundervisningsbegre-bet og behovet for uddannelse i samfundet, der ikke imødekommes for en relativtstor part af eleverne, der modtager specialundervisning.Den pædagogiske forskning har traditionelt ikke været rettet mod praksis i undervis-ningen, men i højere grad mod principper og overordnede forhold. For specialun-dervisningen har der været fokus på værdier og målsætninger, på den inkluderendeskole, på undervisningsdifferentiering og på kvalitetsfaktorer, men oftest på princip-per og muligheder og i mindre grad på konkrete handlemulighederI kapitel 4 opsummeres hovedtendenserne fra gennemgangen af en række nyere dan-ske analyser af specialundervisningen med henblik på at beskrive den viden, der fin-des om specialundervisningen og vurdere, om der i analyserne er fremkommet resul-tater, der kan belyse effekten af specialundervisningen set i forhold til målsætning,proces og rammer. Gennemgangen er suppleret med nyere erfaringer fra Norge ogSverige om effekten af specialundervisningen her.I bilag A er der redegjort for hver enkelt af de effektundersøgelser, der ligger tilgrund for kapitel 4, herunder for de væsentligste resultater der kan bidrage til effekt-vurderinger.Der er beskrivelser af udviklingsarbejder, der omhandler organisationsformer ogrammeforudsætninger, og der er beskrivelser af specifikke metoder, som lanceres,men der er ikke megen forskning, der har beskæftiget sig med selve elevens læring oglærerens undervisning samt resultater i form af effektmålinger. Selv om det er muligt,har der i de nordiske lande været lidt effektforskning baseret på kontrollerbare må-linger.Undersøgelserne og analyserne peger på en lang række forhold og sammenhænge,der kan give retning for organiseringen og tilrettelæggelsen af specialundervisningen,men de efterlader også et indtryk af, at den individuelle tilgang og de komplekse for-hold har betydet, at den specialpædagogiske forskning kun i meget begrænset omfanghar beskæftiget sig med evidensforskning.Kapitel 4 begynder med at opstille fire forskellige forståelser af effektmål i specialun-dervisningen. Disse danner rammen for den efterfølgende gennemgang af konklusi-onerne fra en række analyser af specialundervisning. Kapitlet afsluttes med en op-summering af hovedtendenserne af effektundersøgelserne.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til bedre organisering og styring¶Juni 2010
57
Kapitel 4. Specialundervisningens effekter
4.1 Effektmål i specialundervisning
Undervisning er en proces, hvor eleven erhverver sig nye færdigheder, indsigt og vi-den og nye kompetencer ved en lærers hjælp. Lærerens opgave er at hjælpe elevenmed at gennemløbe undervisningsprocessen ved information, instruktion, træning ogvejledning samt evaluering.Undervisningens mål kan enten være fastlagt i en fælles undervisningsplan eller i enindividuel undervisningsplan. Læreren er ansvarlig for læreprocessens tilrettelæggelse,valg af strategi, metoder og materialer i gennemførelsen og vurdering af målopfyldel-sen. Elevens forudsætninger i form af evner, miljø, motivation og medvirken i un-dervisningen er sammen med selve undervisningen af betydning for, om undervis-ningens mål nås.De væsentligste karakteristika ved undervisningen er, at der er tale om tidsafgrænsedeforløb med en målsætning, og at det evalueres, i hvilket omfang målet er nået. Un-dervisningssituationen er således sammensat af nogle ydre rammer, der angiver vilkå-rene for undervisningen, målsætninger for undervisningen og selve undervisnings-processen.I effektvurderinger af undervisning fokuseres der ofte på enkelte aspekter ved un-dervisningen, fx på sammenhængen mellem rammer for undervisningen udtrykt iform af ressourceforbrug og udbyttet i form af standpunkter ved afgangsprøver, ellerfx for sammenhængen mellem lærernes uddannelse og elevernes udbytte af under-visningen målt ved testresultater. Der er færre effektevalueringer, der medinddragervurderinger af undervisningens proces og indhold.For specialundervisningen, hvor målsætningen angives i individuelle undervisnings-planer, er det en særlig udfordring at få målbare og dokumenterede udsagn om un-dervisningens effekt, især hvis der ikke foreligger en operationel beskrivelse af mål-sætningen. De gængse beskrivelser i form af logbog, dagbog, portfolio og andrepraktiske beskrivelser i form af fx videooptagelser er kvalitative udtryk, som ikke gi-ver grundlag for målbare resultater.Effektmålinger af undervisning sker oftest ved at vurdere udbyttet af undervisningenvia en test eller en prøve, der vurderer, i hvilket omfangmålet for undervisningener nået.Denne form for effektmålinger er usædvanlig i specialundervisningen, fordi der herofte opereres med individuelle mål, således at sammenligninger med andre elever ervanskelige. Effektmålingerne her fokuserer derfor ofte på elev- og lærervurderingeraf udbytte mere end på egentlige kontrollerbare målinger.Andre effektmålinger fokuserer påundervisningsprocessen.Her spørges til, hvilke meto-der og undervisningsstrategier giver de bedste resultater, og hvorledes undervisnin-gen skal tilrettelægges for at opnå det bedste udbytte. Der tales om evidens for, hvadder virker bedst. Af etiske og praktiske årsager er det meget vanskeligt at gennemfø-re sammenlignelige og kontrollerede forløb af specialundervisningsprocessen, dels
58
Specialundervisning i folkeskolen – veje til bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 4. Specialundervisningens effekter
fordi det er vanskeligt at etablere kontrollerede forudsætninger, dels fordi specialun-dervisningen ofte kun er en del af den samlede undervisning af eleven. Målinger afundervisningsprocessen er usædvanlige i specialundervisningen, og baserer sig, hvorde forekommer, primært på udsagn fra elever, lærere og forældre om undervisningensom en samlet proces.Effektmålinger, der forholder sig tilundervisningens rammer,er mere udbredte i special-undervisningen. Forskellige organisationsformer, lærerforudsætninger, fysiske ram-mer og ressourcemæssige forudsætninger vurderes i forhold til specialundervisnin-gens forløb, målopfyldelsen og økonomiske omkostninger. Eksempler herpå er vur-dering af anvendelse af forskelligt personale, læreruddannelse, undervisningstid, or-ganisationsformer, lokaler og udstyr samt samlet økonomisk og personalemæssigtressourcetildeling. Rammebeskrivelserne er ofte målbare, og de kan sættes i forholdtil fx antallet af elever, der modtager specialundervisning på en skole.4.2 Analyser af specialundervisning4.2.1 Tidlige effektmålinger
I den første specialundervisning, der gennemførtes for handicappede børn, var det etspørgsmål om at synliggøre, at sådanne børn kunne lære ved undervisning. Senerevar den ønskede effekt, at disse børn kunne trives i skolesammenhæng.Da der blev mulighed for at give støtte i form af supplerende undervisning i læsning ihjemskolen, blev der for første gang i Danmark rejst spørgsmål ved, om organiserin-gen i læseklasser eller støtte i form af holdundervisning var mest effektiv. Her var ta-le om opsamling af internationale erfaringer sammen med målinger af fremgang i læ-sestandpunkt. Undersøgelsen, der også er nævnt i det historiske afsnit, blev udført afS. A. Tordrup i 1968. Konklusionen var, at specialundervisningen i læseklasser ikkevar mere effektiv end støtte på hold med hensyn til læsestandpunkt, altså en vurde-ring af målopfyldelsen. Men det tilføjedes, at det syntes afgørende for effekten, ateleven var i en undervisningssituation, hvor undervisningsmiljøet fremmede elevenslyst til at lære, og hvor eleven kunne bibeholde sin selvtillid. Derfor kunne det ikkeudledes, at den ene organisationsform var bedre end den anden.Andre meget få effektundersøgelser i perioden fra 1960 til 1980 kunne ikke påviseentydige effekter af specialundervisningen, primært fordi der ikke skelnedes mellemfaktorer ved eleven, ved undervisningen eller ved relationen mellem elev og lærer vedog rammerne for undervisningen.I Horsens blev der i 1975 gennemført en større analyse af effekten af støtte givet iform af 2-lærerdækning i de yngste klasser i faget dansk. Resultatet her var, at 2-lærerordningen ikke reducerede behovet for specialundervisning i læsning, men atden bidrog til et bedre læringsmiljø generelt for alle børn.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til bedre organisering og styring¶Juni 2010
59
Kapitel 4. Specialundervisningens effekter
I 2003 blev der i Danmark gennemført en analyse af specialundervisningen, der viste,at der var meget stor forskel på, hvor mange børn der modtog specialundervisning,når man sammenlignede skoler og kommuner. Der var også stor forskel på, hvilkenstøtte der blev givet til børn med samme beskrivelser. Opgaven var at beskrive årsa-ger til vækst i specialundervisningen, give forslag til hvorledes skolens rummelighedkunne øges, samt beskrive modeller for bedre udgiftsstyring. I denne analyse blev derikke skelnet mellem specialundervisning og undervisningsdifferentiering, og der pe-gedes på, at øget undervisningsdifferentiering eller øget rummelighed i folkeskolenville kunne reducere behovet for specialundervisning.4.2.2 De seneste års analyser, rapporter og artikler
I de senere år har der været en fortsat stigning i henvisningen af elever til de meresegregerede former for specialundervisning i specialklasser og specialskoler, og selvom der er givet en øget støtte til flere elever, er der et stort antal elever, som forladergrundskolen uden tilstrækkelige færdigheder til at klare en ungdomsuddannelse. Derer rejst spørgsmål ved, om den nuværende specialundervisning har effekt, således atdeltagerne opnår forudsætninger for et aktivt og selvstændigt voksenliv, og om der erforskel på effekten af de forskellige undervisningsformer.4.3 Effektvurderinger
De effektvurderinger, som fremgår af de enkelte analyser, projekter og artikler, giversamlet et billede af den aktuelle viden, der er opsamlet om effektvurderinger i speci-alundervisningen. Nedenfor opsummeres de overordnede tendenser i de senere årseffektanalyser på specialundervisningsområdet.4.3.1 Effekt i form af målopfyldelse
Der er ingen af de beskrevne analyser, der direkte måler elevernes udbytte, fagligt el-ler socialt, af specialundervisningen i form af dokumenterede forløbsbeskrivelser.Men det beskrives, at specialundervisningen ikke fuldt ud kompenserer for elevernesvanskeligheder, således at mange elever på trods af specialpædagogisk støtte, afslutterskolegangen med ingen eller fagligt dårlige evalueringer samt sociale og personlig-hedsmæssige problemer.Specialundervisningen vurderes at have størst faglig effekt, hvor der er tale om kom-pensation for perceptuelle vanskeligheder, fx børn med høre- og synsmæssige van-skeligheder og ordblinde, mens der for elever med generelle indlæringsvanskelighe-der og adfærdsproblemer ikke sker en effektiv afhjælpning af problemerne. Special-undervisningen fjerner generelt ikke elevernes faglige vanskeligheder, men giver demmulighed for at gennemføre skolegangen.Der er klare udsagn om, at danske specialskoler og specialklasser bibringer eleverneselvtillid og sociale kompetencer, således at de har lyst til at starte et ungdomsuddan-nelsesforløb. Fagligt er de imidlertid ikke forberedt godt. Kun ca. en fjerdedel af ele-
60
Specialundervisning i folkeskolen – veje til bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 4. Specialundervisningens effekter
verne herfra går til folkeskolens afgangsprøver, der er afgørende for at gennemføreen ungdomsuddannelse.Der er mangelfuld og uklar dokumentation for specialundervisningens målsætningerog indhold. De individuelle undervisningsplaner giver ikke grundlag herfor, og det erop til den enkelte skole, hvorledes den afsluttende evaluering udfærdiges, hvor ele-verne ikke har deltaget i afgangsprøverne.Forældre og elever er tilfredse med skolegangen og med udbyttet heraf, men de øn-sker, at undervisningen gives af lærere med indsigt i deres barns problemer, og at deri undervisningen stilles større faglige krav, især med hensyn til læsning.Projektbeskrivelser viser, at der findes beskrivelsessystemer, som kan anvendes tilmere eksakte målbeskrivelser, hvor der er tale om individuelle undervisningsplaner,og at der er øget interesse og forståelse herfor blandt specialundervisningslærere, isærhvor specialundervisningen foregår i den ordinære skole.Samstemmende for analyserne peges på, at specialundervisningen for børn med ad-færdsmæssige vanskeligheder endnu ikke har fundet en form og indhold, hvor deropleves en god effekt heraf. I modsætning hertil opleves god effekt af den fagligespecialundervisning, hvis den ydes af kvalificerede speciallærere.4.3.2 Effekt i specialundervisningsprocessen
Der er i analyserne mange udsagn om undervisningsprocessen, men fortrinsvis iform af lærernes oplevelser heraf. Analyser af specialundervisningens organiseringviser, at specialundervisningen oftest i hjemskolen gives som en integreret og sam-ordnet støtte til den almindelige undervisning. Det er vanskeligt at adskille specialun-dervisningen fra den ordinære undervisning i begynderundervisningen, de enkelteskoler organiserer sig forskelligt og varieret i forhold til de enkelte elever. Det vurde-res, at støtte ved en kollegalærer uden specialpædagogisk baggrund og støtte ydetuden for den almindelige undervisningstid er mindst effektiv.Klasselærere og elever i specialundervisningen i den almindelige skole vurderer, atspecialundervisningen virker positivt, men ca. en fjerdedel af lærerne og lidt flere ele-ver finder, at det faglige udbytte er negativt.Målrettet og faglig specialundervisning opleves at have størst effekt, og lærernes fag-lige uddannelsesniveau i form af enten en specialiseret grunduddannelse eller en op-dateret specialiseret efteruddannelse har stor betydning for effekten af den givnespecialundervisning og for elevernes motivation for at lære.Der mangler i Danmark på de ordinære folkeskoler og i kommunerne kvalificeredespecialundervisningstilbud til de ældste elever i skolen med specifikke faglige vanske-ligheder, fx ordblinde elever. Dette er en af årsagerne til udskillelsen til mange speci-altilbud i form af specialskoler og særlige efterskoler.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til bedre organisering og styring¶Juni 2010
61
Kapitel 4. Specialundervisningens effekter
Der er mangelfuld dokumentation for både undervisningsmål og for evalueringenheraf. Individuelle planer er ofte utilstrækkeligt præcist formulerede til, at der kanplanlægges konkret undervisning i forhold hertil, og at der kan ske dokumentation afeffekten.De formelle regler om opfølgning og revurdering overlades oftest til læreren og for-ældrene. Dette gælder også for elever henvist til de mest segregerede foranstaltninger.PPR’s medvirken heri følger ikke de centrale retningslinjer herfor. Der sker derforikke en løbende effektevaluering af den iværksatte specialundervisning med inddra-gelse af et eksternt tilsyn.PPR’s kendskab til specialpædagogiske muligheder i kommunen er ofte utilstrække-lig, og lærerne efterlyser muligheder for vejledning og supervision i forhold til didak-tiske forhold i specialundervisningen på skolerne. Skolerne har behov for en lettereog mere direkte adgang til ny viden på det specialpædagogiske område i undervisnin-gen af den enkelte elev med henblik på en mere effektiv undervisning.Forældrene ønsker i højere grad at blive involveret i planlægning og gennemførsel afundervisningen. Deres oplevelse af tilfredshed er præget af en uklar opfattelse af,hvad der kan stilles af faglige krav.4.3.3 Effekten af rammesætning for specialundervisningen
Der opleves en mangelfuld sammenhæng mellem kommunernes målsætninger forspecialundervisning og skolernes konkrete handleplaner i forhold hertil.Der er stor konsensus blandt ledere og lærere om, at elever i vanskeligheder så vidtmuligt skal undervises på hjemskolen. Problemerne opstår, hvor der ikke findes kon-krete handlemuligheder eller et beredskab til at imødegå opståede problemer.Det er påvist, at ressourceforbrug til specialundervisning ikke nødvendigvis afspejlersig i større effekt (Sverige), og at henvisning til specialundervisning ikke følger objek-tive kriterier af faglig art (Danmark og Norge). Elevernes trivsel og motivation ogforældrenes støtte er tilsyneladende udslagsgivende for, om der sker henvisning.Skoler med god almenpædagogik henviser tilsyneladende færre elever end skoler medgenerelle problemer.Lærerne oplever et stort behov for supervision og faglig opkvalificering. Der er i 30pct. af de specialiserede tilbud ikke specialuddannet personale. For specifikke vanske-ligheder er det påvist, at lærernes faglige kompetencer har betydning for effekten afundervisningen. Få skoler eller kommuner har en åben og kendt plan for lærerneskvalificering ved efteruddannelse.PPR har vanskeligheder ved at levere kvalificeret specialpædagogisk vejledning ogrådgivning til lærerne. Generelt virker organiseringen heraf som tung og ineffektiv iforhold til konkrete problemstillinger – både i forhold til skoler, lærere og forældre.
62
Specialundervisning i folkeskolen – veje til bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 4. Specialundervisningens effekter
Ventetider og uklare kompetencer samt utilstrækkelig og mangelfuld dialog belasterhenvisningsprocessen til specialundervisning.4.4 Sammenfatning af tendenser i undersøgelserne
Overordnet set vurderes det på baggrund af gennemgangen af en lang række danskeog internationale effektundersøgelser af specialundervisning, at specialundervisninghar en effekt. Det er dog svært at sige noget entydigt om, hvilke metoder der har denstørste effekt. Generelt er indtrykket, at effekten af specialundervisningen øges, nårlærerne har de fornødne kompetencer, og der stilles større faglige krav. Der pegesendvidere på vigtigheden af dokumentation, og at indsatsen evalueres, herunder atder følges op på undervisningsplaner. Endelig peges der generelt på, at der kan værebehov for en ændret indsats over for elever med adfærds, kontakt og trivsels pro-blemer (AKT). Det er forhold, der kan opfyldes i den almindelige folkeskole, og ef-fektundersøgelserne støtter således umiddelbart op om den politiske målsætning, atspecialundervisningen i større omfang end i dag bør tilrettelægges inkluderende in-den for rammerne af den almindelige folkeskole, jf. kapitel 3.De overordnede konklusioner fra de rapporter, som udvalget har gennemgået er op-summeret i boks 4.1.Boks 4.1.Oversigt over konklusioner fra effektundersøgelser af specialundervisningBedre proces og mere evaluering•Hurtigere og mere klar visitationsproces•Bedre dokumentation for kvalitet i specialundervisningen i form af større faglige krav samt do-kumentation for udbyttet heraf•Løbende evaluering og faglig bistand hertilUndervisningen af ordblinde skal kvalificeres og udbygges for de ældste elever i folkeskolenOmlægning af den pædagogisk psykologiske rådgivning•Rådgivningen skal knyttes tættere til skolerne, således at der stilles specialpædagogisk bistandtil rådighed for skoler, lærere og forældre•Adgang til mere frit valg af rådgivning til skoler og forældreUdvikling af bedre støtteformer på de enkelte skoler til børn med behov for AKT-støtte•Etablering af forældrestøtte•Inddragelse af personlige assistenter- Mere målrettet personaleanvendelse, hvor der skelnes mellem speciallæreropgaver i kompense-rende undervisning, almindelige læreropgaver i forbindelse med differentieret undervisning, og an-vendelse af andet personale til personlig og praktisk støtte i undervisningen.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til bedre organisering og styring¶Juni 2010
63
DEL III – SPECIALUNDERVISNING I 12 DANSKE KOMMUNER
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dagI del II blev rammen for at forstå specialundervisning sat via et historisk tilbagebliksamt via en sammenfatning af effektundersøgelser på specialundervisningsområdet.Til trods for, at en stor andel af folkeskolens midler bruges på specialundervisning,medfører uensartet registrering, og at det ikke er alle dele af specialundervisningen,der registreres, at man endnu ikke har haft data, der kan give et reelt overblik overaktiviteten og udgifterne på området. Endvidere synes der at være et mangelfuldtoverblik over, hvilke styringsmetoder og organisatoriske former der sikrer den mesteffektive ressourceudnyttelse på specialundervisningsområdet.På denne baggrund har udvalget bedt Deloitte Business Consulting om at kortlæggeog analysere specialundervisningen i 12 danske kommuner i dag. De følgende tre ka-pitler baserer sig direkte på den afrapportering, Deloitte har foretaget for udvalget.Dette kapitel begynder med en kort præsentation af Deloittes analyse. Derpå opstil-les den kategorisering, som Deloitte har benyttet til sin kortlægning og analyse. En-delig gennemgås kortlægningen af aktiviteten, ydelserne og ressourceforbruget i dag.Der estimeres på baggrund af de indsamlede data i de 12 kommuner både et samletaktivitetsniveau (elevantal) og et samlet ressourceforbrug på specialundervisningsom-rådet på landsplan. I tilknytning til disse opgørelser er der foretaget en sammenlig-ning af de 12 kommuners aktivitetsniveau og ressourceforbrug samt ændringerne isidstnævnte fra skoleåret 2007/08 til 2008/09. Sammenligningen danner grundlagetfor den efterfølgende analyse af ressourceforskelle samt kommunernes organiseringog styringspraksis, jf. kapitel 6.Det bemærkes, at der ved opgørelsen af udgifter pr. elev mv. i det følgende genereltskelnes mellem henholdsvis antallet afelever i folkeskolen(dvs. ekskl. elever på privategrund- og efterskoler), som udgjorde 587.180 i 2008, og antallet af6-16-årige i grund-skolen(dvs. inkl. elever på private grund- og efterskoler), som udgjorde 709.888 i2008.Der er endvidere foretaget en særskilt opgørelse af omfanget af den mellemkommu-nale afregning ved køb og salg af pladser til specialundervisning.Endelig er der foretaget en kortlægning af kommunernes nuværende registrerings-praksis på specialundervisningsområdet, herunder af de styringsmæssige udfordringersom denne registreringspraksis indebærer.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
67
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
5.1 Introduktion til analysen af 12 danske kommuner
Deloitte har foretaget en kortlægning af specialundervisningen i folkeskolen. Kort-lægningen er baseret på 12 danske kommuner, jf. boks 5.1.Boks 5.1Overblik over de 12 udvalgte kommunerKøbenhavns KommuneLyngby-Taarbæk KommuneRingsted KommuneLolland KommuneOdense KommuneAssens KommuneSilkeborg KommuneViborg KommuneNorddjurs KommuneRanders KommuneLemvig KommuneHorsens Kommune
De 12 kommuner, som analysen bygger på, er blevet udvalgt med henblik på at sikre,at stikprøven danner et kvalificeret udgangspunkt for en opregning af aktiviteter ogressourceforbrug til landsplan, samt at den udgør et solidt grundlag for at vurdereforskellige organisatoriske og styringsmæssige forholds betydning for ressourcefor-bruget på området. Validiteten af data vurderes på den baggrund at være høj. For enuddybning af metoden bag Deloittes afdækning og analyse henvises til bilag B.5.2 Definitioner af specialundervisning
Analysen af specialundervisningsområdet bygger på en omfattende dataindsamling,der har været fokuseret på både kvantitativt at kortlægge de 12 kommuners ressour-ceforbrug og kvalitativt at kortlægge de 12 kommuners konkrete organisering og sty-ring af området. Med henblik på at sikre et sammenligneligt datagrundlag på tværs afde 12 kommuner har dataindsamlingen baseret sig på klart afgrænsede ydelser af spe-cialundervisning og tilhørende definitioner.5.2.1 Afgrænsning og definition af specialundervisning med udgangspunkt iomfang og placering
En central forudsætning for at kunne afdække og indsamle data om aktivitet, ydelser,ressourceforbrug mv. er, at der findes en definition og afgrænsning af specialunder-visningen, som er almindelig anerkendt og accepteret. Deloitte har baseret sin analysepå en opdeling af specialundervisningsområdet i seks forskellige kategorier, jf. boks5.2 nedenfor.
68
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
Boks 5.2Overordnede definitioner og kategoriseringer af specialundervisningTypeAlmindelig specialundervisningDefinitionSpecialundervisning, der ligger udover normalundervisningenog ydes i 0-6 lektioner eller i 7-11 lektioner ugentligt til en-keltelever (cpr-henførbart).Aktiviteter rettet mod skolesøgende børn, som af kommunener defineret som specialundervisning, men som ikke er møn-tet på enkeltelever (ikke-cpr-henførbare aktiviteter). Anden1)specialpædagogisk bistand er fx en observationslærer i enklasse mv.2)Enkeltintegrerede elever er elever, der modtager specialun-dervisning i den overvejende del af undervisningen (minimum12 lektioner om ugen).3)Specialklasser omfatter særlige klasser eller klasserækker itilknytning til den almindelige folkeskole, hvori der ydes spe-cialundervisning.Kategorien specialskoler betegner lokationerne for gennem-førelsen af den segregerede undervisning, som finder stedudenfor den almindelige folkeskole. Disse omfatter traditio-nelle specialskoler, heldagsskoler samt interne tilbud påkommunale eller private opholdssteder, som yder specialun-dervisning.Fritidstilbud for elever med særlige behov eller almindeligefritidstilbud, der støtter elever med særlige behov. Fritidstil-buddene skal være etableret i tilknytning til skolen, og skolenskal have det ledelsesmæssige og økonomiske ansvar for til-buddet.
Anden specialpædagogiskbistand
Enkeltintegreret undervisning
Specialklasser
Specialskoler
Fritidstilbud
1)
2)3)
Anden specialpædagogisk bistand er ikke cpr-henførbart og er således ikke rettet mod enkeltelever,men ydes typisk i forhold til en gruppe eller en klasse. Det er således ikke muligt at opgøre størrelsenaf målgruppen for denne type ydelse, hvorfor det alene er ressourceforbruget knyttet til anden speci-alpædagogisk bistand, som er blevet kortlagt.Folkeskoleloven anvender ikke denne sondring. I forbindelse med klagereglerne anvendes begrebet”specialundervisning i den overvejende del af undervisningstiden”, der på grundlag af forskelligeugentlige timetal, er fastsat til at udgøre 12 timer om ugen.Tidligere blev den amtskommunale specialundervisning betegnet »vidtgående specialundervisning«. Idag anvendes begrebet alene i forbindelse med reglerne om klageadgang og omfatter specialundervis-ning i specialklasser og specialskoler samt støtte i den overvejende del af undervisningstiden. Begrebetindgår således ikke i den øvrige lovgivning, men bruges i praksis som overbegreb for de nævnte for-mer for specialundervisning.
De anvendte typer af specialundervisning, som dataindsamlingen og analysen baserersig på, er bl.a. opstillet med udgangspunkt i de afgrænsninger, som følger af lovgiv-ningen på området, jf. også kapitel 3, og er desuden blevet valideret hos kommuner-ne for at sikre den størst mulige grad af genkendelighed hos respondenterne. Det ervurderingen, at de anvendte definitioner har muliggjort en sammenlignelig indsam-ling af data på tværs af kommuner, og at definitionerne også fremadrettet vil kunnedanne udgangspunkt for etableringen af et nyt datagrundlag.I det følgende uddybes de enkelte definitioner.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
69
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
Almindelig specialundervisning
Den almindelige specialundervisning, der ydes 0-11 timer ugentligt, omfatter særligtilrettelagt undervisning, der er cpr-henførbart. Almindelig specialundervisning rettersig således mod enkeltelever, som ikke kan få opfyldt deres behov inden for ram-merne af den almindelige undervisning. Den almindelige specialundervisning kan fo-regå som en del af den almindelige undervisning, fx ved hjælp fra en specialundervis-ningslærer, eller foregå uden for klasselokalet i et støttecenter, hvor der leveres ekstraundervisningstimer i fx læsning.Anden specialpædagogisk bistand
Anden specialpædagogisk bistand omfatter særlig tilrettelagte aktiviteter, som under-støtter elevernes deltagelse i undervisningen, fx rådgivning i forhold til forældre oglærere, en observationslærer i en klasse, hvor der opleves uro, samt tekniske hjælpe-midler, som er nødvendige i forbindelse med undervisningen af elever med særligebehov. Anden specialpædagogisk bistand er ikke cpr-henførbart og er således ikkerettet mod enkeltelever, men ydes typisk i forhold til en gruppe eller en klasse. Det ersåledes ikke muligt at opgøre størrelsen af målgruppen for denne type ydelse, hvor-for det alene er ressourceforbruget knyttet til anden specialpædagogisk bistand, somer blevet kortlagt.Enkeltintegreret undervisning
Enkeltintegreret undervisning omfatter cpr-henførbare undervisningsaktiviteter ogforanstaltninger, der er rettet mod elever med så svære behov, at undervisningenkunkan gennemføres med støtte i den overvejende del af undervisningstiden, dvs. i mi-nimum 12 timer ugentligt.Specialklasser
Elever, som modtager specialundervisning i specialklasser, har svære behov og harbrug for særlige rammer og socialpædagogisk støtte, der ikke kan gives i en alminde-lig klasse. Specialklasser er typisk placeret i tilknytning til den almindelige folkeskole.Specialklasserne er som regel opdelt i forhold til målgrupper, dvs. efter elevernes be-hov. Der findes således specialklasser for elever med henholdsvis generelle indlæ-ringsvanskeligheder, gennemgribende udviklingsforstyrrelser, specifikke indlærings-vanskeligheder samt sociale og emotionelle udviklingsbehov m.v.Specialskoler
Specialskoler indeholder tilbud til de elever, der har så svære behov og har brug forsærlige rammer og socialpædagogisk støtte, at hverken almindelig specialundervis-ning, enkeltintegreret undervisning eller undervisning i specialklasser er tilstrækkeligttil at kunne imødekomme deres behov. Specialskoler er karakteriseret ved at havehøjt specialiserede kompetencer både inden for specialundervisning og socialpæda-gogik m.m. Specialskoler ligger isoleret fra den almindelige folkeskole og kan udoverde traditionelle specialskoler også omfatte heldagsskoler eller på kommunale/privateopholdssteder. Der vil typisk være tilknyttet et fritidstilbud med kompetencer inden
70
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
for socialpædagogik til en specialskole. Specialskoler er ligesom specialklasserne op-delt i forhold til målgrupper.Fritidstilbud
Elever med særlige behov kan enten være indskrevet på et almindeligt fritidstilbudeller et fritidstilbud for elever med særlige behov. Typen af fritidstilbud afhænger afelevens behov og mulighed for at indgå i fællesskab med øvrige elever. På begge ty-per fritidstilbud vil der være socialpædagogiske kompetencer tilknyttet.5.3 Omfang af specialundervisning på landsplan5.3.1 Hovedtal
På baggrund af den anvendte afgræsning af specialundervisning og med udgangs-punkt i de indsamlede data for de 12 udvalgte kommuner er udgifterne til specialun-dervisning på landsplan i skoleåret 2008/2009 estimeret. Endvidere er opgjort detsamlede antal helårselever, som modtog specialundervisning i henholdsvis inklude-rende former (dvs. almindelig specialundervisning og enkeltintegreret undervisning)og segregerede former (dvs. specialklasser og specialskoler).Opregningen er foretaget med udgangspunkt i forholdet mellem antallet af elever ifolkeskolen for hele landet i 2008 på den ene side og antallet af elever i de 12 udvalg-te kommuners folkeskoler pr. 5. september 2008 på den anden. Elevantallet for de12 kommuner udgør ca. 20 pct. af landets folkeskoleelever. Denne faktor er i en til-passet form ligeledes anvendt til opregning af udgifter til både special-undervisning,PPR, befordring og fritidstilbud, jf. bilag B.Det vurderes, at de udvalgte kommuner med udgangspunkt i den beskrevne udvæl-gelsesmetode er repræsentative for landets kommuner som helhed, og at en opreg-ning ud fra den forholdsmæssige andel af alle elever giver et retvisende billede af detsamlede ressourceforbrug og aktivitetsniveau for hele landet.Antal elever
Der var ca. 17.100 elever i de 12 deltagende kommuner, som modtog specialunder-visning i skoleåret 2008/09. Opregnet til landsniveau svarer det til ca. 84.000 elevereller 14,3 pct. af alle elever i folkeskolen. Heraf modtog ca. 51.000 elever specialun-dervisning i inkluderende undervisningsformer, dvs. almindelig specialundervisningeller enkeltintegreret undervisning, svarende til 8,7 pct. af alle elever i folkeskolen.Det omfatter elever, som modtager alt fra én specialundervisningstime om ugen, tilelever med specialundervisning i den overvejende del af skoletiden, men som fortsatdeltager i undervisningen i den almindelige folkeskole. Ca. 33.000 elever modtog un-dervisning i segregerede undervisningsformer, dvs. specialklasser eller specialskoler,svarende til 5,6 pct. af alle elever i folkeskolen, jf. tabel 5.1.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
71
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
Tabel 1.1TabeloverskriftAntal eleverSpecialundervisning i altHerafInkluderende formerSegregerede formerElevandel
12 kommuner17.09210.4336.65914,3
Opregnet til landsniveau84.07951.32432.75414,3
Anm.: Antal elever, der modtog specialundervisning i pct. af alle elever i folkeskolen.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Udgifter
Udgifterne knyttet til de segregerede undervisningsformer til specialundervisning erbåde opgjort i en brutto- og en nettoopgørelse. Førstnævnte omfatter de samledeudgifter til de segregerede undervisningstilbud, mens der ved nettoopgørelsen er fra-regnet de udgifter, der alternativt ville være forbundet med at yde et almindeligt un-dervisningstilbud til de pågældende elever i den almindelige folkeskole, og som ele-verne derfor under alle omstændigheder ville koste.Nettoopgørelsen tager således højde for, at alle elever som udgangspunkt koster den»almindelige« gennemsnitsudgift i folkeskolen, der kan opgøres til 53.449 kr. pr. elev,jf. bilag B, og kan således ses som et udtryk for demeromkostninger,der er forbundetmed specialundervisningen i de segregerede undervisningsformer.De samlede bruttoudgifter til specialundervisning udgjorde 9,68 mia. kr. på landsplani skoleåret 2008/2009, mens nettoudgifterne udgjorde 7,94 mia. kr. Det svarer tilhenholdsvis 23,9 og 19,6 pct. af de samlede udgifter til folkeskolen, jf. tabel 5.2.1Opgørelsen viser, at det helt overvejende er den segregerede specialundervisning, derdriver udgifterne. Udgifterne til specialklasser og specialskoler udgjorde således med7,95 mia. kr. mere end 80 pct. af de samlede bruttoudgifter til specialundervisning iskoleåret 2008/2009. Heraf udgjorde udgifterne til interne skoler (på private op-holdssteder) skønsmæssigt mellem ½ og � mia. kr.Herudover er det opgjort, at øvrige omkostninger i tilknytning til specialundervisningudgjorde ca. 3,1 mia. kr. på landsplan (brutto). Af disse udgjorde udgifterne til PPR1,0 mia. kr., befordringsudgifterne var ca. 640 mio. kr., mens udgifterne til fritidstil-bud for elever med særlige behov udgjorde knap 1,5 mia. kr.De samlede bruttoudgifter til specialundervisning, inkl. ovenstående tilknyttede ud-gifter, var således på ca. 12,8 mia. kr. i skoleåret 2008/09. Nettoudgifterne var 11,1mia. kr.1
De samlede udgifter til folkeskolen er her opgjort som summen af de regnskabsmæssige nettodriftsudgifter påfunktion 3.22.01, 3.22.07 og 3.22.08 i den kommunale kontoplan.
72
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
Tabel 5.2Ressourceforbruget på specialundervisningsområdet, skoleåret 2008/0912 kommuner(brutto)
Udgifter (mio. kr.)
Opregnet til landsniveauBruttoNetto7.9361.7416.19519,63.1471.0291.47864011.08325,7
UndervisningSpecialundervisning i alt1.969HerafInkluderende former353Segregerede former1.6161Udgiftsandel (pct.)23,9Øvrige omkostninger relateret til specialundervisningØvrige omkostninger i alt563PPR209Fritidstilbud242Befordring112Samlede omkostningerUdgifter i alt2.5332Udgiftsandel (pct.)29,7
9.6881.7417.94623,93.1471.0291.47864012.83529,7
1)
Udgifter til specialundervisning i pct. af de samlede nettoudgifter til folkeskolen (funktion 3,22.01,3.22.07 og 3.22.08).2) Undervisningsudgifter og øvrige udgifter i pct. af de samlede nettoudgifter tilfolkeskolen mv. (funktion 3,22.01, 3.22.02… 3.22.08).Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Deloitte vurderer, at det opregnede udgiftsniveau giver et retvisende billede af udgif-terne på landsplan. Det skyldes dels den måde, kommuneudvælgelsen er foretaget på,jf. Bilag B, og dels at de 12 kommuner udgør en forholdsvis stor andel af det samledeelevtal.5.3.2 Fordeling på typer af specialundervisning
Mere end halvdelen af aktiviteten (elevantallet) på specialundervisningsområdet i sko-leåret 2008/2009 var knyttet til den almindelige specialundervisning med et omfangpå 0-6 timer ugentligt, jf. figur 5.1. De lidt mere omfattende, men fortsat inkluderen-de specialundervisningstyper i form af 7-11 timers støtte ugentligt samt enkeltintegra-tion anvendes kun i meget begrænset omfang. For de segregerede tilbud anvendes demest vidtgående tilbud på specialskoler i højere grad end pladser i specialklasser.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
73
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
Figur 5.1Antallet af elever der modtog specialundervisning fordelt på undervisningstyper, skoleåret2008/20091.000 personer5045403530252015105044.840
1.000 personer50454035302520151050
19.37113.3834.111Alm. spec. (0-6t/u)Alm. spec. (7-11t/u)
2.373EnkeltintegrationSpecialklasserSpecialskoler
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Ovenstående aktivitetsfordeling tegner således et billede af, at specialundervisnings-indsatsen i meget høj grad er koncentreret om den forholdsvis ekstensive støtte i desegregerede tilbud, mens mellemformerne i form af almindelig specialundervisning i7-11 timer og enkeltintegration kun anvendes i begrænset omfang. Dette indikerer, atder ikke er en kontinuert stigende intensitet i støtten, men at elever med særlige be-hov, der ikke kan fastholdes i undervisningen i den almindelige folkeskole med enbegrænset ugentlig støtte, i stedet segregeres til specialklasser og i særlig grad special-skoler.Af de 19.371 elever på specialskoler kan det på basis af undersøgelsen skønnes, at ca.3.000 elever går på interne skoler på private opholdssteder og lignende, samt at1.000-2.000 går på kommunale heldagsskoler.Denne fordeling af aktiviteten har en stor betydning for udgiftsniveauet til special-undervisning. I nedenstående figur 5.2 er vist fordelingen af udgifterne til specialun-dervisning samt øvrige udgifter (PPR, fritidstilbud og befordring) i skoleåret2008/2009. Heraf fremgår det, at de segregerede tilbud (specialklasser og specialsko-ler) udgør 62 pct. af de samlede udgifter til specialundervisning inkl. øvrige udgifter,mens den almindelige specialundervisning, der ydes i inkluderende former, alene ud-gør 14 pct. af udgifterne.
74
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
Figur 5.2Samlede udgifter til specialundervisning procentuelt fordelt på udgiftstyper, skoleåret2008/2009Pct.5045403530252015105043
Pct.50454035302520151050
19148125FritidstilbudBefordring
Specialklasser
Spec. i den almf.skole
Specialskoler
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
På baggrund af ovenstående figurer er det således tydeligt, at der anvendes en megetstor del af udgifterne til specialundervisningen på en relativ lille målgruppe af elevermed specialundervisningsbehov. Dette bliver særligt tydeligt ved en direkte sammen-ligning af aktiviteten og ressourceforbruget, jf. nedenstående figur 5.3.Hvis der alene ses på den andel af udgifterne, der vedrører selve specialundervisnin-gen og ikke medregnes øvrige udgifter til PPR, fritidstilbud og befordring, så udgørudgifterne til de segregerede tilbud 82 pct. af de samlede udgifter til specialundervis-ning, men vedrører alene 39 pct. af eleverne i specialundervisning.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
PPR
75
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
Figur 5.3Sammenligning af udgifter og aktivitet på specialundervisningsområdet, skoleåret 2008/09Pct.706050403020100Alm.Specialundervisningog enkeltintegrationSpecialklasserSpecialskoler182516236157
Pct.706050403020100
Andel af udgifter
Andel af elever
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Deloitte vurderer, at der ved en omlægning af den nuværende indsats på specialun-dervisningsområdet, hvor en større andel elever end i dag modtager specialundervis-ning i den almindelige folkeskole, vil kunne frigøres væsentlige midler.5.3.3 Gennemsnits- og enhedsudgifter
For at tegne et billede af specialundervisningsudgifternes størrelse i forhold til denenkelte folkeskoleelev ergennemsnitsudgiftenforbundet med gennemførelsen af special-undervisningen gengivet i nedenstående tabel. Gennemsnitsudgiften angiver detgennemsnitlige ressourcetræk pr. folkeskoleelev alene forbundet med specialunder-visning.Den nationale gennemsnitlige udgift pr. elev i folkeskolen til specialundervisning ogrelaterede aktiviteter (PPR, fritidstilbud og befordring) var i skoleåret 2008/2009 på21.859 kr. Dette svarer til ca. 29,7 pct. af kommunernes gennemsnitlige enhedsudgifttil undervisning og beslægtede aktiviteter i folkeskolen (benævnt total gennemsnits-udgift = ca. 73.480 kr.2), jf. tabel 5.3.
2
Beregnet som summen af 3.22.01…3.22.08 delt med antallet af elever i folkeskolen.
76
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
Tabel 5.4Udgift pr. elev i folkeskolen fordelt på typer af specialundervisningKr.Almindelig specialundervisning og enkeltintegrationSpecialklasserSpecialskolerGennemsnitsudgift til undervisning- som pct. af total gennemsnitsudgiftPPRFritidstilbudBefordringGennemsnitsudgift, i alt- som pct. af total gennemsnitsudgiftUdgift pr. elev *2.9654.1979.33716.49922,5 pct.1.7522.5181.08921.85929,7 pct.
Anm.: (*) Udgifterne pr. elev i folkeskolen er beregnet som det aggregerede udgiftsniveau pr. type af special-undervisning for de 12 kommuner multipliceret med opregningsfaktoren. Herefter delt med antallet afelever i folkeskolen.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010 og Danmarks Statistik.
Det ses i øvrigt af tabellen, at der som forventet er betydelig forskel på kommuner-nes udgifter til henholdsvis den inkluderende specialundervisning og den segregeredespecialundervisning.Kortlægningen af de 12 kommuners ressourceforbrug viser desuden, at der er megetstor forskel påenhedsudgiftenpr. elev for den specialundervisning, der ydes i tilknyt-ning til undervisningen i den almindelige folkeskole, og den specialundervisning, derydes i specialklasser og på specialskoler.Tabel 5.4 illustrerer de konsoliderede enhedsudgifter på tværs af kommunerne. Pålandsplan kostede en elev, som modtog enten almindelig specialundervisning ellerenkeltintegreret undervisning i skoleåret 2008/09, i gennemsnit ca. 33.926 kr. ekstra iforhold til en »almindelig« folkeskoleelev (der ikke modtog specialundervisning) –svarende til, at den samlede enhedsudgift for en inkluderet elev i folkeskolen var83.973 kr.3Den samlede enhedsudgift for en specialklasseelev var heroverfor 184.540 kr.4, sva-rende til 134.493 kr. mere end en »almindelig« folkeskoleelev, mens enhedsudgiftenfor elever i specialskoler var 283.008 kr. i samme periode, svarende til 232.961 kr.mere end en »almindelig« folkeskoleelev, jf. tabel 5.5.
De 83.973 kr. er beregnet som summen af enhedsudgiften for den inkluderende specialundervisning (33.926 kr.) ogenhedsudgiften for en »almindelig« folkeskoleelev, som ikke modtager specialundervisning (50.047 kr.). Sidstnævnteer beregnet med udgangspunkt i de samlede nettodriftsudgifter på konti 3.22.01 fratrukket udgifterne til specialklas-ser og den inkluderende specialundervisning, og herefter delt med antallet af folkeskoleelever ekskl. elever i special-klasser og specialskoler.4Enhedsudgiften for specialklasser er beregnet på baggrund af udgiftsniveauet som oplyst i forvaltningssurvey ogaktiviteten som opregnet på baggrund af data fra skolesurvey.3
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
77
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
Tabel 5.5Enhedsudgifter på tværs af de 12 kommunerEnhedsudgifter på tværsaf kommuner, brutto83.973184.540283.008Enhedsudgifter på tværs afkommuner, netto33.926134.493232.961
Kr.Almindelig specialundervisning og enkeltin-tegrationSpecialklasserSpecialskoler
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Enhedsudgifterne varierer betydeligt mellem kommunerne5, og der kan med størstsikkerhed konkluderes på baggrund af de gennemsnitlige enhedsudgifter på tværs af12 kommuner, som indikerer en klar og naturlig sammenhæng mellem omfanget afden ydelse, der tilbydes, og det tilhørende udgiftsniveau.Det gælder således på tværs af kommunerne, at den inkluderende undervisningsformi gennemsnit er ca. 100.000 kr. billigere end en plads i en specialklasse. Endvidere eren specialklasseplads i gennemsnit ca. 100.000 kr. billigere end en plads på en special-skole.5.3.4 Fordeling på henvisningsårsager
Det er som led i dataindsamlingen blevet kortlagt, hvordan de elever, der modtagerspecialundervisning fordeler sig på henvisningsårsager. Opdelingen af elever på hen-visningsårsager er foretaget med udgangspunkt i den samme kategorisering, som an-vendes af Danmarks Statistik i forbindelse med skoleledernes årlige elevindberetnin-ger.Kortlægningen viser, at langt den største del af den almindelige specialundervisningikke overraskende vedrører elever med læse- og skrivevanskeligheder jf. figur 5.4. Defleste kommuner har faste procedurer og tilbud omkring læsning i indskolingen,hvilket er en væsentlig del af forklaringen. Der er dog ligeledes mange henvisningertil almindelig specialundervisning, der skyldes generelle indlæringsvanskeligheder,hvilket typisk karakteriserer elever med forsinket intellektuel udvikling, som har van-skeligt ved at leve op til de faglige krav i skolen. Disse elever har brug for mere tid,flere materialer, andre arbejdsgange og flere undervisningstimer end den gængse klas-sekammerat.På specialskolerne er den mest dominerende henvisningsårsag generelle indlærings-vanskeligheder. Således oplyser forvaltningerne i de tolv kommuner, at mere end 40pct. af alle specialskoleelever er henvist som følge af denne årsag, hvilket fx i Viborg5Enhedsudgifterne knyttet til almindelig specialundervisning og enkeltintegration varierer med mere end 30.000 kr.mellem den dyreste og billigste kommune. Desuden varierer enhedsudgifterne til henholdsvis specialklasser og speci-alskoler med mere end 50.000 og 150.000 kr. mellem den dyreste og billigste kommune.
78
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
Kommune imødekommes ved hjælp af to specialskoler udelukkende henvendt til ele-ver med generelle indlæringsvanskeligheder.Udover, at generelle indlæringsvanskeligheder udgør en dominerende henvisningsår-sag til specialskoler, er det bemærkelsesværdigt, at der er en bred variation i forholdtil, hvilke øvrige henvisningsårsager der overvejende tilgodeses i specialskolerne.På baggrund af nedenstående figur og de kvalitative data fra kommunebesøgene vur-derer udvalget på baggrund af Deloittes afdækning, at dette er et udtryk for, at derikke på tværs af kommunerne er en tydelig og ensartet praksis for, hvilke typer afproblemstillinger, der håndteres i den almindelige specialundervisning, og hvilke ele-ver der henvises til de betydeligt dyrere specialskoletilbud. Dette kan være et udtrykfor reelle forskelle i tyngden af fx generelle indlæringsvanskeligheder, udviklingsfor-styrrelser eller sociale og miljøbetingede problemer. Deloittes indikerer imidlertid, atdet er indtrykket fra kommunebesøgene, at det også er udtryk for lokale praksisserog visitationsprocesser, om en elev med bestemte henvisningsårsager gives et inklu-derende eller et segregeret tilbud.Figur 5.4Aktivitet i den almindelige folkeskole/specialklasser og specialskoler fordelt på henvisningsår-sager, skoleåret 2008/09Pct.454035302520151050
Pct.454035302520151050
Andet
Udviklingsforstyrrelser
Læse- og skrivevansk.
Psykiske vansk.
Hørevansk.
Uoplyst
Generelleindlæringsvansk.
Social ogmiljøbetingede vansk.
Tale- og sprogvansk
Specifikkeindlæringsvansk.
Den alm. folkeskole/specialklasser
Specialskoler
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det bemærkes, at en forholdsvis stor andel elever er placeret under kategorien »an-det« eller er »uoplyst«. Dette skyldes bl.a., at disse kategorier omfatter elever med me-re end én henvisningsårsag.Kommunebesøgene har afdækket, at der opleves en særlig stor udfordring i forholdtil såkaldte AKT-elever (adfærd, trivsel og kommunikation), og at AKT udgør etstort indsatsområde i kommunerne. Kommunerne uddanner fx AKT-vejledere, ogde har generelt sat fokus på håndtering af AKT-elever.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Bevægelsesvansk
Synsvansk.
79
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
Der kan imidlertid ikke siges noget præcist om omfanget af AKT-elever på lands-plan, da der ikke indgår en særskilt AKT-kategori blandt de kategorier for henvis-ningsårsager, som Danmarks Statistik anvender, og som dataindsamlingen bygger på.En væsentlig del af eleverne, der har »generelle indlæringsvanskeligheder« eller »so-ciale- og miljøbetingede vanskeligheder« vurderes imidlertid at være AKT-elever.Herudover kan der desuden være AKT-elever, som ikke modtager specialundervis-ning, og som derfor ikke indgår i opgørelsen.5.3.5 Fordeling på skoletrin
Kortlægningen viser, at specialundervisning hyppigst ydes til børn i indskolingen, ogat aktiviteten herefter falder op igennem mellemskolingen og udskolingen, jf. figur5.5.Figur 5.5Aktivitet fordelt på skoletrin, skoleåret 2008/091.000 personer4035302520151050Indskoling
1.000 personer-34 pct.
4035
33.982
27.83721.25818.7443.992-48 pct.
3022.26111.3224.8376.102Udskoling
2520151050
4.5544.539
+34 pct.
8.732
Mellemskoling
Specialskoler
Specialklasser
Almenskolen
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det er i særlig grad den almindelige inkluderende specialundervisning, der gives i ind-skolingen. Der er endvidere en relativt stor population af elever, som allerede i ind-skolingen starter i specialskoler. Dette vil ofte være børn, der også inden skolestarthar haft behov for supplerende støtte eller har vidtgående fysiske og psykiske handi-caps.I udskolingen sker igen en stigning i antallet af elever i specialskolerne. Dette blev påkommunebesøgene blandt andet forklaret med, at der i disse år sker en stigning i deboglige krav til eleverne, hvilket giver et øget behov for støtte til særligt elever medindlæringsvanskeligheder og adfærds-/kontaktproblemer og betyder, at skolerne op-lever, at eleverne bliver vanskeligere at rumme i normalundervisningen.
80
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
Dele af aktivitetsmønstret omkring de segregerede tilbud vil dog også kunne forkla-res ud fra ændringer i henvisningspraksis, hvilket over årene kan have betydning foraktiviteten indenfor hvert af de specialiserede tilbud.Det er endvidere bemærkelsesværdigt, at det aggregerede aktivitetsniveau er faldendefra indskolingsfasen over mellemskolingsfasen til udskolingsfasen, hvilket står i kon-trast til udviklingen i årgangsstørrelserne, da de største årgange er at finde i udsko-lingsfasen og de mindste i indskolingsfasen.Det bemærkes i den forbindelse, at Danmarks Statistiks seneste opgørelse af aktivite-ten på specialundervisningsområdet modsat peger på, at andelen af elever, der mod-tager specialundervisning, er størst fra 7. til 10. klasse.6Den inkluderende indsats i den almindelige folkeskole foregår i størst udstrækning iindskolingsfasen og nedtrappes i de større klassetrin. Dette understøtter en generelholdning, som Deloitte fik indtryk af på kommunebesøgene, nemlig at elever medsærlige behov skal opsamles og hjælpes så tidligt i skoleforløbet som muligt.5.4 Udvalgte kommuners aktivitet og ressourceforbrug
Resultaterne af opregningen af aktivitet og ressourceforbrug til landsplan er præsen-teret i foregående afsnit. Opregningen dækker over en vis variation på tværs af dedeltagende kommuner, som gennemgås i det følgende.5.4.1 Aktivitet
De 12 kommuner havde i alt ca. 17.092 elever, som modtog specialundervisning iskoleåret 2008/09. Dette svarer til, at gennemsnitligt 14,3 pct. af eleverne i folkesko-len modtog specialundervisning. Andelen varierer dog betydeligt fra 11,9 til 20,9 pct.blandt de 12 kommuner, jf. figur 5.6.
6
Danmarks Statistik:Nyt fra Danmarks Statistik,nr. 311, 2. juli 2009.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
81
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
Figur 5.6Andelen af elever i folkeskolen, der modtog specialundervisning, skoleåret 2008/09Pct.252015105RandersNorddjursHorsensOdenseAssensLollandLemvigLyngby-TaarbækSilkeborgKøbenhavnRingstedViborg0
Pct.2520151050
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Der er også en væsentlig variation i fordelingen af inkluderende tilbud henholdsvissegregerede tilbud, jf. figur 5.7. I Lolland og Assens Kommuner er det således mereend halvdelen af specialundervisningsaktiviteten, der foregår i segregerede tilbud,mens det i Lemvig kun er ca. 26 pct.I en række kommuner modtog mere end 35 pct. af de elever, som fik specialunder-visning i skoleåret 2008/09, undervisning på en specialskole, mens den tilsvarendeandel i andre kommuner var helt nede på under 15 pct.Det tilsvarende gør sig gældende i forhold til anvendelsen af specialklasser, som mel-lem de tolv kommuner varierer mellem 9 og 27 pct. af det samlede elevtal på special-undervisningsområdet.
82
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
Figur 5.7Andelen af elever fordelt på typer af specialundervisning og kommuner, skoleåret 2008/09Pct.1009080706050403020100
Pct.1009080706050403020100
Randers
Horsens
Norddjurs
Odense
Assens
Silkeborg
Alm. spec. (0-6 t/u)Specialklasser
Alm. spec. (7-11 t/u)Specialskoler
Enkeltint.
Anm.: Lolland Kommune skiller sig ud, da denne kommune har valgt at »gruppeintegrere« elever med særlige be-hov i den almindelige klasseundervisning, hvilket afspejles i den relativt høje andel af almindelig specialun-dervisning i kommunen, som ydes 7-11 timer ugentligt.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Denne variation i anvendelse af henholdsvis inkluderende og segregerede tilbud sesogså i forhold til, hvor store andele af det samlede antal 6-16-årige skoleelever ikommunerne der segregeres til specialklasser og specialskoler.Andelen af 6-16-årige børn i kommunerne, som modtog specialundervisning i entenspecialklasser eller på specialskoler i skoleåret 2008/09 – kaldet segregeringsgraden –varierede således fra 2,9 pct. til 8,6 pct. blandt kommunerne, jf. figur 5.8.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
København
Ringsted
Lemvig
Lyngby-Taarbæk
Lolland
Viborg
83
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
Figur 5.8Andelen segregerede elever pr. 6-16-årige elever i grundskolen, skoleåret 2008/09Pct.109876543210
Pct.109876543210
Randers
Horsens
Norddjurs
Odense
Assens
Ringsted
Silkeborg
Anm.: Det bemærkes, at Ringsted Kommune i en kommentar har udtrykt usikkerhed i forhold til det opgjorte antalsegregerede elever i kommunen.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det bemærkes, at antallet af nyvisiterede elever i skoleåret 2008/09 varierer betyde-ligt mellem kommunerne, jf. figur 5.9, og at det markant højeste antal af nyvisiteredeelever var i de tre kommuner, som også var blandt de kommuner med det højesteudgiftsniveau pr. elev.Figur 5.9Andelen af alle specialundervisningsmodtagende elever, der blev nyvisiteret, skoleåret2008/09, pct.Pct.1614121086Ej oplystEj oplystEj oplyst
Lyngby-Taarbæk
København
LollandEj oplyst
Lemvig
Viborg
Pct.1614121086420
42AssensKøbenhavn0
Ringsted
Norddjurs
Silkeborg
Randers
Horsens
Anm.: Det bemærkes, at Ringsted har udtrykt usikkerhed i forhold til det opgjorte antal segregerede elever.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
84
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Lyngby-Taarbæk
Odense
Lemvig
Lolland
Viborg
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
5.4.2 Ressourceforbrug
Også i forhold til kommunernes gennemsnitlige udgifter pr. elev til specialundervis-ning er der en væsentlig spredning. Den samlede gennemsnitsudgift pr. kommune pr.6-16-årige elever i grundskolen (inkl. udgifter til PPR, fritidstilbud og befordring) va-rierer således mellem ca. 13.500 kr. og 27.650 kr. blandt de 12 kommuner, jf. figur5.107. I alle kommuner udgør de segregerede tilbud den overvejende del af udgifter-ne.Figur 5.10Samlede udgifter til specialundervisning pr. 6-16-årige elever i grundskolen, skoleåret2008/09, kr.1.000 kr., 2010-priser30252015105AssensKøbenhavnNorddjursHorsensRandersOdenseLemvigSilkeborgRingstedLyngby-TaarbækLollandViborg0
1.000 kr., 2010-priser302520151050
Spec. i den alm. folkeskoleSpecialskolerFritidstilbud
SpecialklasserPPRBefordring
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010 og Danmarks Statistik.
Det ses af ovenstående figur, at der særligt eksisterer variation imellem kommuner-nes udgifter til specialskoler. Her spænder udgiftsintervallet fra 3.000 kr. til 13.000kr., hvilket indikerer tilstedeværelsen af et forbedringspotentiale blandt de kommunerplaceret i den højeste ende af intervallet.De segregerede tilbud trækker, som det fremgår af ovenstående, klart hovedparten afressourcerne på specialundervisningsområdet. Ses der på udgiftsudviklingen på desegregerede tilbud, dvs. både specialskoler og specialklasser, fremgår det, at udgifter-ne mellem skoleårene 2007/08 til 2008/09 i gennemsnit steg med 11,2 pct. i de 12kommuner. Dette dækker dog over en betydelig spredning, jf. figur 5.11.
Det bemærkes, at nettoudgifterne til fritidstilbud for Lyngby-Taarbæk Kommune, Lolland Kommune og OdenseKommune ikke er blevet oplyst og derfor ikke er medregnet. Det samme gør sig gældende for befordringsudgifternefor Viborg Kommune og Lyngby-Taarbæk Kommune.7
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
85
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
Figur 5.11Samlet vækst i udgifterne til segregeret specialundervisning pr. 6-16-årige, skoleåret 2007/08-2008/09, opgjort i årets priserPct.3530252015105HorsensAssensRandersNorddjursOdenseRingstedLollandLyngby-TaarbækKøbenhavnSilkeborgLemvigViborg0-5-10
Pct.35302520151050-5-10
Anm.: Der bemærkes at her er knyttet en mindre usikkerhed til tallene, da en række kommuner bl.a. ikke har været istand til at opgøre nettoudgiften knyttet til køb og salg af pladser i specialklasser, og dermed ikke kunne kor-rigere korrekt herfor.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
En af de faktorer, som eventuelt kan påvirke kommunernes udgifter til specialunder-visning, er forskelle i socioøkonomiske forhold.En kommunes socioøkonomiske forhold kan beskrives med udgangspunkt i det ge-nerelle socioøkonomiske indeks, der anvendes som led i det kommunale udlignings-og tilskudssystem, og som angiver en kommunes relative udgiftsbehov i forhold tilandre kommuner på basis af en lang række socioøkonomiske kriterier vedrørendebl.a. befolkningens alderssammensætning, indkomst- og uddannelsesniveau mv.Deloitte har imidlertid fundet, at en sammenligning af de 12 kommuners ressource-forbrug på specialundervisningsområdet og deres socioøkonomiske forhold bør ba-seres på et justeret socioøkonomisk indeks, der alene omfatter følgende kriterier,som vurderes direkte relevante for omfanget af specialundervisning i en kommune:••••••Antal 25-49-årige uden erhvervsuddannelseAntal udlejede beboelseslejlighederAntal familier i visse boligtyperAntal børn i familier med lav uddannelseAntal personer med lav indkomstAntal indvandrere og efterkommere
Kommunernes specialundervisningsudgifter (ekskl. PPR, fritid og befordring) pr. 6-16-årige elever i grundskolen er nedenfor sammenholdt med dette mål for kommu-
86
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
nernes socioøkonomiske profil, jf. figur 5.12, hvor en værdi større end 1 angiver, atkommunen har et udgiftsbehov, der er relativt større end gennemsnittet – og om-vendt.Figur 5.12Samvarians mellem udgiftsniveau og det justerede socioøkonomiske indeksSocioøkonomisk indeks1,6
Socioøkonomisk indeks1,6
1,4R2= 0,181,2
1,4
1,2
1,0
1,0
0,8
0,8
0,65.000
10.000
15.000
20.000
0,625.000
Udgifter pr. 6-16-årig til specialundervisning, kr., 2010-priser
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010 og Indenrigs- og Socialministeriet.
Figuren viser, at der er væsentlige forskelle i de 12 kommuners socioøkonomiskeforhold, og at en del af variationen i de 12 kommuners udgifter til specialundervis-ning kan skyldes socioøkonomiske forhold. Figuren indikerer imidlertid også, at ind-retningen af kommunernes organisatoriske og styringsmæssige forhold har betydningfor kommunernes ressourceforbrug på området, hvilket er udgangspunktet for analy-sen i kapitel 6.5.5 Køb- og salg af pladser mellem kommuner
Kommunerne overtog i forbindelse med kommunalreformen langt hovedparten afde tidligere amtslige specialskoler, som typisk modtog elever fra flere kommuner, jf.kapitel 3. Der foregår i dag en forholdsvis betydelig »handel« med specialundervis-ningspladser på tværs af kommunegrænserne, og dette spiller en stor rolle i kommu-nerne i forhold til styring af udgifter.Anvendelsen af specialundervisningstilbud i andre kommuner vedrører ofte køb afpladser i segregerede tilbud, som kommunen ikke selv råder over eller mangler eks-pertisen til at levere, men kan også have sammenhæng med fx anbringelser uden forhjemmet. Anvendelse af mellemkommunale tilbud kan ligeledes være afledt af foræl-dres anvendelse af muligheden for frit valg. Undersøgelsen viser dog, at sidstnævntesamlet set har et meget begrænset omfang. I mange tilfælde har kommunerne overta-get de gamle amtslige segregerede tilbud, som de øvrige kommuner stadigvæk køberpladser på.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
87
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
Selvforsyningsgraden for specialskoler – opgjort som andelen af egne pladser i speci-alskoler i forhold til det samlede forbrug af pladser i specialskoler – varierer mellemkommunerne. I 5 af de 12 kommuner er selvforsyningsgraden under 80 pct., jf. figur5.13. Der er ikke overraskende en tendens til, at de største kommuner har den høje-ste selvforsyningsgrad.Figur 5.13Kommunernes selvforsyningsgrad for specialskoler, pct.Pct.1009080706050403020100
Pct.1009080706050403020100
Silkeborg
Ringsted
Horsens
Lyngby-Taarbæk
Norddjurs
Anm.: Selvforsyningsgraden er opgjort som andelen af egne pladser i specialskoler i forhold til det samlede forbrugaf pladser i specialskoler.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Nogle kommuner er presset af takststigninger og tillægsydelser, som kommunerneikke selv oplever, at de kan forudsige og dermed styre.Dette hænger sammen med, at kommunerne overgiver handlekompetencen til denkommune, som de køber en plads hos, og den anden kommune får derved ansvaretfor tilsyn, bevillinger af ekstra ydelser samt ansvaret for at sikre en effektiv drift aftilbuddet.Derudover giver den mellemkommunale afregningsform anledning til udfordringerfor nogle kommuner. De oplever således, at der ikke er klare standarder for afreg-ninger, og at det er uklart, hvad taksten specifikt omfatter, herunder fx om overheader med i beløbet.På baggrund af ovenstående er der derfor i stigende grad et ønske hos kommunerneom at være selvforsynende med specialiserede tilbud for bedre at styre området ogundgå konsekvenserne ved uforudsete takststigninger og tillægsydelser samt for atsikre tilbud tæt på borgerne.
88
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
København
Randers
Odense
Lemvig
Lolland
Viborg
Assens
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
Nogle kommuner laver aftaler med nabokommuner om køb og salg af pladser for påden måde at sikre et tilstrækkeligt udbud af pladser så tæt på kommunen som muligt.Kortlægningen har vist, at der er stor forskel på, i hvilket omfang de enkelte kom-muner køber og sælger pladser på specialundervisningsområdet, jf. tabel 5.6.Tabel 5.6Køb og salg af pladser på segregerede tilbudNettokøbaf pladserI alt- 19620.7153.64910.112626- 43.390- 21.874- 78.92860825.501
1.000 kr.HorsensKøbenhavnLemvigLollandNorddjursOdenseRandersRingstedSilkeborgViborg
SpecialskolerKøbSalg15.22733.2858.48420.18027.6062.5343.6156.52820.56832.41311.69712.5702.02210.06825.46024.05042.49532.82115.93613.071
SpecialklasserKøbSalg0-7.372-1.604019.9004703.4019.4713.726-10.185-3.12421.8742.89453.1057.4253.312
Anm.: Assens Kommune og Lyngby-Taarbæk Kommune har ikke oplyst data og indgår derfor ikke i opgørel-sen.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det fremgår af tabellen, at der er en relativ stor udveksling og omsætning i forbindel-se med køb og salg af pladser på segregerede tilbud imellem kommunerne.Nogle kommuner har markant flere udgifter til køb af pladser, end de får ind af ind-tægter fra salg af pladser på segregerede tilbud, hvilket indikerer en høj grad af af-hængighed af ekspertise ude fra. Det gælder især køb af pladser på specialskoler.Omvendt ses det, at især tre kommuner – Ringsted, Odense og Randers – har relativtstore nettoindtægter som følge af salg af pladser til andre kommuner. Dette er bl.a. etudtryk for, at disse kommuner har overtaget segregerede tilbud fra de tidligere amter,som andre kommuner er afhængige af at købe pladser hos. For Ringsted kommunegælder det især salg af pladser i specialklasser, mens Randers Kommune har storeindtægter fra salg af pladser på specialskoler. Odense Kommune sælger mange plad-ser fra begge typer af segregerede tilbud.Geografi, kommunestørrelse og historik lader til at spille en væsentlig rolle i forholdtil, om en kommune i højere grad sælger end køber pladser på segregerede tilbud.Odense Kommune og Ringsted Kommune ligger eksempelvis geografisk fordelagtigtplaceret i midten af henholdsvis Fyn og Sjælland omgivet af mange kommuner, somhar behov for tilkøb af segregerede tilbud. Odense Kommune har qua sin relativ sto-re kommunestørrelse både kapaciteten og efterspørgslen til at opbygge egne segrege-
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
89
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
rede tilbud. Endelig har det betydning, at Odense, Ringsted og Randers kommuner iforbindelse med kommunalreformen har overtaget tidligere amtslige segregerede til-bud, som især nabokommunerne køber pladser hos.Samlet set spiller antallet og specialiseringsgraden af en kommunes segregerede til-bud en væsentlig rolle i forhold til dels at have en høj selvforsyningsgrad, som ermed til at holde børnene hjemme i kommunen, og dels have et stort udbud af plad-ser, som andre kommuner er afhængige af at købe.5.6 Registreringspraksis
Det kan generelt konstateres, at de 12 kommuner har en nogenlunde ens registre-ringspraksis for så vidt angår registrering af de forskellige typer af specialundervis-ning, dvs. almindelig specialundervisning, enkeltintegration, specialklasser og special-skoler.Det er dog også kendetegnende, at kommunerne i dag registrerer en lang række datavedrørende specialundervisning forskelligt, og at de på flere punkter oplever udfor-dringer i forhold til at foretage en systematisk registrering af styringsrelevante data.Det drejer sig dels om registrering af data vedrørende udgifter til specialundervisningog dels om registrering af aktiviteter, herunder henvisningsårsager og målgrupper,dvs. elever med specifikke behov.5.6.1 Registrering af udgifter
I forbindelse med registrering af udgifter til specialundervisning og beslægtede aktivi-teter leverer skolerne data vedrørende afholdte udgifter henblik på opgørelse af ud-gifter i den kommunale kontoplan.Ser man nærmere på de 12 kommunernes konteringspraksis, viser der sig en rækkeforskelle i den måde, hvorpå kommunerne konterer udgifter til specialundervisningog beslægtede aktiviteter. Således konterer to af kommunerne udgifter til specialklas-ser på funktion 3.08 (specialskoler), mens udgifterne hertil i de fleste andre kommu-ner konteres på funktion 3.01 (folkeskoler).Der er også en variation i konteringen af udgifter til fritidstilbud til elever med særli-ge behov, hvor flertallet af kommunerne benytter 3.05 (skolefritidsordninger), mensnogle kommuner konterer denne udgift på funktion 3.08 (specialskoler). Endelig an-vendes funktion 3.06 (befordring af elever i grundskolen) af de fleste kommuner tiludgifter til befordring, mens nogle kommuner konterer befordring under funktion3.08 (specialskoler). To kommuner (Lolland Kommune og Norddjurs Kommune)anvender kun funktion 3.08 til specialundervisning og beslægtede aktiviteter, dvs. bå-de specialklasser, specialskoler og fritidstilbud.Derudover er der en tendens til, at skolerne inden for en kommune opgør forskelligeudgiftstyper på samme konto, fx konteres udgifter til specialklasser sammen med ud-
90
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
gifter til almindelig specialundervisning. Hertil skal det bemærkes, at ingen kommu-ner opererer med en detaljeret kontoplan på skolerne, hvor udgifter til den alminde-lige specialundervisning registreres særskilt. Dette gør det svært præcist at angiveforbruget til specialundervisning i de almindelige folkeskoler, herunder om forbrugeter i overensstemmelse med budgettet.Da der anvendes samme konteringsnummer til flere udgiftstyper, er det svært at ad-skille disse og dermed danne sig et overblik over udgiftsudviklingen på de enkelteudgiftstyper. Det betyder, at forvaltningen i de enkelte kommuner ikke i tilstrækkeliggrad har adgang til styringsrelevant information til at sikre en løbende opfølgning ogstyring af udgifterne.Deloitte vurderer, at det er svært at danne sig et fuldstændigt overblik over de speci-fikke udgiftstyper til specialundervisning på landsplan, som følge af at kommunerneanvender forskellige funktioner for samme udgiftstype.5.6.2 Registrering af aktiviteter og henvisningsårsager
I forbindelse med registrering af aktiviteter har skolerne mulighed for at indberettede elever, der modtager specialundervisning i fagsystemer som fx KMD Elev ellerTEA (Tabulex). Ud fra hver elev er det ligeledes muligt at registrere timetal og hen-visningsårsag. Data fra fagsystemerne indberettes til Danmarks Statistik, som ind-samler data på vegne af Undervisningsministeriet.Derudover kan forvaltningen i den enkelte kommune løbende trække tal fra fag-systemerne med henblik på at få overblik over specialundervisningen i kommunen.Det er dog forskelligt fra kommune til kommune, hvor mange data vedrørende spe-cialundervisning der trækkes fra fagsystemerne i løbet af året.Udover antallet af elever har skolerne også mulighed for at registrere de målgrupper,der har behov for særlig støtte og specialundervisning, opgjort ud fra henvisningsår-sag, som beskriver karakteren af det behov, eleven har, fx om der er tale om generel-le indlæringsvanskeligheder eller specifikke indlæringsvanskeligheder mv. Praksis erher, at skolerne primært registrerer elevernes behov og henvisningsårsager i handle-planer og elevplaner, mens registreringen af henvisningsårsager i mindre grad foreta-ges ensartet og systematisk og ved anvendelse af strukturerede data i fagsystemerne.Opgørelsen af den præcise henvisningsårsag og elevens specifikke behov – som ellerskan være styringsmæssigt relevant for kommunen – fremgår derfor typisk kun afhandleplanerne og er således sjældent systematisk registreret. Det forhold, at de regi-strerede »rådata« i fagsystemerne ikke nødvendigvis er tilpasset de styringsmæssigebehov, som kommunen har, kan medvirke til at forklare, at de kun i mindre omfanggør brug af de indberettede data.Kommunerne har generelt svært ved entydigt at definere og afgrænse de forskelligetyper af elever, som har behov for forskellige typer af specialundervisning. Dette gi-ver sig bl.a. til udtryk i, at kommuner og skoler enten opgør deres elever forskelligt
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
91
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag
eller i vid udstrækning benytter kategorien »andet« og »uoplyst« i indberetningen afdata om henvisningsårsager fra fagsystemerne til Danmarks Statistik. En af udfor-dringerne er bl.a., at de nuværende henvisningsårsagskategorier ikke er gensidigt ude-lukkende, og at eleverne ofte har flere behov (henvisningsårsager), som ikke kan ind-fanges af én kategori. Derudover er der en tendens til, at kommunerne og skolernelokalt anvender deres egne kategorier, som giver mening for dem, men som afvigerfra andre skolers og kommuners kategorisering af målgrupper og henvisningsårsager.Det betyder, at der er en stor gråzone af elever, som ikke opgøres entydigt i forholdtil målgruppe og henvisningsårsag på tværs af kommuner og skoler.Nogle kommuner er så småt begyndt at arbejde med systematisk kategorisering ogindsamling af data vedrørende målgrupper. En udfordring er her uensartet registre-ringspraksis på tværs af skolerne, som skal levere de data, der muliggør en systema-tisk kategorisering.Generelt gælder det dog for specialundervisningsområdet ligesom for børne- og un-geområdet og de øvrige specialiserede områder på socialområdet, at der i praksis ikkeanvendes fælles begreber for hverken målgrupper, ydelser eller tilbudstyper. MedDUBU-projektet (Digitalisering af udsatte børn og ungeområdet) er det intentionenbl.a. at implementere fælles begreber, som kan medvirke til at understøtte en ensartetregistreringspraksis.Deloitte har på baggrund af sine analyser vurderet, at kommunerne generelt ikke haren præcis eller fælles definition af målgrupper, hvilket gør det vanskeligt at opgøredet præcise omfang af elever, som modtager specialundervisning fordelt på henvis-ningsårsag, i fagsystemerne. Manglende kategorisering af målgrupper medfører, atdet er svært at skabe et samlet overblik over omfanget af ressourcer til specifikkemålgrupper samt etablere et systematisk grundlag for opfølgning på indsatserne.Kommunerne har dermed vanskeligt ved præcist at synliggøre, hvilke typer målgrup-per de samlet set har, hvad de koster, hvilken type specialundervisning de modtagersamt omfanget af de ydelser, de modtager.
92
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
6. Analyse af ressourceforskelleDer blev i det foregående kapitel opgjort et samlet aktivitetsniveau og ressourcefor-brug på specialundervisningsområdet i de 12 kommuner og på landsplan på bag-grund af afdækningen af 12 danske kommuner. Opgørelsen viste en spredningkommunerne i forhold til sammensætningen af deres aktivitet på området og derestilhørende ressourceforbrug.Dette kapitel søger at afdække, hvilke faktorer som kan forklare de identificeredeforskelle i de 12 kommuners ressourceforbrug. Der fokuseres her på de organisatori-ske og styringsmæssige forhold, som kommunerne selv har mulighed for at tilrette-lægge og påvirke.Analysen leder frem til en vurdering af, hvilken overordnet retning kommunernemed fordel kan udvikle deres organisering og styring på specialundervisningsområ-det, mens de konkrete løsningsforslag i forlængelse heraf er opstillet i kapitel 2.Analysen af de 12 kommuners organisatoriske og styringsmæssige forhold baserer sigpå de kvantitative data fra de gennemførte spørgeskemaundersøgelser suppleret medde indsamlede kvalitative data fra afholdte kommunebesøg, som Deloitte har foreta-get på vegne af udvalget.Det bemærkes, at analysen alene peger på en rækkemuligesammenhænge. Analysenbaserer sig således på et datagrundlag for en stikprøve på 12 kommuner. Dette inde-bærer, at datagrundlaget generelt er for begrænset til, at det via formaliserede model-ler er muligt at identificere statistisk signifikante årsagssammenhænge og egentligkausalitet. Det ville forudsætte data fra et betydeligt større antal kommuner.Desuden baserer analysen sig på en ressourceopgørelse fra skoleåret 2008/09. Deopgjorte udgiftsniveauer er dermed resultatet af den styringspraksis, som har væretgældende gennem en længere årrække, herunder fra før kommunalreformen – hvorogså finansieringsreglerne var markant anderledes, jf. kapitel 3.Undersøgelsen viser, at der i de fleste kommuner er sket væsentlige ændringer i orga-nisering og styringspraksis på specialundervisningsområdet de senere år, og disse æn-dringer er i mange tilfælde endnu under implementering og dermed ikke fuldt indfa-set. Det er således en metodisk udfordring i forhold til identifikation af mulige år-sagsforklaringer på de opgjorte udgiftsforskelle, at udgiftsniveauet i de enkelte kom-muner generelt ikke kan ses som et resultat af de aktuelt gældende organiserings- ogstyringsmodeller. For at tage højde for denne metodiske usikkerhed, baserer analysensig dog også på kvalitative observationer fra de gennemførte kommunebesøg. Dekvalitative data anvendes således til at kvalificere og underbygge de mulige sammen-hænge, som identificeres i analysen.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
93
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Den anvendte metode til analyse af kommunernes ressourceforbrug vil indlednings-vis blive beskrevet, hvorefter hver af de mulige forklaringsfaktorer vil blive gennem-gået og analyseret nærmere. Endvidere vil der blive foretaget en tværgående analyseaf, hvilke faktorer, der især påvirker kommunernes ressourceforbrug til specialunder-visning.6.1 Organisatoriske og styringsmæssige forhold
Kommunernes samlede ressourceforbrug på specialundervisningsområdet vil heltgrundlæggende afhænge afaktivitetenpå området opgjort som antal elever med særli-ge behov i kommunen, og af omkostningerne knyttet til deydelser,som iværksættes iforhold til disse elever. Kommunernes ressourceforbrug kan derfor udtrykkes vednedenstående, simple matematiske funktion:Ressourceforbrug = f(Q,P),hvor Q = aktivitet og P = omkostninger forbundet med en given ydelse
Der er flere forhold, som kan antages at have en betydning for såvel aktiviteten påspecialundervisningsområdet, som de ydelser kommunen iværksætter.I det følgende fokuseres på de aspekter omkring organisering og styring, der har enmere generel og tværgående karakter, og som derfor – i større eller mindre omfang –kan antages at påvirke aktiviteten og ressourceforbruget på specialundervisningsom-rådet på tværs af kommuner.De faktorer, som vil blive belyst i forhold til, om de har en betydning for kommu-nernes ressourceforbrug, er gengivet i nedenstående model, jf. figur 6.1.Figur 6.1Model over mulige organisatoriske og styringsmæssige forklaringsfaktorerRessourceforbrug
Aktivitet
Ydelser
Styrbarhed
Kompetencerogarbejdsformer
Budgetmodel
PPR
Visitations-proces
Tilbuds- ogskolestruktur
Organisatoriske og styringsmæssige forhold
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
94
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Hver af de seks organisatoriske og styringsmæssige forklaringsfaktorer er udledt påbaggrund af dataindsamlingen, herunder de gennemførte kommunebesøg samt deafholdte workshops med kommunerne, jf. bilag B. Hver af de seks forklaringsfakto-rer vil i det følgende blive gennemgået særskilt.De generelle kendetegn, som – på tværs af kommunerne – knytter sig til hver af deenkelte organisatoriske og styringsmæssige forhold vil kort blive beskrevet, og der vilblive foretaget en analyse af, hvilken påvirkning forklaringsfaktoren i givet fald har påressourceforbruget.Som et led i analysen af kommunernes ressourceforskelle på specialundervisnings-området, vil der i forhold til hver af de seks forklaringsfaktorer ske en kategoriseringaf de 12 kommuner. Kategoriseringen har til hensigt at tydeliggøre de forskelle, derkendetegner den måde, de 12 kommuner har valgt at organisere og styre specialun-dervisningsområdet på.Kategoriseringen af kommunerne vil for hver forklaringsfaktor ske med udgangs-punkt i de to organisatoriske og styringsmæssige dimensioner, som efter drøftelsemed de 12 kommuner er identificeret, som de væsentligste. For forklaringsfaktoren»budgetmodel« udgør de to dimensioner fx spørgsmålet om modellernes grad afhenholdsvis »decentralt ansvar og incitamenter« og »transparens og accept«.Placeringen af kommunerne i forhold til hver af dimensionerne i kategoriseringsmo-dellerne er baseret på en række relevante indikatorer, som er udledt af den gennem-førte survey blandt skolelederne. De enkelte indikatorer vil blive gennemgået i til-knytning til forklaringsfaktorerne.Det bemærkes, at kommunerne er placeretrelativti forhold til hinanden i de enkeltekategoriseringsmodeller, og at der således er tale om, at kommunernes budgetmodel-ler fx alle reelt er forholdsvis centraliserede, men i forskelligt omfang decentralisereten del af finansieringsansvaret til skolerne.6.2 Budgetmodel
Budgetmodellerne i de 12 kommuner er alle forholdsvis centraliserede, og ingen kommuner har de-centraliseret finansieringsansvaret for specialundervisning fuldt ud til skolerne. Modellerne tilskyndersom følge heraf ikke i dag umiddelbart skolerne til inklusion. Skolelederne oplever herudover kun imindre grad de eksisterende budgetmodeller som retfærdige og gennemsigtige, og finder ikke, at mo-dellerne i særlig grad fremmer hverken en hensigtsmæssig økonomistyring eller skolens pædagogiskemålsætninger. På baggrund af analysen vurderer Deloitte, at der kan opnås en mere effektiv ressour-ceudnyttelse ved at decentralisere finansieringsansvaret til skolerne og anvende økonomiske incita-menter, som kan fremme både inklusion og større omkostningseffektivitet.Den valgte budgetmodel på specialundervisningsområdet kan have betydning forkommunernes ressourceforbrug.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
95
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Den måde, som kommunen vælger at tildele ressourcer på til specialundervisnings-området, kan fx i forskelligt omfang forventes at understøtte inklusion af elever medsærlige behov i undervisningen i den almindelige folkeskole og påvirke henvisningentil og aktiviteten i specialiserede tilbud uden for skolen mv.Udover at fremme pædagogiske målsætninger om at fastholde elever i nærmiljøetmv. kan en større grad af inklusion alt andet lige føre til en mere omkostningseffektivressourceudnyttelse på specialundervisningsområdet, da specialiserede undervisnings-tilbud på specialskoler eller i specialklasser uden for den almindelige folkeskole snæ-vert set er dyrere for kommunen, jf. foregående kapitel.De gennemførte kommunebesøg har vist, at kommunerne typisk som led i den ordi-nære ressourcetildeling udmønter et tilskud til de almindelige folkeskoler – typisk entildeling pr. elev – som skal finansiere tilrettelæggelsen af den specialundervisning,som skolerne selv har ansvaret for.En række kommuner har valgt at differentiere elevtildelingen på baggrund af socio-økonomiske forhold, således at de skoler, som er placeret i distrikter med fx en højandel tosprogede familier og indbyggere med et relativt lavt uddannelses- og ind-komstniveau mv. modtager en højere tildeling pr. elev eller et særligt tillæg til special-undervisning (og undervisning i den almindelige folkeskole), jf. figur 6.2.Figur 6.2Budgetmodel med differentieret tildeling pr. elev120110Specialundervisning
100SpecialundervisningSpecialundervisning
Almenundervisning
Almenundervisning
Almenundervisning
Takst pr. elev # 1
Takst pr. elev # 2
Takst pr. elev # 3
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det gælder således i Horsens Kommune, Københavns Kommune, Assens Kommu-ne, Odense Kommune, Randers Kommune og Ringsted Kommune.Det er dog på baggrund af de gennemførte kommunebesøg vurderingen, at fastsæt-telsen af de differentierede takster typisk sker forholdsvis skønsbaseret og/eller er
96
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
historisk bestemt. Ingen af de kommuner, som anvender differentierede takster, sy-nes således at have udviklet meget robuste »objektive« kriterier for budgettildelingen.Skolerne i de 12 kommuner har generelt frie rammer til at foretage (om)dispone-ringer inden for den del af budgettet, der er afsat til specialundervisning.Herudover eksisterer der en række øvrige væsentlige forskelle kommunerne imellem iforhold til, hvordan de har valgt at indrette deres budgetmodeller på specialundervis-ningsområdet.Omfanget af den specialundervisning, som skolerne har ansvaret for at tilrettelæggeog finansiere, og den specialundervisning, som er placeret i eksterne tilbud og somtypisk finansieres centralt, varierer således væsentligt kommunerne imellem. Herud-over kan der konstateres en forskellighed i forhold til, hvor gennemsigtige og retfær-dige budgetmodellerne i de enkelte kommuner opleves af skolerne.De 12 deltagende kommuners budgetmodeller kan således med udgangspunkt i deindsamlede data kategoriseres i forhold til to overordnede dimensioner, som søger atindfange disse forskelligheder.Denenedimension vedrører, i hvilket omfang ansvaret for finansieringen og tilrette-læggelsen af specialundervisningen er placeret på de almindelige folkeskoler, og ihvilket omfang ressourcetildelingen giver skolerne et økonomisk incitament til at in-kludere elever med særlige behov i undervisningen i den almindelige folkeskole.1Den anden dimension vedrører, i hvilket omfang den valgte budgetmodel af skolele-derne opleves som transparent, og i hvilket omfang de almindelige folkeskoler accep-terer budgetmodellens indretning. Med accept menes således, at skolerne anerkenderog finder de valgte principper for bevillingstildelingen rimelige og dermed i praksis fxstøtter op om intentionerne i modellen.2De 12 kommuners relative placering i forhold til de to dimensioner og hinanden ergengivet nedenfor, jf. figur 6.3.
Kommunernes placering i forhold til dimensionen »decentralt ansvar og incitamenter« er sket med udgangspunkt iet gennemsnit af skolernes besvarelse af følgende to spørgsmål i hver kommune: 1)»Skolen medfinansierer udgiften tilelever fra eget skoledistrikt, som er visiteret til specialundervisning uden for skolen?«og 2)»Budgetmodellen tilskynder skolen til at in-kludere og fastholde eleverne på egen skole og etablere støttetilbud?«.2Kommunernes placering i forhold til dimensionen »transparens og accept« er sket med udgangspunkt i et gennem-snit af skolernes besvarelse af følgende to spørgsmål i hver kommune: 1)»Budgetmodellen er retfærdig?«og 2)»Budgetmo-dellen er gennemsigtig?«.1
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
97
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.3Kategorisering af budgetmodellerHøjere grad
NorddjursLyngby-TaarbækViborgLemvigRandersLollandSilkeborg
Transparens og accept
A
B
Mindre grad
HorsensAssens
Ringsted
DKøbenhavnOdense
CHøjere grad
Mindre gradDecentralt ansvar og incitamenter
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
6.2.1 Decentralt ansvar og incitamenter
Det er karakteristisk, at ansvaret for hovedparten af budgettet på specialundervis-ningsområdet i de 12 kommuner er placeret centralt, og at kun en mindre del af mid-lerne typisk er lagt ud til skolerne.Enkelte kommuner er dog gået i retning af at decentralisere en større del af finansie-ringsansvaret til skolerne samt indbygge økonomiske incitamenter i budgetmodeller-ne via anvendelsen af eksklusionstakster mv. med henblik på bl.a. at understøtte enstørre grad af inklusion og en mere effektiv ressourceudnyttelse.På trods af de tilløb til decentralisering og incitamentsstyring af skolerne, som eridentificeret i nogle kommuner, er det samlede indtryk imidlertid, at budgetmodeller-ne generelt i alle kommunerne er forholdsvis centraliserede. Udgifterne til specialsko-ler udgør således i alle kommuner den største udgiftspost på specialundervisnings-budgettet, og ansvaret for denne ligger centralt i alle kommuner. Skolerne har såledesi dag som udgangspunkt ingen eller kun en meget begrænset økonomisk tilskyndelsetil at sikre inklusion.Dette kan forklare, at der ikke kan konstateres nogen sammenhæng mellem budget-modellernes grad af decentralt ansvar og incitamenter og de 12 kommuners ressour-ceforbrug, jf. figur 6.4.
98
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.4Sammenhæng mellem budgetmodellernes grad af decentralt ansvar og incitamenter ogkommunernes udgifter pr. 6-16-årig til alm. specialundervisning, specialklasser og specialsko-ler, skoleåret 2008/09Højere gradHøjere grad
Decentralt ansvar og incitamenter
R2= 0,002
Lavere grad
Lavere grad
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
Udgifter pr. 6-16-årig til specialundervisning, kr., 2010-priser
Anm.: Kommunernes placering i forhold til dimensionen »decentralt ansvar og incitamenter« er sket ved at multi-plicere gennemsnittet af skolernes besvarelse af følgende to spørgsmål i hver kommune: 1)»Skolen medfinan-sierer udgiften til elever fra eget skoledistrikt, som er visiteret til specialundervisning uden for skolen?«og 2)»Budgetmodellentilskynder skolen til at inkludere og fastholde eleverne på egen skole og etablere støttetilbud?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det er karakteristisk, at der blandt næsten halvdelen af skolelederne på tværs afkommunerne er en opfattelse af, at de eksisterende budgetmodellerhverkenunder-støtter en hensigtsmæssig økonomisk styringellerbidrager til at fremme skolens ogkommunens pædagogiske målsætninger, jf. figur 6.5.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
99
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.5Skoleledernes vurdering af budgetmodellernes evne til at understøtte en hensigtsmæssigøkonomisk styring og til at fremme pædagogiske målsætningerPct.605150403020100Helt enigEnigUenigHelt uenigHensigtsmæssig økonomisk styring430435042403014 1320Pædagogiske målsætninger2010
Pct.60
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålene:»Budgetmodellen understøtter en hensigtsmæssig økonomisk styringaf skolen?«og»Budgetmodellen bidrager til at fremme skolens og kommunens pædagogiske målsætninger?«Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det forhold, at næsten halvdelen af skolelederne er uenige eller helt uenige i, at bud-getmodellerne fremmer de pædagogiske målsætninger, vurderes at være en forholds-vis klar indikation af, at der er et behov for at finde nye måder at tilrettelægge bud-get- og økonomistyringen på.Dette skal ses i sammenhæng med, at de nuværende budgetmodeller, hvor finansie-ringsansvaret i overvejende grad er placeret centralt, understøtter det »bipolære« akti-vitetsmønster, som blev identificeret i foregående kapitel. Skolerne tilskyndes såledesi dag ikke økonomisk til at anvende mellemformerne for specialundervisning, dvs.almindelig specialundervisning 7-11 timer ugentligt og enkeltintegration, men der-imod til at søge at segregere elever, som kræver mere end 6 timers specialundervis-ning ugentligt.Deloitte vurderer, at der eksisterer et betydeligt styringsmæssigt potentiale i kommu-nerne i forhold til at decentralisere en større grad af finansieringsansvaret på special-undervisningsområdet og give skolerne et økonomisk incitament til at sikre inklusi-on.Såfremt en decentraliseret budgetmodel skal understøtte en effektiv udgiftsstyring ogressourceudnyttelse på området, er det imidlertid en forudsætning, at modellen ind-rettes således, at den giver skolerne etreeltincitament til at sikre inklusion. Dette kanske ved, at skolerne får det fulde finansieringsansvar, og at de takster, som de skalbetale for at segregere en elev, fastsættes, så de er (væsentlig) højere end den enheds-takst, som skolen tildeles via den ordinære ressourcetildeling. Som det fremgik af ka-
100
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
pitel 3 skete der en et fald i antallet af henvisninger til de amtskommunale tilbud, dade takster kommunerne skulle betale blev hævet markant.Kommuner i stikprøven, som har valgt en mere decentral budgetmodel har netopenten ikke lagt det fulde finansieringsansvar ud til skolerne eller også har de ikke fast-sat en eksklusionstakst, som væsentligt overstiger enhedstaksten.I Ringsted Kommune, som er gået længst i retning af, at lægge budgetansvaret ud tilskolerne, er det således karakteristisk, at en væsentlig del af finansieringsansvaret påområdet fortsat er placeret centralt, og at kommunen således netop endnu ikke haroverladt det fulde økonomiske ansvar til skolelederne, jf. boks 6.1.Boks 6.1Decentral finanisering af specialklasser i Ringsted KommuneI Ringsted Kommune har man decentraliseret en væsentlig del af finansieringsansvaret på specialun-dervisningsområdet med henblik på dels at understøtte inklusion af elever med særlige behov på dealmindelige folkeskoler og dels at sikre, at det økonomiske ansvar følger visitationskompetencen.Dette indebærer, at en del af midlerne til specialundervisning, herunder til specialklasser, er lagt uddecentralt til de enkelte skoler. De fleste af midlerne til segregerede tilbud administreres dog fortsataf fire distriksråd og centralforvaltningen.Skolelederne på de enkelte folkeskoler har ansvaret for at henvise til og finansiere specialundervis-ning på egen skole samt pladser i specialklasser, som skolen køber hos de skoler, der råder over disse.Skolerne er derudover repræsenteret ved et distriktsråd, som træffer beslutning om henvisning tilspecialskoler.De fire distrikstråd får tildelt ca. 55 pct. af midlerne til specialskoler i et fælles budget (distriktspulje),som rådene har ansvaret for at administrere. Distriktspuljen dækker specifikt udgifter til vidtgåendespecialundervisningstilbud, uforudsete udgifter i form af fx tilflyttere samt nogle af udgifterne til kon-sulentbistand i forbindelse med forebyggende indsats på skolerne. I budgetopfølgningen synliggøresdet enkelte distrikts forbrug, så det tydeligt fremgår, hvilke skoler/distrikter, der trækker hvilke ud-gifter.De øvrige ca. 45 pct. af midlerne til specialskoler administreres af centralforvaltningen og dækkerudgifter til særlige specialiserede tilbud fx tilbud for svært handicappede børn og småbørn, som ikkehar været igennem skolesystemet.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
I Silkeborg Kommune, hvor skolerne skal betale en eksklusionstakst i forbindelsemed segregeringen af en elev, er det herudover kendetegnende, at eksklusionstak-stens størrelse ikke dækker de fulde omkostninger ved det segregerede tilbud, og atskolernes medfinansiering kun er 1-årig, jf. boks 6.2.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
101
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Boks 6.2Eksklusionstakst i Silkeborg KommuneSilkeborg Kommune har en målsætning om, at flest mulige elever med særlige behov skal undervisespå egen skole, og at så få elever som muligt ekskluderes fra nærmiljøet.For at understøtte denne målsætning har kommunen indbygget en eksklusionstakst i sin budgetmo-del, som indebærer, at den enkelte skole medfinansierer et beløb, der svarer til 8 lektioner om ugen iet kalenderår til specialtilbud. Beløbet betales kun det første år.Beløbet er uafhængigt af, hvilke specialtilbud den enkelte elev visiteres til. Tilbuddene kan omfattebåde udvidet specialpædagogisk bistand til elever, der skal undervises på skolen og til elever som visi-teres ud af skolen til fx en specialklasse. Ved tilbageslusning fra en specialklasse til folkeskolen tildelesskolen igen tillægsmidler fra en central pulje ud fra individuel vurdering af behov, dog minimum de 8lektioner om ugen.Folkeskolerne forvalter selv midlerne til specialpædagogisk bistand, der iværksættes på egen skole –op til og med 8 lektioner om ugen. Såfremt det vurderes, at der er behov for mere end de 8 lektionerkan skolerne indstille til udvidet specialpædagogisk bistand. Ved visitation tildeles de ekstra ressour-cer fra en central pulje.For elever med fysiske vanskeligheder, der kræver praktisk hjælp finansieres dette udelukkende af encentral pulje.Modellen giver den enkelte skole et incitament til at holde på elever med behov for specialtilbud ogdermed selv forvalte midlerne til de 8 lektioner, det ellers koster at ekskludere eleven.Ordningen sikrer derudover, at der dannes et budget til at finansiere udgiften, når der er elever, somvisiteres til et specialtilbud i løbet af året.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
De identificerede budgetmodeller, hvor finansieringsansvaret kun delvist er lagt ud tilskolerne, og hvor eksklusionstaksten fortsat er relativt begrænset, kan paradoksaltnok føre til en øget segregering. I det tilfælde, hvor den fastsatte eksklusionstakstel.lign. er lavere end de faktiske omkostninger, som er knyttet til at inkludere en elevmed særlige behov i undervisningen i den almindelige folkeskole, vil skolerne såledeshave en tilskyndelse til – og ikke mindst en mulighed for – at segregere elever medsærlige behov. Da segregerede undervisningsformer generelt er dyrere, kan anvendel-sen af økonomiske incitamenter dermed i værste fald have en udgiftsforøgende ef-fekt. Både de finske og de svenske erfaringer er konsistente med denne vurdering, jf.kapitel 7.Samlet set vurderer Deloitte på den baggrund, at en decentraliseret budgetmodel,hvor skolerne har et reelt økonomisk incitament til at inkludere elever med særligebehov i undervisningen i den almindelige folkeskole vil kunne bidrage til en mere ef-fektiv ressourceudnyttelse på området især hvis detfuldefinansieringsansvar – ogsåfor specialskolerne – decentraliseres til folkeskolerne.
102
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
6.2.2 Transparens og accept
Det er karakteristisk, at en stor del af skolelederne i de 12 kommuner tilsyneladendeikke finder de anvendte budgetmodeller hverken retfærdige eller transparente.Over to-tredjedele af skolelederne er således uenige eller helt uenige i, at den aktueltgældende budgetmodel er retfærdig, mens kun godt halvdelen af skolelederne finderbudgetmodellerne gennemsigtige, jf. figur. 6.6.Figur 6.6Skolernes vurdering af budgetmodellernes retfærdighed og gennemsigtighedPct.6050403020111020Helt enigEnigUenigHelt uenigBudgetmodellen er retfærdig?4100Budgetmodellen er gennemsigtig?302120494736
Pct.60504030
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålene: »Budgetmodellener retfærdig?«og »Budgetmodellenergennemsigtig?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det er desuden kendetegnende, at det er skolelederne i stort set samtlige kommuner,som i overvejende grad ikke finder den anvendte budgetmodel retfærdig, ligesom detkun er skolelederne i halvdelen af kommunerne, som oplever modellerne som over-vejende gennemsigtig, jf. figur 6.7.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
103
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.7Skolernes vurdering af budgetmodellernes retfærdighed og gennemsigtighed – fordelt påkommunerHelt enig/enigHelt enig/enig
Helt uenig/uenig
Helt uenig/uenig
Odense
Budgetmodellen er retfærdig?
Budgetmodellen er gennemsigtig?
Anm.: Skolernes fordeling af svar på spørgsmålene: »Budgetmodellener retfærdig?«og »Budgetmodellener gennemsigtig?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Spredningen i skoleledernes gennemsnitlige vurdering af budgetmodellernes retfær-dighed og gennemsigtighed i de 12 kommuner er forholdsvis begrænset, og der kanderfor heller ikke konstateres nogen sammenhæng mellem budgetmodellernes gradaf transparens og accept og kommunernes ressourceforbrug.Deloitte vurderer – på baggrund af de gennemførte kommunebesøg – at skolernesgenerelle opfattelse af budgetmodellernes manglende retfærdighed bl.a. skyldes, atden fastsatte takst pr. elev, der ydes til finansiering af specialundervisning på skolen,ikke altid opleves at give tilstrækkelig dækning for omkostningerne knyttet til denfaglige indsats. Herudover vurderes den manglende oplevelse af retfærdighed athænge sammen med, at budgetmodellerne netop ofte opleves som uigennemskuelige.Skoleledernes oplevelse af, at budgetmodellerne ikke er retfærdige indikerer, at deikke bakker op om bevillingsprincipperne. Dette kan potentielt have den effekt, atskolerne ikke i praksis søger at realisere modellens intentioner om fx inklusion mv.Manglende opbakning til budgetmodellerne kan således indebære, at skolerne ikketager deres ansvar på sig, men derimod i (for) stor udstrækning søger at segregereelever med særlige behov.Det vurderes desuden, at den manglende oplevelse af budgetmodellernes gennem-skuelighed kan vanskeliggøre en hensigtsmæssig økonomistyring. En forudsætningfor at kunne foretage en effektiv tilrettelæggelse, planlægning og prioritering af res-sourcerne og aktiviteterne på skolen, er således, at de almindelige folkeskoler ved,hvilke takster og principper mv., der gælder, samt hvilket ansvar de har i forhold tilfinansieringen og tilrettelæggelsen af specialundervisningen.
104
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Lyngby-Taarbæk
Ringsted
Lolland
Silkeborg
København
Horsens
Lemvig
Assens
Viborg
Norddjurs
Randers
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Som det fremgik ovenfor, finder knap halvdelen af skolelederne da heller ikke, atbudgetmodellerne bidrager til at understøtte en hensigtsmæssig økonomisk styring afskolerne.6.3 PPR
PPR spiller en stor rolle i visitationsprocessen i stort set samtlige de 12 kommuner og arbejder i sti-gende grad konsultativt. PPR kan medvirke til at reducere henvisningen til segregerede undervis-ningsformer, men generelt vurderes kommunerne dog kun i begrænset omfang strategisk at have over-vejet, hvordan PPR bedst muligt kan understøtte inklusion og en effektiv ressourceudnyttelse. Desu-den er der ikke i de nuværende organisatoriske strukturer indbygget incitamenter el.lign., som kanregulere skolernes efterspørgsel efter PPR’s ydelser, herunder efter udarbejdelsen af pædagogisk-psykologiske vurderinger og udredninger. Dette kan føre til, at der bindes (for) mange ressourcer ivisitationssystemet, som kunne have været anvendt mere hensigtsmæssigt blandt andet med henblikpå inklusion af elever, der nu henvises til segregerede undervisningsformer. Deloitte vurderer derforogså, at der eksisterer et potentiale for at prioritere anvendelsen af PPR’s ydelser samt målrettePPR’s konsultative indsats.Den valgte organisering af PPR vurderes at kunne have en betydning for ressource-forbruget på specialundervisningsområdet.PPR refererer typisk til kommunens børn-/ungedirektør, men er herudover organise-ret på mange forskellige måder i de 12 kommuner. I nogle kommuner relaterer PPR’sopgaver sig således forholdsvis snævert til skoleområdet, mens PPR i andre kommu-ner har en mere tværfaglig opgaveportefølje og dækker såvel skole-, daginstitutions-og handicapområdet mv.Folkeskoleloven fastsætter, at henvisning til specialundervisning – udover specialun-dervisning i enkelte fag – skal ske efter indhentet pædagogisk-psykologisk rådgivningog efter samråd med eleven og forældrene. PPR er ansvarlige for at udforme de pæ-dagogisk-psykologiske vurderinger, og PPR er dermed gennem lovgivningen tildelten formel rolle i visitationsprocessen, jf. kapitel 3.Der kan dog være forskel på, hvilken rolle og hvor stor en indflydelse PPR i øvrigt ertildelt i forhold til dels visitationen af elever med særlige behov til specialundervis-ning, dels i forhold til den generelle tilrettelæggelse af kommunens specialundervis-ningsindsats. Ved henvisning til specialundervisning i enkelte fag, kan inddragelse afpædagogisk-psykologisk rådgivning således ifølge lovgivningen undlades, hvis sko-lens leder vurderer, at det ikke er nødvendigt, og forældrene er enige heri.Der er generelt forskel på, hvilken rolle PPR i praksis spiller i forhold til visitationentil specialundervisning – og i hvilken grad PPR i øvrigt er til stede på og inddraget iskolens tilrettelæggelse af specialundervisningen. I nogle kommuner og på nogle sko-ler kan der således være praksis for, at PPR i et vist omfang inddrages i forhold tilvisitationen til specialundervisning i enkelte fag og den generelle specialpædagogiske
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
105
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
bistand, mens PPR i andre kommuner og på andre skoler slet ikke inddrages. Knaphalvdelen af skolelederne peger således på, at PPR altid er inddraget i forbindelsemed visitation til skolens egne specialundervisningstilbud, mens godt en halvdel pe-ger på, at dette ikke er tilfældet, jf. figur 6.8.Figur 6.8Skoleledernes vurdering af, hvorvidt PPR altid er inddraget ifm m. visitation til skolens egnetilbud
Helt uenig 6%
Helt enig 13%
Uenig 46%
Enig 35%
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet:» PPR er altid inddraget ifm. visitering til skolens egne tilbud?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Der kan herudover især være forskel på, hvordan PPR i de enkelte kommuner tilret-telægger sit arbejde og prioriterer sine ressourcer mellem henholdsvis en konsultativindsats, dvs. vejledning og rådgivning af lærere og pædagoger, og en udredende ind-sats, dvs. visitation og revisitation af elever.PPR-psykologerne anvender således i en enkelt kommune helt op imod 70 pct. afderes tid på vejledning og rådgivning af lærere og pædagoger på skoler, mens PPR-psykologerne i andre kommuner alene anvender 20-30 pct. af deres tid på denne op-gave, jf. figur 6.9.
106
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.9PPR-psykologernes arbejdstid fordelt på opgaver, skøn (pct.)Pct.1009080706050403020100
Pct.1009080706050403020100
Assens
Randers
Øvrige opgaverVisitation og revisitationVejledning og rådgivning af lærere og pædagoger på skoler
Anm.: Viborg Kommune har ikke angivet et skøn over fordelingen af PPR-psykologernes arbejdstid på opgaver.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Organisering af PPR i de 12 kommuner kan således kategoriseres i forhold til denrolle og indflydelse, som PPR har i forhold til visitationen til kommunens specialun-dervisning3, og i forhold til den arbejdsmåde, som PPR i overvejende i grad harvalgt4.De 12 kommuners relative placering i forhold til de to dimensioner og hinanden ergengivet nedenfor, jf. figur 6.10.
Kommunernes placering i forhold til dimensionen »PPR’s rolle« er sket med udgangspunkt i et gennemsnit af sko-lernes besvarelse af følgende spørgsmål i hver kommune:»PPR har den afgørende indflydelse på, hvilket tilbud om specialun-dervisning en given elev henvises til?«.4Kommunernes placering i forhold til dimensionen »PPR’s arbejdsmåde« er sket med udgangspunkt i et gennemsnitaf skolernes besvarelse af følgende spørgsmål i hver kommune: »PPRhar en overvejende konsultativ funktion som rådgiver ogvejleder for skolen?«.3
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
København
Norddjurs
Ringsted
Horsens
Odense
Lemvig
Lolland
Silkeborg
Lyngby-Taarbæk
107
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.10Kategorisering af PPRStørre
ViborgOdenseHorsens
ASilkeborg
BRandersLyngby-Taarbæk
PPR’s rolle
AssensNorddjursKøbenhavn
Mindre
DLolland
C
Lemvig
Ringsted
UdredendePPR’s arbejdsmåde
Konsultativ
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010
6.3.1 PPR’s rolle
Det er karakteristisk, at PPR generelt spiller en stor rolle i visitationsprocessen i stortset samtlige de 12 kommuner. I 10 ud af 12 kommuner er skolelederne således over-vejende enige i, at PPR har den afgørende indflydelse på, hvilket tilbud om special-undervisning en given elev henvises til, jf. figur 6.11.Figur 6.11Skoleledernes vurdering af om PPR har den afgørende indflydelse i visitationsprocessen –fordelt på kommunerHelt enig/enigHelt enig/enig
Helt uenig/uenig
Helt uenig/uenig
Odense
Lolland
Ringsted
Lemvig
København
Silkeborg
Lyngby-Taarbæk
Norddjurs
Assens
Randers
Anm.: Skolernes fordeling af svar på spørgsmålet: »PPRhar den afgørende indflydelse på, hvilket tilbud om specialundervisningen given elev henvises til?«Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
108
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Horsens
Viborg
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
En stor rolle til PPR i visitationsprocessen kan medvirke til at begrænse henvisnin-gen af elever til segregerede undervisningsformer. De gennemførte kommunebesøghar således vist, at PPR i nogle kommuner med succes varetager en funktion som»gate-keeper« i forhold til de segregerede tilbud. Det gælder fx umiddelbart i SilkeborgKommune, jf. boks 6.3.Boks 6.3PPR’s rolle i Silkeborg KommuneI Silkeborg Kommune er PPR-ledelsen de facto både visitiations- og budgetansvarlig, hvilket er med tilat understøtte, at økonomi og faglighed tænkes sammen i visitationsprocessen.PPR-ledelsen træffer således beslutning om visitation på vegne af skolechefen og udøver dermed enmyndighedsfunktion. Rollen som faglig PPR-leder er uddelegeret til en PPR-medarbejder med henblikpå at sikre en adskillelse mellem den faglige vurdering og myndighedsudøvelsen i forbindelse medvisitation.Derudover er beslutninger vedrørende visitation tilrettelagt ud fra et »positivt-match princip«, somindebærer, at der skal være et positivt match mellem elevens behov og tilbuddets indhold. Det ersåledes ikke en tilstrækkelig grund til segregering, at en elev er vanskelig at rumme på sin nuværendeskole – der skal være et påvist bedre alternativ.Det samlede ansvar for budget og visitation samt det »positive match princip« kan være med til atholde segregeringsgraden nede.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det vurderes imidlertid på baggrund af de gennemførte kommunebesøg, at der påtværs af kommunerne er stor forskel på, i hvilken grad PPR er tildelt en organisato-risk rolle og har en ledelse, som medvirker til at sikre en målrettet og tværgående visi-tation, der sker under hensyntagen til kommunens målsætninger og samlede kapaci-tet og økonomiske ramme på området mv.Det er desuden kendetegnede, at PPR i mange kommuner udarbejder et meget stortantal pædagogisk-psykologiske vurderinger (PPV), og at der i øvrigt er stor forskelpå, hvor mange PPV’er, der udarbejdes. I nogle kommuner udarbejdes der såledesunder 5 PPV’er pr. 100 folkeskoleelever, mens der i andre kommuner udarbejdesover 10 PPV’er pr. 100 folkeskoleelever.Opregnes det antal af PPV’er, som kommunerne har skønnet, at de udarbejdede iskoleåret 2008/09, svarer det til, at der udarbejdes ca. 40.000 PPV’er årligt på lands-plan – eller mere en 5 PPV’er pr. 100 6-16-årige.Det er desuden kendetegnende, at der er stor forskel på, hvor mange ressourcer deenkelte kommuner anvender på PPR, jf. figur 6.12.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
109
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.12Kommunernes udgifter i kr. til PPR pr. 1.000 6-16-årigeKr., 2010-priser2.5002.0001.5001.000500NorddjursHorsensAssensRandersOdenseSilkeborgLyngby-TaarbækKøbenhavnRingstedLollandLemvigViborg0
Kr., 2010-priser2.5002.0001.5001.0005000
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det er herudover karakteristisk, at skolelederne generelt er utilfredse med den tid, dettager for PPR at foretage en udredning og vurdering, jf. figur 6.13., hvilket kan af-spejle, at der ikke i alle kommuner er mekanismer, der understøtter en målrettet ogprioriteret anvendelse af PPR-ressourcerne.Figur 6.13Skoleledernes vurdering af om ventetiden på PPR’s udredninger og vurderinger er rimeligHelt enig 5%Helt uenig 18%
Enig 36%
Uenig 40%
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet: »Dentid det tager for PPR at foretage en udredning og vurdering iforbindelse med en visitation er rimelig?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
110
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Skolernes utilfredshed med ventetiden på en udredning og vurdering kan afspejle, atdet er omkostningsfrit for skolerne at trække på PPR. Der er således ikke indbyggetøkonomiske incitamenter el.lign. i den nuværende organisatoriske struktur, som kun-ne regulere – og eventuelt dæmpe – skolernes efterspørgsel efter PPRs’s ydelser.Det er Deloittes vurdering, at dette kan medføre et unødvendigt tidsforbrug – her-under på udarbejdelsen af et (for) stort antal PPV’er mv. – og medvirke til, at PPR’sydelser dermed ikke målrettes og prioriteres i forhold til at yde en indsats, som er fo-kuseret på at sikre inklusion.Samlet set vurderer Deloitte derfor, at PPR nok kan spille en rolle som »gate-keeper« iforhold til de segregerede tilbud, men at der i mange kommuner eksisterer et betyde-ligt potentiale for at målrette ressourceanvendelsen på området og give skolerne inci-tamenter til at målrette efterspørgslen efter PPR’s ydelser.6.3.2 PPR’s arbejdsmåde
Der kan konstateres en svag tendens til, at de kommuner, hvor PPR har en merekonsultativ arbejdsmåde, også har et lavere ressourceforbrug, jf. figur 6.14.Figur 6.14Sammenhæng mellem PPR’s arbejdsmåde og kommunernes udgifter pr. 6-16-årig til alm.specialundervisning, specialklasser og specialskoler, skoleåret 2008/09KonsultativKonsultativ
PPR’s arbejdsmåde
R2= 0,17
Udredende
Udredende5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
Udgifter pr. 6-16-årig til specialundervisning, kr., 2010-priser
Anm.: Kommunernes placering i forhold til dimensionen »PPR’s arbejdsmåde« er sket med udgangspunkt i et gen-nemsnit af skolernes besvarelse af følgende spørgsmål:»PPR har en overvejende konsultativ funktion som rådgiver ogvejleder for skolen?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Dette er umiddelbart logisk, da en øget konsultativ indsats fra PPR’s side netop måforventes at føre til en øget grad af inklusion.På baggrund af de gennemførte kommunebesøg er det da også Deloittes vurdering,at tendensen i kommunerne generelt går i retning af, at PPR arbejder mere og mere
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
111
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
konsultativt. Dette bekræftes således også generelt af skolelederne, hvoraf hele 85pct. af er enige eller helt enige i, at PPR overvejende har en konsultativ funktion,som vejleder og rådgiver for skolen, jf. figur 6.15.Figur 6.15Skoleledernes vurdering af om PPR overvejende har en funktion som rådgiver og vejleder
Helt uenig 2%Uenig 13%Helt enig 25%
Enig 60%
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet:»PPR har en overvejende konsultativ funktion som rådgiver ogvejleder for skolen?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Odense Kommune er en af de kommuner, som mere systematisk har forsøgt at or-ganisere PPR, så de først og fremmest varetager en konsultativ rolle, jf. boks 6.4.
112
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Boks 6.4PPR som rådgiver og vejleder i Odense KommuneEt af hovedformålene med PPR i Odense Kommune er i samarbejde med institutioner og skoler atunderstøtte en inkluderende praksis, således at flest mulige børn og unge kan tilgodeses i deresnærmiljø. For at indfri dette formål er der sat fokus på konsultation i daginstitutioner og skoler samtrådgivning og vejledning til forældre og professionelle voksne omkring barnet/eleven. PPR’s rolle hargennem de seneste år ændret sig fra primært at handle om visitation til i højere grad at handle omforebyggelse gennem et konsultativt arbejde.For at understøtte det konsultative arbejde er der bl.a. udarbejdet en samarbejdshåndbog for PPR-medarbejdere, der beskriver PPR’s arbejdsmåde som rådgivende og vejledende. Herudover omfatterhåndbogen de overordnede retningslinjer og konkret praktiske beskrivelser af procedurer og ar-bejdsgange.PPR er organiseret i tre faglige afdelinger i form af en afdeling for 0-6 årige børn og en afdeling for 6-18 årige børn, som primært har fokus på forebyggende arbejde i henholdsvis daginsitutioner og sko-ler, samt en specialpædagogisk afdeling, som primært har fokus på indgribende indsatser uden fordistriktsskolerne.Alle dagtilbud, skoler og specialpædagogiske undervisningstilbud i kommunen har tilknyttet en kon-taktpsykolog og/eller en tale/høre-lærer fra PPR bl.a. med henblik på at styrke det inkluderende ar-bejde i nærmiljøet.Derudover deltager PPR i et Forum for Specialpædagogik, som er etableret på alle skoler med henblikpå at rådgive om, udvikle, udmønte og evaluere specialpædagogiske og rummelighedsfremmendeindsatser på den enkelte skole.Endelig deltager PPR i Børn- og Ungeforum på skolerne, hvor der på formelle møder hver 14. dag ydesrådgivning og konsultation i forhold til konkrete elever med særlige behov.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det er imidlertid Deloittes vurdering på baggrund af de gennemførte kommunebe-søg, at kommunerne ikke i tilstrækkelig grad i dag strategisk har overvejet, hvordanPPR mest hensigtsmæssigt udfylder en konsultativ rolle, og hvad arbejdsdelingen skalvære til skolerne mv.Dette afspejles bl.a. ved, at der i mange kommuner er en uklar rollefordeling mellemPPR som rådgiver og de enkelte skolers egne specialundervisningskoordinatorer,AKT-vejledere og lignende. Der vurderes derfor også at være et potentiale i forholdtil at målrette PPR’s konsultative indsats.Deloitte har desuden på kommunebesøgene erfaret, at kommunerne sjældent har til-strækkelig og systematisk viden om effekten af de forskellige specialistfunktioner,hvilket ligeledes peger i retning af behovet for strategisk at overveje, hvordan denkonsultative indsats fremadrettet tilrettelægges bedst muligt.6.4 Visitationsproces
De 12 kommuner har i helt overvejende grad valgt at placere visitationskompetencen til de segregere-de undervisningsformer i centrale visitationsudvalg. Visitationsudvalgene er imidlertid sjældent tildelt
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
113
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
det fulde økonomiske ansvar for befordring og fritidstilbud mv., hvilket vanskeliggør en effektiv ud-giftsstyring. Deloitte finder, at visitationskompetencen og finansieringsansvaret bør følges ad, og atkommunerne kan overveje at decentralisere visitationskompetencen til skolerne i forbindelse med endecentralisering af finansieringsansvaret med henblik på at understøtte en større grad af inklusion.Den valgte organisering og tilrettelæggelse af visitationsprocessen på specialunder-visningsområdet vurderes at have en betydning for ressourceforbruget.I visitationsprocessen afgøres det, om en given elev har behov for specialundervis-ning, og hvilket tilbud eleven i givet fald skal tilbydes. Visitationsprocessens organi-sering og tilrettelæggelse har væsentlig betydning for såvel omfanget samt typen afden specialundervisning, der iværksættes i kommunerne.Visitationskompetencen er delt mellem skolelederne og kommunalbestyrelsen, jf. ka-pitel 3. Skolelederne træffer beslutning om iværksættelse af specialundervisning oganden specialpædagogisk bistand ved henvisning til skolens egne tilbud. Kommunal-bestyrelsen træffer beslutningen – typisk via et visitationsudvalg – ved henvisning afelev til en anden skole end distriktsskolen, en anden kommune eller til regionalt til-bud (i samråd med regionsrådet), eller hvis elevens undervisning kun kan gennemfø-res med støtte i den overvejende del af undervisningstiden, fx ved enkeltintegreretundervisning, undervisning i specialklasser eller specialskoler. I nogle kommuner ernoget af kommunalbestyrelsens visitationsansvar lagt ud til skolelederne. Der er påbaggrund af de gennemførte kommunebesøg nedenfor beskrevet, hvordan en visita-tionsproces typisk forløber i praksis, jf. boks 6.5.
114
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Boks 6.5Typisk visitationsprocesHvis en elev har et særligt undervisningsbehov, som trods under-visningsdifferentiering og brug afholddannelse antages ikke at kunne imødekommes inden for rammerne af den almindelige under-visning, eller hvis elevens situation i øvrigt giver anledning til alvorlig bekymring vender den pågæl-dende lærer situationen med kollegaer i klasseteam, med en specialundervisningslærer og/eller sko-lens psykolog med henblik på råd og vejledning. Læreren iværksætter i første omgang selv særligetiltag i den normale undervisning over for barnet. Hvis læreren ikke ser udvikling eller mærker fald iudvikling hos barnet fremlægges situationen typisk for et formelt mødeforum (konference), hvor derredegøres for allerede afprøvede tiltag. Læreren får på konferencen konsultation og ideer til nye til-tag, som afprøves over for barnet og udarbejder i den forbindelse en handleplan for barnet i samar-bejde med forældrene.Såfremt der stadigvæk ikke sker en udvikling til det bedre hos barnet fremlægges situationen på nypå konferencen, hvilket som regel udløser igangsættelse af en pædagogisk-psykologisk vurdering afelevens behov for socialpædagogisk bistand. På konferencen kan det også besluttes, at der er behovfor at tildele barnet specialundervisning i enkeltfag internt på skolen, hvilket ikke kræver en pædago-gisk-psykologisk vurdering. Denne beslutning træffer skolelederen formelt. Endelig kan det på konfe-rencen besluttes, at det er nødvendigt at arbejde videre mod ekstern visitation, hvorefter der udar-bejdes en obligatorisk sagsfremstilling til visitations-udvalg (eller distriktsråd for Ringsted Kommunesvedkommende) med henblik på eksternt visitation til et segregeret tilbud (specialklasse eller special-skole).Visitationsudvalget træffer på baggrund af sagsfremstillingen – som indeholder dokumentation foriværksatte aktiviteter på skolen, resultatet af disse, pædagogisk-psykologisk vurdering samt evt. op-lysninger fra læge, børnepsykiatrisk afdeling m.fl. – beslutning om iværksættelse af specialundervis-ning enten i et tilbud i eller uden for kommunen.Skolelederen har ansvar for at følge elevens udvikling bl.a. via drøftelse med lærer, forældre og ele-ven. Minimum en gang om året skal eleven revisiteres, dvs. der skal tages stilling til, om foranstalt-ningen skal fortsætte, ændres eller ophøre. Dette sker på baggrund af en pædagogisk-psykologiskvurdering og en evaluering af undervisnings-forløbet. Beslutning træffes af skolele-der/visitationsudvalg (afhængig af foranstaltningstypen) i samråd med forældre som orienteresskriftligt.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Udover de generelle lighedstegn, som bl.a. følger af de lovgivningsmæssige krav påområdet, er der imidlertid som led i dataindsamlingen også identificeret en række for-skelle mellem de 12 kommuners konkrete organisering og tilrettelæggelse af visitati-onsprocessen.Den måde, som de 12 kommuner har valgt at indrette deres visitationsproces på, ad-skiller sig i forhold til, hvor centraliseret den er tilrettelagt. Det er således til en visgrad forskelligt fra kommune til kommune, om ansvaret for henvisningen til segrege-rede tilbud mv. alene er placeret i et centralt visitationsudvalg, eller om der er lagt etansvar herfor ud til skolelederne.5
5Kommunernes placering i forhold til dimensionen »centraliseringsgrad« er sket med udgangspunkt i, hvor visitations-kompetencen er placeret i kommunen.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
115
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Herudover adskiller de 12 kommuners visitationsprocesser sig i forhold til deres gradaf styring og koordinering. Det varierer således fx, hvor effektivt og målrettet visita-tionsprocessen forløber i de 12 kommuner.6De 12 kommuners relative placering i forhold til de to dimensioner og hinanden ergengivet nedenfor, jf. figur 6.16.Figur 6.16Kategorisering af visitationsproces
Større
NorddjursLemvig
Odense
Assens ViborgSilkeborg
Randers
Centraliseringsgrad
ALollandKøbenhavn
BHorsensLyngby-Taarbæk
Ringsted
Mindre
DMindre grad
CHøjere grad
Styring og koordinering
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
6.4.1 Centraliseringsgrad
Det er karakteristisk, at de 12 kommuner i overvejende grad har valgt en centraliseretvisitationsproces, hvor henvisningen til segregerede tilbud primært sker via centralevisitationsudvalg, jf. tabel 6.1.
6
Kommunernes placering i forhold til dimensionen »styring og koordinering« er sket med udgangspunkt i et gen-nemsnit af skolernes besvarelse af følgende spørgsmål i hver kommune: 1)» Procedurerne omkring henvisning til specialun-dervisning fungerer effektivt (lavt tidsforbrug)?«,2) »Indsatsenoverfor elever med behov for specialundervisning sker på rette tidspunkt iskoleforløbet?«og 3)» Det sker ofte, at eleverne visiteres til et specialtilbud, selvom eleverne godt kunne have været inkluderet i normal-undervisningen?«.
116
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Tabel 6.1VisitationsmodellerFuld centraliseringDelvis centraliseringDelvis decentralisringFuld decentralisering
Visitationsudvalg hen-viser til specialskoler,specialklasser og en-keltintegration
AssensNorddjursLemvigOdenseSilkeborgViborg*Randers
Visitationsudvalghenviser til special-skoler og specialklas-ser, mens skolernehenviser til enkeltin-tegrationLyngby-TaarbækHorsensLollandKøbenhavn
Visitationsudvalghenviser til special-skoler, mens skolernehenviser til special-klasser og enkeltinte-grationRingsted
Skolerne henviser tilspecialskoler, special-klasser og enkeltinte-gration
-
Anm.: I Viborg Kommune er der ikke oprettet et visitationsudvalg og visitationskompetencen er i stedet place-ret hos en afdelingsleder i forvaltningen.
I langt hovedparten af kommunerne er det således det centrale visitationsud-valg(ene), som er ansvarlig for henvisningen af elever til specialskoler og specialklas-ser og typisk også af elever til enkeltintegration. Kun Ringsted Kommune adskillersig ved, at skolelederne har fået tildelt ansvaret for at visitere til specialklasser.Det er Deloittes vurdering, at en centraliseret visitationsproces, hvor beslutningenom henvisningen til segregerede tilbud sker centralt, har den styringsmæssige fordel,at samtlige elever med særlige behov vurderes og henvises til specialiserede tilbud afden samme personkreds, dvs. typisk det centrale visitationsudvalg, og dermed ud frasamme kriterier. Dette kan sikre ensartethed i visitationen.Dette bekræftes af skolelederne, idet 75 pct. er helt enige eller enige i, at den centralevisitationsproces i dag netop forløber ensartet og efter en fast procedure, jf. figur6.17.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
117
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.17Skoleledernes vurdering af, om den centrale (eksterne) visitationsproces er ensartet og følgeren fast procedure
Helt uenig 4%
Helt enig 10%
Uenig 21%
Enig 65%
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet: »Dencentrale (eksterne) visitationsproces er ensartet og følger enfast procedure?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det er herudover Deloittes vurdering, at en centraliseret visitationsproces potentieltkan gøre det lettere at forene de faglige behov med de økonomiske muligheder.Det er dog i den forbindelse vigtigt, at visitationsudvalget i givet fald har det fuldeøkonomiske ansvar for udgifterne knyttet til de segregerede tilbud, der henvises til,samt for de afledte udgifter i form af befordring og fritidstilbud mv.Det sidste synes imidlertid sjældent i dag at være tilfældet i kommunerne med denkonsekvens, at kommunerne har svært ved at budgettere retvisende og styre de afled-te udgifter knyttet til befordring og fritidstilbud, som har en betydelig tyngde, jf. ka-pitel 4. Deloitte vurderer derfor også helt grundlæggende, at visitationskompetencenog finansieringsansvaret bør følges ad, og at kommunerne i højere grad kan overvejeat decentralisere begge dele til skolerne.Såfremt kommunerne vælger at decentralisere finansieringsansvaret for den samledespecialundervisning til skolerne – som beskrevet under afsnittet om budgetmodeller– er det således også afgørende, at visitationskompetencen følger med.Deloitte vurderer, at der er flere gode begrundelser for at decentralisere visitations-kompetencen og finansieringsansvaret, da en sådan model giver skolerne et økono-misk incitament til at inkludere flest mulige elever i undervisningen i den almindeligefolkeskole samt sikre en effektiv ressourceudnyttelse på området, jf. afsnit 6.2.En decentralisering af visitationskompetencen og finansieringsansvaret kan dog in-debære en risiko for, at der bliver (for) stor forskel på skolernes visitationspraksis i
118
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
den enkelte kommune og dermed det serviceniveau, som kommunen yder på områ-det. Såfremt visitations-kompetencen decentraliseres fuldt ud, kan det derfor værenødvendigt, at kommunen fx fører et øget tilsyn med skolerne el.lign., som tilfældeter i Sverige.Det kan herudover i det hele taget være hensigtsmæssigt, at kommunerne fastsætteret klart politisk serviceniveau, som kan være retningsgivende for skolernes visitati-onspraksis og medvirke til at sikre, at visitationen fortsat baseres på forholdsvis ens-artede kriterier på tværs af kommunens skoler.Skolerne finder således generelt netop også, at kommunens politik påvirker skolensmåde at visitere på, jf. figur 6.18.Figur 6.18Skoleledernes vurdering af, om kommunens politik påvirker skolens måde at visitere på
Helt uenig 2%Uenig 22%
Helt enig 11%
Enig 65%
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet:»Kommunens politik påvirker skolens måde at visitere på?«Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det er imidlertid karakteristisk, at skolelederne ikke i dag hverken oplever, at kom-munen har fastsat et klart serviceniveau eller, at dette serviceniveau er omsat i et vel-dokumenteret administrativt visitationsgrundlag, jf. figur 6.19.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
119
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.19Skoleledernes vurdering af, om kommunen har fastlagt et klart serviceniveau og omserviceniveauet er omsat i et veldokumenteret visitationsgrundlagPct.60515040302220111010Helt enigEnigUenigHelt uenigTydeligt serviceniveau?20Veldokumenteret visitationsgrundlag?1020404750402630
Pct.60
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålene: »Kommunalbestyrelsenhar fastlagt et tydeligt serviceniveau forspecialundervisning?«og »Detpolitiske serviceniveau er omsat i et veldokumenteret administrativt visitationsgrundlag?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
6.4.2 Styring og koordinering
Der kan konstateres en tendens til, at de kommuner, som har tilrettelagt en effektivstyring og koordination af visitationsprocessen også har lavere udgifter til specialun-dervisning og relaterede udgifter, dvs. PPR, befordring og fritidstilbud, jf. figur 6.20.
120
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.20Sammenhæng mellem effektiviteten af kommunernes visitationsproces og kommunernesudgifter pr. 6-16-årig til alm. specialundervisning, specialklasser og specialskoler, skoleåret2008/09Højere grad
Effektiv styring og koordinering
Højere grad
R2= 0,28
Lavere grad
Lavere grad
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
Udgifter pr. 6-16-årig til specialundervisning, kr., 2010-priser
Anm.: Kommunernes placering i forhold til dimensionen »effektiv styring og koordinering« er sket ved at multipli-cere gennemsnittet af skolernes besvarelse af følgende spørgsmål i hver kommune: 1)» Procedurerne omkringhenvisning til specialundervisning fungerer effektivt (lavt tidsforbrug)?«,2)»Indsatsen overfor elever med behov for specialunder-visning sker på rette tidspunkt i skoleforløbet?«og 3) »Detsker ofte, at eleverne visiteres til et specialtilbud, selvom elevernegodt kunne have været inkluderet i normalundervisningen?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det er på den baggrund Deloittes vurdering, at de kommuner, som har implemente-ret effektive procedurer for henvisningen af elever til specialundervisning og genereltfokuserer på at målrette og koordinere visitationen, vil være bedre i stand at styre ud-giftsudviklingen samt sikre sammenhæng mellem kommunens målsætninger og afsat-te økonomiske ramme og den faktisk tilrettelagte indsats.Viborg Kommune er en af de kommuner, som har formaliseret sin henvisningspro-cedure på specialundervisningsområdet, jf. boks 6.6.Boks 6.6Formaliseret procedure for visitation i Viborg KommuneI Viborg Kommune følges en formel nedskreven procedure i forbindelse med visitation, som tydeligtbeskriver fremgangsmåde samt roller og ansvar. Derudover anvendes definerede visitationskriterierog standardiserede skemaer for såvel indstilling til PPR-vurdering og (re)visitation.Den nedskrevne procedure er sammen med de definerede visitationskriterier og standardiserede ind-stillings- og visitationsskemaer med til at understøtte en ensartet visitationsproces i kommunen.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
121
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
En effektiv styring og koordinering af visitationsprocessen vurderes dog ikke nød-vendigvis at forudsætte, at visitationsprocessen er meget centraliseret. En decentrali-seret visitationsproces kan således også blive styret og koordineret effektivt.I en decentralt organiseret visitationsproces er det dog netop ikke centrale procedu-rer og koordinationsmekanismer, som først og fremmest skal fremme en effektiv vi-sitation, men derimod tilstedeværelsen af økonomiske incitamenter hos skolernekombineret med mekanismer, der kan sikre en vis ensartethed i visitationen på tværsaf skoler, herunder fx øget tilsyn og et klart serviceniveau mv.6.5 Kompetencer og arbejdsformer
Undersøgelsen har vist, at lærernes specialpædagogiske og personlige kompetencer har stor betydningfor lærernes evne til at inkludere elever med særlige behov i undervisningen i den almindelige folke-skole. De 12 kommuner har da også generelt fokus på udvikling af lærernes specialpædagogiskekompetencer og på anvendelsen af inkluderende arbejdsformer. Indsatsen er dog sjældent tilrettelagtsystematisk eller er tilstrækkeligt strategisk forankret, selvom det netop tyder på, at systematiskkompetencebygning og målrettet brug af inkluderende arbejdsformer medvirker til at sikre en mereeffektiv ressourceudnyttelse på specialundervisningsområdet. Deloitte vurderer derfor også, at kom-munerne fremadrettet med fordel vil kunne arbejde mere strategisk og målrettet med specialpædago-gisk kompetenceopbygning og inkluderende arbejdsformer.Lærernes specialpædagogiske kompetencer og skolernes anvendelse af inkluderendearbejdsformer vurderes at være faktorer, som kan have betydning for, i hvilket om-fang kommunerne er i stand til at inkludere elever med særlige behov i undervisnin-gen i den almindelige folkeskole.Det må således grundlæggende forventes, at lærere med et højt specialpædagogiskkompetenceniveau vil have bedre forudsætninger for at rumme og inkludere elevermed særlige behov i undervisningen i den almindelige folkeskole. Det kan herudoverforventes, at lærernes personlige kompetencer har betydning for, hvor godt de er istand til at sikre inklusion.Samlet set er et stort flertal af skolelederne i de 12 kommuner da også helt enige ellerenige i, at lærernes formelle specialpædagogiske kompetencer samt deres personligekompetencer har betydning for henvisningen af elever til specialundervisning, jf. fi-gur 6.21.
122
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.21Skoleledernes vurdering af om lærernes specialpædagogiske og personlige kompetencer harbetydning for henvisningen til specialundervisningPct.706050403020100Helt enigEnigUenigHelt uenig272023132 15458
Pct.706050403020100
Lærernes specialpædagogiske kompetencer har betydning forhenvisningen?Lærernes personlige kompetencer har betydning for henvisningen?
Anm.: Fordeling af skoleledernes svar på følgende spørgsmål: »Lærernesformelle specialpædagogiske kompetencer har betyd-ning for henvisningen til specialundervisning (bedre kompetencer reducerer henvisningen)?«og »Lærernespersonlige kompetencerhar betydning for henvisning til specialundervisning?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Der er imidlertid stor forskel på, hvor stor en andel af lærerne på folkeskolerne i de12 kommuner, som har gennemført en specialpædagogisk grunduddannelse, jf. figur6.22.Figur 6.22Andel folkeskolelærere som har gennemført en specialpædagogisk grunduddannelse (pct.)Pct.30252015105RingstedOdenseLemvigSilkeborgRandersViborgAssensHorsensNorddjursKøbenhavn024,919,814,8 14,412,1 11,810,8 9,76,7 6,34,8 4,5
Pct.302520151050
Elever pr. skole
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Lyngby-Taarbæk
Lolland
123
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Kommunerne har i stigende grad fokus på kompetenceopbygning, og 9 ud af 10 sko-leledere finder da også, at de arbejder systematisk på at opbygge lærernes specialpæ-dagogiske kompetencer, jf. figur 6.23.Figur 6.23Skoleledernes vurdering af om skolen arbejder systematisk og løbende på at udvikle lærernesspecialpædagogiske kompetencerUenig 11%Helt uenig 0%Helt enig 23%
Enig 66%
Anm.: Fordeling af skoleledernes svar på følgende spørgsmål: » Skolen arbejder systematisk og løbende på at op-bygge lærernes specialpædagogiske kompetencer?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Kommunebesøgene har herudover afdækket, at kommunerne i stadig større ud-strækning har fokus på en mere systematisk anvendelse af inkluderende arbejdsfor-mer i undervisningen i den almindelige folkeskole.Stort set samtlige skoleledere peger da også på, at de proaktivt forsøger at forankreinklusionstanken i organisationen, jf. figur 6.24.
124
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.24Skoleledernes vurdering af om skoleledelsen proaktivt forsøger at forankre inklusionstanken iorganisationenUenig 1%Helt uenig 0%
Helt enig 44%
Enig 55%
Anm.: Fordeling af skoleledernes svar på følgende spørgsmål: »Skoleledelsenforsøger proaktivt at forankre inklusionstankeni organisationen?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det følgende afsnit vil på den baggrund søge at analysere de 12 kommuner i forholdlærernes kompetenceniveau7og skolernes anvendelse af inkluderende arbejdsformer8.De 12 kommuners relative placering i forhold til de to dimensioner og hinanden ergengivet nedenfor, jf. figur 6.25.
Kommunernes placering i forhold til dimensionen »lærernes kompetencer« er sket med udgangspunkt i skolernesbesvarelse af følgende spørgsmål i hver kommune:»Skolen arbejder systematisk og løbende på at udvikle lærernes specialpædagogiske kompetencer.8Kommunernes placering i forhold til dimensionen »inkluderende arbejdsformer« er sket med udgangspunkt i etgennemsnit af skolernes besvarelse af følgende to spørgsmål i hver kommune: 1)» Skolen anvender særlige metoder ellersystemer (organisatoriske modeller som LP eller lignende)?«og 2) »Skolen har en aktiv politik for håndtering af adfærds-, kontakt- ogtrivselsproblemer.7
.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
125
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.25Kategorisering af kompetencer og arbejdsformerLyngby-Taarbæk
Højere
OdenseHorsensKøbenhavn
Lærernes kompetencer
ARingstedAssens
BRanders
Viborg
Silkeborg
Lavere
DLemvig
Norddjurs
CLolland
Mindre grad
Højere grad
Anvendelsen af inkluderende arbejdsformer
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
6.5.1 Lærernes kompetencer
De kommuner, hvor skolerne i højere grad angiver, at de arbejder systematisk og lø-bende på at udvikle lærernes specialpædagogiske kompetencer, har en tendens til athave et lavere ressourceforbrug, jf. figur 6.26.Figur 6.26Sammenhæng mellem skolernes fokus på udviklingen af lærernes specialpædagogiske kompe-tencer og kommunernes udgifter pr. 6-16-årig til alm. specialundervisning, specialklasser ogspecialskoler, skoleåret 2008/09Højere gradHøjere grad
Lærernes kompetencer
Lavere grad
Lavere grad
R2= 0,035
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
Udgifter pr. 6-16-årig til specialundervisning, kr., 2010-priser
Anm.: Kommunernes placering i forhold til dimensionen »lærernes kompetencer« er sket med udgangspunkt i sko-lernes besvarelse af følgende spørgsmål i hver kommune:»Skolen arbejder systematisk og løbende på at udvikle læ-rernes specialpædagogiske kompetencer?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
126
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Det er karakteristisk, at den tilsvarende tendens gør sig gældende, når der ses på ud-giftsvæksten i segregerede tilbud, jf. figur 6.27.Figur 6.27Sammenhæng mellem skolernes fokus på udviklingen af lærernes specialpædagogiske kompe-tencer og kommunernes udgiftsvækst pr. elev i segregerede tilbud fra 2007/08 til 2008/09Højere gradHøjere gradLavere grad
Lærernes kompetencer
Lavere grad
R2= 0,40
-10
0
10
20
30
40
Udgiftsvækst i segregerede tilbud, pct.
Anm.: Kommunernes placering i forhold til dimensionen »lærernes kompetencer« er sket med udgangspunkt i sko-lernes besvarelse af følgende spørgsmål i hver kommune:»Skolen arbejder systematisk og løbende på at udvikle læ-rernes specialpædagogiske kompetencer?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Lærernes specialpædagogiske kompetenceniveau og skolernes systematiske arbejdemed fokuseret kompetenceudvikling synes med andre ord at kunne bidrage til at sik-re en mere effektiv ressourceudnyttelse på specialundervisningsområdet.Det er dog Deloittes vurdering på baggrund af de gennemførte kommunebesøg, atkommunerne i mindre grad har igangsat samlede initiativer i forhold til at sikre engenerel kompetenceopbygning på det specialpædagogiske område. Der findes dogenkelte undtagelser, som fx Horsens Kommune, der har udviklet en basisuddannelsei specialpædagogik for kommunens lærere, jf. boks 6.7.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
127
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Boks 6.7Fokus på systematisk kompetenceopbynging i Horsens KommuneIgennem længere tid er der fra centralt hold i Horsens Kommune sat fokus på uddannelse og udvik-ling af lærerkompetencer med henblik på at fremme inklusion på alle skoler. Der er i den forbindelseblevet udviklet en praktisk og redskabsorienteret basisuddannelse bl.a. med fokus på håndtering afAKT-vanskeligheder, som 200-300 lærere har gennemført. Derudover har et antal lærere taget enoverbygningsuddannelse og er blevet uddannet AKT-koordinatorer.På hver skole er der etableret et ressourcecenter med en specialundervisningslærer og en AKT-koordinator tilknyttet, som har til formål at supervisere de øvrige lærere.Endelig er der etableret et videnscenter, som servicerer skolerne med konsulentbistand, bl.a. indenfor ADHD og Asbergers. Videnscenteret varetager ligeledes en praksisnær, rådgivende rolle i forholdtil den enkelte lærer og undersøtter skolernes implementering af inkluderende tiltag.Fokus på implementeringen af inklusion i alle skoler har medført en høj inklusionsrate målt på, at dersammenlignet med andre kommuner bliver indstillet færre elever med sværere behov til visitations-udvalget.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det er Deloittes vurdering, at der generelt eksisterer et potentiale for at øge lærernesspecialpædagogiske kompetenceniveau i kommunerne med henblik på at understøtteen større grad af inklusion i den almindelige folkeskole.6.5.2 Inkluderende arbejdsformer
Deloitte har på de gennemførte kommunebesøg erfaret, at der generelt er øget fokuspå anvendelsen af inkluderende arbejdsformer, og at enkelte kommuner mere syste-matisk har forsøgt at implementere fx LP-modellen, opbygge kompetencecentre oglignende. Det gælder fx Lyngby-Taarbæk Kommune, som er ved at implementereLP-modellen på samtlige folkeskoler, jf. boks 6.8.
128
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Boks 6.8LP-model på alle skoler i Lyngby-Taarbæk KommuneLyngby-Taarbæk Kommune er ved at implementere LP-modellen på samtlige skoler med henblik påat understøtte en ensartet og systematisk tilgang til at sikre inklusion på skolerne. Det betyder, at allelærere i kommunen bliver undervist i en systemisk måde at analysere og handle i forhold til et barnsudfordringer.Beslutningen om at arbejde med LP-modellen er truffet fra central hold, men det er op til den enkelteskole, hvordan og i hvilket omfang modellen skal implementeres.Kommunen har derudover valgt at anvende ca. 1/3 af de samlede uddannelsesmidler årligt til speci-alundervisning med henblik på at opbygge et beredskab af kompetencer, der kan varetage så mangetyper af specialpædagogiske behov som muligt.Kommunen har dermed fokus på en bred uddannelse af lærere i forhold til at kunne inkludere ogrumme elever med særlige behov.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det er imidlertid også Deloittes vurdering, at anvendelsen af inkluderende arbejds-former i dag generelt fortsat sker usystematisk i kommunerne, og at skolerne i sti-gende grad efterspørger en mere strategisk indsats fra kommunernes side på detteområde. Deloitte finder desuden i den forbindelse, at skolerne ikke i dag – i modsæt-ning til fx Finland – anvender de obligatoriske elevhandleplaner tilstrækkeligt målret-tet i forhold til elever med særlige behov, som tilfældet fx er i Finland.En mere systematisk anvendelse af inkluderende arbejdsformer vurderes derfor ogsåat kunne medvirke til at begrænse henvisningen til segregerede tilbud og dermed bi-drage til en mere effektiv ressourceudnyttelse.Dette understøttes af, at de kommuner, hvor skolerne dels anvender særlige metodersom LP-modellen og lignende, dels har en aktiv politik for håndtering af adfærds-,kontakt- og trivselsproblemer, svagt tenderer mod at have haft en lavere udgiftsvæksti segregerede tilbud fra skoleåret 2007/08 til 2008/09, jf. figur 6.28.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
129
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.28Sammenhæng mellem anvendelsen af inkluderende arbejdsformer og kommunernesudgiftsvækst pr elev i segregerede tilbud fra 2007/08 til 2008/09Højere gradHøjere gradMindre grad
Inkluderende arbejdsformer
Mindre grad
R2= 0,22
-10
0
10
20
30
Udgiftsvækst i segregerede tilbud, pct.
Anm.: Kommunernes placering i forhold til dimensionen »inkluderende arbejdsformer« er sket ved at multipliceregennemsnittet af skolernes besvarelse af følgende to spørgsmål i hver kommune: 1)»Skolen anvender særlige me-toder eller systemer (organisatoriske modeller som LP eller lignende)?«og 2)»Skolen har en aktiv politik for håndtering af ad-færds-, kontakt- og trivselsproblemer?«Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Deloitte har imidlertid erfaret, at skolelærerne ikke mindst i de større klasser finderdet udfordrende at inkludere elever med særlige behov i undervisningen i den almin-delige folkeskole. Dette hænger sammen med, at de faglige krav skærpes i udskolin-gen, og at undervisningen i højere grad målrettes eksamen.Skærpede faglige krav til eleverne kan således være med til at modarbejde intentio-nerne om øget inklusion og rummelighed og gøre det vanskeligt at omsætte de inklu-derende metoder og arbejdsformer i en velfungerende praksis.Skolelederne og lærerne oplever endvidere i den forbindelse, at de eksisterende mu-ligheder for at dispensere fra læseplaner, tests og eksaminer mv. for enkeltelever eruklare og/eller begrænsede.Det kan endelig fremhæves, at flere kommuner peger på, at en vellykket indsats iforhold til at sikre inklusion forudsætter, at skolelederne proaktivt tager ansvaret påsig og sætter sig i spidsen for en kulturændring på skolerne.6.6 Styrbarhed
Skolelederne i de 12 kommuner oplever et pres for at anvende flere ressourcer på specialundervisning,men finder dog generelt, at den del af specialundervisningen, som de er ansvarlige for, er økonomiskstyrbart. Kommunernes forvaltninger, som har finansieringsansvaret for de segregerede undervisnings-former, oplever dog betydeligt større udfordringer i forhold til at styre udgiftsudviklingen, og langt
130
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
hovedparten af kommunerne har således også overskredet deres budgetter på området de seneste år.Deloitte vurderer på den baggrund, at der eksisterer et potentiale for at udvikle en »stærkere« sty-ringskultur i kommunerne gennem en række tiltag, herunder ved bl.a. at samle og afgrænse special-undervisningsområdet bevillingsmæssigt og tilrettelægge en mere systematisk styringsopfølgning mv.Der vurderes at være en sammenhæng mellem kommunernes oplevelse af specialun-dervisningsområdets styrbarhed og deres ressourceforbruget på området.Styrbarhed dækker i denne sammenhæng dels over den interne styringskultur, herun-der kommunernes fokus på økonomistyring og tydelighed i rolle- og ansvarsfordelin-gen, dels over de eksterne faktorer, som kan påvirke aktiviteten på specialundervis-ningsområdet og dermed kommunens mulighed for at foretage en sikker udgiftssty-ring.Specialundervisningens styrbarhed i de 12 deltagende kommuner kan således medudgangspunkt i de indsamlede data kategoriseres i forhold til to overordnede dimen-sioner: Styringskultur9og eksternt pres10.De 12 kommuners relative placering i forhold til de to dimensioner og hinanden ergengivet nedenfor, jf. figur 6.29.
Kommunernes placering i forhold til dimensionen »styringskultur« er sket med udgangspunkt i et gennemsnit afskolernes besvarelse af følgende spørgsmål i hver kommune: 1)» Procedurerne omkring henvisning til specialundervisningfungerer effektivt (lavt tidsforbrug)?«,2) »Rummelighedog inklusion er en del af skolens nedskrevne værdigrundlag?«og 3)» Det politi-ske serviceniveau er omsat i et veldokumenteret administrativt visitationsgrundlag?«.10Kommunernes placering i forhold til dimensionen »eksternt pres« er sket med udgangspunkt i et gennemsnit afskolernes besvarelse af følgende spørgsmål i hver kommune: 1)» Pres fra forældre bidrager til at øge henvisningen til special-undervisning?«,2) »Forældre ønsker i højere grad end skolen at henvise deres børn til specialundervisning?«og 3)» Skolen overflyttermidler fra specialområdet til normalområdet?«.9
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
131
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.29Kategorisering af styrbarhed
Stærkere
Ringsted
Styringskultur
AViborgKøbenhavnOdense
Horsens Silkeborg
B
Lyngby-TaarbækAssens
Randers
Svagere
Lolland
DMindreEksternt pres
CNorddjurs
Lemvig
Større
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
6.6.1 Styringskultur
De kommuner, som har en »svagere« styringskultur – målt på en række centrale indi-katorer – tenderer som forventet mod at have et højere udgiftsniveau på specialun-dervisningsområdet end de kommuner, som har en »stærkere« styringskultur, jf. figur6.30.Figur 6.30Sammenhæng mellem styringskulturen og kommunernes udgifter pr. 6-16-årige til alm.specialundervisning, specialklasser og specialskoler, skoleåret 2008/09StærkereStærkere
Styringskultur
R2= 0,34
Svagere
Svagere5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
Udgifter pr. 6-16-årig til specialundervisning, kr., 2010-priser
Anm.: Kommunernes placering i forhold til dimensionen »styringskultur« er sket ved at multiplicere gennemsnittetaf skolernes besvarelse af følgende spørgsmål i hver kommune: 1)» Procedurerne omkring henvisning til specialun-dervisning fungerer effektivt (lavt tidsforbrug?«,2) »Rummelighedog inklusion er en del af skolens nedskrevne værdigrundlag?«og 3)» Det politiske serviceniveau er omsat i et veldokumenteret administrativt visitationsgrundlag?«.).Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
132
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Kommunernes styringskultur er bl.a. opgjort i forhold til, om skolelederne oplever,at procedurerne omkring henvisning til specialundervisning fungerer effektivt, samtom det politiske serviceniveau er omsat i et veldokumenteret administrativt visitati-onsgrundlag.Samtidig tilkendegiver 71 pct. af skolelederne i de 12 kommuner, at de enten er heltenige eller enige i, at skolens specialundervisningsområde er økonomisk styrbart, jf.figur 6.31.Figur 6.31Skoleledernes vurdering af om specialundervisningsområdet er økonomisk styrbart
Helt uenig 7%
Helt enig 8%
Uenig 23%
Enig 63%
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet: »Skolensspecialundervisningsområde er økonomisk styrbart?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Derudover har kun godt halvdelen (54 pct.) af skolelederne svaret, at de enten erenige eller helt enige i, at de udarbejder særskilte og detaljerede budgetter. Samlet settyder det således på, at skolelederne ikke oplever væsentlige udfordringer i forhold tilat styre udgifterne til specialundervisning.Rettes blikket mod forvaltningsniveauet, som afholder en stor andel af kommuner-nes samlede udgifter til specialundervisning, tegner der sig imidlertid et andet billede.I 8 af de 11 kommuner, som har svaret på spørgsmålet, er det på forvaltningsniveauoplyst, at budgettet til specialundervisning blev overskredet i skoleåret 2007/2008og/eller 2008/2009. De væsentligste årsager til budgetoverskridelserne var flere visi-tationer end forventet i budgettet, merforbrug til anbragte børn og unge samt gene-relt usikkerhed om forudsætningerne for budgettet på grund af kommunalreformen,hvilket særligt var gældende for skoleåret 2007/2008.Det tyder således på, at det er på forvaltningsniveauet, at de største udfordringer medat styre udgifterne til specialundervisning findes. Det harmonerer også med, at det ikommunerne helt overvejende er centralforvaltningen, som har finansieringsansvaret
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
133
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
for de vidtgående og ressourcekrævende tilbud og dermed også forvaltningen, somvil skulle håndtere konsekvenserne af eventuelle udgiftspres.Det er imidlertid en gennemgående observation fra den kvalitative undersøgelse, atkommunerne sjældent har etableret et robust og fælles styringsgrundlag. Ingenkommuner har fx afgrænset specialundervisning som et særskilt bevillingsområde, ognogle steder er budgetansvaret fordelt over flere forvaltninger. Det er endvidere und-tagelsen, at budgetteringen er baseret på eksplicitte budgetteringsforudsætninger forde enkelte delområder. De færreste kommuner opererer med en formaliseret mål-gruppeinddeling, og der mangler generelt styringsinformation både på driftsniveau ogledelsesniveau. Endelig har mange kommuner en asymmetrisk og fordyrende praksis,hvor specialklassernes og specialskolernes budgetter ikke reduceres, hvis der er færreelever end forudsat, men hvor de kompenseres for merindskrivninger.Det er Deloittes sammenfattende vurdering, at forhold som disse bidrager til mang-lende overblik, ineffektiv udgiftsstyring og en usikker styringskultur.Der er dog enkelte gode eksempler på kommuner, som har en »stærk« styringskultur.Det gælder fx Horsens Kommune, hvor der føres en konsekvent rammestyring, jf.boks 6.9.Boks 6.9Konsekvent rammestyring i Horsens KommuneI Horsens Kommune udøves umiddelbart en konsekvent rammestyring, som indebærer, at skolerneikke kan søge om ekstra ressourcer til specialundervisning i løbet af året. Skolerne får tildelt en fastbudgetramme fra årets start, som skal dække alle udgifter i forbindelse med specialundervisning, ogder er ikke afsat ekstra midler via puljer eller lignende. Derudover ydes der ikke ekstra takster ved»overbelægning« på specialskoler.Kommunen har bl.a. som følge af den konsekvente rammestyring ikke oplevet et stort udgiftsskred iforhold til den almindelige specialunder-visning eller undervisning i specialklasser.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
I Lyngby-Taarbæk Kommune søger man at imødegå uforudsete udgifter på special-undervisningsområdet ved anvendelsen af en række centralt afsatte puljer, jf. boks6.10.
134
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Boks 6.10Puljer til håndtering af uforudsete udgifter i Lyngby-Taarbæk KommuneLyngby-Taarbæk Kommune har etableret en central pulje til uforudsete udgifter i forbindelse medsegregerede specialundervisningstilbud, som har et vist omfang. Puljen anvendes bl.a. til at dækkeudgifter i forbindelse med tilflyttere, specialskoleplaceringer i løbet af året og konsekvenser af afgø-relser i Klagenævnet for Vidtgående Specialundervisning. Det vil sige udgifter som ikke kan forudsi-ges ved den årlige budgetlægning.Skolerne skal som udgangspunkt selv dække uforudsete udgifter i forbindelse med de tilbud, somskolerne er ansvarlig for, inden for den budgetramme skolerne har fået tildelt. Skolerne kan dog søgeom midler fra den centrale pulje til dækning af uforudsete udgifter i forbindelse med tilflyttere efter1. august i skoleåret, der har behov for mere end 15 undervisningslektioner til enkeltintegration ellermere end 10 støttetimer i SFO eller klub.Den centrale pulje afsættes for hvert budgetår som en fastlagt andel af skolevæsenets samlede bud-get til specialundervisning. Eventuelle resterende midler i puljen fordeles til skolerne efter en forde-lingsnøgle, mens en eventuel manko på tilsvarende vis fratrækkes skolernes lønsummer i det igang-værende budget-/regnskabsår.Derudover har kommunen lagt en buffer ind i budgettet specifikt øremærket til uforudsete udgiftertil specialundervisning i forbindelse med anbringelser af børn i løbet af året.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Endelig er Odense Kommune i gang med at implementere et ledelsesinformationssy-stem, som bl.a. skal sikre en bedre udgiftsstyring på området, jf. boks 6.11.Boks 6.11Opbygning af ledelsesinformationssystem i Odense KommuneOdense Kommune har netop afsluttet projektet»Statusog fornyelse på det specialpædagogiske om-råde«, som har været i gang siden november 2008. Projektets formål har været at skabe overblik overdet specialpædagogiske område med henblik på fornyelse og effektivisering af området.Et af projektets delformål har været at organisere og udarbejde et datagrundlag, som kan sikre enty-dige og valide data på det specialpædagogiske område. Hensigten er, at den politiske og administra-tive styring af området skal understøttes bl.a. gennem opgørelser af elever og tilbudstyper i kommu-nen, som kan muliggøre beskrivelser af udviklingstendenser og prognosticering.Resultatet af projektet har bl.a. været en begrebsmodel med begreber for ydelser og tilbud, som sik-rer en overensstemmelse mellem PPR’s henvisninger og kommunens undervisningstilbud. Begreber-ne er blevet indarbejdet i kommunens registreringssystem (TEA), hvormed der kan trækkes data omelever og undervisningstilbud til brug i afrapportering til det politiske og administrative niveau i for-hold til udviklinger på området. Efterhånden som data registreres ensartet ved brug af fælles begre-ber, vil der med tiden blive skabt et mere kvalificeret styringsgrundlag.Udfordringen består i at sikre en ensartet registreringspraksis ude på skolerne, der skal føde de data,som forvaltningen og det politiske niveau i sidste ende skal anvende til at styre området med.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
135
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
I forhold til den politiske indflydelse på styringskulturen svarer 77 pct. af skoleleder-ne, at de enten er helt uenige eller uenige i, at kommunalbestyrelsen har fastlagt ettydeligt serviceniveau for specialundervisning, jf. figur 6.32.Figur 6.32Skoleledernes vurdering af om kommunalbestyrelsen har fastlagt et tydeligt serviceniveau forspecialundervisningHelt enig1%Helt uenig26%Enig22%
Uenig51%
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet: »Kommunalbestyrelsenhar fastlagt et tydeligt serviceniveau forspecialundervisning?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Samtidig er 76 pct. af skolelederne helt enige eller enige i, at kommunens politik på-virker skolens måde at visitere på, jf. figur 6.33.
136
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.33Skoleledernes vurdering af om kommunens politik påvirker skolens måde at visitere påHelt uenig 2%Uenig 22%
Helt enig 11%
Enig 63%
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet:»Kommunens politik påvirker skolens måde at visitere på?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Dette resultat kan indikere, at der på politisk niveau muligvis ikke er tilstrækkelig fo-kus på, at definere en klar politik og et klart serviceniveau for kommunens special-undervisning, og at dette bidrager til uklarhed om styringsgrundlaget. Svarfordelingener konsistent med de oplysninger, der er indsamlet i den kvalitative del af undersø-gelsen, hvor interviewdeltagernes samstemmende på tværs af kommuner peger på, atdet politiske niveau er forholdsvis usynligt.6.6.2 Eksternt pres
Skolelederne oplever generelt, at specialundervisningsområdet sætter skolens bevil-linger under pres. Spørgeskemaundersøgelsen viser således, at 77 pct. af alle skolele-derne i de 12 kommuner enten er helt enige eller enige i, at skolen oplever et pres iforhold til at anvende en større andel af den samlede bevilling til specialundervisning,jf. figur 6.34.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
137
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.34Skoleledernes vurdering af om de oplever et pres i forhold til at anvende en større andel densamlede bevilling til specialundervisningHelt uenig 4%Uenig 20%Helt enig 28%
Enig 49%
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet: »Skolenoplever et pres i forhold til at anvende en større andel afden samlede bevilling til specialundervisning?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Presset for at anvende en større andel af de samlede bevillinger på specialundervis-ning kan både skyldes et øget omfang og et øget omkostningsniveau for skolernesspecialundervisningsaktiviteter.På baggrund af besøg og interviews i de 12 kommuner tegner der sig et billede af, atpresset særligt skyldes et øget omfang af skolernes specialundervisningsaktiviteter.En af de årsager som bl.a. fremhæves er, at antallet af børn med eksempelvis AKT-vanskeligheder har været kraftigt stigende.Derudover oplever 80 pct. af skolelederne, at den øgede mulighed for stille diagnosermedvirker til at øge presset på specialundervisning, jf. figur 7.35. Det er dog karakte-ristisk, at det særlig er skolelederne, der oplever den øgede mulighed for diagnostice-ring som et væsentligt eksternt pres, mens visitationsudvalgene i mindre grad har pe-get herpå på kommunebesøgene.
138
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.35Skoleledernes vurdering af om den stigende mulighed for at diagnosticere øger presset påspecialundervisningHelt uenig2%
Uenig18%
Helt enig19%
Enig61%
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet: »Denstigende mulighed for at kunne diagnosticere særlige behov ogvanskeligheder hos elever medvirker til at øge presset på specialundervisning?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Den kvalitative dataindsamling har desuden vist, at flere kommuner har valgt en ad-ministrativ praksis, hvor diagnoser på socialområdet også giver adgang til specialun-dervisningstilbud.Derudover kan pres fra forældre ligeledes være medvirkende til øget aktivitet og stør-re ressourceanvendelse til specialunderundervisning på skolerne. Det er imidlertidkun under halvdelen af skolelederne, som er enten helt enige eller enige i, at pres fraforældre bidrager til at øge henvisningen til specialundervisning, jf. figur 6.36.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
139
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.36Skoleledernes vurdering af om pres fra forældre bidrager til at øge henvisningen tilspecialundervisningHelt uenig 6%Helt enig 7%
Enig 34%
Uenig 53%
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet: »Presfra forældre bidrager til at øge henvisningen til specialunder-visning?«.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det eksterne pres opleves ikke alene blandt skolelederne, men i høj grad også på for-valtningsniveau, hvor bevillingsansvaret for de mere vidtgående tilbud i flere kom-muner er placeret.På kommunebesøgene blev det påpeget, at takststigninger på specialiserede tilbud iandre kommuner, som kommunen anvender og er afhængige af, medvirker til atmindske styrbarheden af specialundervisningsområdet.En særskilt udfordring knytter sig desuden til anbragte børn, som modtager special-undervisning. Disse visiteres typisk fra socialforvaltningen samtidig med, at det ofteer børne- / undervisningsforvaltningen, som skal afholde udgifterne til specialunder-visningen. Visitations- og finansieringsansvaret er således adskilt. Det er Deloittesvurdering, at utilstrækkelig intern koordination i mange kommuner bidrager til ople-velsen af et betydeligt eksternt pres.6.7 Tilbuds- og skolestruktur
Mange kommuner har tilkendegivet, at der eksisterer en såkaldt »stærekasseeffekt« i den forstand,at kommunerne er tilbøjelige til at udfylde den kapacitet på specialundervisningsområdet, som deråder over. Samtidig viser undersøgelsen, at kommunernes specialskolekapacitet og tilhørende takst-niveauer varierer betydeligt. Det betyder, at der i nogle kommuner sandsynligvis kan opnås en res-sourcebesparelse ved at omlægge en del af kapaciteten fra specialskoler til mindre omfattende og ad-ministrativt omkostningstunge tilbud som fx specialklasser. Endelig viser undersøgelsen, at små sko-ler generelt er mere tilbøjelige til at segregere elever.
140
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Tilbuds- og skolestrukturen i en kommune kan have en betydning for kommunernesressourceforbrug på specialundervisningsområdet.En kommunes tilbuds- og skolestruktur er defineret som kapaciteten i form af antal-let af pladser på de specialiserede tilbud samt skolernes størrelse i form af det gen-nemsnitlige antal elever i kommunens folkeskoler.De 12 deltagende kommuners tilbudsstruktur kan med udgangspunkt i de indsamle-de data kategoriseres efter deres kapacitet i forhold til specialiserede tilbud på denene side og den gennemsnitlige størrelse på deres folkeskoler på den anden side.De 12 kommuners relative placering i forhold til de to dimensioner og hinanden ergengivet nedenfor, jf. figur 6.37.Figur 6.37Kategorisering af tilbudsstruktur
Stor
KøbenhavnRingstedHorsens
AKapacitetAssensNorddjurs
B
RandersLollandLyngby-Taarbæk
Lille
DLemvig
SilkeborgViborg
COdense
LilleSkolestørrelse
Stor
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
6.7.1 Kapacitet
Der eksisterer en betydelig spredning blandt de 12 kommuner i forhold til, hvormange pladser de har på egne specialskoler, herunder heldagsskoler, interne tilbud påopholdssteder mv., jf. figur 6.38.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
141
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.38Antallet af pladser på kommunernes specialskoler pr. 100 elever, skoleåret 2008/09Personer8765432101,51,61,61,72,62,63,53,94,04,3
Personer7,4876543210
Lemvig
Viborg
Lolland
Silkeborg
Norddjurs
Ringsted
Assens
Lyngby-Taarbæk
Horsens
Randers
Anm.: Odense Kommune indgår ikke i opgørelsen, da de ikke har opgjort antallet af pladser på deres specialskoler.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
En kommunes specialskolekapacitet kan have en betydning for ressourceforbruget,da et stort udbud i sig selv genererer en øget efterspørgsel – den såkaldte »stærekas-seeffekt«. Dvs., at kommunerne er tilbøjelige til at visitere til de pladser, som kom-munen råder over og dermed fylde alle sine pladser ud. Denne tendens kan bl.a. væreunderstøttet af, at tomme pladser på kort sigt ofte også giver ekstra omkostninger.De gennemførte kommunebesøg har indikeret, at en sådan effekt sandsynligvis eksi-sterer. Flere af kommunerne giver således udtryk for, at der er en tendens til, at dervisiteres til de tilbud, som eksisterer i kommunen. Dette bekræfter, at der sandsynlig-vis er et potentiale for ressourcebesparelser ved at erstatte en del af specialskolekapa-citeten med tilbudsformer, som ligger mellem de almindelige inkluderende tilbud ogde segregerede specialundervisningstilbud, jf. kapitel 4. Som eksempel kan nævnesenkeltintegration, der bl.a. også er væsentligt mere udbredt i Sverige, jf. kapitel 6. Detbør dog samtidig bemærkes, at en stor og specialiseret kapacitet også kan begrænsebehovet for at købe pladser udenfor kommunen, hvilket alt andet lige kan gøre detnemmere at styre ressourceforbruget.Det er ikke alene i forhold til kapaciteten i form af antallet af specialskolepladser, atder er væsentlige variationer mellem kommunerne. En opgørelse af taksterne på desegregerede tilbud viser ligeledes en spredning både mellem kommunerne og interntmellem de enkelte kommuners tilbud, jf. figur 6.39.
142
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
København
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
Figur 6.39Takst pr. elev for kommunernes specialklasser og specialskoler1.000 kr., 2010-priser7006005004003002001000LollandKbh.OdenseLemvigRandersRingstedHorsensNorddjursLyngby-SilkeborgTaarbæk
1.000 kr., 2010-priser7006005004003002001000
Anm.: Assens Kommune og Viborg Kommune indgår ikke i opgørelsen, da de ikke har angivet deres takstniveauer.Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Som det fremgår af ovenstående figur, ligger hovedparten af taksterne mellem100.000 og 400.000 kr. pr. elev pr. år, men med en væsentlig variation inden for detteinterval. En af de største interne spredninger kan observeres i Københavns Kom-mune, hvor udbuddet af segregerede tilbud også er relativt stort. En nærmere sam-menligning af taksterne på tværs af kommunerne viser desuden, at taksten pr. elevmed generelle indlæringsvanskeligheder i en specialklasse i en kommune er på ca.150.000 kr., mens et tilsvarende tilbud i en anden kommune koster ca. 290.000 kr.Tilsvarende gør sig gældende for taksten på en specialskoleplads for elever med ge-nerelle indlæringsvanskeligheder, som kan variere mellem ca. 150.000 og 305.000 kr.Resultatet af takstopgørelsen viser således, at der er relativt stor spredning i kommu-nernes takster på de segregerede tilbud. Dette kan overordnet set skyldes tre forskel-lige forhold.For det første kan variationen skyldes væsentlige forskellige i tilbuddenes indhold ogomfang. Kommunernes forskellige takster og kapacitet kan således dække over man-ge differentierede og specialiserede tilbudstyper. En årsag til dette kan bl.a. være, atkommunerne i forskelligt omfang har overtaget de segregerede tilbud fra amterne.Det er i den forbindelse afgørende, at kommunerne får tilpasset kapaciteten paralleltmed, at henvisningen til de segregerede tilbud søges reduceret, såfremt en mulig»stærekasseeffekt« skal undgås.For det andet kan variationen i takststørrelserne skyldes forskelle i effektiviteten idriften af de segregerede tilbud. Undersøgelsen giver ikke mulighed for at konkluderedette, men den relativt store forskel på taksterne kan indikere, at der muligvis eksiste-rer et potentiale for en mere effektiv ressourceudnyttelse på nogle specialskoler.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
143
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
For det tredje kan variationen skyldes forskellig praksis og metode i opgørelsen aftaksterne. Det kan indikere, at der muligvis er behov for at ensrette registrerings- ogopgørelsespraksis mellem kommunerne, hvilket alt andet lige også vil kunne bidragetil at øge gennemsigtigheden og gøre ressourcestyringen nemmere i forbindelse medkøb og salg af pladser på tværs af kommunerne.6.7.2 Skolestørrelse
Undersøgelsen viser, at der kan være en sammenhæng mellem skolestørrelse og tilbø-jeligheden til at henvise elever til specialundervisning i segregerede undervisnings-former.Hvor der på skoler med under 300 elever i skoleåret 2008/09 blev visiteret 1,9 pct. afeleverne til specialklasser eller specialskoler, var den tilsvarende visitationshyppighedpå skoler med 300-500 elever 1,4 pct. og på skoler med mere end 500 elever var den1,2 pct. – jf. nedenstående figur 6.40.Figur 6.40Andel elever som visiteres til specialskoler eller specialklasser fordelt på skolestørrelsePct.3,02,52,01,51,00,50,00-300301-500501-2,42,3
Pct.3,02,52,01,51,00,50,0
1,7
Elever pr. skole
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det er Deloittes vurdering, at disse forskelle er forholdsvis store, og at der næppe apriori kan være objektive grunde til, at elever på små skoler i gennemsnit har et størrebehov for specialundervisning end elever på store skoler. Det kan tyde på, at der ivisitationsafgørelserne i praksis er en tendens til at tilgodese henvisningsønsker fra desmå skoler.Der kan være flere mulige forklaringer på, at små skoler har en højere visitationshyp-pighed til segregerede tilbud. Én mulighed kan være, at kommunernes ressourcefor-delingsmodeller kun delvist kompenserer små skoler for smådriftsulemper, og at detbetyder, at disse skolers mulighed for at afsætte inklusionsmidler derfor er dårligere.Det kan dog konstateres, at der blandt skoleledere på små skoler faktisk er en lidt
144
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle
mere positiv opfattelse af ressourcetildelingsmodellens retfærdighed. En anden – be-slægtet – forklaring kan være, at elever med vidtgående behov er en større økono-misk belastning for små skoler end for store, og at der i visitationsafgørelserne tageshensyn til dette. Endelig kan det tænkes, at lærerkollegiets kompetencer i forhold tilspecialundervisning i gennemsnit er dårligere på små skoler end på store.Af nedenstående graf er de folkeskoler, som indgår i analysen, fordelt efter antal ele-ver pr. skole. Som det ses, er det kun omkring en tredjedel af skolerne, som har over500 elever, og dermed hører til i den størrelseskategori af skoler, som segregerermindst, jf. figur 6.41.Figur 6.41Fordeling af medvirkende folkeskoler efter antal elever pr. skolePct.40353025201510500-300301-500501-29,435,934,7
Pct.4035302520151050
Elever pr. skole
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
145
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
7. Sammenligning med andre nordiske landeForuden sammenligningen af 12 danske kommuner har udvalget også bedt Deloittebelyse forskelle og ligheder i organisering, styring og praksis på det lokale og udfø-rende niveau mellem Danmark og Sverige og Finland.Det søges ligeledes afdækket om, og hvorledes, de væsentligste forskelle kan førestilbage til forskelle i den nationale regulering eller institutionelle rammer mv. Det ersåledes ikke formålet med sammenligningen at foretage en kortlægning og redegørel-se for faktuelle forskelle i landenes overordnede strukturer, lovgrundlag og historikpå specialundervisningsområdet. Derimod skal sammenligningen bidrage med idéerog inspiration til en bedre organisering, styring og ressourceudnyttelse på det danskespecialundervisningsområde.Hver af de to analyser omfatter en kort overordnet karakteristik af landets institutio-nelle og styringsmæssige rammer for specialundervisningen, herunder den grundlæg-gende nationale regulering, organisering og styring samt aktivitetsniveau. Herefteranalyseres og diskuteres differentieringspunkterne i forhold til organisering, styringog ressourceforbrug på baggrund af data indsamlet gennem kommunebesøg i de tolande. Sammenligningen er afgrænset til undervisningsdelen, og omfatter således fxikke fritidstilbud og befordringsudgifter.Analysen bygger på såvel deskresearch som på kvalitativt og kvantitativt materiale,der er indsamlet på et 2-dages landebesøg i hvert af de to lande. På landebesøgeneblev der afholdt møder med eksperter, repræsentanter fra centrale og lokale myndig-heder samt med ledere af specialskoler mv.7.1 Sverige
Specialundervisningen i Sverige er karakteriseret ved en stor grad af faglig og økonomisk decentrali-sering til det lokale og udførende niveau. Decentraliseringen modsvares dog af, at »Skolinspektio-nen«, der er en national myndighed fører tilsyn med de enkelte skoler og kvaliteten af deres special-undervisningsindsats. Skolinspektionen fungerer ligeledes som klageinstans. Generelt opleves der iSverige ikke et tilsvarende budget- og udgiftspres på specialundervisningsområdet som i Danmark.Samtidig segregeres en væsentlig mindre andel af eleverne i Sverige, og der anvendes derfor også enbetydelig større andel af de samlede specialundervisningsudgifter til aktiviteter i grundskolens almen-undervisning frem for til segregerede tilbud. Anvendelsen af mellemformer som enkeltintegration ersåledes mere udbredt i Sverige, og det er hovedsageligt børn, som er udviklingshæmmede eller harsvære fysiske handicaps, der segregeres. Det er lovgivningsmæssigt reguleret, at specialskoletilbud erforbeholdt disse målgrupper. Endvidere fremstår kommunernes styring og ressourcetildeling relativenkel og gennemsigtig samt baseret på en klar rammestyring med indlagte buffere i budgettet.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
147
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
7.1.1 Institutionelle og styringsmæssige rammer for specialundervisningen iSverigeDen nationale regulering
Specialundervisningen i Sverige er generelt karakteriseret ved en stor grad af decen-tralisering og autonomi på det lokale og udførende niveau. Af § 2 i den nationaleskolelov fra 1985, som pt. er under revision, fremgår det, at der skal tages hensyn tilelever med særlige behov i det offentlige uddannelsesvæsen, så alle elever så vidtmuligt har lige muligheder. Elever med særlige behov har således ret til specialunder-visning i henhold til den svenske skolelov, og det er skolelederen, som er ansvarligfor dette, hvilket fremgår af kapitel 5 i grundskoleförordningen.Det er imidlertid i høj grad op til kommunerne og skolerne, hvordan det gøres ipraksis. De enkelte kommuner kan fastsætte deres egne og mere detaljerede plan ogretningslinjer for områdets udvikling og organisering, og den nationale reguleringsætter alene en række overordnede rammer og målsætninger, gennem bl.a. skollagen(1985), särskoleförordningen (1995), specialskoleförordningen (1995) og grundskole-förordningen (1994). Der er med andre ord stor lokal autonomi i forhold til denkonkrete tilrettelæggelse og organisering af specialundervisningen.I grundskoleförordningens kapitel 5 § 4 præciseres det dog, at den special-pædagogiske støtte som udgangspunkt skal gives integreret i den almindelige klasse-undervisning, og kun i særlige tilfælde bør gives i særskilte undervisningsgrupper.Endvidere præciseres det i kapitel 5 § 1, at det er skolelederens ansvar, at en elevsbehov for specialpædagogisk støtte bliver udredt, og at der på denne baggrund udar-bejdes en handlingsplan.Den høje grad af økonomisk og faglig decentralisering på specialundervis-ningsområdet i Sverige er kombineret med et nationalt tilsynsorgan, Skolinspektio-nen, som fører tilsyn med skolerne i hele Sverige. Skolinspektionen fokuserer på, omen række nationale og juridisk funderede kvalitetskriterier overholdes på de enkelteskoler. Det drejer sig eksempelvis om, hvorvidt der er tilstrækkelige lærerkompeten-cer, og om alle elever med særlige behov får den nødvendige støtte.Skolverket, der er en styrelse under det svenske undervisningsministerium og somhar det overordnede ansvar for den samlede skolevirksomhed, varetog tidligere den-ne opgave inden oprettelsen af Skolinspektionen i 2008. Baggrunden for oprettelsenaf en særskilt inspektionsmyndighed var et politisk ønske om at styrke tilsynsindsat-sen. Skolinspektionen tager udgangspunkt i Skolverkets råd og vejledninger ved de-res inspektioner.Skolerne kontrolleres hvert fjerde år, og Skolinspektionen går relativt tæt på driften ideres arbejdsmetoder og vurderinger. Det er således ikke alene den kommunale sko-lebestyrelses arbejde som inspiceres, men i høj grad også den enkelte skoleleder og
148
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
lærernes indsats. Generelt vurderes det af Skolverket, at inspektionen i dag er merefokuseret på de enkelte skolers drift end tidligere.Skolinspektionen har i dag ikke mulighed for at tildele de enkelte skoler økonomiskesanktioner, men det overvejes at blive indført i forbindelse med den igangværenderevision af skoleloven. Skolinspektionen har alligevel stor betydning for de enkelteskoler, da resultaterne offentliggøres, og der samtidig er frit skolevalg i Sverige og imange områder en reel konkurrence fra såkaldt fritstående skoler, som drives afprivate virksomheder. Dårlige resultater kan derfor have afgørende betydning forantallet af elever, der søger ind på den enkelte skole og dermed stor indirekte øko-nomisk betydning, da pengene følger eleven i det svenske skolesystem efter en vou-cher-model. I boks 7.1 neden for er vist et eksempel på en konklusion fra Sko-linspektionen.Boks 7.1Eksempel på konklusion fra SkolinspektionenHelhetsbedömning (første og sidste afsnit)Edsbergsskolan bedriver en verksamhet som till vissa delar fungerar mycket väl men som också gerintryck av att det finns stora skillnader mellan olika lärare ochklasser.…Sammanfattningsvis bör rektorn på Edsbergsskolan ta ett ökat ansvar för den pedagogiskaledningenav skolan, bland annat när det gäller att vidta åtgärder för attkomma tillrätta med de påtaladeskillnaderna i skolan. Likaså måste rutinerna förurvalet av elever till profilklasserna ses över.Undervisning i svenska som andraspråk måste anordnas för alla elever som bedöms vara i behov avdetta och undervisning i svenska och engelska måste erbjudas som språkval om eleven och elevensvårdnadshavare önskar det. Slutligen måste skolan vara avgiftsfri.Brister som måste åtgärdasInspektörerna bedömer att nedan angivna brister snarast måste åtgärdas.- Skriftliga omdömen saknas för elever som i slutet av nionde skolåret inte nått upp till målen ochdärmed saknar betyg i ett ämne eller ämnesblock (7 kap. 9 § grundskoleförordningen).- Urvalsprinciperna för antagning till skolans så kallade profilklasser ger inte alla elever lika tillgång tillutbildning i det offentliga skolväsendet (1 kap. 2 § skollagen).- Undervisning i svenska som andraspråk anordnas inte i enlighet med förordningens krav (2 kap. 15-16 §§ grundskoleförordningen).- Alla elever ges inte möjlighet att välja engelska eller svenska som alternativ tillmoderna språk inomramen för språkvalet (2 kap. 18 § grundskoleförordningen).- Utbildningen är inte avgiftsfri (4 kap. 4 § skollagen).- Beslut om placering av elev i särskild undervisningsgrupp fattas inte i enlighet med förordningen (5kap. 5 § grundskoleförordningen och 8 kap. 1 § grundskoleförordningen).- Kvalitetsredovisningen uppfyller inte förordningens krav (3, 3 a och 4 §§ förordningenomkvalitetsredovisning inom skolväsendet m.m.).
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
149
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
Boks 7.1 (fortsat)Eksempel på konklusion fra SkolinspektionenOmråden som är i behov av förbättringsinsatserDet finns enligt inspektörernas bedömning behov av förbättringsinsatser inomföljande områden:- Elevernas kunskapsresultat bör förbättras.- Utvecklingssamtalen bör tydligare kopplas till de nationella målen i kursplanerna,särskilt i andraämnen än svenska, engelska och matematik.- De individuella utvecklingsplanerna bör utvecklas så att långsiktiga mål och skolans insatsertydligare framgår med utgångspunkt i nationella mål.- Skolan behöver se över de lokala konkretiseringarna så att de stämmer överens med de nationellamålen. Informationen till eleverna om mål och betygskriterier bör förbättras.- De felaktigheter som konstaterats i hanteringen av betygskatalogen måste rättas till och rutinerskapas så att den upprättas på ett korrekt och rättssäkert sätt.- Undervisningen bör i högre grad utgå från läroplanens och kursplanernas mål att sträva mot så attalla elever ges större möjligheter till bland annat diskussioner,problemlösning och kritiskt tänkande.Betydelsen av målen att sträva mot bör tydliggöras för lärare och elever.- Elevernas möjligheter att utöva inflytande över sin utbildning och sitt eget lärandebör förbättras.- Åtgärdsprogrammen bör utvecklas så att det tydligt framgår vilka elevens behov är och hur dessaska tillgodoses samt hur de planerade åtgärderna ska följas upp och utvärderas.- Studiemiljön för eleverna i vissa klasser bör förbättras.- Skolans värdegrundsarbete bör förbättras.- Personalens kännedom om gällande föreskrifter bör förbättras.- Rektorns pedagogiska ledarskap bör utvecklas.- Rektorn bör ta ett större ansvar för att skolans resultat följs upp och utvärderas iförhållande till denationella målen.- Kvalitetsarbetet bör förbättras.Kilde: Skolinspektionen.
Omkring 10 pct. af alle elever i Sverige går i fritstående skoler, der kan drives somprivate virksomheder, hvor overskuddet trækkes ud. De fritstående skoler må imid-lertid ikke opkræve betaling fra forældrene, og er derfor helt finansieret af offentligemidler. Kommunerne skal bevillige den samme takst pr. elev til de fritstående skolersom til grundskolerne, så vilkårene er ensartede og sammenlignelige. Ifølge Skolver-ket eksisterer der her en udfordring i forhold til elever med behov for specialunder-visning, da det ofte kan være vanskeligt at fastsætte en præcis takst. De fritståendeskoler kan afvise elever med behov for særskilt støtte, og i praksis afgøres deresekstrabevilling til disse elever ofte af en forhandling med den kommunale forvalt-ning. Samlet set betyder bevillingssystemet til de fritstående skoler imidlertid, atkommunerne tvinges til at fokusere på beregning af faste, ensartede og sammenligne-lige takster på skoleområdet.Skolinspektionen fungerer desuden som klageinstans. Elever og forældre kan såledesklage over forhold på en given skole til Skolinspektionen, som på denne baggrundkan iværksætte en inspektion. I 2008 modtog Skolinspektionen 1290 klager, hvorafde 194, svarende til 15 pct., vedrørte specialpædagogisk støtte1. Skolinspektionenfører således både en række faste og regelbundne tilsyn samt en række løbende og1
»Anmälningsärenden2008«,Skolinspektionen.
150
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
tilpassede tilsyn på baggrund af henvendelser fra borgere, medieomtale eller egetinitiativ. Det svenske klagesystem adskiller sig således fra det danske ved, at Sko-linspektionen i kraft af sin brede »tilsynsportefølje« er tættere på skolernes dagligedrift end det danske klagenævn. Det er Deloittes vurdering, at antallet af klager ved-rørende specialundervisning må anses for at være lavt. Til sammenligning modtogKlagenævnet for vidtgående specialundervisning i 2009 570 sager, jf. kapitel 3.Organisering og styring
Specialundervisningen i Sverige praktiseres overordnet gennem den kommunalegrundskole, den kommunale særskole og den statslige sær/specialskole.Den kommunale grundskolevaretager den specialpædagogiske støtte i den almindeligeundervisning. Dette kan tildeles direkte af de enkelte skoleledere og skønnes at udgø-re ca. 95 – 98 pct. af alt den specialpædagogiske støtte, som leveres i grundskolen.En mindre del af den specialpædagogiske støtte i den kommunale grundskole sker isærskilte undervisningsgrupper. Disse er adskilte fra den almindelige undervisning,og kan sammenlignes med specialklasser i det danske system. Om en elev skal henvi-ses til særskilte undervisningsgrupper afgøres gennem en elevvelfærdskonference,hvor skolelederen er ordfører, og hvor der typisk er inddraget en række eksperter.Der er ingen lovgivningsmæssige krav til, hvilke eksperter der inddrages, hvilket iprincippet vurderes af skolelederen fra sag til sag.Kommunerne afholder alle udgifterne til den specialpædagogiske støtte i grundsko-len. Som hovedregel er ansvaret for økonomien og udgifterne til den specialpædago-giske støtte yderligere uddelegeret til de enkelte skoler, som selv skal afholde og di-sponere udgifterne hertil inden for deres samlede bevilling. Det vurderes, at der ge-nerelt er en tendens til øget økonomisk decentralisering til skolerne, og at fælleskommunale budgetmidler, som allokeres efter visitation, generelt er begrænsede, ogvæsentligt færre end hvad der er normal praksis i danske kommuner.Den økonomiske decentralisering medfører, at der stilles store krav til skoleledernesfaglige kompetencer og evner til at vurdere elevernes behov for specialundervisning.Mange kommuner har derfor ressourcecentre, som tilbyder pædagogisk rådgivning tilskoler og lærere. Der er dog ingen krav om oprettelse af en egentlig PPR-enhed, og inogle kommuner er disse kompetencer uddelegeret til skolerne.Den kommunale obligatoriske særskoleomfatter børn med større støttebehov, og er yder-ligere opdelt i grundsærskolen og træningsskolen, hvor sidstnævnte omfatter elevermed meget svære indlæringsvanskeligheder. Særskolen kan på mange måder sam-menlignes med kommunale specialskoler i det danske system. Det er således enovervejende segregeret undervisningsform, om end ca. 20 pct. af eleverne er enkelt-integrerede. Visitationsprocessen til særskoler er mere omfattende end til undervis-ningsgrupperne i grundskolen, da det både forudsætter læringsmæssige, psykologiske,medicinske og pædagogiske udredninger, der dokumenterer, at eleven har nedsat
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
151
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
intellektuel kapacitet. Den endelige afgørelse træffes af kommunen, og det kræversamtidig forældrenes accept, at overføre en elev til den obligatoriske særskole. Mål-gruppen for den obligatoriske særskole er udviklingshæmmede børn, mens elevermed f.eks. ADHD, autisme eller andre socio-emotionelle vanskeligheder ikke er endel af målgruppen. Heri ligger en væsentlig forskel til det danske system, jf. kapitel 3.Organisatorisk er de kommunale særskoler ofte en del af grundskolerne. Kommunenforetager en særskilt bevilling til særskolerne, men i princippet kan der frit disponeresmellem midlerne til grundskolen og særskolen på de enkelte skoler. Det skal dogunderstreges, at der kan være store variationer i retningslinjer og praksis mellem deforskellige kommuner. De kommunale særskoler hørte tidligere under regioner-ne/landstingene, men kommunerne fik overdraget det fulde ansvar i 1996. Særsko-lerne følger de nationale læringsplaner, men kan selv tilrettelægge og tilpasse de kon-krete læseplaner.Den statslige sær/specialskolebestår af en række specialiserede skoler for børn med bl.a.høre-, syns- og talevanskeligheder, som drives af den statslige styrelse Specialpedago-giska Skolmyndigheten (SPSM). Området er relativt lille i forhold til det samledeomfang af specialpædagogiske aktiviteter.Finansieringen af udgifter til de statslige sær/specialskoler sker ved, at staten opkræ-ver en betaling pr. elev hos den kommune, som eleven er visiteret fra. Foruden driftaf specialskoler har SPSM to andre kerneopgaver, som består i at stille gratis special-pædagogisk rådgivning til rådighed for kommunerne og udvikle specialpædagogiskundervisningsmateriale. Udover selv at udvikle og udgive højt specialiseret undervis-ningsmateriale giver SPSM også økonomisk og kompetencemæssig støtte til kom-mercielle forlag, som ønsker at udgive specialundervisningsmateriale. Ifølge SPSM erder stor efterspørgsel efter dette, da forlagene får SPSM’s logo på undervisningsma-terialet, hvilket opfattes som et kvalitetsstempel. Endvidere vurderer SPSM, at mangeforlag ønsker at udgive specialundervisningsmateriale, da det signalerer social ansvar-lighed, og dermed har en markedsføringsmæssig værdi.Aktivitetsniveau
Elever med mere vidtgående behov, som visiteres til kommunale særskoler, udgørknap 1,5 pct. af eleverne i grundskolen, og dette niveau har været meget stabilt igen-nem de senere år, jf. figur 7.1. Der har endvidere ikke været væsentlige budget- ogstyringsproblemer på området. Af eleverne i den kommunale særskole går ca. 31 pct.i træningsskoler og de resterende 69 pct. går i grundsærskolen2.
2
Skolverkets officielle statistik for 08/09. www.skolverket.se.
152
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
Figur 7.1Andel elever i den obligatoriske særskole fordelt på trænings-skolen og grundsærskolen,skoleåret 1998/99-2008/09
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Andelen af elever i særskilte undervisningsgrupper i den kommunale grundskoleskønnes at udgøre ca. 1 pct. af eleverne. Endvidere vurderes det, at anvendelse afsærskilte undervisningsgrupper er størst i byerne og blandt elever i udskoling (7. – 9.klasse). Der er imidlertid ingen samlet statistik over dette, men Skolverket har oplyst,at der forventes offentliggjort en undersøgelse herom i løbet af foråret 2010. Ifølgeen tidligere undersøgelse vurderes det, at hver kommune i gennemsnit har fire sær-skilte undervisningsgrupper3. Den samlede andel af elever i særskilte undervisnings-grupper og obligatorisk særskole er således på omkring 2,5 pct. i Sverige, hvilket ervæsentligt under de 4,9 pct. af alle elever, som er segregeret i Danmark (jf. kapitel 5).Samlet set skønnes det, at ca. 15 – 20 pct. af alle eleverne i grundskolen modtager enform for specialpædagogisk støtte, hvoraf langt den største del er inkluderet i grund-skolens almindelige undervisning. Et studie har ydermere vist, at 40 pct. af elvernefødt mellem 1982 og 1987 på et tidspunkt har modtaget en form for specialpædago-gisk støtte under deres skoletid, hvilket afspejler en stigning op gennem 1990’erne4.I de statslige særskoler går der i alt kun omkring 500 elever, hvilket svarer til 0,06 pct.af det samlede antal elever i grundskolen. Størstedelen af eleverne i specialskolerne er
34
»Särskiltstöd i grundskolan«s. 46, Skolverket 2008.»Specialpedagogisktstöd – omfattning, former och konsekvenser«,Giota & Lundborg.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
153
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
døve eller hørehæmmede5, og det gennemsnitlige årlige ressourceforbrug pr. elev idisse skoler er omkring 629.600 kr.6Nedenstående tabel 7.1 giver et samlet overblik over aktivitetsniveauet i Sverige forgrundskolen, den kommunale særskole og den statslige specialskoler. Som det frem-går, er det en meget lille andel af eleverne, som segregeres til de statslige specialsko-ler. I den videre analyse af organisering, styring og ressourceforbrug vil der derforalene blive fokuseret på specialundervisningen i den kommunale grundskole og obli-gatoriske særskole.Tabel 7.1Samlet aktivitetsniveau, skoleåret 2008/09Gnst.antal eleverpr. kommune3.1254774Gnst.antal eleverpr. skole1911965
GrundskoleObligatorisk særskoleSpecialskole
Antal skoler4.7557148
Antal elever906.18913.261516
Kilde: Skolverkets statistik for skoleåret 2008/09. www.skolverket.se.
Generelt kan det desuden fremhæves på baggrund af interviews med centrale oglokale myndigheder i Sverige, at der ikke i samme omfang opleves ressourcepres ogbudgetoverskridelser på specialundervisningsområdet i Sverige som i Danmark. Det-te gælder både i forhold til aktiviteterne i den kommunale grundskole, obligatoriskesærskole og statslige særskole.7.1.2 Organisering, styring og ressourceforbrug i udvalgt svensk kommune
I dette afsnit præsenteres resultaterne fra en undersøgelse af specialundervisningen ien udvalgt svensk kommune, Sollentuna. Først gennemgås aktivitetsniveauet og res-sourceforbruget. Dernæst gennemgås organiseringen og styringen af specialundervis-ningen. I hvert afsnit vil der løbende blive foretaget perspektiveringer og sammenlig-ninger med de danske forhold.Aktivitetsniveau
Sollentuna Kommune ligger tæt på Stockholm og er i forhold til antal elever i grund-skolen og antal grundskoler blandt de større svenske kommuner. Derudover er antal-let af elever pr. grundskole også over det nationale gennemsnit i Sverige. Samtidig erandelen af elever i fritstående skoler over det nationale gennemsnit, hvilket dog gene-relt er karakteristisk for kommunerne i de tættere befolkede områder.
56
»Retttil læring«,Kunnskapsdepartementet, 2009.Til brug for omregningen af de indsamlede tal i svenske kr. er anvendt den gældende valutakurs på 0,787 pr. 5.september 2008, som er den dato indsamlingen af data fra de 12 kommuner er baseret på.
154
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
Tabel 7.2Samlet aktivietetsniveau, skoleåret 2008/09Sollentuna Kommune6.14928071.9322218,3 pct.2,6 pct.Nationalt gnst.3.12519170.2791610,1 pct.1,3 pct.
Antal elever i grundskolenAntal elever pr. grundskole (gnst.)Udgifter pr. elev i grundskolen, kr.Antal grundskolerAndel elever i »fritstående skoler«Andel elever i en anden kommunes skole
Kilde: Skolverkets statistik for skoleåret 2008/09. www.skolverket.se.
Sollentuna Kommune fører ikke statistik over, hvor stor en andel af eleverne, dermodtager specialpædagogisk støtte integreret i grundskolen. Det vurderes dog af enskoleleder og chefen for elevstøtte i Sollentuna, at niveauet ligger omkring det natio-nale niveau på 15-20 pct.Sollentuna Kommune har indført en ekstra kategori for »Barn I Behov av säskiltStöd« (»BIBS«), som består i individuel støtte integreret i den almindelige undervis-ning. Som det fremgår af nedenstående tabel, modtager 2,1 pct. af eleverne denneform for støtte, og 1,1 pct. er segregeret til særskilte undervisningsgrupper. I forholdtil andelen af elever i den obligatoriske særskole fremgår det, at Sollentuna Kommu-ne med 1,2 pct. ligger en smule under det nationale gennemsnit på knap 1,5 pct.Generelt fremhæves det på både skoleleder og forvaltningsniveau i SollentunaKommune, at der i videst muligt omfang ventes med segregering til efter 3. klasse, ogat der indtil da fokuseres på at give specialpædagogisk støtte integreret i undervisnin-gen i den almindelige folkeskole.Som det fremgår af tabellen, er 19 pct. af eleverne i den obligatoriske særskole inte-greret i undervisningen i den almindelige grundskole. Samlet set er det således under2,3 pct. af alle eleverne i Sollentuna Kommune, som er segregeret. Sammenlignetmed resultatet fra de danske kommunebesøg er det kun Lemvig Kommune, som erpå et tilsvarende lavt niveau, jf. kapitel 5. I forhold til det gennemsnitlige nationaleaktivitetsniveau (jf. det forudgående afsnit) tyder det på, at Sollentuna Kommune erforholdsvis gennemsnitlig.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
155
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
Tabel 7.3Aktivitetsniveau for specialpædagogisk støtte i Sollentuna Kommune
Andel »BIBS elever« (integreret i den almindelige undervisning)Andel elever i særskilte undervisningsgruppeAndel elever i obligatorisk særskoleHeraf anden i grundsærskolen som er integreret i grundskolenHeraf andel i den øvrige grundsærskolenHeraf andel i træningsskolen
2,1 pct.1,1 pct.1,2 pct.19 pct.69 pct.12 pct.
Kilde: Elevstödenheten i Sollentuna Kommune.
Ressourceforbrug
Af nedenstående tabel fremgår ressourceforbruget pr. elev i Sollentuna Kommunefor de forskellige kategorier af specialpædagogisk støtte. Tabellen viser overordnetset, at ressourceforbruget pr. elev stiger, desto mere vidtgående og segregeret tilbud-det er. Dette billede bekræftes også, hvis spændet mellem de forskellige priser pr.elev i den obligatoriske særskole sammenlignes. Ifølge Elevstödenheten i SollentunaKommune spænder det fra mellem 173.140 til 511.550 kr. pr. elev pr. år, hvorafsidstnævnte dækker over de elever, som er fuldt segregeret til træningsskolen.Tabellen viser endvidere, at elever som får tilskud til individuel støtte i den alminde-lige undervisning (BIBS) koster omkring det dobbelte af en almindelig elev i grund-skolen (71.932 + 79.172 kr.), men dette er stadig væsentlig under den gennemsnitligeomkostning på 258.057 kr. pr. elev, som segregeres til særskolen.Tabel 7.4Udgifter til specialpædagogisk støtte I Sollentuna KommuneSamlede årligeudgifter,1.000 kr.44.23114.16613.37931.480
Kr.Elever i grundskolenTilskud til »BIBS«Tilskud til undervisningsgrupperObligatorisk
Gnst. pr. elevpr. år, kr.71.60079.172142.370258.057
Andel af samledeudgifter, pct.43141330
Anm.: Den gennemsnitlige pris og antal elever i grundskolen er baseret på Skolverkets statistik for 2008/09,hvorimod de øvrige tal er baseret på oplysninger i Sollentuna Kommunes budget for 2009/10.Kilde: Elevstödenheten i Sollentuna Kommune og Skolverkets statistik.
Hvor mange ressourcer der anvendes på specialpædagogisk støtte i forbindelse medden almindelige undervisning i grundskolen kan ikke opgøres direkte hverken i Sol-lentuna Kommune eller på nationalt niveau, da det er inkluderet i skolernes samlederessourcebevilling. Det blev dog vurderet af en skoleleder og chefen, at elevstøtten iSollentuna udgør ca. 10 pct. af skolernes samlede ressourceforbrug. På denne bag-
156
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
grund kan ovenstående tabel give en indikation af, hvordan den samlede mængde afressourcer anvendt til specialundervisning fordeler sig i Sollentuna Kommune.Sammenlignes ovenstående tabel med de danske forhold, jf. kapitel 5, tegner der siget overordnet billede af, at der i Sollentuna Kommune anvendes en større andel af desamlede udgifter til specialpædagogisk støtte på tilbud og aktiviteter integreret igrundskolen/folkeskolen. I Danmark anvendes således blot 18 pct. af de samledeudgifter til specialundervisning på aktiviteter i den almindelige undervisning, hvor-imod det i Sollentuna er 57 pct. inklusiv BIBS (43 pct. + 14 pct.). Tilsvarende tegnerder sig et billede af, at der i Danmark tilsyneladende anvendes en større andel af desamlede udgifter til specialskoler, da disse udgør 57 pct. i Danmark mod 30 pct. iSollentuna.Det samme gør sig gældende i forhold til specialklasser, som i Danmark udgør 25pct. af de samlede udgifter mod 13 pct. til særskilte undervisningsgrupper i Sollentu-na. Det skal understreges, at ovenstående tabel ikke er direkte sammenlignelig med jf.figur 5.3 i kapitel 5, men de relativt store variationer indikerer, at der eksisterer enrække overordnede og principielle forskelle på, hvordan ressourcerne til specialun-dervisning anvendes i de to lande.Organisering og styring
Ressourcetildelingen til grundskolerne i Sollentuna Kommune er bygget op om engrundbevilling, som udgør 90 pct. af den samlede bevilling, og består af en fast takstpr. elev fra 1.-5. klasse og en fast, og lidt højere, takst pr. elev i 6.-9. klasse. Derud-over gives omkring 2,5 pct. efter socioøkonomiske faktorer, som blandt andet skaldække ekstra omkostninger til elever med generelle indlæringsvanskeligheder. Deresterende ca. 7,5 pct. udgøres af BIBS tilskud, som de enkelte skoler ansøger kom-munen om en gang om året i december måned.Figur 7.2Skolernes ressourcetildelingsmodel i Sollentuna Kommune
Tilskud til»BIBS«7,5%Fastgrundbeløbpr. elev90,0%Tilskud eftersocio-økonomiskeforhold2,5%
Kilde: Sollentuna Kommune.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
157
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
Kommunen har i samarbejde med skoleledere og psykologer udarbejdet en rækkeklare kriterier for de funktionsnedsættelser, der kan udløse BIBS tilskud. Det drejersig blandt andet om autisme, asperger, ADHD, svær epilepsi og downs syndrom,hvorimod der ikke gives BIBS tilskud til børn med læse- og skrivevanskelighedersamt dysleksi og andre generelle indlæringsvanskeligheder. Fra januar til marts be-handles ansøgningerne om BIBS midler fra de enkelte skoler, og i skoleåret 2009/10godkendes omkring 63,1 pct. af alle ansøgninger.Det er også forvaltningen i Sollentuna Kommune, som finansierer udgifterne til sær-skilte undervisningsgrupper og elever i den obligatoriske særskole. Kommunen harfastsat en samlet økonomisk ramme for elever i særskole, undervisningsgrupper,BIBS midlerne og køb af pladser uden for kommunen. Den samlede ramme inde-holder også en buffer, hvilket kommunen også kræver, at de enkelte skoler indarbej-der i deres budgetter. På baggrund af besøgene i de 12 danske kommuner vurdererDeloitte, at Sollentuna her adskiller sig fra den typiske styringspraksis i de danskekommuner, hvor forvaltningerne ikke har samme tradition for at pålægge skolernesådanne specifikke krav til budgetlægningen og økonomistyringen.Samlet set vurderer Deloitte, at den lavere segregeringsgrad og det mindre ressource-pres i Sverige bl.a. skyldes følgende forhold:•••At der er en klar afgrænsning og fastsat en række klare og mere strikse retnings-linjer for, hvilke elever der kan segregeres. Det gælder hovedsageligt børn som erudviklingshæmmede eller har svære fysiske handicaps.At der i højere grad anvendes mellemformer så som enkeltintegration.At styringen af specialundervisningen er karakteriseret ved, at ressource-tildelingen er relativt enkel og gennemsigtig samt baseret på rammestyring medindlagte »buffere« i budgettet. Det fritstående skolesystem medfører desuden ge-nerelt et større »armslængdeprincip« mellem forvaltningerne og skolerne samtsætter fokus på beregning af faste og gennemsigtige takster.At der generelt er en stor decentralisering af både det faglige og økonomiskeansvar til skolelederne.
•
7.2 Finland
Den nationale regulering af grundskoleundervisningen i Finland er relativ overordnet og karakteri-seret ved en stor grad af decentralisering af ansvaret for tilrettelæggelsen til kommuner og skoler.Sammenlignet med Danmark modtager en relativt stor andel af eleverne i Finland almindelig inte-greret specialundervisning i ca. to timer om ugen. Samtidig segregeres der en væsentlig mindre andelaf elever i Finland, da dette primært er forbeholdt børn med fysiske eller psykiske lidelser.I Fin-land stilles der høje faglige krav samtidig med, at der i høj grad er mulighed for at udar-bejde individuelle undervisningsplaner.Dette muliggør differentierede og fleksible undervis-
ningsformer og medvirker dermed til at fastholde børn med behov for støtte i almenundervisningen.
158
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
7.2.1 Institutionelle og styringsmæssige rammer for specialundervisningen iFinlandDen nationale regulering
Den nationale regulering af specialundervisningen i Finland er forankret i den finskeskolelov fra 1998, hvoraf det fremgår, at elever med særlige fysiske eller psykiskebehov skal have støtte der tilgodeser deres behov så alle elever i videst muligt om-fang har lige muligheder for at gennemføre en grunduddannelse. Endvidere er detformuleret i skoleloven, at støtten i videst muligt omfang skal foregå sammen medden almindelige undervisning eller alternativt finde sted i anden passende foran-staltning, jf. boks 7.2.Boks 7.2Finsk lovgivning på specialundervisningsområdetDen finske skolelov (The Basic Education Law) siger helt overordnet følgende om retten til specialun-dervisning, samt at specialundervisning skal gives I relation til den almindelige undervisning:(17 §) »Pupil, who has slight learning or adaptation problems, has right to have special education
integrated to mainstream education. ... if a pupil can not be taught normally due to a disability, dis-ease, delay in development or a disorder in emotional life or for some other reason, she/he should begiven special education. Special education has to be organized integrated to normal teaching orotherwise in a special class or other place convenient for the purpose.«Skoleloven indeholder endvidere en række særlige forpligtelser for kommunerne:(3 §)»The teaching has to be organized according to pupils age-level and abilities. In teaching there
has to be co-operation with families.' The statute of this law (15 §) adds, that »before a pupil is movedto special education there has to be negotiations with family«and some (medic/psychological) inves-tigations as well.«(31 §) »Teaching and all the books, tools, materials and other stuff needed in education are free for a
pupil. A pupil with disability or in need with other special support has in addition to this a right to getthe services that make it possible to participate in the education free of charge. These services are:interpretation and transportation services, other teaching and pupil care services, special helping aidsand the services that will be organized according to paragraph 39.«Kilde: http://www.adapt-europe.org/finland/education.htm.
Ifølge den finske skolelov, jf. ovenstående, er det første alternativ for elever medbehov for specialundervisning at give støtte inkluderet i den almindelige undervis-ning. Dernæst kan det overvejes at give enkeltintegreret specialundervisning, hvoreleven modtager en del af undervisningen i et mindre hold bestående af andre elevermed særlige behov, men hvor fokus fortsat er på inklusion i den almindelige folke-skole. Først herefter tildeles specialundervisning i form af specialskoler7.
7
The European Agency for Development in Special Needs Education: www.european-agency.org.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
159
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
Interviewene i Finland har tydeliggjort, at disse indsatsalternativer tildeles på bag-grund af en vurdering af elevens behov. På specialundervisningsområdet opereresmed tre behovskategorier – behov for henholdsvis almindelig støtte, intensiveretstøtte og specialstøtte. Rammestrukturen på området er således to-dimensional (ind-sats og behov) og adskiller sig i sin simplicitet fra den danske struktur, der er kende-tegnet ved at være bygget op omkring diagnoser og et bredere tilbudsudvalg.Generelt er den nationale regulering af grundskole undervisningen i Finland relativtoverordnet og karakteriseret ved en stor grad af decentralisering af ansvaret for tilret-telæggelsen til kommuner og skoler.Til at støtte kommunerne er der opstillet en række fælles nationale anbefalinger. Ek-sempelvis anbefales det af de centrale finske myndigheder, at der anvendes mangescreeninger i starten af skoleårene, og at der særligt sættes ind over for læse- og skri-vevanskeligheder. Det er imidlertid ikke et lovkrav, og det er derfor op til de enkeltekommuner og skoler at fastlægge, hvordan det omsættes i praksis.Ansvarsmæssigt er den finske skolelov placeret i Undervisningsministeriet, som sam-arbejder med den nationale undervisningskomite (National Board of Education(NBE)) omkring udarbejdelsen af et undervisningscurriculum, der indeholder over-ordnede mål og metoder for undervisningen af grundskoleelever i Finland. Det nati-onale undervisningscurriculum udmøntes og konkretiseres herefter på både kommu-neniveau, skoleniveau og individniveau. Udmøntningen på kommune- og skoleni-veau svarer i vid udstrækning til den måde danske kommuner og skoler arbejder medden nationalt fastsatte læseplan for pensum og indlæringsmål i de danske folkeskoler.I forhold til specialundervisningsområdet er det dog centralt, at der i den finske mo-del er mulighed for at udarbejde individuelle undervisningsplaner, der i et eller flerefag fraviger de generelle mål for det enkelte barns indlæring. Dette understøtter diffe-rentierede undervisningsformer og medvirker til at fastholde børn med behov forstøtte i den almindelige undervisning, da der kan stilles forskellige krav. Har en eleven individuel undervisningsplan evalueres den pågældende elev derefter op imoddette »sænkede« niveau.Dette lader sig blandt andet gøre, fordi finske skoleelever ikke gennemfører en af-sluttende eksamen efter 9. klasse, men først efter det 12. skoleår, dvs. gymnasiumeller erhvervsfaglig uddannelse. Således tages der ikke udgangspunkt i karaktergen-nemsnit, når en elevs egnethed i forhold til et videre uddannelsesforløb vurderes.Elevens egnethed vurderes derimod alene af skolen og på baggrund af elevens pro-gression i forhold til dennes individuelle læringsplan.Organisering og styring
I Finland skelnes mellemtyperneaf specialundervisning og mellem forskelligeniveauerfor den enkelte elevs specialbehov, som nævnt ovenfor.
160
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
I den finske specialundervisning anvendes overordnet to typer af specialundervis-ning: Deltidsspecialundervisning og fuldtidsspecialundervisning. »Fuldtid« er dog iden danske oversættelse ikke retvisende for den relativt store gruppe elever i de så-kaldte små grupper, hvilket uddybes nedenfor. De uddybende interview har klarlagt,at det er mere retvisende at tale om tre typer af specialundervisning: Almindelig spe-cialundervisning, små grupper/enkeltintegration og specialskoler.Derudover kategoriseres eleverne i forhold til deres individuelle specialbehov range-rende fra generel støtte (elever med få behov) over intensiveret støtte (elever medflere behov, der skal inkluderes) til specialstøtte (kan gives inkluderende eller segrege-ret). Opdelingen er illustreret nedenfor, hvor de blå cirkler angiver sammenhængenmellem elevens behov og den type specialundervisning, der tilbydes.Figur 7.3Kategorisering af specialundervisningstyper og elevtyperOverordnet typeTypeNiveauGenerel støtteDeltids special-undervisningAlmindeligspecial-undervisning
Fuldtids specialundervisningEnkelt-integrerede(små grupper)Specialskoler
Intensiveret støtte
Special støtte
Andel af allegrundskoleelever, sommodtager støtte (2008)*
24,1 pct.
8,9 pct.
1,4 pct.
Pris per elev**
Ca. 1.200 €(ca. 9000 kr.)
Ca. 8.000 €(ca. 60.000 kr.)
Ca. 35.000 €(ca. 262.500 kr.)
*WERA Finlands statistik: http://www.oph.fi/informationstjanster/statistik/rapporteringstjansten_wera_med_statistik.** WERA statistik og interview med National Board of Education
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Almindelig specialundervisning er rettet mod de elever i den almindelige folkeskole,der i en ikke permanent periode har behov for generel støtte. Almindelig specialun-dervisning kan gives både individuelt og integreret i den almindelige undervisningsamt i mindre grupper og som supplement til den almindelige undervisning. Elever ialmindelig specialundervisning modtager i gennemsnit ca. to timers specialundervis-ning om ugen, men har fortsat samme formelle status som almindelige elever i den
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
161
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
almindelige undervisning8.Almindelig specialundervisning i den finske kontekstsvarer terminologisk til de elever, som i Danmark modtager almindelig specialunder-visning, og spænder dermed over forskellige grader af intensitet i specialundervisnin-gen. Ca. 24 pct. af eleverne i de finske grundskoler er omfattet af denne type special-undervisning svarende til omkring 130.000 elever9.Fuldtidsspecialundervisning omfatter elever overført til specialklasser eller special-skoler og elever, der er helt eller delvis integreret i den almindelige undervisning, mensamtidig modtager mere permanent støtte. En elev af denne type behøver såledesikke nødvendigvis modtage støtte i fuld tid, men kan benævnes fuldtidsspecialunder-visningselev uanset. Fuldtidsspecialundervisning kan således både gives segregeret ogintegreret i den almindelige undervisning, men omfatter i begge tilfælde en egentligvisitationsproces- og beslutning. Tilrettelæggelsen af denne fastlægges af kommunen.Derudover skal der i henhold til den finske skolelov fra 1998 udarbejdes en individu-el læringsplan for alle elever overført til fuldtidsspecialundervisning10.8,9 pct. af Finlands grundskoleelever modtager specialundervisning i smågrup-per/enkeltintegration og 1,4 pct. er segregeret til specialskoler.Udover de kommunale specialskoler driver staten i Finland syv specialskoler forelever med vidtgående behov på grund af fysiske handikap. Driften af disse special-skoler varetages af Finlands nationale undervisningskomite (NBE). De statslige spe-cialskoler fungerer desuden som nationale udviklings- og servicecentre og stiller eks-pertise til rådighed for kommuner og skoler samt udvikler metoder og undervis-ningsmateriale. Ud over de statslige specialskoler er der omkring 140 kommunalespecialskoler, der administreres af kommunerne.Finansieringen af grundskolen er i Finland splittet mellem staten og kommunerne,hvoraf statens andel i gennemsnit udgør ca. 57 pct., og kommunernes andel udgør deresterende 43 pct.11. Den eksakte procentuelle fordeling af finansieringsansvar varie-rer dog kommunerne imellem og er påvirket af socioøkonomiske faktorer således, atsocialt belastede kommuner forfordeles og vice versa (fx er fordelingen tæt ved 50-50 for Espoo Kommune, som er en relativt velhavende kommune).Ifølge den nationale undervisningskomite (NSE) består statens finansieringsdel iforhold til den almindelige grundskole i dag af en grundtakst til gennemførelse afspecial- og normalundervisning i størrelsesordenen 18.642 kr.12pr. elev i 6-15-års-alderen.13De statslige midler tildeles kommunen i en årlig bevilling på baggrund afSegregation, integration, inclusion - the ideology and reality in Finland,Joel Kivirauma et al., 2006.*WERA Finlands statistik: http://www.oph.fi/informationstjanster/statistik/rapporteringstjansten_wera_med_statistik.10Special education and the need of individual transition planning in Finland,Dr. Markku Jahnukainen, 2004.11Publikation »Education in Finland« udarbejdet af National Board of Eduation, 2003 – dette tal er efterfølgendebekræftet for retvisende ligeledes for 2008.12Til brug for omregningen af de indsamlede tal i euro er anvendt den gældende valutakurs på 7,456 pr. 5. september2008, som er den dato indsamlingen af data fra de 12 kommuner er baseret på.13Den eksakte værdi kan variere afhængigt af kommunens socioøkonomiske forhold.89
162
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
kommunens demografi (svarende til det danske bloktilskud). Midlerne er ikke bundettil undervisningsområdet. Den konkrete udmøntning er ligesom i den danske kon-tekst en kommunal beslutning. Statens finansiering af de kommunale specialskolerforegår derimod ved hjælp af en øremærket takst pr. elev, og er derfor ikke tilknyttetsamme grad af disponeringsfrihed som midlerne til grundskolen.I Finland er der en klar forventning om, at den statslige finansiering justeres fremad-rettet således, at den takst staten betaler pr. elev i kommunernes specialskoler, ikkelængere bliver udløst pr. elev, men ligeledes lægges over i grundtaksten, som fastsæt-tes ud fra kommunernes nuværende specialskoleaktivitet. Denne forestående lov-ændring er resultatet af et ønske om at begrænse segregeringen af elever, hvor detvurderes, at en aktivitetsbaseret ressourcetildeling er uhensigtsmæssig. Med denneforventede lovændring vil kommunerne alene modtage et demografisk bestemt blok-tilskud, men herudover have det fulde finansieringsansvar for den samlede special-undervisning.Det kommunale finansieringsansvar betyder, at hver kommune har egne retningslin-jer for, hvorledes kommunens enkelte skoler tildeles undervisningstimer, og i hvorhøj grad den enkelte skole kan substituere mellem midler tildelt til henholdsvis nor-mal- og specialundervisning. Dette medfører, at kommunernes centrale forvaltningerhar vanskeligt ved at opgøre et præcist ressourceforbrug for de elever, som modtagerspecialundervisning i den almindelige folkeskole.I de finske interview er beskrevet, at visitationen til segregerede tilbud foregår i etudvalg med repræsentanter fra forskellige faggrupper, der inddrager både psykologi-ske og økonomiske overvejelser, som fører til udvalgets anbefaling omkring eleven.Placeringen af selve beslutningskompetencen i forbindelse med visiteringen variererkommunerne imellem og kan ligge hos en faglig person såvel som en person medbudgetansvar for skoleområdet. Eksempelvis er beslutningskompetencen i Helsing-fors Kommune placeret hos kommunens skolechef, som ligeledes er den økonomi-ske ansvarlige på området.Aktivitetsniveau
Fordelingen af elever der modtager specialundervisning pr. undervisningstype erangivet herunder. Det ses heraf, at den klart overvejende del af disse elever modtageralmindelig special-undervisning (24,1 pct.) og den samlede andel elever som modta-ger specialundervisning er 34,4 pct. jf. figur 7.4. Til sammenligning er den samledeandel elever, som modtager specialundervisning i Danmark 14,3 pct.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
163
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
Figur 7.4Aktivitet fordelt på undervisningstypeAlmindeligspec.126.28824,1%
Alm.undervisning344.18865,6%
Enkeltint.46.9488,9%Specialskoler7.2531,4%
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Det brede omfang af den almindelige specialundervisning i Finland skyldes, at mangeelever modtager en meget begrænset undervisning (i gennemsnit ca. 2 timer pr. elevpr. uge) og dermed kan indsatsen spredes over flere elever. Den største målgruppeindenfor den almindelige specialundervisning er elever med læse- og skrivevanskelig-heder (ca. 45 pct.). De finske specialskoleelever udgør 1,4 pct. af det samlede antalelever i den finske folkeskole, hvilket er væsentligt lavere end den tilsvarende andel iDanmark, som er 3,3 pct.14Andelen af elever som modtager specialundervisning i Finland har været nogenlundekonstant omkring 32-34 pct. i perioden 2004 til 2008, jf. figur 7.5.
14De 3,3 pct. beregnet i forhold til antallet af folkeskoleelever. Andelen udgør 2,7 pct., når det ses i forhold til antal-let af 6-16-årige i grundskolen.
164
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
Figur 7.5Andelen af finske grundskoleelever, der modtager specialundervisning fordelt på type,2004-2008
Pct.+ 2 pct.
Pct.
4035302520151050040506070822,723,623,724,124,1
4031,61,7
331,6
33,31,5
341,4
34,41,4
35302520151050
7,1
7,7
8,2
8,6
8,9
Alm. spec.
Enkeltintegrerede
Specialskoler
Kilde: WERA Finlands statistik:http://www.oph.fi/informationstjanster/statistik/rapporteringstjansten_wera_med_statistik.
Den årlige gennemsnitlige vækst på 2 pct. har været drevet hovedsagligt af en vækst iantallet af enkeltintegrerede elever, hvorimod andelen af elever i specialskoler erkarakteriseret ved et beskedent fald.Fordelingen af enkeltintegrerede og specialskoleelever på klassetrin er illustreret ifigur 7.6 nedenfor. Den tilsvarende fordeling for elever som modtager almindeligspecialundervisning opgøres ikke i Finland. Fordelingen af enkeltintegrerede er end-videre opdelt i henholdsvis de elever, som hovedsagligt modtager specialundervis-ning i normalklassen, og de elever som hovedsagligt modtager specialundervisning ismå grupper, hvoraf sidstnævnte har karakter af at være den mest intensive under-visningsform.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
165
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
Figur 7.6Fordeling af enkeltintegrerede elever pr. klassetrin og pr. type
1.000 personer
1.000 personer
121086422.2422.3102. kl.2.0913. kl.2.1574. kl.2.1115. kl.2.2676. kl.
12+ 9 pct.
6.9555.5006204.7567035991.9152.487
7.387849711
8.264 8.105887
8.8821006
9.5321167
108
6.147
711
3.436
4.087
4.565
5.148
4.789
5.162
5.330
64
2.4297. kl.
2.714
3.035
20
01. kl.8. kl.9. kl.
Enkeltint. (små grp.)
Enkeltint.
Specialskoleelever
Kilde: WERA statistik.
Figuren illustrerer en tydeligt positiv sammenhæng mellem antallet af elever, der erkategoriseret fuldtidsspecialundervisningselever, og elevernes alder/klassetrin. Stør-stedelen af fuldtidsspecialundervisningen tildeles i udskolingen og er i gennemsnitvoksende med 9 pct. pr. klassetrin fra 1. til 9. klasse. Denne sammenhæng kan til-skrives ønsket om at begrænse den segregerede undervisning. Enkeltintegreret un-dervisning tilbydes således først, når den almindelige deltidsspecialundervisning erfundet utilstrækkelig, hvilket forklarer proportionaliteten mellem klassetrin og aktivi-tet.Det bemærkes, at den positive sammenhæng mellem aktivitet og klassetrin står imodsætning til forholdene på det danske specialundervisningsområde, hvor tenden-sen er modsat rettet, dvs. at størstedelen af specialundervisningsindsatsen finder stedi de mindre klasser. Betragtes alene mønstret omkring specialskolerne er forskellenmellem de to lande fortsat øjensynlig, i og med at udviklingen i Danmark er kende-tegnet ved, at aktiviteten falder i mellemskolingen, hvilket indikerer en indslusning iden almindelige folkeskole, som ikke kan genfindes i de finske aktivitetstal.I figur 7.4 er antallet af enkeltintegrerede i små grupper nogenlunde konstant påtværs af klassetrinene. Det kan tolkes som et udtryk for, at man ved at foretagescreeninger i de mindste klasser er i stand til at identificere elever med behov, somikke kan dækkes ved en intensiv støtte i normalklassen. Dermed overflyttes elevernetil mindre grupper af enkeltintegrerede, allerede fra de påbegynder skolegangen. Dethænger ligeledes sammen med, at man i Finland først og fremmest segregerer elevermed svære fysiske eller psykiske handikap – karaktertræk, der lader sig identificeretidligt i skolegangen, hvorimod for eksempel adfærdsvanskelige elever sjældent se-gregeres.
166
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
Ressourceniveau
Nedenstående figur indeholder konsoliderede oplysninger omkring aktivitet og res-sourceforbrug og tjener som udgangspunkt for et opregnet nationalt udgiftsniveau tilspecialundervisningsområdet, jf. figur 7.7.Figur 7.7Udgifts- og aktivitetsniveau for det finske specialundervisningsområde1.000 kr., 2010-priser300250200150100500Elever modtagendealm. spec.Enkeltint. eleverSpecialskoleelver8.9488,959.6561,424,1260.995
Pct.302520151050
Gennemsnitlig marginal udgiftAndel af alle grundskoleelever (h.akse)
Kilde:
Deloittes dataindsamling, 2010.
Som det fremgår af tabellen, varierer den estimerede merudgift pr. elev i forhold til etalment undervisningstilbud fra ca. 8.950 kr. for de elever, der modtager almindeligspecialundervisning, til ca. 261.000 kr. for de elever, der er anbragt i specialskole15.På baggrund af ovenstående kan det samlede ressourceforbrug i forbindelse medspecialundervisning i Finland estimeres til i størrelsesordenen 5,9 mia. kr. baseret påregnskabs- og aktivitetsoplysninger fra 2008 samt fra kvalitative data fra interviews,mens Danmark samlet set anvender 7,9 mia. kr. Dette svarer til 10.656 kr. pr. elev iden finske folkeskole, hvilket skal ses i sammenhæng med, at der i Danmark anven-des 16.499 kr. pr. elev i folkeskolen til specialundervisning, jf. tabel 7.5.
15
Enhedsudgifterne er beregnet på basis af oplysninger indhentet ved besøg i Espoo Kommune og efterfølgendebekræftet af National Board of Education som værende en god approksimation for opregninger til nationalt ni-veau. Konkret er raten for enkeltintegrerede elever beregnet med baggrund i udgiftstal fra Lagstãd Skole i EspooKommune og beregnet som totaludgiften pr. specialklasse delt med den maksimale klassekvotient (10).Raten for almindelig specialundervisning er beregnet ud fra følge oplysninger: 1) en gennemsnitlig undervisning påto timer om ugen, 2) et lærerårsværk koster ca. 336.000 kr., og 3) hver time med en specialundervisningslærer bli-ver delt mellem gennemsnitligt tre elever.Det bemærkes dog, at den overvejende andel af udgifterne til specialundervisning i Finland bliver afholdt af deenkelte kommuner, som ved hjælp af tildelingsmodeller og multipler distribuerer midlerne mellem skolerne. Sko-lernes efterfølgende substitutionsmuligheder betyder, at en identifikation af for eksempel enhedsomkostninger ersærdeles vanskelig med den eksisterende registreringspraksis. Således skal ovenstående opregninger alene betragtessom indikative.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
167
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
Gennemsnitsudgifter pr. folkeskoleelev er angivet herunder for henholdsvis Finlandog Danmark og fordelt på undervisningstyper.Tabel 7.5Gennemsnitsudgifter til specialundervisning pr. folkeskoleelevUdgift pr. folkeskoleelevKr.FinlandAlmindelig specialundervisningEnkeltintegrerede (små grupper)SpecialskolerTotalDanmarkAlmindelig specialundervisningog enkeltintegrationSpecialklasserSpecialskolerTotal2.0665.1233.46010.656
2.9654.1979.33716.499
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Tallene i ovenstående tabel understreger, hvorledes Finland har et større økonomiskfokus end Danmark på det indsatsområde, der ligger udover den almindelige special-undervisning, men ligger før en egentlig segregering. Knap halvdelen af de estimere-de specialundervisningsudgifter er i Finland således knyttet til de enkeltintegreredeelever. Dette står i kontrast til fordelingen af undervisningsudgifter i Danmark, hvordet ses at udgifter til specialskoler udgør mere end halvdelen af de samlede udgifter.Således peger ovenstående estimater i retning af, at Finland på trods af at have enmeget høj andel af elever, der modtager almindelig specialundervisning, alligevelsamlet set anvender færre ressourcer til specialundervisning end Danmark.Det relativt lave ressourceforbrug er efter Deloittes vurdering først og fremmestdrevet af en lav segregeringsgrad og i stedet en høj grad af intensive inkluderendetilbud. Deloitte vurderer, at der bl.a. ligger følgende centrale forklaringer bag denlave segregeringsgrad:•Segregering foregår fortrinsvis med elever, der har svære fysiske eller psykiskelidelser, hvorimod adfærdsvanskelige elever (fx ADHD, autister m.fl.) typisk for-søges inkluderet i den almindelige folkeskole. I Danmark observeres en modsat-rettet tendens med den stigende oprettelse af AKT-klasser i Danmark.Fraværet af en 9.-klassesafgangsprøve i Finland og fleksibiliteten omkring tilret-telæggelsen af individuelle elevforløb betyder, at der stilles mindre stringentekrav over for eleverne og dermed kan argumenteres for en større rummelighedpå skolerne og et mindre behov for segregering, da læreplanerne understøtter enøget brug af differentieret undervisning.
•
168
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
•
•
I Finland er der forbundet stor prestige med lærererhvervet, blandt andet fordilæreruddannelsen i Finland har karakter af en universitetseksamen, hvor kun enlille andel af ansøgerne optages hvert år (baseret på interview: Mellem 10 og 20pct.). Lærernes kompetencer har også i en dansk kontekst vist sig at være megetbetydende for skolernes arbejde med inklusion og rummelighed fx via differenti-eret undervisning.Brugen af undervisningsassistenter i Finland, med det formål at støtte læreren iklasseundervisningen, betyder en bedre kompetenceudnyttelse i forhold til, at læ-reren vil kunne fokusere sin indsats på undervisningen. Undervisningsassistentenvil således kunne supportere elever med særlige behov, og dermed imødekommeen mere intensiv specialundervisningsindsats.
7.1.2 Organisering, styring og ressourceforbrug i udvalgt finsk kommune
I dette afsnit præsenteres resultaterne fra en undersøgelse af specialundervisningen ien udvalgt finsk kommune, Espoo. Først gennemgås aktivitetsniveauet dernæst gen-nemgås organiseringen og styringen af specialundervisningen. I hvert afsnit vil derløbende blive foretaget perspektiveringer og sammenligninger med de danske for-hold.Aktivitetsniveau
Espoo Kommune er beliggende tæt ved Helsingfors. Espoo er en relativt velstilletkommune og beliggenheden i et tæt befolket område gør Espoo Kommune til en afFinlands større kommuner målt på antal elever i grundskolen, jf. tabel 7.6.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
169
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
Tabel 7.6Undervisningsaktivitet i Espoo KommuneEspoo Kommune26.10327853.32594-10,6 pct.-9.337Nationalt gnst.1.58317048.9993.25924,1 pct.8,9 pct.1,4 pct.14,9 pct.
Antal elever i grundskolenAntal elever pr. grundskole (gnst.)Udgifter pr. elev i grundskolen, kr.Antal grundskolerAndel af alle grundskoleelever som modtager:- Almindelig specialundervisning- Enkeltintegrerede- SpecialskolerSpecialskoler
Kilde:
www.oph.fi.
Espoo Kommune har et relativt højt antal enkeltintegrerede elever og et højere ud-giftsniveau pr. elev end det nationale gennemsnit. Espoo Kommune har foruden ca.100 grundskoler ligeledes 3 specialskoler med kapacitet til ca. 150 elever svarende tilmindre end 1 pct. af alle kommunens grundskoleelever. I Espoo Kommune er derdesuden ca. 200 elever, som vurderes ikke at kunne fungere i fællesskab med andrebørn og derfor modtager privatundervisning (4-6 timer pr. uge) i en periode, mens deventer på en plads i kommunens hospitalsskole, som tager sig af børn med særligudtalte psykiske og fysiske vanskeligheder.Den brede anvendelse af inkluderende undervisning vanskeliggør en sammenligningmed danske forhold. Efter Deloittes vurdering er det mest retvisende sammenlig-ningsgrundlag, en sammenligning mellem andelen af enkeltintegrerede i Finland påden ene side, og den samlede andel af danske enkeltintegrerede, specialklasseeleverog elever, som modtager mere end 6 timers almindelig specialundervisning om ugen,på den anden side, jf. tabel 7.7.
170
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
Tabel 7.7Sammenligning af elevandele i Finland og DanmarkAlm. spec.undervisning(7-11 t./u.)
Enkeltintegration2.373--
Special-klasser13.383--
I alt19.8672.88945.917
Pct. af allefolkeskole-elever3,4 pct.10,6 pct.8,4 pct.
DanmarkEspoo Kommune(enkeltintegrerede)Finland(enkeltintegrerede)
4.111--
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Ovenstående sammenligning illustrerer, hvordan man i Finland i højere grad end iDanmark har fokus på en intensiv støtteindsats i normalundervisningen frem for atsegregere. Dette er særligt tydeligt indenfor antallet af danske enkeltintegrerede, somalene udgøres af 2.373 elever. Dermed kan den finske specialundervisningsindsatssiges at fokusere relativt tungere på mellemformerne, dvs. den undervisningsindsats,der i danske termer, ligger imellem den almindelige specialundervisning (0-6 t/u) ogde segregerede tilbud.Betragtes segregeringsgraden til specialskoler isoleret set fremgår det, at specialskole-eleverne i Espoo udgør en mindre andel af folkeskoleeleverne end i samtlige af de 12danske udvalgte kommuner, jf. tabel 7.7.Organisering og styring
Ressourcetildelingen til grundskolerne i Espoo Kommune foregår én gang årligt, oger bygget op omkring en fast rate og en variabel takst, som fastsættes af kommunenår for år. Begge rater vedrører antallet af lærertimer som skolerne har til rådighed pr.uge. Ressourcetildelingsmodellen skelner desuden imellem takseringen for normal-klasser, specialklasser (smågrupper) og immigrantklasser, jf. tabel 7.8.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
171
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
Tabel 7.8Eksempel på ressourcetildelingsmodel i Espoo KommuneTotal lærertimerpr. uge30,091,155,50,213,318,859,422,7291,0
Antal eleverNormalundervisning
Variabel rente1,201,231,500,020,10Antal grupper12Antal klasser1
Fast rate65330018,829,722,7
Børnehaveklasse1.-2. klasse9. klasseSpecialundervisning
20701510133
Børnehaveklasse1.-2. klasseGrupper af enkeltintegrerede0.-2. klasse7.-10. klasseImmigrationsklasser3.-4. klasseI alt
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Ovenstående ressourcetildeling illustrerer opdelingen i takster for henholdsvis nor-mal- og specialundervisning samt skelnen mellem faste og variable ratetildelinger. Tilden almindelige specialundervisning tildeles skolerne 0,1 t/u pr. elev i 1.-9. klasse og0,02 t/u pr. elev i børnehaveklassen. Ressourcerne til den intensiverede specialun-dervisningsstøtte, som foregår ved enkelt integration, tildeles som en fast rate forhver gruppe af enkeltintegrerede afhængigt af klassetrin. Oprettelse af nye grupper afenkeltintegrerede på skolen besluttes centralt i kommunen på baggrund af en samletvurdering af behovet i kommunen.Ovenstående opdeling af ressourcer til den almindelige undervisning og den alminde-lige specialundervisning er ikke et udtryk for en øremærkning af undervisningstimer-ne. I praksis foretager skolelederen substitueringer mellem puljerne til henholdsvisalmen- og specialundervisning.Segregeres en elev fra den almindelige grundskole til en af de tre kommunale special-skoler er der ikke forbundet eksklusionstakster for den afgivende skole.Forud for visitation af elever til enten specialskoler eller mindre grupper af enkeltin-tegrerede, gennemgår hver elev en visitation gennemført af et visitationsudvalg. IEspoo er visitationsudvalget sammensat af en speciallærer fra hver af kommunensfem distrikter, en person med ekspertise omkring henvisningsårsager og en kommu-nal planlægningsdirektør. Sidstnævnte udvalgsmedlem er i Espoo desuden budget-sansvarlig for specialundervisningsområdet. Visitationsudvalget mødes typisk togange om året og drøfter, bl.a. med udgangspunkt i en anbefaling fra en psykolog,elever der kan have behov for at modtage specialundervisning.
172
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Kapitel 7. Sammenligning med andre nordiske lande
På den besøgte skole i Espoo (Lagstadskolen) evalueres samtlige elever på skolen i etforum bestående af skolens rektor, specialundervisningslærer samt en socialrådgiverog/eller psykolog. Gennemgangen foregår løbende på et ugentligt plan, således nåralle elever at evalueret ca. to gange årligt. Udvalget beslutter om der er brug for ativærksætte midlertidige eller permanente initiativer ift. den enkelte (fagligt, socialtmv.) samt vurderer om eleven udvikler sig som forventet i forhold til allerede igang-satte initiativer.Samlet set er styringen af specialundervisningen i Espoo karakteriseret ved en trans-parent ressourcetildelingsmodel, der baseret på den beskrevne nøgle til den alminde-lige undervisning og specialundervisning tildeler den enkelte skole en budgetramme,indenfor hvilken skolen selv kan disponere og desuden selv har mulighed for at sub-stituere mellem midlerne til special- og normalundervisningen.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
173
BILAG A – EFFEKTUNDERSØGELSER AF SPECIALUNDERVISNING
Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisningA.1 De enkelte analyser, undersøgelser og artikler
I dette bilag gennemgås den række af effektanalyser, -undersøgelser og – artikler somlægger til grund for kapitel 4.A.1.1 Projekter gennemført som led i Det strategiske velfærdsforskningspro-gram
Programmet fik i 2004 tildelt ressourcer til at gennemføre vurderinger af effekten afspecialundervisningen. Målsætningen var at identificere de forhold, som udløser spe-cialundervisning, at vurdere på forhold af betydning for gennemførelsen af støttensamt at vurdere effekten heraf.Der blev gennemført tre delprojekter under programmet: 1. En længdesnitsundersø-gelse af elever, der udskrives af specialklasser og specialskoler, 2. en analyse af speci-alundervisningen af elever i den almindelige folkeskole, som modtager specialunder-visning som støtte til den almindelige skolegang, og 3. en analyse af specialundervis-ningen af elever med vidtgående handicap. Undersøgelserne blev udført af DPU ogAKF med tilknyttede følgegrupper af forskere og praktikere. Følgende tre publikati-oner beskriver hovedresultater fra programmet:A.1.1.1 Specialpædagogik i praksis – et felt i bevægelse, AKF Forlaget, 2007. C.B. Dyssegaard, N. Egelund, J.H. Hansen, H. Laustsen, L. Olsen.
»Specialpædagogiki praksis – et felt i bevægelse, en kvalitativ undersøgelse på 11 danske folkesko-ler«er en publikation, der giver et umiddelbart billede af nogle almindelige folkesko-ler i Danmark, deres organisering af specialundervisningen på skolen af elever medlettere vanskeligheder samt af skolernes overvejelser vedrørende specialundervisning,herunder om behovet for samarbejde med andre skoler.De 11 skoleportrætter er baseret på interviews med ledelse, lærerrepræsentanter forbåde fag og specialundervisning, suppleret med oplysninger fra skolernes hjemmesi-der og relevante dokumenter på skolerne. Oplysningerne er ikke baseret på eksakteelevtal eller statistiske oplysninger fra skolerne, men primært på basis af udsagnenefra skolerne sammenholdt med planbeskrivelser m.v. Der er således tale om en kvali-tativ beskrivelse. Formålet med undersøgelsen er primært at skabe et grundlag forplanlægning af en nøjere analyse af specialundervisningen.Der blev udvalgt 12 skoler, 8 som havde medvirket i en tidligere analyse af special-undervisningen i 2003, suppleret med 4 andre skoler, således at der indgår skoler frabåde store og små kommuner og større og mindre skoler med hensyn til elevtal. Afde 8 udgik 3, fordi de ikke ønskede at deltage. Disse blev erstattet, men 1 skole faldtsenere fra på grund af medarbejderskift, således at det samlede tal i alt blev 11. Disseskoler er ikke repræsentativt udvalgt, men de udgør et varieret udsnit af danske fol-keskoler.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
177
Kapitel Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
Der viste sig stor forskel på skolernes måde at organisere specialundervisningen påog på, i hvilket omfang de opfatter, at de selv har mulighed for at hjælpe elever, derkommer i vanskeligheder. Der viser sig dog også en række fælles træk:Alle skolerne tilslutter sig ideen om en »rummelig« skole, hvor eleverne så vidt muligtskal støttes i hjemskolen frem for at blive sendt til mere specialiserede undervisnings-tilbud på andre skoler. Mange skoler har etableret tilbud om intensive specialunder-visningsforløb og har forebyggende specialundervisning. Men på de fleste skoler erder ingen klar strategi for, hvorledes elever i de ældste klasser med store faglige van-skeligheder bedst kan støttes.Der er fra skolerne udsagn om, at det er lettere at støtte en elev med faglige vanske-ligheder i hjemskolen, uanset støttens omfang, end det er at støtte en elev med enudadreagerende adfærd, også selv om der på skolerne er støtte til stede i form afAKT-lærere (Adfærd, Kontakt og Trivsel).Der er en klar udvikling i retning af at tillægge lærerteams opgaverne omkring denspecialpædagogiske bistand og at omlægge specialundervisningscentrene, der selv stårfor undervisning af elever, til ressourcecentre, der i stedet fordeler de specialpædago-giske ressourcer til lærerteams og bistår med konsultativ bistand. Der er en udviklingfra at give direkte og individrettet støtte til indirekte og konsulentbaseret støtte.Skolerne har meget forskellig opfattelse af nytten af PPR. Der opleves en tendens til,at PPR’s bistand i det væsentlige består i konsultative ydelser suppleret med individu-el bistand især ved traumatiske elevhændelser. Ledere og lærere oplever, at PPR ikkemagter det undervisningsrelaterede område på et kvalitativt højt niveau, og at der eren stor udskiftning af PPR-personalet.Skolerne tillægger forældresamarbejdet stor betydning i forbindelse med specialun-dervisningen, men der er ikke tradition for at inddrage eleverne.Elevplaner spiller en voksende rolle, men anvendes ikke systematisk, og da slet ikke ispecialundervisningen på de fleste skoler. De steder, hvor elevplanerne anvendes ispecialundervisningen, er skoler med en ledelse, der stiller krav herom, og hvor derer forventninger om skriftlig dokumentation som grundlag for undervisningen. Derer et voksende engagement på skolerne for at evaluere og dokumentere undervis-ningsresultater, men der er i specialundervisningen problemer med en opfølgningheraf, fordi det direkte arbejde med eleverne af lærerne prioriteres højere.
178
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
Boks A.1Effektrelaterede resultater•••••Skolerne er motiveret for selv at undervise elever i vanskeligheder.Der er ingen fast grænse for, hvornår elever udskilles til anden undervisning.Der er ikke dokumentation for udbytte af specialundervisningen, og det er vanskeligt at motive-re specialundervisningslærerne hertil.Lærerne efterlyser kvalificeret specialpædagogisk rådgivning.AKT-undervisningen fungerer mindre sikkert end den faglige specialundervisning
A.1.1.2 Effekter af specialundervisningen, Danmarks Pædagogiske Universi-tetsforlag, 2009, Niels Egelund og Susan Tetler (red.)
Publikationen beskriver to af de delprojekter, der er gennemført som en del af detStrategiske program for velfærdsforskning, og har til hensigt at belyse effekten afspecialpædagogiske indsatser i forhold til elevgrupper, som modtager specialunder-visning i folkeskolens regi.Effektundersøgelse af folkeskolens indsats over for børn og unge med letterevanskeligheder
Undersøgelsen retter sig mod en afdækning af den specialundervisning, der foregår iden almindelige folkeskole, hvor der på skolen tilbydes støtte til børn, som ikke kanfølge den ordinære undervisning med udbytte.Undersøgelsen er gennemført på 3.-6. klassetrin omfattende 39 klasser med i alt 889elever. Analysen tager udgangspunkt i 95 elever (10,7 pct.) , der modtog specialun-dervisning på fire deltagende folkeskoler. Der er i resultaterne ikke skelnet mellemelever med forskellige forudsætninger, men det er opgjort, at over halvdelen havdespecifikke indlæringsvanskeligheder og ca. en fjerdedel havde adfærdsmæssige pro-blemstillinger som den primære årsag til henvisningen til specialundervisning. Elev-beskrivelserne baserer sig på lærervurderinger, og ca. 40 pct. af eleverne er ikke ud-redt af PPR. De fire skoler har meget forskellige organisationsformer for ydelse afspecialpædagogisk bistand. Tre af skolerne har specialklasserækker, og de to skolerkan kaldes traditionelt organiserede, mens de to øvrige er kendetegnet ved henholds-vis en åben struktur uden egentlige klasseværelser og henholdsvis rullende indskriv-ning samt aldersintegration i indskolingen.Der er således tale om en undersøgelse på et begrænset elevgrundlag i fire skoler, derer varierede, men som ikke er repræsentative. Sammenhængen mellem elevernes for-skellige problemstillinger er ikke belyst i forhold til den specialpædagogiske bistand,idet elevgruppen er behandlet under ét.Analysen bygger på interviews med ledere og lærere på skolerne samt på strukturere-de interviews af klasselærerne. Endvidere er anvendt spørgeskemaer til klasselærereog elever samt strukturerede vurderinger af elever, klasser og skoler suppleret medklasserumsobservationer, semistrukturerede vurderinger af elevindsatsen, fokusgrup-peinterviews samt vurderingsskemaer, udfyldt af forældre, lærere og elever. Der an-
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
179
Kapitel Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
vendes to egentlige måleinstrumenter, Achenbach assessmentsystem til forældre, ele-ver og lærere om elevernes adfærd, deres kompetencer og problemer, og CORS(Children Outcome Scale) til elevvurdering af, om der er effekt af specialundervis-ningen.Der er således tale om en lang række iagttagelser af undervisningssituationer og in-terviews, som især fokuserer på undervisningsprocessen suppleret med to spørge-skemaundersøgelser, der har fokus på fagligt udbytte og oplevelse af undervisningen.Det er en analyse, der vurderer effekt ud fra oplevelser og beskrivelser og i mindreomfang ud fra måling af udbytte eller beskrivelse af undervisningens mål og specifik-ke indhold. I undersøgelsens design er der lagt vægt på at få udsagn om lærernes ogelevernes oplevelser af undervisningen, betingelser og trivsel samt forventninger, og imindre grad på en måling af udbyttet af undervisningen.I analysen opstår der problemer med at få tilstrækkelige besvarelser på de to målingermed Aschenbach og CORS. De måler endvidere udviklingen over et kortere forløb.Derfor vælges at anvende en vurdering baseret på:•••Klasselærerens holistiske vurdering af effekt.Klasselærerens vurdering af den faglige effekt med Aschenbach som kontrol.Elevens holistiske vurdering af effekt med CORS som supplement.
Klasselærerne på de fire skoler vurderer, at der er en positiv eller meget positiv effektaf specialundervisningen for 85 pct. af de deltagende specialundervisningselever.Fagligt er det klasselærernes vurdering, at der for 43 pct. har været en positiv effekt,og der har været en negativ effekt for 24 pct.. Hverken den positive eller negative ef-fekt er nærmere beskrevet.Elevernes egen vurdering er, at der er en positiv effekt af specialundervisningen for59 pct. og en negativ effekt for 29 pct.Resultaterne skal ses i lyset af, at der ikke er foretaget egentlige faglige målinger, og atelevgruppen er sammensat med forskellige vanskeligheder af både faglig og social ka-rakter. Af analysen fremgår det imidlertid, at den specialpædagogiske indsats vurderesmest positivt for elever med specifikke faglige vanskeligheder, mens indsatsen forelever med generelle indlæringsvanskeligheder vurderes væsentligt mindre virknings-fuld og mindst for elever med socio-emotionelle vanskeligheder.Der er ikke i analysen taget stilling til hverken metoder eller til anvendelse af under-visningsmidler. Der er heller ikke skelnet mellem grader eller art af problemstillingereller af specialundervisningens omfang for den enkelte elev. Der er tale om en over-ordnet vurdering, der primært baserer sig på klasselærernes oplevelser af de samledeforløb for hele elevgruppen.
180
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
Analysen viser, at klasselærernes vurdering af effekten er højst på den af de fire sko-ler, der anvender lærere fra specialundervisningscenteret enten ved støtte i klasseneller ved undervisning af eleverne i specialcenteret. Dette står i modsætning til de treøvrige skoler, der i vid udstrækning giver støtten via en teamlærer, der i øvrigt ikkevaretager specialundervisning.Analysen viser endvidere, at der på skolerne anvendes en stor variation af støttefor-mer. Det vurderedes, at støtte i støttecenteret og støtte i form af supervision fra støt-tecenteret er mest effektiv, mens støtte fra en teamlærer og støtte uden for skoletidensynes at have begrænset positiv effekt.Analysen viser, at det, der har betydning for lærernes positive opfattelse af effektener: Fleksibel praksis, god brug af undervisningsmaterialer, høj grad af undervisnings-differentiering, et godt teamsamarbejde, specialpædagogisk kompetencer hos støtte-læreren, anvendelse af elevplaner og evaluering samt inddragelse af eleverne i plan-lægning af undervisningen.Det vurderes, at motivation og arbejdsindsats for flertallet af eleverne i specialunder-visningen fortsat er middel eller høj.Klasserumsobservationer viser, at der går i snit 5,9 minutter inden undervisningenstarter, svarende til 13,1 pct. af tiden i en 45 minutters lektion. De viste i øvrigt, atder var store variationer i tilrettelæggelse af undervisningen og i elevernes arbejds-former, og at der kan være en uklar målsætning for en del af specialundervisningenog at evaluering af undervisningens effekt ikke sker eller er løsreven fra selve under-visningen.Boks A.2Effektrelaterede resultater
••••••
Klasselærerne oplever, at specialundervisningen har en positiv effekt for elever i 3.-6. klasse,men at effekten er størst for elever med faglige vanskeligheder, og lavest for elever med ad-færdsproblemer.Den faglige effekt af specialundervisningen vurderes af ca. en fjerdedel af eleverne som negativ.Specialundervisningen tilrettelægges meget fleksibel og varieret i forhold til den enkelte elev.Effekten ved støtte med teamlærer og undervisning før eller efter undervisningstiden vurdereslavt, mens de øvrige støtteformer vurderes positivt.Effekten af specialundervisningen vurderes at være bedst, hvor der anvendes fagligt kvalificere-de speciallærere.PPR’s udtalelser foreligger kun for en del af eleverne.
A.1.1.3 Effekten af skolens indsats over for børn og unge med væsentlig nedsat funktionsevne
Denne del af analysen retter sig mod beskrivelse af elever, der modtager vidtgåendespecialundervisning i form af skolegang i specialklasser, specialskoler eller får støtte ihjemskolen i den overvejende del af undervisningstiden. Der er tre hovedspørgsmål,som søges besvaret:
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
181
Kapitel Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
1.Hvordan tilrettelægges støtten, således at elever med forskellige funktionsned-sættelser opnår størst udbytte i forhold til kundskaber, færdigheder, arbejdsme-toder og udtryksformer, der medvirker til den enkelte elevs faglige og personlig-hedsmæssige udvikling?2.Hvilken effekt gælder på tværs af kategorier, og hvad er specifikt gældende?3.Hvad adskiller specialundervisningstilbud fra almene undervisningstilbud?
I analysen indgår i alt 26 elever fordelt på 24 klasser fordelt på 23 skoler i 18 kom-muner. Eleverne har forskellige funktionsnedsættelser: ADHD, Autisme, blindhed,CP, dysleksi og generelle indlæringsvanskeligheder. Analysen omfatter vurderingerfra elever, forældre og skolens personale.Med det lave elevtal i analysen kan analysen primært give indsigt i, hvilke spørgsmål,der er centrale for specialundervisningen i forhold til forskellige handicap og organi-sationsformer. Der er således tale om en model for en kvalitativ effektanalyse.Analysen er gennemført i form af interviews med lærere, forældre og elever. Hertilkommer klasseobservationer, indsamling af succeshistorier og pædagogiske materia-ler. Der er ikke tale om objektive målinger, men vurderinger baseret på cases og en-kelte elevers oplevelser. Resultaterne beskriver forældrenes, elevernes og lærernes op-levelser.Forældrene finder, at skolerne er gode til at tage hånd om handicappede elever, såle-des at de bevarer selvtillid og selvværd og trives, men at den faglige undervisning ikkelever op til normen i den almindelige undervisning. Dette gælder især for anvendel-sen af tekniske hjælpemidler og it-støttet undervisning.Forældrene påpeger, at specialundervisningen kan være med til at isolere eleverne so-cialt, fordi samspillet med andre børn begrænses. Dette sker både i specialforanstalt-ninger, og i hjemskolen, hvor eleven modtager støtten individuelt i klassen.Forældrene vil gerne bidrage til skolens undervisning af eleverne og indgå mereuformelt i et samarbejde med skolen. Konkret ønsker forældrene i højere grad at bli-ve inddraget i udarbejdelsen af elevplaner.Forældrene oplever ikke PPR som en væsentlig samarbejdspart i forbindelse medundervisningens forløb, kun i forbindelse med henvisningen.Eleverne oplever, at det faglige arbejde fungerer godt i specialundervisningen. Deoplever også skolegangen som tryg. De opfatter sig som socialt og fagligt accepteredeog som medlemmer af klassefællesskabet, men nogle oplever, at de er uden reel med-indflydelse på deres egen situation i skolen. Dette gælder især for elever, der modta-ger vidtgående specialundervisning i hjemskolen.
182
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
Lærerne oplever, at de magter at tilrettelægge og gennemføre undervisningen tilfreds-stillende, men de savner formelle kvalifikationer og faglig støtte i form af supervisioneller konsulentbistand samt efteruddannelse. Lærerne evner at skabe plads til elevermed individuelle behov og til at udvikle et socialt godt samspil i klassen, selv om derskal tages særlig hensyn.Lærerne fokuserer ligeligt på sociale, personlighedsmæssige og faglige forhold. Lære-re i specialskoler lægger større vægt på sociale og personlighedsmæssige forhold endlærere for elever, der modtager støtten i hjemskolen.Lærerne er praksisorienterede i højere grad end teorifunderet i deres tilgang til un-dervisningen. Kun ca. én ud af seks har en specialpædagogisk efter- eller videreud-dannelse.Lærerne efterlyser praksisrelateret supervision og rådgivning. De er skeptiske overfor teoretisk baseret ekspertviden, men vil gerne have undervisningsmæssig bistandpå det didaktiske område, samt viden om forhold af betydning for håndtering af spe-cifikke funktionsnedsættelser hos eleverne.Boks A.3Effektrelaterede resultater
•••••
Den vidtgående specialundervisning i specialskoler vægter ikke faglig undervisning højt, menprioriterer den personlige og sociale udvikling.Elevernes sociale relationer er begrænsede.Elever i den vidtgående specialundervisning medinddrages kun i begrænset omfang i planlæg-ningen af specialundervisningen.Lærerne i den vidtgående specialundervisning har ofte et svagt uddannelsesmæssigt funda-ment, og savner især praksisrettet supervision og rådgivning.PPR spiller en begrænset rolle i relation til specialundervisningens forløb.
A.1.2 Specialundervisningens effekt – elevernes uddannelsesforløb efter folke-skolen, AKF Rapport 2009, Jill Melbye
Denne analyse fra 2009 indgår i det samlede forskningsprogram om »Specialpædago-giske indsatsformer og disses effekt« som er en del af det tværfaglige velfærdspro-gram. Analysen er gennemført af AKF i perioden 2005-2009 og omhandler ungespecialklasseelevers overgang fra skole til ungdomsuddannelse.I analysen følges 128 elever fra 9. – 10. skoleår i specialklasser og specialskoler til totil tre efter skolegangens afslutning. Undersøgelsen er gennemført ved spørgeskema-er og telefoninterviews af elever og forældre. Spørgeskemaundersøgelsen rettede sigmod de unges lærere i afgangsklasserne, besøgsinterviews omfattede 12 skoler og ennøjere gennemgang af forløbet ved personinterview i alt 30 elever. Der deltog 25 udaf 35 adspurgte skoler. Ca. 50 pct. af de adspurgte elever gav tilsagn om at ville delta-ge, og 40 pct. af elevernes forældre besvarede spørgeskemaet. Undersøgelsespopula-
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
183
Kapitel Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
tionen kan med disse svarprocenter ikke beskrives repræsentativ, idet en forholdsvisstor del har fravalgt deltagelse i analysen.De unge, der indgår i undersøgelsen, har et bredt spektrum af vanskeligheder. Der erikke i analysen skelnet mellem de enkelte handicapgrupper, men langt hovedpartenhar generelle indlæringsvanskeligheder (78) samt opmærksomheds- og kontaktfor-styrrelser (20). De 30 interviewede elever forlod skolen i 2006. Der deltog 20 drengeog 10 piger. Af de 30 blev 27 interviewet det andet år i analysen og 21 deltog medsvar det tredje år. 15 forældre blev sideløbende interviewet.Analysen måler ikke direkte faglig eller social effekt af undervisningen, men vurdererelevernes tilfredshed med undervisningen og deres oplevelse af det faglige og person-lige udbytte. Endvidere beskriver analysen rammerne for specialklasseundervisningenog planerne for de unges forløb efter afslutning af skolegangen. Det er en kvalitativanalyse, der giver et billede af, hvorledes elever i den segregerede specialundervisningoplever udbyttet samt beskriver forløbet efter afslutning af skolegangen.Undervisningen.Kun 15 pct. af eleverne kunne helt eller delvist følge det normale pen-sum for 9. klasse, mens de øvrige fulgte en individuel undervisningsplan. Specialsko-le- og specialklasselærere tillægger elevernes sociale og adfærdsmæssige færdigheder idaglige gøremål større vægt end opfyldelsen af folkeskolens formål, fordi de anserdette for vigtigere end faglig undervisning. Kompenserende undervisning bl.a. medinddragelse af it i undervisningen anvendes ikke altid og støttes ej heller altid af læ-rerne. Der arbejdes med elevplaner og individuelle handlingsplaner for livet efterskolen med vægt på udvikling af praktiske og sociale kompetencer, og der samarbej-des med forældrene og Ungdommens Uddannelsesvejledning, hvorimod samarbejdetmed den kommunale sociale forvaltning ofte opleves uhensigtsmæssigt.Det er lærernes opfattelse, at henvisningen til specialklasser og specialskoler ikke sik-rer, at eleverne har de fælles problemstillinger. Især opleves det, at børn med ADHDog tilsvarende vanskeligheder placeres i klasser, der primært henvender sig til andreelevkategorier, og at undervisningen dermed vanskeliggøres, fordi den ikke kan mål-rettes bestemte elevgrupper. Revisiteringen hvert år fungerer ikke godt efter lærernesopfattelse, fordi det stort set er umuligt at ændre på elevernes skoleplacering. Disseproblemer er især knyttet til klasser for elever med generelle indlæringsvanskelighe-der.Skolerne oplever, at det er vanskeligt at få kvalificerede lærere, og lærerne oplever, atde ikke i tilstrækkelig grad har støtte i form af faglig sparring eller supervision. Gene-relt opleves samspillet med PPR som tungt og utilstrækkeligt. Især savnes viden ompædagogisk tilgang til elever med adfærdsmæssige og sociale problemstillinger. Derer ikke på de deltagende skoler en formuleret efter- eller videreuddannelsespolitik.Eleverne/forældre.Eleverne har næsten alle haft flere skoleskift i skoleforløbet. Elever-ne oplever, at undervisningen i specialklassen fungerer godt. De har oplevet skiftet
184
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
hertil som positivt, fordi de er sluppet for faglige krav, som de ikke kan honorere, ogfor drillerier og mobning samt irritation fra lærernes side. Halvdelen af eleverne op-lever, at der er meget støj i klasserne, og nogle af eleverne mener, at de faglige for-ventninger og krav er for lave. Specialklasserne beskrives som beskyttende og tryggemiljøer med en individualiseret tilgang. De deltagende forældre oplevede alle, at ele-verne havde haft stort eller nogenlunde udbytte af sidste års undervisning i skolen,men nogle (29 pct.) var ikke tilfredse med indholdet i undervisningen.Afslutning af skolegangen.Efter afslutning af skolegangen i folkeskolen fortsætter ho-vedparten i det første år i et fortsat skoleforløb, i efterskoler, højskoler og produkti-onsskoler (57 pct.), i de almindelige ungdomsuddannelser (13 pct.) og i arbejdsprak-tik (6 pct.). Resten fortsætter i sociale foranstaltninger og lignende. Hovedparten aflærerne finder, at der gives optimale tilbud efter afslutning i folkeskolen. Forældreneoplever imidlertid, at der fortsat er brug for megen vejledning og støtte til de unge.De unge selv oplever, at de får det tilbud, de ønsker sig.Efter første år efter afslutning af skolegangen er de fleste fortsat i gang. Kun ganskefå er uden aktivitet, og hovedparten er glade for den aktivitet, de er i gang med. Menen del af de unge oplever, at det er nødvendigt at få bedre færdigheder i læsning ogmatematik, og forsøger at gennemføre folkeskolens afgangsprøver i disse fag. Mangeaf de unge oplever efter afslutning af skolen en ny start, hvor deres roller som speci-alklasseelever forsvinder. De bliver godt modtaget og opnår nye sociale relationer,men de møder også faglige udfordringer, som de har vanskeligt ved at overvinde.Derfor oplever de nu, at de faglige krav var for små i skolen.Det videre forløb.I løbet af de første tre år efter afslutning af skolen ændrer billedet sig.Eleverne forsvinder fra efterskolerne, ofte før end forudsat i uddannelsesplanen.Nogle kommer på produktionsskole, flere kommer i arbejdspraktik eller i lære ognogle påbegynder egentlige ungdomsuddannelser. Hertil kommer, at 20 pct. faktiskfår et arbejde. Men der er efter tre år 17 pct., som ikke er i gang med noget. Nogle afde allersvageste unge kommer i EGU forløb eller STU-forløb. Det gælder 8 pct. afde unge i år tre, og uafhængigt om man er fra 2006- eller 2007-årgangen, er det enmulighed, der nævnes som et af de uddannelsesforløb, de skal i gang med.Billedet af de unges forløb efter afslutning af skolen er imidlertid, at der er mangeskift, og de befinder sig i ustabile forløb. De, der klarer sig bedst, er unge med af-grænsede handicap og unge, som får tæt kontinuerlig vejledningsstøtte fra en voksen.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
185
Kapitel Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
Boks A.4Effektrelaterede resultater
•••••
Hovedparten af de unge fortsætter undervisningen i det første år efter afslutning af skolegan-gen.Det faglige indhold i specialundervisningen i specialklasser og specialskoler er utilstrækkelig,især i læsning og matematik, hvis eleverne skal forberedes til ungdomsuddannelser.Der er behov for en mere klar opdeling af elever efter funktionsniveau, således at undervisnin-gen i højere grad kan målrettes afgrænsede elevgrupper.Skolen bibringer eleverne gode sociale og personlige forudsætninger og motivation med hen-blik på at påbegynde et ungdomsforløbLærerne oplever behov for supervision og opkvalificering.
A.1.3 Specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand – Perspektiverpå den rummelige folkeskole, Danmarks Evalueringsinstitut, 2007
I 2007 udgav Danmarks Evalueringsinstitut en rapport med en vurdering af special-undervisningens betydning for skolens samlede undervisning. Heri indgår en analyseaf effekten af den specialundervisning, der foregår på almindelige folkeskoler. Evalu-eringen er gennemført med henblik på at vurdere, hvorledes intentionerne om rum-melighed og inklusion i skolen af elever i vanskeligheder fungerer i hverdagen. Isærønskes en belysning af, hvilken betydning den almindelige specialundervisning harfor kvaliteten i den samlede undervisning i skolen.Der er tale om en analyse baseret på en spørgeskemaundersøgelse blandt 1.537 klas-selærere i hele landet, suppleret med en analyse af forholdene på seks skoler, hvorder er anvendt selvevalueringsrapporter fra ledere og lærere, suppleret med redegø-relser fra de seks kommuner og dybdeinterviews med forældre til 12 børn, der mod-tager specialundervisning i skolen, samt referater fra skolebesøg på de seks skoler.Analysens styrke er de mange klasselærerbeskrivelser og den kvalitative beskrivelse afde 6 skoler. Forældreinterviewene er få og kun rettet mod forældre, hvis børn harfaglige vanskeligheder. Analysen giver et billede af, hvordan klasselærerne opleverspecialundervisningen i forhold til den almindelige undervisning, og hvilke støtte-former, der opleves som effektive. Analysen vurderer ikke, hvilke organisationsfor-mer for specialundervisning, der virker bedst, eller om målsætningerne for undervis-ningen nås.Analysen viser, at specialundervisningen indgår i skolernes samlede undervisningsom et kvalificerende element, især i de yngste klasser. Specialundervisningen kan irealiteten ikke i det daglige udskilles fra den almindelige undervisning, fordi ressour-cerne hertil i vid udstrækning benyttes til en styrkelse af den ordinære undervisning iform af 2-lærerordninger, holddannelser og supplerende undervisning.Lærerne oplever, at effekten af specialundervisningen er størst, hvor der er special-pædagogisk kvalificeret personale med både teoretisk og praktisk erfaring i special-pædagogik. Dette opleves at være forudsætning for både den daglige specialunder-
186
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
visning og for kollegial supervision og sparring. Der er et godt samspil mellem klas-selærere og speciallærere om målsætning og opfølgning i specialundervisningen. Sko-lerne oplever, at de rummer flere elever med faglige behov end tidligere, men der erikke i analysen en beskrivelse af, om der er en ændring i skolernes henvisning af ele-ver til segregerede foranstaltninger.Lærerne vurderer, at flere elever med sociale og emotionelle problemstillinger er denprimære årsag til, at skolen skal rumme et stigende antal problembørn. Det beskrives,at langt hovedparten af den specialundervisning, der tilbydes på skolerne, rettes modfaglig støtte på læseområdet, mens AKT- støtten endnu er under udbygning. Dennestøtte rettes både mod at opretholde disciplin i klassen og mod at yde hjælp til udsat-te elever i akutte situationer. Der gives også specialundervisning i matematik, menkun i meget lille målestok.Specialundervisningen gives fortrinsvis i de yngste klasser, og der er på skolerne fåspecialpædagogiske tiltag til de ældste elever, der fortsat har faglige og samspilsmæs-sige vanskeligheder. Skolerne prioriterer og fordeler selv midler til specialundervis-ningen, herunder støtte i grupper eller klasser. Der opleves de fleste steder behov forflere ressourcer og en manglende sammenhæng mellem kommunernes politiske mål-sætninger og skolernes handlemuligheder, men der er på skolerne enighed om over-ordnede målsætninger om at etablere inkluderende undervisningsformer som forud-sætning for større rummelighed.Ved vurderinger af behovet for henvisning til specialundervisning indgår test og prø-ver sammen med fælles trinmål som de væsentligste parametre. Det er klasselærerensvurdering, at forældreinvolvering er en forudsætning for en god effekt af specialun-dervisningen.Boks A.5Effektrelaterede resultater
••••
Specialundervisningen i hjemskolen ydes tidligt i skoleforløbet og kan i praksis ikke adskilles fraalmindelig undervisningsdifferentiering i skolens yngste klasserDer gives ikke tilstrækkelig støtte til skolens ældste elever, som på trods af tidligere specialun-dervisning ikke kan følge undervisningenDer er behov for udvikling af AKT-tilbud til elever med sociale og emotionelle problemerDer er ikke sammenhæng mellem kommunernes målsætninger og strategier for rummelighedog skolernes konkrete handlemuligheder.
A.1.4 Visitationsprocessen til vidtgående specialundervisning - Kommunernesansvar for opgaven efter kommunalreformen, Danmarks Evaluerings-institut, 2009
Rapporten er udgivet i 2009 af EVA efter opdrag fra Skolerådet med henblik på atanalysere, hvorledes kommunerne efter kommunalreformen varetager den vidtgåen-de specialundervisning og henvisningen hertil. Analysen beskriver henvisningspro-
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
187
Kapitel Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
cessen til specialundervisning i specialklasser, specialskoler og for elever, der modta-ger specialundervisning i den overvejende del af undervisningstiden i hjemskolen.Analysen omfatter endvidere en beskrivelse af forældrenes vurdering af, hvilke fakto-rer, der har betydning for en tilfredsstillende henvisningsproces og deres tilfredshedmed de givne undervisningstilbud.Analysen bygger på en repræsentativ spørgeskemaundersøgelse med deltagelse af 221PPR-psykologer, en repræsentativ spørgeskemaundersøgelse med deltagelse af 1.024forældre, samt casestudier baseret på interviews i seks kommuner. Analysens vurde-ringer baseres alene på oplevede forhold. De 6 kommuner er ikke sammenlignet medhensyn til henvisningsmønstre eller til andelen af børn henvist til vidtgående special-undervisning. Analysen er baseret på et stort antal besvarelser, der kan betegnes somrepræsentative. Der er ikke foretaget vurderinger af, om der i praksis er belæg for be-svarelserne, fx om der efter kommunalreformen er flere eller færre undervisningstil-bud til målgruppen.Analysen viser, at det er vigtigt, at PPR-psykologerne har kompetencer til pædago-gisk rådgivning af skolens ledelse og personale, hvis henvisninger til specialiseredeforanstaltninger skal forebygges.En del kommuner henviser kun én gang årligt til vidtgående specialundervisning oghar lange ventetider, mens andre kommuner har en mere fleksibel tilrettelæggelse ogdermed kortere ventetider. Ved henvisningerne indgår kendskabet til de kommunalespecialundervisningstilbud, skolens rummelighed og elevens behov sammen medøkonomiske hensyn og diagnoser med størst vægt i grundlaget for henvisningerne,mens elev- og forældreønsker og tilbud i andre kommuner spiller en mindre rolle. Endel af PPR-psykologerne har et imidlertid et begrænset kendskab til det samledekommunale specialundervisningstilbud, og kan derfor næppe give relevant rådgiv-ning til skole og forældre for alle elever om eksisterende undervisningsmuligheder.Den årlige revisitering, hvor der i henhold til lovgivningen skal tages stilling til, omundervisningen har effekt, eller om der skal gives et andet undervisningstilbud, bliverkun i begrænset omfang fulgt af PPR. Vurderingen overlades til undervisningssteder-ne og forældrene. Dette medvirker til fastholdelse af eleverne i de specialiserede for-anstaltninger, fordi alternativer hertil ikke vurderes.En andel af forældrene (32 pct.) oplever, at lange ventetider og uklar ansvarsforde-ling er belastende for henvisningsprocessen, og at tilstedeværelse af kompetent råd-givning og en tæt løbende dialog er afgørende for en god visitation.Forældrene er generelt tilfredse med de givne undervisningstilbud (77 pct.). Analysenbeskriver, at utilfredshed især opstår, hvor læreren har utilstrækkelig viden om bar-nets særlige behov, og hvor undervisning ikke modsvarer barnets faglige niveau. Det
188
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
opleves, at lærerne i højere grad prioriterer udviklingen af elevernes sociale kompe-tencer end af deres faglige færdigheder.Boks A.6Effektrelaterede resultater
•••
Henvisning til specialundervisning er præget af lange ventetider og utilstrækkelig dialog samtuklar ansvarsfordeling og mangel på information om alle muligheder og klageadgang.Den årlige revurdering af specialundervisningstilbuddet sker hyppigt uden ekstern bistand fraPPR og uden forældredialog om effekten af undervisningen.Forældrene er tilfredse med de givne specialundervisningstilbud, især hvis den ydes af læreremed indsigt i barnets problemstillinger, og hvis der stilles relevante faglige krav.
A.1.5 Uddannelsesresultater og -mønstre for børn og unge med handicap, Ca-pacent, 2009
Capacent har udarbejdet en analyse for Undervisningsministeriet, der har til formål atbelyse unge med handicaps forhold i forbindelse med overgangen fra folkeskole tilungdomsuddannelse. Den omfatter en kortlægning af en ungdomsårgang, født i1990, hvor det søges identificeret, hvad der fremmer, og hvad der hæmmer uddan-nelsesresultater for unge med handicap. Analysen er ikke en effektundersøgelse, menden beskriver forhold i skolegangen, som påvirker uddannelsesforløbene for børn,som modtager specialundervisning og dermed har effekt.Analysen baseres på 6.124 PPR-sager i 12 kommuner, der er udvalgt repræsentativt.Den viser, at 25.4 pct. af eleverne har en PPR-journal ved afslutningen af skolegan-gen. Denne opgørelse omfatter også sager, hvor der ikke er givet specialpædagogiskstøtte, eller hvor der kun er givet meget begrænset støtte i en kortere periode. Ud afdisse journaler er der udvalgt 1.228 personer, som havde specifikke handicap, oghvor der var tale om problemer, der krævede specialpædagogisk opmærksomhed.Elever med generelle indlæringsvanskeligheder indgik ikke i analysen, fordi der øn-skedes en vurdering af forløbene for elever, der evnemæssigt måtte antages at kunnegennemføre et uddannelsesforløb.71 pct. af eleverne i målgruppen havde modtaget specialundervisning. 16 pct. havdemodtaget støtte i form af specialklasse og specialskole. Det væsentligste fund i for-hold til effekt af undervisningen er, at elever, der har modtaget specialundervisning ispecialklasser og specialskoler, i væsentligt lavere grad end andre gennemfører heleskoleforløbet til og med 9. klasse. Eleverne vurderer, at specialundervisningen harpositiv effekt, men nogle vurderer, at de faglige indhold i specialklasser og special-skoler er prioriteret lavt i forhold trivsel og personlig udvikling.Analysen viser, at elevernes deltagelse i sociale aktiviteter uden for skolen og foræl-drenes engagement i elevernes liv er væsentlige elementer for at gennemføre heleskolegangen.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
189
Kapitel Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
Kun ca. 65 pct. af unge med handicap, der gennemfører 9. klasse, deltager i folkesko-lens afgangsprøver, og de, der gennemfører folkeskolen med aflæggelse af prøver, fårlavere karakterer end ikke-handicappede. Størst forskel er der i prøven, dansk ret-stavning. Analysen viser yderligere, at forholdsvist flere unge med handicap gennem-fører folkeskolen med afgangsprøver i bykommuner.Unge med handicap starter aldersmæssigt senere i ungdomsuddannelserne end andre,men hvis de har gennemført folkeskolen med afgangsprøve, er der forholdsvis man-ge, som påbegynder en ungdomsuddannelse og gennemfører den. Analysen beskri-ver, at tæt vejledning er afgørende for unge med handicaps gennemførelse af en ung-domsuddannelse.Samlet viser analysen, at det er afgørende for unge med handicap, at de gennemførerfolkeskolen, og at de deltager i afgangsprøven. Dette er den mest fremmende faktorfor at gennemføre en ungdomsuddannelse senere. Analysen viser, at det især er ele-ver, der modtager specialundervisning i specialklasser og specialskoler, der har størstproblemer med at gennemføre folkeskolen med afgangsprøve og efterfølgende atgennemføre en ungdomsuddannelse. En væsentlig årsag hertil er formentligt, at deelever, der har det største handicap, modtager den mest omfangsrige specialunder-visning, og at de efter afslutning af skolen har de største vanskeligheder ved at gen-nemføre en ungdomsuddannelse. En anden medvirkende årsag kan være, at der ispecialklasser og specialskoler ikke lægges stor vægt på faglige kompetencer.Boks A.7Effektrelaterede resultater
•••
En væsentlig forudsætning for unge med handicaps gennemførelse af en ungdomsuddannelseer deltagelse i folkeskolens afgangsprøver.Skolegang i specialklasser og specialskoler giver generelt ringere forudsætninger for at gennem-føre en ungdomsuddannelse end anden form for specialpædagogisk støtte.Fagligt baseret undervisning sammen med en aktiv fritid og forældreengagement i den unges livgiver bedre forudsætninger for at gennemføre en ungdomsuddannelse.
A.1.6 Notat om faglighed i specialskoler og specialklasser, Center for Ligebe-handling af Handicappede, januar 2010, Signe Stensgaard og Kira Hall-berg
I januar 2010 har Center for Ligebehandling af Handicappede offentliggjort et notatpå baggrund af en spørgeskemaundersøgelse, der beskriver specialklassers og special-skolers faglige undervisning, herunder hvor mange elever, der gennemfører folkesko-lens afgangsprøver.Spørgeskemaet er sendt ud til 750 specialskoler og specialklasserækker eller special-grupper. Kun 250 er besvaret, svarende til 33 pct.. I alt 75 specialskoler og 175 speci-alklasserækker/ grupper med i alt 11.055 elever, dækkende forskellige handicapgrup-per, har besvaret skemaet. Flest elever har indlæringsvanskeligheder og opmærksom-heds- og koncentrationsvanskeligheder, men der er ikke tale om et repræsentativt ud-
190
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
snit, og besvarelserne giver ikke et dækkende billede. Undersøgelsen viser, hvilkeforhold, der kan være af betydning for effekten af den tilbudte specialundervisning.Undersøgelsen er interessant, fordi den beskriver undervisningen af relativt mange ide svageste elevgrupper, som sjældent beskrives, og fordi bevarelsen er udtryk forskolernes egne vurderinger.Obligatoriske fag/timetal.Ikke alle obligatoriske fag tilbydes overalt. Dansk, matematik,musik og geografi udbydes de fleste steder, men de øvrige fag forekommer ofte ikkei undervisningen. Forklaringerne fra skolerne er, enten at en del af fagene varetagessom led i anden undervisning, eller at eleverne ikke funktionsmæssigt har udbytte affagene, og at skolen kun tilbyder fagene i begrænset omfang i temaforløb afpassetelevernes forudsætninger. Endeligt forklares, at skolen ikke råder over faciliteter tilfagene, fx til sløjd og håndarbejde. Praktisk-musiske fag som håndarbejde og sløjdtilbydes ikke på forholdsvis mange skoler.Undersøgelsen beskriver, at kun 35 pct. af eleverne modtager undervisning i alle fol-keskolens fag, og at en del specialskoler slet ikke tilbyder undervisning i skolens fag.Således får 17 pct. af eleverne ingen eller næsten ingen af de obligatoriske fag. Sko-lerne forklarer, at de modtager undervisning i de forskellige fag som elementer i denøvrige undervisning, men at de ikke følger fælles mål og trin. Hovedvægten lægges påudvikling af sociale kompetencer, dansk og matematik og på de praktisk-musiske fag.23 pct. af eleverne modtager færre undervisningstimer pr. uge end den ordinære fol-keskole, mens resten modtager samme timetal (73 pct.) og enkelte flere timer (4 pct.).Skolerne oplyser, at den øgede fokus på fag-faglighed i folkeskolen smitter af på spe-cialundervisningen, således at der er større opmærksomhed på de faglige krav og påkravet om at gå til afgangsprøve. Der er en meget klar vægtning af, at eleverne skal»gøres klar« til den fag-faglige undervisning ved udvikling af personlige og socialekompetencer og med henblik på at opbygge motivation og selvtillid.Alle skolerne arbejder med elevplaner (97 pct.), og eleverne inddrages i udarbejdelsenheraf for godt halvdelen af skolerne. 80 pct. af skolerne anvender test som grundlagfor opstilling af mål for elevernes undervisning, og der udtrykkes en positiv holdningtil evaluering af undervisningen.Afgangsprøver.Kun fire pct. af eleverne deltager i samtlige obligatoriske prøver i 9.klasse. 20 pct. af eleverne i specialskoler og 23 pct. af eleverne i specialklasser delta-ger i afgangsprøve i ét eller flere fag. Der er således meget få elever, der helt eller del-vist gennemfører folkeskolens afgangsprøver. Endvidere oplyses, at relativt få eleverhar gennemført prøverne på særlige vilkår.Ca. en tredjedel af skolerne finder, at den lovgivningsmæssige pligt til at deltage iprøver har haft betydning, sådan at der nu er mere fokus på faglighed i undervisnin-gen end tidligere. Men mange specialskoler finder, at de obligatoriske prøver medfø-
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
191
Kapitel Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
rer et nederlag for børn og forældre, når der skal søges dispensation, og de finderderfor lovgivningen forkert.Evaluering af elever, der ikke af skolens leder er fritaget for deltagelse i afgangsprø-verne foregår afhængigt af den enkelte skole. Nogle skoler giver en evaluering på ba-sis af prøver eller opgaver, andre skoler giver en vurdering ud fra elevplanen. Nogleudleverer et afgangsbevis, andre formulerer sig i samarbejde med forældrene.Lærerfaglighed.Lærernes faglighed er i undersøgelsen vurderet af lærerne selv. De fin-der stort set alle (98 pct.), at de har en god eller meget god faglig kompetence. Denspecialpædagogiske baggrund vurderes mere varieret. På 56 pct. af specialskolerne ogi 41 pct. af specialklasselærerne har alle eller de fleste lærere en specialistuddannelse.Men i 30 pct. af tilbuddene har ingen eller næsten ingen en specialistuddannelse ispecialpædagogik.Hovedparten af lærerne oplever, at de har gode muligheder for sparring og rådgiv-ning. De fleste vurderer også, at deres muligheder for efteruddannelse er gode ellermeget gode (59 pct.). Både med hensyn til personalenormering og økonomiske res-sourcer finder hovedparten af personalet, at forholdene er gode eller meget gode.Det samme gælder de fysiske rammer for undervisningen. Samlet giver analysen afspecialskoler og specialskoler et billede af en undervisningssituation, hvor rammernefor undervisningen er i orden, og hvor personalet oplever sig kvalificeret til opgaven,og hvor der ikke stilles mange spørgsmål ved hverken de selvformulerede mål ellerresultaterne. Disse meget positive besvarelser skal måske ses i sammenhæng med, atkun 1/3 af de adspurgte skoler har besvaret spørgeskemaet.Boks A.8Effektrelaterede resultater
•••••
Specialklasser og specialskoler forbereder i meget begrænset omfang eleverne til deltagelse ifolkeskolens afgangsprøver.26 pct. af eleverne deltager i folkeskolens afgangsprøver.Evalueringer for elever, der ikke har deltaget i afgangsprøver, efter afsluttet skolegang udfor-mes meget individuelt.Elever i specialklasser tilbydes ikke altid alle folkeskolens fag.Personalet har ikke altid specialpædagogisk baggrund i form af uddannelse hertil.
A.2 Nordiske undersøgelserA.2.1 Särskilt stöd i grundskolan – En sammanställning av senare års forskningoch utvärdering, Skolverket 2008, Karolina Ôsterlind och LenaHammarberg
Rapporten fra Skolverket, »Särskilt stöd i grundskolan«, er et sammendrag af de sene-re års svenske forskningsrapporter og udviklingsarbejder, der beskriver den »särskiltestödet«s omfang, indhold, organisering samt effekt i form af elevernes udbytte. Rap-
192
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
porten beskriver det svenske system for støtte til elever i grundskolen og belyser deanvendte systemer og begreber, der adskiller sig noget fra danske forhold.Generelt beskrives, at der gives støtte til et stort antal elever gennem skoleforløbet,især i læsning, matematik og engelsk (40 pct.), og at der er et stigende antal børn medadfærdsvanskeligheder. Flere elever end tidligere udskilles til segregerede undervis-ningstilbud i »särskolan«, der er lovpligtige specialskoler for børn med bl.a. generelleindlæringsvanskeligheder og »specialskolan«, der er statsdrevne landsdelsdækkendetilbud for bl.a. blinde og døve, og der etableres et stigende antal grupper på kommu-neskolerne, hvor der gives særskilt støtte i mere end halvdelen af undervisningstiden,svarende til specialklasser i Danmark. Udviklingen i retning af flere børn med diag-noser svarer til danske forhold, men væsentligt færre børn end i Danmark henvisestil psykologisk udredning, idet skolerne selv sørger for via test at afklare behovet forfaglig støtte.Et centralt fund er, at der kun for en del af de elever, der er henvist til støtte (17pct.), udarbejdes en elevplan (13 pct.), men at der ikke altid sker en seriøs opfølgningi form af evaluering heraf, og derfor ingen efterfølgende justering af undervisningenmed henblik på at gøre den pædagogiske indsats mere relevant. Især for elever medsociale og emotionelle problemer savnes der en opfølgning, der inddrager andet endtræning i såkaldt normal adfærd, selv om beskrivelserne indeholder henvisninger tilen mere omfangsrig støtte. Der er ikke beskrevet noget om effekten af den special-pædagogiske støtte, men det er understreget, at planlægning i form af elevplaner ogevaluering er forudsætninger for en vurdering af effekten.Det beskrives, at der ikke findes egentlige effektmålinger vedrørende forskellen mel-lem segregerede eller inkluderede støtteformer, men at der ikke er forskningsmæssigtbelæg for, at en permanent placering i segregerede undervisningstilbud er fordelagti-ge for elever med generelle vanskeligheder. Der findes derimod megen forskning, derviser negative effekter for svage elever i permanent niveaudelte grupper. Elevernebliver stigmatiserede som svage i forhold til andre, og får en negativ selvopfattelse ogmanglende motivation for skolearbejdet. En anden følge er lave generelle forvent-ninger fra lærerne og mindre vidende faglærere, og at eleverne ikke anspores til at gø-re en særlig indsats for at opnå et mål. Forskningen viser imidlertid også, at gruppe-dannelser på grundlag af præstationer på specifikke områder kan medføre positiveresultater for generelt svage elever.En negativ konsekvens af specialundervisning i Sverige er, at eleverne opbygger ennegativ selvopfattelse. De oplever sig som afvigere, som isolerede, og de får negativereaktioner fra andre elever. De oplever dog oftest specialundervisningen som fagligtpositiv, selv om enkelte finder, at niveauet er for lavt, og at der er for megen støj ispecialundervisningen.I Sverige måles eleverne standpunkter løbende gennem skoletiden med test og medafgangsprøver, og der bliver foretaget en vurdering af standpunktet set i relation støt-
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
193
Kapitel Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
teforanstaltninger. Elever, der har modtaget tidlig støtte i skoleforløbet, og eleversom har modtaget megen støtte, har de dårligste standpunkter ved afgangsprøverne.Dette tolkes som et udtryk for, at den specialpædagogiske støtte, der gives til elevermed de største vanskeligheder, ikke i tilstrækkeligt grad er i stand til at kompenserehandicappet gennem skoleforløbet.Der er foretaget en vurdering af, om der er relevant forskning, der vurderer, om res-sourcetildeling og resultater ved afgangsprøverne har sammenhæng. Dette synes atkunne være tilfældet, men det er ikke påvist sikkert. Men det er vist, at ressourcetilde-ling i sig selv ikke giver bedre resultater. Skoler, hvor ressourcerne anvendtes til bådeat sænke klassekvotienten, til at inkludere flere elever i den ordinære undervisning ogtil en fornyet didaktisk tilgang til læsning og matematikundervisning havde den stør-ste nytte af øget ressourcetildeling. Flere ressourcer i sig selv medfører ikke bedre re-sultater i form af bedre standpunkter, men anvendt til målrettet og flersidig fagligudvikling på skolerne kommer der bedre faglige resultater.Der er i den svenske udredning påpeget forskningsmæssigt belæg for, at lærerneskompetencer er afgørende for resultatet af undervisningen, samt at forældrenes ud-dannelsesmæssige baggrund udgør en væsentlig faktor for elevernes succes i skolen.Derimod findes der ikke i den svenske redegørelse belæg for sammenhæng mellemflere lærere i normalklassen og bedre resultater og ingen klar sammenhæng mellemklassestørrelse og bedre resultater.Udviklingen i svensk specialundervisning svarer til udviklingen i Danmark. Antalletaf elever, der modtager støtte som supplement i hjemskolen er større end i Danmark.Antallet af elever i segregerede tilbud er stigende, men hovedparten henvises til spe-cialgrupper i hjemskolen, hvor der er en kraftig vækst, og hvor registrering af elevtal-let er usikker. I Särskolen og i specialskoler er der også et stigende elevtal.Boks A.9Effektrelaterede resultater
••••••
Ressourcetilførsel i sig selv giver ikke bedre resultater i form af bedre standpunkter. Der forud-sættes flersidet pædagogisk udvikling på skolen.Målrettet og faglig udvikling har effekt.Lærernes uddannelsesniveau har betydning for effekten af specialundervisningen.Specialundervisning fjerner ikke elevernes faglige vanskeligheder gennem skoleforløbet.Der er behov for en bedre opfølgning på elevernes undervisningsplaner.PPR spiller en begrænset rolle i forbindelse med skolernes iværksættelse af støtte.
A.2.2 Spesialundervisningens forutsetninger, innsatser og resultater.-Situationen til elever med særskilte behov for opplæring i grunnskolenunder Kunnskabsløftet, Høgskolen i Hedmark, 2009, Thomas Nordahl ogRune Sarromaa Hausstätter
Høgskolen i Hedmark, Thomas Nordahl og Rune Sarroma Hausstätter, har i 2009udarbejdet en analyse af norsk specialundervisning, hvor der ud over en teoretisk ud-
194
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
redning af specialundervisningen gives en vurdering af specialundervisningens effek-ter. Undersøgelsen er et led i evalueringen af en målsætning om, at der i Norge skalsatses mere på undervisningsdifferentiering for at reducere antallet af elever, derhenvises til specialundervisning (Evaluering av Kunnskapsløftet). Der gøres op-mærksom på, at der ikke er foretaget en effektmåling med et eksperimentelt design,fordi det ikke har været muligt praktisk og forskningsetisk at gennemføre. Det vurde-res, at specialundervisningen vanskeligt kan adskilles fra anden undervisning, og atdet ikke vil være muligt at afgrænse klare elevgrupper. Dels er grupperne for variere-de med hensyn til forudsætninger, dels vil der vanskeligt kunne etableres grupper,som ikke får støtte, selv om de har behov herfor. Effektvurderingerne i denne analy-se baserer sig derfor på resultater i form af vurdering af skolefaglige præstationer, so-ciale færdigheder, trivsel og læringsmiljøforhold, som er påvist i forbindelse med spe-cialundervisning.Analysen baserer sig på nationale oversigter og indsamlet materiale ved elektroniskespørgsmål om vurderinger af en række forhold i skolen, spørgeskemaer til lærere ogskoleledere om deres vurderinger af forhold vedrørende specialundervisningen, her-under vurderinger af udbyttet heraf, samt interviews med kommuner, skoleledere,lærere, forældre og elever. Der er tale om informationer fra lærere og elever på 106skoler i 2006 og 38 skoler i 2008, og fra spørgeskemaer sendt til skolevæsensledereog skoleledere i tre kommuner samt interviews med ledere i fire kommuner og på syvskoler, 12 lærere og 16 elever og forældre. Skolerne er alle deltagere i et skoleudvik-lingsprojekt, LP-programmet, men antages at være repræsentative med hensyn tilspecialundervisningstilbud. Multihandicappede elever og psykisk udviklingshæmme-de elever har ikke deltaget i besvarelserne.Analysen viser, at godt 7 pct. af eleverne i Norge indstilles til specialundervisningmed en individuel undervisningsplan, og at antallet har været stigende siden 2006.Der gives specialundervisning til flest elever i de ældre klasser, jævnt stigende fra ca.4 -5 pct. i de yngste klasser til 10 pct. på 10. klassetrin. Der er stor variation mellemskolerne, således at ca. 60 pct. af skolerne ligger på landsgennemsnittet eller derundermed 0-7 pct. henviste, og 40 pct. af skolerne har over 8 pct. henviste.Det skal bemærkes, at der i Norge er ca. 3000 kommunale skoler og 220 kommunalePPT-kontorer. Der er således tale om gennemsnitligt meget mindre enheder end iDanmark.Der skal i Norge foreligge en udredning fra PPT (pædagogisk psykologisk tjeneste) afelevens vaskeligheder inden henvisning til specialundervisning. Der lægges afgørendevægt på testresultater og diagnoser. I praksis modtager elever imidlertid specialun-dervisning uden udredning fra PPT på grund af ventetider, og ikke alle elever, der erhenvist, modtager specialundervisning. Dette kan være forklaringen på, at forældrenei undersøgelsen oplyser, at 10,8 pct. af eleverne modtager specialundervisning i dennorske skole. Tilsyneladende registreres ikke alle elever, der modtager specialunder-visning.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
195
Kapitel Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
Stigningen i elevtal siden 2005 er især markant i form af specialklasser. Specialskole-frekvensen ligger nogenlunde konstant på 0,3 pct., men antallet af elever i special-klasser i 2007 er steget til knap 1,2 pct., samlet i alt 1,5 pct., men med stor variationfra fylke til fylke. Hertil kommer, at der i kommunerne er en udbredt brug af hold-dannelser i form af »forstærkede« undervisningstilbud på hold eller i klasser. Dissetælles ikke med som specialklasser eller specialtilbud, og der stilles ikke krav om enindividuel undervisningsplan. Disse tilbud retter sig fortrinsvis til elever med tilpas-ningsvanskeligheder af forskellig art.I Norge er andelen af personaletimer i skolen til specialundervisning øget fra 14,5pct. i 2005 til 17 pct. i 2008.Der udarbejdes for 95 pct. af de henviste elever halvårsrapporter til skolelederen omundervisningens udvikling. Disse rapporter indgår ofte i skolelederens rapporteringtil skolekommunen, men der rejses spørgsmål ved, om skolelederne har faglig bag-grund for en vurdering af specialundervisnings effekt.Det påpeges endvidere, at PPT ikke i væsentlig grad indgår i vurdering af kvalitetenaf den ydede specialundervisning. I forbindelse hermed påpeges, at der ikke er for-melle krav med hensyn til kompetencer hos lærere i specialundervisningen. 12 pct. afskolelederne finder ikke, at specialundervisningen varetages af fagligt kompetent per-sonale, og de sætter ikke altid vikar på i specialundervisningstimerne, og specialun-dervisningslærerne anvendes ofte som vikarer i den almindelige undervisning.Ca. en tredjedel af specialundervisningspersonalet udgøres af undervisningsassisten-ter. Analysen påpeger, at det er problematisk, at disse assistenter i betydeligt omfangaf skolelederne (30 pct.) tillægges ansvar for undervisningen, men det anerkendes, atanvendelsen af assistenter giver mulighed for tættere voksenkontakt for elever medsociale problemer, der ikke forudsætter særlige faglige specialpædagogiske kompeten-cer.I analysen sammenlignes uddannelseskravene til specialundervisningslærere i hen-holdsvis Finland og Norge. Det er vurderingen, at Finlands specialundervisning fun-gerer godt, fordi der her er krav om, at speciallæreren skal være kvalificeret til at giveindividuel tilrettelagt faglig hjælp både i hjemskolen og i specialklasser og specialsko-ler, mens der i Norge er uklare mål for uddannelsen, som kun stiller vage krav til fag-lige færdigheder i form evne til undervisningsdifferentiering. Der peges på, at der erbehov for en mere målrettet faglig efter- og videreuddannelse af personalet i taktmed, at der udvikles ny viden og nye metoder inden for specialpædagogikken.I analysen konkluderes det, at selv om der i Norge med Kunnskapsløftet er lagt vægtpå, at skolerne udvikler differentieret undervisning (»tilpasset opplæring«), og at derer givet nye muligheder for at tilpasse timetallet i den ordinære undervisning til sva-gere elever, har dette ikke medført færre henvisninger til specialundervisning. Snareresynes den større fokus på faglighed og det enkelte barn at have medført en øget hen-
196
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
visning til specialundervisning. Der er heller ikke sket en ændring i retning af en tidli-gere indsats. En forklaring herpå er, at skolelederne anser specialundervisningen somdet bedste instrument til at øge undervisningsdifferentieringen (60,2 pct. af adspurgteskoleledere).Forældrene udtrykker generelt tilfredshed med specialundervisningen, men dermangler klare regler for, hvordan forældrene skal informeres om, hvilke undervis-ningsmuligheder, der er for deres børn. De individuelle undervisningsplaner og denhalvårlige opfølgning er et redskab til at sikre kvaliteten, men planerne er ofte udtrykti meget generelle vendinger, hvor målene er uklare, og de kan derfor ikke anvendessom styrende for undervisningen. Der efterlyses fra lederne i kommunerne bedredokumentation for specialundervisningens effekt.EffektvurderingerI den norske analyse sammenlignes en række vurderinger og udsagnom undervisningen i form af læringsmiljø, adfærd og indhold hos tre hovedgrupper:1. Elever, der modtager specialundervisning, 2. elever der ikke får specialundervis-ning og 3. elever, der har vanskeligheder i skolen, men som ikke får specialundervis-ning. Elever med sværere indlæringsmæssige vanskeligheder er ikke medtaget.Trivsel, motivation og undervisningsmiljø.Elever, som modtager specialundervisning opnårdårligere resultater end andre elever med hensyn til adfærd, trivsel, motivation, sam-spil med kammerater og adfærd i undervisningen. Mens forholdet mellem lærere ogelever i specialundervisningen og selve arbejdsmiljøet er på linje med forholdet forandre elever. Det er bemærkelsesværdigt, at elevernes motivation og arbejdsindsats erlavt i specialundervisningen. Samlet rejses der spørgsmål ved, om elevernes faglige ogsociale udbytte af specialundervisningen står mål med omkostningerne, udtrykt i delave resultater. Det er elevgrupper med ADHD og andre adfærdsproblemer samtelever med generelle indlæringsvanskeligheder, der har den laveste grad af motivationog trivsel i skolen. Men stort set alle elever oplever, at de har et godt kammeratskabmed andre elever på skolen. Specialundervisningen påvirker ikke denne opfattelse,der også deles af forældrene.Elever med ADHD og andre adfærdsvanskeligheder oplever selv, at de har store ad-færdsproblemer i skolen, og dette uanset om de får specialundervisning eller ej. Spe-cialundervisningen synes ikke at have effekt med hensyn til reduktion af problemad-færd.Fagligt udbytte.Der skelnes mellem de tre hovedgrupperinger, og vurderingerne af ele-verne standpunkter er foretaget af lærerne på en 5-punkts-skala i fagene norsk, ma-tematik og engelsk på 5.-7. klassetrin. Det viser sig som forventeligt, at elever, dermodtager specialundervisning, får en lavere scoring (6.43) end elever, der har vanske-ligheder, men som ikke får specialundervisning (7.99), der igen får lavere scoring endelever uden specialundervisning (10.47). Men de tre grupper er varierende og over-lappende, således at der for alle tre grupper er elever, som scorer meget lavt. Fagligt
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
197
Kapitel Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
niveau synes således ikke at være eneste begrundelse for, at der ydes specialundervis-ning.Det ses i analysen, at elever, der har fået en ADHD-diagnose har større mulighederfor at blive henvist til specialundervisning end andre elever med tilsvarende adfærdog standpunkter. Elever med generelle indlæringsvanskeligheder får ofte ikke speci-alundersvisning, selv om deres standpunkter ligger under andre elever, som modtagerstøtte. Analysen viser, at det er forskel på skolerne med hensyn til, hvilke elever, dertilbydes specialundervisning.Det vises, at skoler med høj andel specialundervisning sammenlignet med skoler medfå elever i specialundervisning har et lavere fagligt gennemsnit for alle, men et højeregennemsnit i specialundervisningen. Dette kunne tyde på, at skoler med høje gen-nemsnit for alle kun henviser til specialundervisning, når det er absolut nødvendigt,og at det ikke går ud over gennemsnitsniveauet i skolen. Forklaringen her kan være,at skoledistrikternes socio-økonomiske baggrund spiller en rolle.Sociale kompetencer.Elevernes sociale kompetencer er vurderet af lærerne. Der indgårelementer som tilpasning til skolens regler, evne til selvkontrol, selvhævdelse, evne tilempati og til at indgå kompromis. Specialundervisningens elever scorer her lavereend andre elever. De har især vanskeligt ved at tilpasse sig, viser mindre selvkontrolog kan ikke hævde sig selv. Dette gælder naturligvis især elever med adfærdsproble-mer.Analysen viser samlet, at henvisningen til specialundervisning ikke alene beror påelevernes standpunkt, men på en kombination af et lavt fagligt niveau, lav motivati-on, dårlig trivsel og problemadfærd. Den viser endvidere, at specialundervisningenselever opnår gode lærer- og elevrelationer, men at de ikke er særligt motiverede ellerflittige, og at de generelt har lavt selvværd og socialt er dårligt tilpassede. Specialun-dervisningen giver de bedste faglige resultater for høre- og synshandicappede elever,og specialundervisningen af elever med ADHD og andre adfærdsvanskelighederfungerer dårligt både med hensyn til sociale kompetencer, trivsel og motivation.For specialundervisningen efterlyses dokumentation for indhold og kvalitet, og derefterlyses nationale standarder for evaluering af specialundervisning. I modsætning tilden almindelige undervisning er evalueringen heraf i praksis overladt til de lærere, derforestår undervisningen, og forældrene og den enkelte skole.Analysen påpeger, at specialundervisningselevernes svage kundskaber, lave motivati-on, lave arbejdsindsats samt lave sociale kompetencer kan medføre problemer i for-bindelse med fremtidig deltagelse i samfundslivet, uddannelsesmæssigt og socialt, ogat det bør undersøges, om specialundervisningen er medvirkende til at forstærke ud-viklingen heraf. Der rejses således spørgsmål ved, om manglende kvalitet i specialun-dervisningen medvirker til elevernes lave funktionsniveau, og om specialundervisnin-gen er med til at fastholde eleverne i en dårlig situation, idet det ikke vurderes, at
198
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
specialundervisningen afgørende kompenserer for elevernes grundlæggende vanske-ligheder.Det foreslås, at der i Norge sættes tidligere ind i skoleforløbet med specialpædago-gisk støtte, og at der i videre omfang anvendes lærere med specialpædagogiske kom-petencer i stedet for ufaglærte assistenter. Endvidere foreslås øget inkluderende ogdifferentieret støtte i hjemskolen med bedre og mere systematiske evalueringer afelevernes udbytte af specialundervisningen. Endeligt peges på mere fleksible henvis-ningsprocedurer med praktisk vejledning til lærere og større kvalitetskrav til de se-gregerede undervisningstilbud.Boks A.10Effektrelaterede resultater
•••••
Skoler med god almenundervisning har færre elever henvist til specialundervisning end skolermed dårligere almenundervisning.Den traditionelle specialundervisning er ikke effektiv for børn med adfærdsmæssige vanskelig-heder.Specialundervisningen er mål- og indholdsmæssigt utilstrækkeligt dokumenteret.Formelle lærerkompetencer er af betydning for kvalificeret faglig hjælp.Specialundervisning afhjælper ikke i dens nuværende form elevernes vanskeligheder og kanmedføre stigmatisering og dårlig trivsel.
A.2.3 Læring i samspill, SES – systematisk evaluering av specialpedagogiske til-tak – forsøg med at vise effekter af specialpædagogiske praksis, Øverbykompettansesenter, 2009, Charlotte Ringsmose, DPU
I en artikel fremlægges et udviklingsarbejde, der har til hensigt at vise, om det er mu-ligt i målelige termer at vurdere effekten af specialundervisning. Projektet omfatterfire forskellige elevrettede forløb og er således forholdsvist begrænset. Formålet atafprøvningen skal danne grundlag for et større anlagt projekt. Der er tale om en pi-lotafprøvning i form af anvendelse af et dokumentationssystem til brug i forbindelsemed konkrete specialundervisningsforløb med individuelle målsætninger for sværthandicappede elever, hvor kompetencecentret er inddraget. Mere præcise formule-ringer af målsætning for undervisningen og for vurderinger af undervisningsproces-sen havde til hensigt at danne basis for en mere klar og præcis kommunikation mel-lem kompetencecentret med modtagerne af bistand herfra. Projektet havde derforogså til formål at vurdere, hvorledes kompetencecentret kunne udvikle kvaliteten isine ydelser omkring enkelte børn.Der er i projektet valgt at fokusere på den faglige kvalitetsdimension i form af bskri-velse af målsætninger og dokumentation af undervisningens målopfyldelsesgrad. Detvurderes, at det er her, de største udfordringer ligger for specialpædagogikken, idetdokumenterbare resultater forudsætter en beskrivelse af konkrete mål som udtryk forprogression i undervisningen.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
199
Kapitel Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
Til brug herfor er anvendt et system, som har sin anvendelse i sundhedsregi. Dethedder Goal Attainment System(GAS), er introduceret og afprøvet i individuelle be-handlings- og udviklingsforløb især i sundhedsregi. Det er et beskrivelsessystem, dertager udgangspunkt i elevens standpunkt, og som beskriver i trin, hvilke delmål, derskal nås, således at det både er angivet, om elevens mål er nået som forventet, i min-dre grad end forventet, i meget mindre grad end forventet eller i større grad end for-ventet, og i meget større grad end forventet. De forskellige grader af målopfyldelseskal beskrives konkret i form af konkrete handlinger eller svar. Udgangspunktet erdet nuværende standpunkt. Herudfra fastlægges en række trin, som udtrykker i hvil-ken grad, målsætningen er opfyldt. Det centrale er formuleringen af konkrete trinmål,der angiver niveauer for målopfyldelsen. De skal beskrives, således at der er forståeli-ge og klare for både læreren og eleven, og således, at det kan vurderes, om eleven harnået de forskellige grader. Målformuleringen er udtryk for forventninger, men gradu-eret, således at der altid er nye muligheder, hvis et mål ikke nås.Anvendelsen af GAS er i projektet suppleret med andre simple adfærdsmålinger,hvor der over tid sker registrering af bestemte adfærdsmønstre, som kan beskrives ikvantitative mål som udtryk for ændringer i elevens adfærd.Erfaringerne fra pilotprojektet er gode. Det har været muligt at forbedre kommuni-kationen om effekten af specialundervisningen væsentligt ved anvendelse af princip-perne for beskrivelser af mål i GAS. Især har det været af betydning i forhold til læ-rerne, at der sker en konkretisering af både målsætninger og vurdering af fremskridt iundervisningen. Vanskelighederne har koncentreret sig om at introducere et beskri-velsessystem, der kan opfattes som bindende og ikke tilstrækkeligt dækkende for alleaspekter af undervisningen samt vanskeligheder med at beskrive trinmålene præcistnok. Men samlet tegner der sig et billede af, at effekten af specialundervisningen kanmåles, og at det øger kvaliteten i dialogen herom.Boks A.11Effektrelaterede resultater
••
Anvendelse af dokumentation i specialundervisningen fremmer kommunikationen om effektenog kvaliteten af undervisningen.Individuelle undervisningsplaner kan formuleres, således at progression i undervisningen kanmåles og dokumenteres.
A.3 Undersøgelser på ordblindeområdetA.3.1 Ordblindhed nr. 66, 2010. Forskning i underviseres viden om sprog oglæsning. Anna Gellert, KU
I en artikel om forskning i læreres viden om sprog og læsning vurderes det, at det eraf stor betydning for undervisningen, at lærerne har en specifik viden om sprog oglæsning, idet de bliver bedre til at undervise. Der er således lavere frafald og størst
200
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
forbedring af elevernes sproglige kundskaber og færdigheder, hvis de undervises aflærere med specialviden.Der henvises til både amerikanske og danske undersøgelser. I en dansk undersøgelseer det således påvist, at effekten af ordblindeundervisning for voksne er størst, hvisundervisningen varetages af kompetente lærere med specialviden og erfaring.Der peges i artiklen på, at der er mangel på kompetente lærere, der har et fagligt højtniveau med hensyn til viden og erfaring om undervisning af bl.a. ordblinde, og at deter påvist, at det er de svageste elever, der har mest behov for kvalificerede lærere, idetdet er de svageste der lærer forholdsvist mindst, hvis lærerne ikke er specialiserede.En spørgeskemaundersøgelse i Texas har vist, at det er et problem, at selv om lærer-ne har modtaget undervisning i sprog og læsning, er der faktisk mange af lærernesundervisere i sprog, der har begrænset viden om læsefaglige og sproglige forudsæt-ninger. Derfor er de lærere, som har modtaget uddannelse hos disse lærere, ikke fag-ligt så kompetente som lærere, der har modtaget uddannelse hos lærere med omfat-tende viden om sprog og læsning. Der rejses spørgsmål ved, om vi i Danmark hartilstrækkeligt kvalificerede undervisere på sprog- og læseområdet, der kan give lærer-ne tilstrækkeligt grundlag for en kompetent undervisning. På denne baggrund frem-sættes forslag om, at der i Danmark udvikles nye og forskningsbaserede uddannelses-forløb til lærere, som skal undervise ordblinde børn og voksne, og at der iværksættesfølgeforskning, der registrerer virkninger heraf i praksis.A.3.2 Andre effektundersøgelser vedrørende ordblindeundervisning
Gennemgang af forskningslitteratur omfattende effektundersøgelser af særlig tilrette-lagt undervisning for ordblinde elever i skolens ældste årgange viser, at der er en po-sitiv overordnet effekt af specialundervisningen. Dette gælder for de ældste elever iskolen, at der ved særlig tilrettelagt ordblindeundervisning opnås bedre læseevne iform af anvendelse af læsestrategier, større læsesikkerhed samt øget evne til at læsenye ord, mens fremgangen er mindre klar med hensyn til øget læseforståelse. (K. B.Bek, K.U. 2007,Nytter det at undervise ældre ordblinde elever i afkodning?).En anden undersøgelse vedrørende specialundervisning af ordblinde voksne vurde-rer, hvorvidt der er udbytte af ordblindeundervisningen efter 15 undervisningsforløb,hver på typisk 2 lektioner. Resultatet var, at der var udbytte af undervisningen i formaf større læseforståelse, bedre evne til stavning og i evnen til at læse nye ord. Menfremgangen var ikke tilstrækkelig stor til at fjerne elevernes læsevanskeligheder.Undersøgelsen viste, at både eleverne sproglige forudsætninger og lærerne fagligekompetencer på det læsefaglige område syntes at være afgørende for elevernes udbyt-te af undervisningen, samt af deres motivation for at arbejde med vanskelighederne.Endvidere tydede resultaterne på, at intensiteten af undervisningstilbuddet var af be-tydning for effekten, således at intensive forløb gav størst udbytte. (B. Holders m.fl.,KU 1996,Specialundervisning i AOF).
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
201
Kapitel Bilag A – Effektundersøgelser af specialundervisning
Boks A.12Effektrelaterede resultater
••
Lærernes uddannelsesbaggrund har betydning for effekten af ordblindeundervisningen.Ordblindeundervisning har effekt med hensyn til deltagernes læseevne og motivation.
202
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
BILAG B – METODISK TILGANG
Bilag B – Metodisk tilgang
Bilag B – Metodisk tilgangDette bilag gennemgår den metode, som er anvendt i forbindelse med Deloitteskortlægning og analyse af specialundervisningsområdet, herunder udvælgelse afkommuner, dataindsamling, datavalidering, databearbejdelse og opregning mv.B.1 Udvælgelse af kommuner
Analysen bygger på en dataindsamling blandt følgende 12 kommuner: KøbenhavnsKommune, Lolland Kommune, Horsens Kommune, Norddjurs Kommune, RandersKommune, Odense Kommune, Assens Kommune, Viborg Kommune, Lyngby-Taarbæk Kommune, Lemvig Kommune, Silkeborg Kommune og Ringsted Kom-mune.De 12 kommuner er blevet udvalgt med henblik på at sikre, at stikprøven dels dan-ner et kvalificeret udgangspunkt for en opregning af aktiviteter og ressourceforbrugtil landsplan og dels udgør et solidt grundlag for at vurdere forskellige organisatoriskeog styringsmæssige forholds betydning for ressourceforbruget på området.For at sikre, at de 12 kommuner udgør et kvalificeret udgangspunkt for opregning afaktiviteter og ressourcer til landsplan er kommunerne udvalgt således, at de repræ-senterer grundlæggende forskelle i forhold til følgende eksogene indikatorer, jf. figurB.1:•Socioøkonomisk indeks– der angiver kommunens relative udgiftsbehov i forhold tilandre kommuner på basis af en række socioøkonomiske kriterier, fx antallet afbørn i familier med lav uddannelse, antallet af 25-49-årige uden erhvervsuddan-nelse og antallet af 20-59-årige uden beskæftigelse mv. Det socioøkonomiske in-deks anvendes som led i landsudligningen.Kommunestørrelse– opgjort som antal indbyggere pr. 1. januar 2009.Udgiftsniveau– opgjort ved kommunernes konterede udgifter på funktionerne»3.22.07. Specialundervisning i regionale tilbud« og »3.22.08. Kommunale speci-alskoler, centerklasser og specialklasser« i forhold til kommunens antal af 7-16-årige i 2008.Andel elever med specialundervisning– opgjort ved antallet af elever, der modtog spe-cialundervisning i normalklasser, i specialklasser, på specialskoler og på eftersko-ler set i forhold til kommunens samlede elever i 2008.
••
•
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
205
Bilag B – Metodisk tilgang
Figur B.1Udvælgelse af kommuner på baggrund af eksogene faktorerHøjt udgiftsniveauLavt udgiftsniveauHøj andel specialundervisningseleverLav andel specialundervisningseleverHøj andel specialundervisningseleverLav andel specialundervisningseleverKommuner1234 Kommuner1234 Kommuner1234 Kommuner1234BornholmBallerupHvidovreHøje-TaastrupLangelandKøbenhavnSamsø>1 HalsnæsTønderOdsherredKalundborgGlostrupLollandS o c io ø k o n o m is k in d e xBrøndbyIshøjBrønderslevHerningFaxeNordfynsMiddelfartAabenraaKertemindeAssensSkanderborg<1 TårnbyKoldingFrederikssundHolbækGribskovAllerød42.817 1,1 6.426 8,7 Albertslund47.116 1,2 7.203 13,8 Helsingør49.380 1,2 7.245 8,9 Gladsaxe47.158 1,2 7.574 11,3 Slagelse13.741 1,2 7.703 8,7 Herlev509.861 1,4 7.709 8,54.085 1,0 8.524 18,530.824 1,0 9.752 9,240.367 1,1 9.780 10,633.129 1,1 11.281 11,349.743 1,0 11.473 12,220.673 1,1 12.039 10,648.219 1,5 12.449 9,033.831 1,7 12.679 9,920.687 1,8 13.024 10,135.525 0,9 6.382 8,5 Gentofte84.208 0,9 6.452 8,8 Frederiksberg35.418 0,9 6.452 8,7 Vejle29.470 0,9 6.611 10,5 Hørsholm37.274 0,8 6.702 9,4 Odder60.189 1,0 6.903 12,1 Dragør23.630 0,8 7.058 10,2 Rudersdal42.054 0,9 7.105 9,5Egedal56.044 0,6 7.170 8,7 Hjørring40.016 0,9 9.146 8,5 Roskilde87.781 0,9 9.614 11,5 Hillerød44.102 0,8 11.108 9,3Viborg69.010 1,0 11.213 9,7 Ikast-Brande40.512 0,8 11.773 8,4 Vallensbæk23.493 0,5 16.019 10,1 JammerbugtFredensborgSorøSyddjurs68.913 0,6 6.421 3,8 Vejen93.444 1,0 6.608 6,5 Stevns104.933 0,9 6.619 5,9 Køge24.197 0,6 6.784 6,8 Mariagerfjord13.261 0,6 6.970 7,4 Thisted53.869 0,7 7.038 4,4 Favrskov40.533 0,5 7.039 6,4Lemvig67.121 1,0 7.670 7,8 Vesthimmerlands80.687 0,8 7.895 5,0 Aalborg46.568 0,7 7.993 8,0 Svendborg92.084 0,8 8.213 5,7Sønderborg39.893 0,9 8.523 7,012.399 0,6 8.800 5,138.957 0,9 8.802 7,139.240 0,9 9.032 6,929.180 0,9 10.622 7,741.281 0,7 11.702 8,242.447 0,8 1.368 12,9 Lejre21.892 0,8 2.267 11,0 Billund56.637 0,9 2.497 8,4 Fanø42.667 0,9 4.153 9,2 Varde45.549 1,0 4.309 14,4 Hedensted45.604 0,6 4.338 9,6 Holstebro22.067 1,0 4.511 12,0Greve38.277 0,9 4.634 11,0Silkeborg195.145 1,0 5.169 14,2 Solrød59.040 1,0 5.620 9,1Ringsted76.913 0,9 5.812 8,3 StruerFaaborg-MidtfynRebildNæstvedFuresø26.603 0,5-5,826.181 0,8 1.745 7,53.192 0,8 2.104 6,550.125 0,8 2.633 8,148.356 0,9 3.276 5,645.561 0,7 3.402 6,757.020 0,9 3.589 8,247.773 0,9 4.014 4,887.371 0,8 4.043 5,120.759 0,6 4.448 7,232.092 0,9 4.895 7,022.672 1,0 4.904 7,151.950 0,8 4.925 8,028.753 0,7 5.593 6,780.732 0,9 5.952 8,237.667 0,8 6.289 4,527.602 1,8 8.595 7,5 Esbjerg60.844 1,1 8.651 4,5 Læsø62.562 1,0 8.841 8,0Horsens77.457 1,2 10.931 8,2 Haderslev26.567 1,4 12.621 7,8 NyborgNorddjurs114.244 1,2295 10,5 Ærø6.712 1,122.091 1,011 8,0761 5,92.003 1,3 1.168 8,8 Morsø80.102 1,0 2.476 10,7Rødovre56.414 1,0 5.033 8,6 Århus31.607 1,0 5.158 9,6 Frederikshavn38.581 1,0 5.739 10,1 RandersGuldborgsundOdenseVordingborgFredericia
36.144 1,2 1.951 5,5298.538 1,1 2.200 7,162.751 1,1 3.390 6,693.644 1,0 3.611 5,863.496 1,1 4.036 7,6186.932 1,2 5.783 5,746.600 1,0 5.898 5,649.463 1,1 6.301 7,0
21.562 0,7 6.929 7,6 Ringkøbing-Skjern 58.368 0,7 4.192 10,4 Skive
Lyngby-Taarbæk 51.449 0,8 9.234 7,2
(1) Indbyggertal pr. 1. januar 2009. (2) Socioøkonomisk index. (3) Udgifter på 3.22.07 og 3.22.08. pr. 7-16-årige. (4) Andel af elever, der modtager specialundervisning.Kilde: Danmarks Statistik og Indenrigs- og Socialministeriets kommunale nøgletal.
Anm.:
Udover at tage høje for repræsentativitet i forhold til eksogene indikatorer blev de 12kommuner forud for den endelige udvælgelse screenet med henblik på at sikre, at desamtidig repræsenterede en passende forskellighed i forhold til organisatoriske ogstyringsmæssige forhold, herunder budgetmodel, PPR og visitationsproces.Screeningen blev foretaget via deskstudy af budgetter, regnskaber og nøgletal samttilgængelige beskrivelser og relevante dokumenter fra kommunerne samt på bag-grund af det kendskab, som Deloitte, professor Niels Egelund og udvalget havde tilkommunernes praksis på området. Herudover blev der gennemført korte telefonin-
206
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Bilag B – Metodisk tilgang
terview med relevante aktører fra kommunerne, hvortil der blev benyttet en spørge-guide, som kommunerne modtog før interviewet.B.2 Dataindsamling
Analysen af specialundervisningsområdet bygger på en omfattende dataindsamling,der har været fokuseret på både kvantitativt at kortlægge de 12 kommuners ressour-ceforbrug og kvalitativt at kortlægge de 12 kommuners konkrete organisering og sty-ring af området.Kvantitativ dataindsamling
Et centralt hovedformål med analysen har været at afdække densamledeaktivitet ogdet dertil hørende ressourceforbrug på specialundervisningsområdet, herunder antal-let af elever og udgifterne knyttet til den specialundervisning, som finder sted i til-knytning til undervisningen i den almindelige folkeskole, og som ikke registreres sær-skilt i dag.Til dette formål er der blevet gennemført to surveys blandt samtlige skoler hen-holdsvis centralforvaltningen i de 12 kommuner, som kort gennemgås nedenfor.Skolesurvey
For at kortlægge aktiviteten og ressourceforbruget knyttet til den almindelige special-undervisning, der ydes i tilknytning til undervisningen i den almindelige folkeskole,har det været nødvendigt at indsamle data fra de institutioner, hvor undervisningenkonkret finder sted.Samtlige skoler i de 12 kommuner har derfor fået tilsendt et spørgeskema, hvori deer blevet bedt om bl.a. at angive følgende:•Aktiviteten(antal elever) fordelt på henholdsvis undervisningstype (alm. special-undervisning 0-6 t/u alm. specialundervisning 7-11 t/u og enkeltintegration),klassetrin og henvisningsårsager mv. i skoleåret 2008/09. Skolerne blev desudenbedt om at angive, i hvilket omfang de havde elever, som var blevet visiteret tilspecialklasser, specialskoler og/eller gik på særlige fritidstilbud i skoleåret2008/09.Ressourceforbrugeti årsværk fordelt på undervisningstyper, jf. ovenfor, samt på sær-lige fritidstilbud, befordring og tilknyttede administrative opgaver (fx time- ogskemaplanlægning, håndtering af klager mv.) i skoleåret 2008/09. Ét årsværkblev defineret som 1.640 timer, svarende til en lærers arbejdstid ekskl. ferie, sær-lige feriedage og helligdage. Herudover blev skolerne bedt om at angive de un-dervisningsrelaterede driftsudgifter (ikke-lønudgifter) knyttet til fx skolebøger,undervisningsmaterialer og ekskursioner mv.Generelle oplysningervedrørende gennemsnitslønninger, samlet elevtal, antal lærerepå skolen, andel lærere med specialpædagogisk grunduddannelse mv.
•
•
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
207
Bilag B – Metodisk tilgang
Skolesurvey’en omfattede herudover en lang rækkeholdningsbaserede spørgsmålvedrø-rende skolens og kommunens organisering, styring og opgavetilrettelæggelse på spe-cialundervisningsområdet. Holdningsspørgsmålene skulle besvares med udsagn ran-gerende frahelt enigtilhelt uenig,hvor hvert udsagn efterfølgende blev tildelt en score(1-4). De holdningsbaserede spørgsmål er blevet anvendt til at afdække og karakteri-sere relevante aspekter af kommunernes organisatoriske og styringsmæssige indret-ning på området med henblik på bl.a. at danne grundlag for analysen af mulige sam-menhænge mellem kommunernes ressourceforbrug og deres organisering og styring.Skolesurvey’en blev udsendt til i alt 295 respondenter, hvoraf 176 svarede. Skolesur-vey’en har for 11 ud af 12 kommuners vedkommende resulteret i en meget tilfreds-stillende besvarelsesprocent – svarende til 71 pct. i gennemsnit, jf. figur B.2. KunKøbenhavns Kommune har med 21 pct. haft en væsentlig lavere besvarelsesprocentend de øvrige kommuner.Figur B.2Andel besvarelser af skolesurveyPct.100908070605040302010010083626477796960578373
Pct.1009080706050403020100
21
Odense
Lyngby-Taarbæk
Ringsted
Viborg
Silkeborg
Lemvig
Lolland
Total (ekskl. Københavns Kommune)
Anm.: N=295.
Forvaltningssurvey
For at kortlægge aktiviteten og ressourceforbruget knyttet til specialklasser, special-skoler, særlige fritidstilbud, befordring samt køb- og salg af pladser i andre kommu-ner blev der gennemført en survey blandt de 12 kommuners forvaltning. Forvaltnin-gen blev bl.a. anmodet om at angive følgende:•Aktiviteten(antal elever) på kommunens egne specialskoler henholdsvis andrekommuners specialskoler/specialklasser fordelt på henvisningsårsager, klassetrin,skoletyper i skoleåret 2008/09. Herudover blev kommunerne bedt om at angiveaktiviteten knyttet til frit skolevalg, særlige fritidstilbud, befordring mv. samt an-tal nyvisiterede/udvisiterede elever og antal anbragte børn mv. i skoleåret2008/09.
208
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
København
Norddjurs
Assens
Horsens
Randers
Bilag B – Metodisk tilgang
•••
Nettodriftsudgifterneknyttet til specialskoler, specialklasser, PPR, særlige fritidstil-bud og befordring mv. i skoleåret 2007/08 og 2008/09.Budgetterede nettodriftsudgiftertil almindelig specialundervisning, specialklasser ogspecialskoler i skoleåret 2008/09.Generelle oplysningerom kommunens samlede elevtal, fordelingen af PPR’s arbejds-tid, antal udarbejdede PPV’er, antal pladser på kommunens specialskoler, takst-størrelser, konteringspraksis mv.
Samtlige kommuner besvarede survey’en, idet ikke alle kommuner var i stand til atbesvare samtlige spørgsmål.Kvalitativ dataindsamling
Kortlægningen af kommunernes organisering og styringspraksis mv. er bl.a. sketgennem afholdelsen af et kommunebesøg af én dags varighed i hver af de 12 kom-muner.På kommunebesøgene blev der gennemført semistrukturerede interview og fokus-grupper med følgende:••••••forvaltningsledereøkonomichefer og -medarbejdere,ledere og medarbejdere fra PPR,sagsbehandlere, klasselærere og specialundervisningskoordinatorerskoleledere fra normalskolerledere fra specialskoler/institutioner.
Derudover er der blevet foretaget en række opfølgende telefonmøder, hvor særligeforhold ved kommunerne er blevet uddybet og afklaret o.l.Endvidere har de 12 deltagende kommuner deltaget på to workshops på tværs afkommunerne. De kvalitative data (som primært er opsamlet via kommunebesøgene ialle 12 kommuner) er således blevet valideret dels via kontakt til kommunernes tov-holdere, dels på en workshop med repræsentanter fra alle kommuner.De kvalitative data er bl.a. blevet anvendt til at kvalificere, triangulere og underbyggede mulige sammenhænge mellem kommunernes ressourceforbrug og organisatoriskeog styringsmæssige forhold, som er blevet identificeret med udgangspunkt i de kvan-titative data.B.3 Datavaliditet
Der har fra starten af undersøgelsen været stor fokus på at sikre en kvalificeret ogpræcis indsamling af kvantitative data, ligesom de indsamlede kvantitative data efter-følgende er blevet valideret. Ved tilrettelæggelsen og udarbejdelsen af spørgeskema-
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
209
Bilag B – Metodisk tilgang
undersøgelsen er de deltagende kommuner blevet inddraget med henblik på at sikre,at kommunerne var forberedte på deltagelsen, og at de konkrete spørgsmål og termi-nologien var genkendelig for respondenterne i kommunerne.Som led i udarbejdelsen af spørgeskemaundersøgelsen er der desuden blevet gen-nemført besøg hos udvalgte forvaltninger og skoler. Derudover er spørgeskemaerneblevet testet og valideret af såvel skoleledere som kontaktpersoner i de 12 kommu-ner.Deloitte har i hele perioden for kommunernes og skolernes besvarelse af survey’enhaft en hotline åben, hvor kommunerne og skolerne har kunnet stille afklarendespørgsmål mv.De indsamlede data er gennemgået med henblik på at identificere eventuelle outliers,unøjagtigheder og/eller systematiske fejlangivelser, og der er blevet foretaget en mål-rettet opfølgning i forhold til en række konkrete angivelser, som enten har været me-get høje/lave eller umiddelbart mangelfulde.I praksis er skolernes besvarelser blevet grundigt gennemgået med henblik på atidentificere de skoler, som åbenlyst havde misforstået spørgsmål eller angivet fx res-sourceforbrug i en forkert målestok. Hver eneste skolesurvey er således blevet struk-tureret gennemgået ud fra to ratioer, som angav a) lærer pr. elev samt b) lærerårsværkanvendt i forbindelse med specialundervisning pr. specialundervisningsmodtagendeelev.Deloitte har skriftligt og telefonisk fulgt op på de besvarelser, der havde ratioværdier,som skilte sig signifikant ud. Besvarelser fra skoler, som ikke ønskede eller ikke hav-de mulighed for at validere deres besvarelser, er udeladt af analysen (svarende til 3pct. af alle modtagne besvarelser).I forhold til forvaltningssurvey’en har Deloitte konstateret at flere kommuner – somfølge af en manglende registrering – har haft vanskeligt ved præcist og mere detalje-ret at angive aktiviteten fordelt på henvisningsmønstre og klassetrin mv.Herudover har ca. 1/3 af de udvalgte kommuner haft vanskeligt ved at angive dettotale ressourceforbrug knyttet til fritidstilbud og befordring som følge af bl.a. enupræcis konteringspraksis, hvor fx befordring af elever til specialundervisning ikkekan adskilles fra udgifterne til befordring af handicappede. Det er i analysen tydelig-gjort, hvilke kommuner dette vedrører, og der er ligeledes taget forbehold herfor vedopregninger til landsplan, jf. senere.Deloitte har været løbende i kontakt med de 12 forvaltninger med henblik på at vali-dere de angive tal og sikre et sammenligneligt datagrundlag på tværs.Deloitte har desuden gennemført to skriftlige valideringsrunder, hvor hver kommunehar modtaget en konsolideret oversigt over kommunens samlede ressourceforbrug
210
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Bilag B – Metodisk tilgang
fordelt på udgiftstyper samt en oversigt over de skoler, som har besvaret spørgeske-maet. Formålet hermed har været at få valideret tallene samt få vurderet om de sko-ler, som har besvaret spørgeskemaet, udgør et repræsentativt udsnit. På baggrund aftovholdernes tilbagemeldinger er eventuelle misforståelser og usikkerheder i datama-terialet korrigeret.Deloitte vurderer, at den høje besvarelsesprocent i skolesurvey’en – og den grundigegennemgang og validering af data, herunder løbende dialog med skoler og forvalt-ninger – har bidraget til at sikre, at de indsamlede data generelt har en høj grad af va-liditet.Det er dog herudover Deloittes vurdering, at der datamaterialet fortsat indeholder enrække usikkerheder, herunder følgende:•Kommunernes angivelse af aktivitet fordelt på henvisningsmønstre og klassetrinmv. er i mange tilfælde ufuldstændige og ikke fuldt susammenlignelige på tværsaf kommuner. Disse data vurderes derfor også alene at være indikative for denfaktiske sammensætning.Kommunernes opgjorte udgifter til befordring og fritidstilbud til elever med sær-lige behov vurderes at være underrapporterede. Enkelte kommuner har såledesikke indrapporteret data. For de øvrige kommuner varierer de fremsendte oplys-ninger desuden betydeligt kommunerne imellem og ud over, hvad Deloitte vur-derer som værende en forklarlig variation.Svarprocenten blandt de deltagende folkeskoler i Københavns Kommune er ale-ne 21 pct., mens svarprocenten i de øvrige 11 kommuner i gennemsnit er ca. 70pct. Da Københavns Kommune er en meget stor kommune dækker besvarelses-procenten på 21 pct. dog over et stort antal skoler absolut set.
•
•
B.4 Opregning af aktivitet og ressourcer
Analysen bygger på en stikprøve blandt såvel skoler og kommuner, og det har derforværet nødvendigt at foretage en række opregninger af de indsamlede data. Nedenstå-ende figur B.3 illustrerer sammenhængen mellem de indsamlede data og de opregne-de tal for aktiviteter og udgifter på specialundervisningsområdet. Opregningen hen-holdsvis inden for kommunen og til landsplan vil blive gennemgået i det følgende.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
211
Bilag B – Metodisk tilgang
Figur B.3Sammenhæng mellem datakilder, opregning og outputDatainputDatakilder
DatakategorierAktivitetsopgørelseAlm. specialundervisning
KommunalopregningOpregningsfaktor
MakroopregningOpregningsfaktorer
Dataoutput
SpecialklasserSkolesurveySpecialskoler
Totale antal af eleverblandt de skoler,som besvaredeskolesurveyetSamlede elevtal ikommunens folkeskoler
Totale antal af elever ialle danske folkeskolerSamlede elevtal i de 12udvalgte kommunersfolkeskoler
RessourceopgørelseAlm. specialundervisning
SpecialklasserForvaltningssurvey
Ingen opregningTotale antal af elever ialle danske folkeskoler
Opregnet nationaltaktivitetsniveau ogressourceforbrugknyttet til special-undervisning ogrelaterede aktiviteterfor skoleåret 2008/09
SpecialskolerPPR
Befordring
Ingen opregning
Samlede elevtal i deudvalgte kommuner,som har været i stand tilat kvantificereressourceforbruget ifm.PPR, befordring ogfritidstilbud
Fritidstilbud
Kilde: Deloittes rapport, 2010.
Opregning inden for kommunen
Da samtlige skoler i hver kommune ikke har besvaret det udsendte spørgeskema –bortset fra Lolland Kommune – bygger en del af de indsamlede data på en stikprøve,som vil skulle opregnes for at få en total opgørelse af aktivitet og ressourceforbrug ikommunerne.I dette følgende beskrives den metode, som Deloitte har anvendt til at opregne etsamlet aktivitets- og udgiftsniveau for hver kommune.Opregning af aktivitet
Til at belyse det samlede aktivitetsniveau i kommunerne blev skolelederne bedt om atangive specialundervisningsaktiviteten i egne normal- og specialklasser. Aktiviteten ikommunens specialskoler blev totalkortlagt som led forvaltningssurvey’en, jf. oven-for.For at få det komplette billede af hver kommunessamledespecialundervisningsaktivi-tet i den almindelige folkeskole og i specialklasser er de aggregerede aktivitetstal fraskolesurvey’en i hver kommune blevet opregnet til et kommunalt totalniveau ved an-vendelse af en kommunespecifik opregningsfaktor. Denne faktor er beregnet ud fraforholdet mellem det totale antal af elever blandt de skoler, som besvarede skolesur-veyet, og det samlede elevtal i kommunes folkeskoler.Opregning af udgifter
Kommunernes samlede nettodriftsudgifter til specialklasser og specialskoler i skole-året 2008/09 er opgjort i forvaltningssurvey’en. Disse tal udgør totalangivelser for
212
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Bilag B – Metodisk tilgang
kommunen og skal derfor ikke opregnes. Det bemærkes i den forbindelse, at Deloit-te specifikt har bedt om angivelse afnettodriftsudgifterneknyttet til disse aktiviteter, ogat de derfor er korrigeret for eventuelle mellemkommunale betalinger.Det er derimod kun en stikprøve af skoler i hver kommune, som har angivet deresudgifter til almindelig specialundervisning og enkeltintegration. Disse udgifter er der-for blevet opregnet til landsplan. Opregningen har baseret sig på den opregningsfak-tor for hver kommune, som er blevet beregnet med udgangspunkt i skolernes aktivi-tetsopgørelser, jf. ovenfor.Skolernes totale udgifter til specialundervisning er opgjort som deres anvendte års-værk til specialundervisning og tilknyttede administrative opgaver (fx time- og ske-maplanlægning, håndtering af klager mv.) omregnet til kr. og særlige driftsomkost-ninger i kr. knyttet til specialundervisning (fx særlige skolebøger, undervisningsmate-riale, ekskursioner mv.). Hertil er lagt et generelt overhead i kr.Overheadomkostningen er tillagt for at sikre en fuld omkostningsdækning, herunderaf udgifter til fx husleje, varme mv., og for dermed at sikre sammenlignelighed til deopgjorte nettodriftsudgifter for specialklasser og specialskoler.Overheadomkostningen er på tværs af de 12 kommuner fastsat til at udgøre 20 pct.af skolernes opgjorte lønomkostninger. Den generelle overheadsats på 20 pct. er be-regnet, som forholdet mellem kommunernes samlede, regnskabsførte nettoudgifter i2008 og deres samlede, regnskabsførte lønomkostninger i 2008 på funktion 3.22.01 iden kommunale kontoplan.Kvaliteten af data vedrørende de særlige driftsomkostninger har været meget varie-rende blandt skolernes besvarelser. Dette skyldes sandsynligvis, at denne udgiftsposter vanskelig at adskille fra de almindelige driftsomkostninger knyttet til normalun-dervisningen.Udgangspunktet har derfor været at beregne en generel norm for særlige driftsom-kostninger, som har kunnet gælde på tværs af skolerne i samtlige kommuner. Til be-regningen heraf er udvalgt 30 besvarelser af skolesurvey’en, som alle har indeholdtdetaljerede angivelser af de særlige driftsomkostninger. Normen er på den baggrundblevet fastsat til 3 pct. af skolernes lønomkostninger.Opregning til landsplan
Den anvendte metode til udvælgelse af de 12 kommuner sikrer en bred repræsentati-vitet af forskellige typer kommuner, som muliggør, at de 12 kommuners aktivitets-og udgiftsniveau kan opregnes til landsplan med udgangspunkt i en simpel opreg-ningsmetode. fra de 12 kommuners til et aktivitets- og udgiftsniveau på landsplan.I det følgende beskrives den overordnede opregningsmetode og det gennemgås kort,hvordan de opgjorte brutto- og nettoudgifter samt enhedsudgifter er beregnet.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
213
Bilag B – Metodisk tilgang
Opregningsmetode
I tråd med metoden anvendt ved opregningen inden for de 12 kommuner har ud-gangspunktet for makroopregningen ligeledes været elevantallet. Eleverne i de 12kommuners folkeskoler udgør i alt 20,3 pct. af samtlige 6-16-årige offentlige grund-skoleelever, hvorfor den generelle opregningsfaktor som udgangspunkt udgør 4,9.Samtlige kommuner har angivet såvel deres aktivitet og udgifter knyttet til de forskel-lige typer af specialundervisning samt deres udgifter til PPR. Disse udgiftsposter erderfor opregnet med udgangspunkt i den generelle opregningsfaktor på 4,9.Det er derimod ikke samtlige kommuner, som har angivet deres udgifter til særligefritidstilbud og befordring, hvorfor der til opregningen af disse udgiftsposter er an-vendt en højere opregningsfaktor på henholdsvis 6,1 og 5,4, jf. tabel B.1.Tabel B.1OpregningsfaktorerUdgiftspostOpregningsfaktor4,94,96,15,4
SpecialundervisningPPRSærlige fritidstilbudBefordringKilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
Brutto- og nettoberegninger
Udgifterne til den segregerede specialundervisning er opgjort som både bruttoudgif-ter og nettoudgifter. Nettoudgifterne er fraregnet de udgifter, der alternativt ville væ-re forbundet med at yde et almindeligt undervisningstilbud til de pågældende elever iden almindelige folkeskole, og som eleverne derfor under alle omstændigheder villekoste. Nettoopgørelsen tager således højde for, at alle elever som udgangspunkt ko-ster den »almindelige« gennemsnitsudgift i folkeskolen.»Alternativomkostningen« er beregnet som de 12 kommuners regnskabsførte udgif-ter på funktion 3.22.01 i 2008 fratrukket deres opgjorte udgifter til specialklasser,som angivet i forvaltningssurvey’en, jf. tabel B.2.
214
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
Bilag B – Metodisk tilgang
Tabel B.2Beregning af »alternativomkostning«UdgiftspostOpregningsfaktor
Totale udgifter i 2008 (3.22.01), 1.000 kr.- Udgifter til specialklasserRest (alm. undervisning og alm. specialundervisning)Antal folkeskoleelever»Alternativomkostning« pr. folkeskoleelevKilde: Deloittes dataindsamling, 2010.
6.352.300501.0385.851.262109.47353.449
Det fremgår, at »alternativomkostningen« pr. elev er ca. 53.500 kr.Det bemærkes, at ovenstående alternativbetragtning alene er relevant ved sammen-ligning af netto- og bruttoudgifter for de segregerede tilbud. For de inkluderende un-dervisningstilbud og øvrige undervisningsrelaterede omkostninger er brutto- og net-toudgifter identiske.Enhedsudgifter
Enhedsudgifterne er i analysen opdelt på almindelig specialundervisning og enkeltin-tegration, specialklasser og specialskoler.Kommunernes enhedsudgifter for specialskoler er beregnet på baggrund af de i for-valtningssurveyene oplyste data vedrørende såvel udgiftsniveau og aktivitet. Enheds-udgifterne for specialklasser er imidlertid beregnet på baggrund af udgiftsdata ind-samlet via forvaltningssurvey og aktivitetstal indsamlet via skolesurvey. Denne be-regningsmetode er anvendt ud fra den overvejelse, at udgiftsniveauet er opgjort mestpræcist af forvaltningen, som har det økonomiske ansvar, mens aktiviteten er opgjortmest præcist af skolerne, hvor eleven har sin daglige gang.For den inkluderende specialundervisning er enhedsudgiften beregnet med udgangs-punkt i de udgifts- og aktivitetstal, som er indsamlet via skolesurvey.
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering og styring¶Juni 2010
215
www.fm.dk
KLUndervisningsministerietFinansministeriet
