TRU, Alm.del - 2009-10 - Bilag 387: Rapport om de større danske provinslufthavne

1.4.1 Baggrunden for analysearbejdet....................................................................................................111.4.2 Provinslufthavnene og deres organisering ....................................................................................111.4.3 Konkurrenceretlig vurdering af provinslufthavnenes konkurrencesituation.................................121.4.4 Sektorspecifik regulering af lufthavnstakster................................................................................141.4.5 Konkurrence- og statsstøttereglerne..............................................................................................151.4.6 De kommunalretlige regler............................................................................................................181.4.7 Arbejdsgruppens anbefalinger.......................................................................................................192 Provinslufthavnenes organisering og trafikale forhold2.1 Indledning og afgrænsning2.2 Provinslufthavnenes placering, organisering, udvikling mv.222222

6.2.1 Forholdet mellem artikel 101 og 102 og national konkurrenceret ...............................................786.2.2 Konkurrencelovens § 2..................................................................................................................796.2.3 Konkurrencelovens § 6 – konkurrencebegrænsende aftaler..........................................................796.2.4 Konkurrencelovens § 11 – misbrug af dominerende stilling.........................................................806.2.5 Konkurrencelovens § 11a .............................................................................................................816.2.6 Konkurrencereglernes betydning for de større danske provinslufthavne......................................816.2.7 Forholdet mellem konkurrenceretten og ICAO’s retningslinjer m.v.............................................846.3 EU’s statsstøtteregler85

6.3.1 Indledning .....................................................................................................................................856.3.2 EU-traktatens artikel 107, stk. 1 – statsstøtteforbudet...................................................................856.3.3 De minimis – en nedre grænse.......................................................................................................906.3.4 EU-traktatens artikel 106, stk. 2 – Overdragelse af forpligtelser til at udføre tjenesteydelser afalmindelig økonomisk interesse.............................................................................................................906.3.5 Undtagelserne til statsstøtteforbudet i artikel 107, stk. 3...............................................................926.3.6 Håndhævelse af EU-statsstøttereglerne.........................................................................................966.3.7 Konklusion i forhold til statsstøttereglerne....................................................................................977 Kommunalretlige regler98

Regeringen har i efteråret 2006 fremsat forslag til lov om ændring af lov om luftfart(L36) om lufthavnstakster, tilsyn, forsikring, tavshedspligt, lønindeholdelse formanglende betaling og internationale vedtagelser på engelsk m.v.). Lovforslaget blevvedtaget d. 27. februar 2007.I forbindelse med behandlingen af lovforslaget har der været stor fokus på den del afforslaget, der omhandler lufthavnstakster (§ 71). Der har i den forbindelse været rejsten række spørgsmål om provinslufthavnenes samlede konkurrencesituation. Det er enlangt bredere problemstilling, end lovforslagets § 71 omhandler. De problemstillinger,som bl.a. en række provinslufthavne har rejst, vedrører således også bl.a.kommunalfuldmagten og konkurrencelovgivningen.I lyset af den store fokus på lovforslagets rækkevidde og de rejste problemstillingervedrørende administrationsgrundlaget, er det fundet mest hensigtsmæssigt at udskydeselve udmøntningen af administrationsgrundlaget i relation til provinslufthavnene, indtilde rejste problemstillinger er yderligere belyst.Luftfartlovens § 71 fastsætter således den overordnede legale ramme for reguleringenaftaksterneilufthavnene.afSelveviladministrationsgrundlaget,skullefastsættesogdermedienimplementeringenlovforslaget,efterfølgende

Hovedelementet i analysen vil være at afdække de samlede konkurrencemæssigeforhold for de større danske provinslufthavne i relation til fastsættelse aflufthavnstakster (§ 71). Analysens resultater vil indgå i det videre arbejde med atfastsætte administrationsgrundlaget for luftfartslovens § 71 i relation til provins-lufthavnene.I forbindelse med klarlægningen af de konkurrencemæssige forhold skal der bl.a. sespå følgende:Markedsstrukturen på lufthavnsområdet.Den internationale regulering på området, herunder:oICAO’s (FN´s civile luftfartsorganisation) anbefalinger vedr.lufthavnstakster.oEU reguleringen eller forslag hertil på lufthavnsområdet,oEU’s konkurrence- og statsstøtteregler,Den nationale regulering i udvalgte europæiske lande.Forskellene i organiseringen af lufthavnene og den betydning de forskelligehandlefriheder/-begrænsninger medfører i konkurrencen.Omfanget og karakteren af offentlig støtte og tilskud ydet til de forskelligelufthavne.De kommunalretlige regler for kommunernes deltagelse i lufthavns-drift,herunder kommunalfuldmagtens betydning.Den generelle erhvervsregulering, herunder navnlig konkurrencereglerne.Ansvarsfordelingen mellem de forskellige reguleringsmyndigheder (StatensLuftfartsvæsen, EU Kommissionen, Konkurrencestyrelsen og de kommunaletilsynsmyndigheder).

problemstillinger er rapporten fokuseret på to overordnede formål.For det førsteer det formålet at fastsætte en hensigtsmæssig regulering af og tilsynmed lufthavnstaksterne i de større danske provinslufthavne. Konkret skal der foretagesen vurdering af, hvorvidt det er hensigtsmæssigt at fastsætte en detailregulering forprovinslufthavnene i forbindelse med udmøntningen af § 71 i luftfartsloven i enbekendtgørelse, eller om den almindelige konkurrencelovgivning er tilstrækkelig,herunder at vurdere hvorvidt det nuværende tilsyn med lufthavnstaksterne er indrettethensigtsmæssigt.Som grundlag for denne del af rapportens formål er udarbejdet en analyse af dekonkurrencemæssige forhold for de større danske provinslufthavne.En afdækning af konkurrenceforholdene på markedet for lufthavnsydelser i provinsener imidlertid ikke et fyldestgørende grundlag for en hensigtsmæssig regulering af destørre danske provinslufthavne. Der er således også behov for at foretage envurdering af, om en fastsættelse af lufthavnstaksterne i henhold til den almindeligedanske konkurrencelovgivning er hensigtsmæssig og lever op til Danmarksinternationale forpligtelser for lufthavnstakster og EU’s regelsæt på området. I denudstrækning, det ikke er tilfældet, vil det således være nødvendigt at detailregulerelufthavnene i overensstemmelse med den internationale regulering og ændre tilsynetmed overholdelsen af reglerne for lufthavnstaksterne.For det andeter det formålet, at rapporten bidrager til en afklaring af de retligeproblemstillingerirelationtilhenholdsvisEU’sstatsstøttereglersamtkommunalfuldmagten, hvilket bunder i, at de større danske provinslufthavne primærter kommunalt ejede. EU’s generelle statsstøtteregler skitseres i relation til de offentligtejede provinslufthavne, særligt med fokus på dels forholdet mellem statsstøttereglerneog takstreguleringen, dels muligheden for at give offentlig støtte til drift og finansieringaf lufthavnsinfrastruktur. Endvidere beskrives det nuværende hjemmelsgrundlag ikommunalfuldmagteniforholdtilkravtilejerskabsforholdsamthvilkelufthavnsaktiviteter, kommuner kan deltage i og på hvilke vilkår. Den nuværenderetstilstand for så vidt angår kommunernes hjemmelsgrundlag for at drive lufthavnevurderes derudover i forhold til de faktiske forhold i provinslufthavnene.Det skal samtidig bemærkes, at rapporten af hensyn til undersøgelsens omfang erafgrænset til en generel behandling af ovennævnte problemstillinger. Det liggereksempelvis ikke inden for rapportens undersøgelsesområde at foretage en konkretvurdering af den konkurrencemæssige situation for den enkelte lufthavn. I stedet harSide 9 af 142

med en beskrivelse afprovinslufthavnenes organisering og trafikale forhold,derredegør for de faktiske forhold i de af analysen omfattede provinslufthavne vedrørendeorganisering m.v. af lufthavnene, de økonomiske resultater i 2008 samt den trafikaleudvikling siden 1996.Med udgangspunkt i beskrivelsen af provinslufthavnenes organisering og trafikaleforhold vil rapporten iafsnit 3vurdere markedsstrukturen på lufthavnsområdet og dekonkurrencemæssige forhold for de større danske provinslufthavne med henblik påeventuelt at fastsætte den fremtidige regulering af lufthavnstaksterne i luftfartslovens §71.Iafsnit 4beskrives den sektorspecifikke regulering af lufthavnstaksterne i form afChicago-konventionens artikel 15 og Luftfartslovens § 72, ICAO’s principper forlufthavnstakster, EU-direktivet vedrørende lufthavnsafgifter, EU forordningen om enfælles afgiftsordning for luftfartstjenester, EU-direktivet om ground handling samtLuftfartslovens § 71. Iafsnit 5beskrives reguleringen i England, Irland, Holland, Norgeog Sverige.Rapportenstredje delomfatter de retlige problemstillinger i relation til konkurrence-reglerne, statsstøttereglerne og kommunalfuldmagtenAfsnit 6gennemgår de relevante dele af EU’s konkurrenceregler og den danskekonkurrencelov, ligesom EU’s generelle statsstøtteregler i relation til de offentligt ejedeprovinslufthavne skitseres, særligt med fokus på tilsynet med reglerne, forholdetmellem statsstøttereglerne og takstreguleringen samt muligheden for at give offentligstøtte til drift og finansiering af lufthavnsstruktur.Afsnit 7beskriver det nuværendehjemmelsgrundlag i kommunalfuldmagten i forhold til krav til ejerskabsforhold samthvilke lufthavnsaktiviteter, kommuner kan deltage i og på hvilke vilkår. Derudover

Regeringen fremsatte i efteråret 2006 forslag til lov om ændring af lov om luftfart (L36),herunder lovens § 71 om lufthavnstakster, hvorefter transportministeren fikbemyndigelse til at fastsætte regler om betaling for benyttelsen af en offentligflyveplads, herunder betaling for ground handling, dog således at betaling forbenyttelse af statsejede flyvepladser skal godkendes af Folketingets Finansudvalg.I forbindelse med behandlingen af forslaget var der stor fokus på den del af forslaget,der omhandler lufthavnstakster i provinslufthavnene og disses konkurrencesituation.Loven blev vedtaget uændret i 2007, men i forbindelse hermed tilkendegavtransportministeren, at der ikke ville blive fastsat supplerende regler om taksterne iprovinslufthavnene, inden de rejste problemstillinger, der berører den sektorspecifikkeregulering, kommunalfuldmagten og konkurrencelovgivningen, var yderligere belyst.Der blev herefter nedsat en tværministeriel arbejdsgruppe med repræsentanter forIndenrigs- og Sundhedsministeriet,Statens Luftfartsvæsen.1.4.2Provinslufthavnene og deres organiseringFinansministeriet, Konkurrencestyrelsen og

Luftfartslovens § 71 omfatter efter lovforslagets bemærkninger Københavns Lufthavnog de store og mellemstore provinslufthavne. Disse omfatter lufthavne, der erorganiseret som en del af en kommune (Esbjerg og Sønderborg), kommunalt ejedeaktieselskaber (Billund og Aarhus) og kommunale andelsselskaber (Aalborg ogKarup). Hertil kommer en statsejet lufthavn (Bornholm), hvis lufthavnstakster skalgodkendes af Folketingets Finansudvalg, og Roskilde lufthavn, hvor taksterne eromfattet af reguleringen, der gælder for Københavns Lufthavn, der er ejet af etbørsnoteret aktieselskab.En række provinslufthavne har grundet trafikunderlaget en svag økonomi ogmodtager/har modtaget et direkte tilskud til dækning af regnskabsmæssige underskudog investeringer. Andre provinslufthavne er placeret på eller sammen med militære

flyvestationer og afholder derfor ikke samtlige omkostninger til infrastruktur mv. Ilufthavne, som er kommunalt ejede selskaber, er den nødvendige selskabskapitaltilvejebragt af offentlige midler. Provinslufthavnene har således forskellige driftsvilkår.Provinslufthavnene betjener luftfartselskaber, der efter EU’s regler frit ud fra en renkommerciel vurdering kan oprette ruteflyvning og fastsætte priserne herfor, ogvirksomheder, der udfører anden erhvervsmæssig flyvning end ruteflyvning, herundercharterflyvning, skoleflyvning, taxiflyvning og privatflyvning. Lufthavnene har herudoveren række sekundære kommercielle aktiviteter såsom parkeringsanlæg, butikker ogudlejning af reklameplads.Provinslufthavnene har med undtagelse af Roskilde og Esbjerg lufthavn indenrigsruteflyvning til Københavns Lufthavn. Efter åbningen af Storebæltsforbindelsen erindenrigsflyvningen faldet og udgør gennem de senere år ca. 4.5 pct. af øst – vestpassagertrafikken.Der er udenrigsruter og charterflyvning fra Billund, Aarhus og Aalborg lufthavne, mensde øvrige lufthavne alene har international charterflyvning i mere begrænset omfang.I 2008 var der i alt 25,9 mio. afrejsende og ankommende passager i danske lufthavne,hvoraf Københavns Lufthavns tegnede sig for 21,3 mio. efterfulgt af Billund med 2,5mio., Aalborg 1,0 mio. og Aarhus 0,6 mio.Provinslufthavnene er som andre virksomheder omfattet af forskellig lovgivning,afhængigt af ejerforhold og organisationsforhold. De forskellige organisationsformerkangivelufthavneneforskelligeaktivitetsmuligheder,afhængigtaforganisationsformen. Dette er imidlertid ikke specielt for provinslufthavnene i forhold tilandre offentligt ejede virksomheder i forskellige former for ejerskab.1.4.3DenKonkurrenceretlig vurdering af provinslufthavnenes konkurrencesituationdanskekonkurrencelovgivninghartilformålatfremmeeneffektiv

Påproduktsidenopkræver provinslufthavnene betaling for ydelser knyttet til start oglanding, herunder ind- og udflyvning, luftfartøjers ophold, passagerflow gennemlufthavnen, security, ground handling og andre tilknyttede kommercielle ydelser. Disselufthavnsydelser kan afgrænses som et overordnetproduktmarked,som omnødvendigt - fra sag til sag - kan underopdeles i en række særskilte produktmarkeder.Dengeografiskeudstrækning af det område, hvor provinslufthavnene udbyder ydelser,kanbeskrivesmedudgangspunktlufthavnenesoplande.Afgrænsningenafoplandsområderne vil afhænge af, hvor langt brugerne af den pågældende lufthavn ervillige til at rejse for at benytte en bestemt lufthavn. Overlapper to provinslufthavnesoplandsområder i tilstrækkelig grad, kan lufthavnene siges at være i konkurrence.Følges en af provinslufthavnene anvendt ”tommelfingerregel” om oplandsområder, kandet umiddelbart antages, at de større danske provinslufthavne befinder sig i en sådannærhed, at der er en indikation for, at i hvert fald visse af provinslufthavnene levererlufthavnsydelser på sammegeografiskemarked. Det gælder både konkurrencenmellem de større danske provinslufthavne om at levere lufthavnsydelser tilluftfartsselskaber til indenrigsluftfart, som konkurrencen om at levere lufthavnsydelsertil luftfartselskaber i udenrigsluftfart. Endvidere kan en række udenlandske lufthavneformentlig udøve et konkurrencemæssigt pres på visse større danske provinslufthavnepå markedet for levering af lufthavnsydelser til udenrigsfart.Ud fra en konkurrenceretlig vurdering ses der således umiddelbart at være en rækkeomstændigheder, der taler for, at de større danske provinslufthavne befinder sig iindbyrdes konkurrence samt i konkurrence med større udenlandske lufthavne.Konkurrencesituationen vil variere afhængig af bl.a. lufthavnenes geografiske afstandfra hinanden og en række andre forhold. Det kan derfor ikke udelukkes, at en lufthavn ien konkret sag skal anses for at være dominerende.Ietkonkurrenceretligtperspektivskalmarkedetforlufthavnsydelsersom

Det følger af artikel 15 iChicago-konventionen,der regulerer international luftfart, atlufthavne skal stå åbne for luftfartøjer fra andre kontraherende stater på samme vilkår,som gælder for nationale luftfartøjer. En afgift, som opkræves af provinslufthavnene fraudenlandske luftfartsselskaber for lufthavnsydelser, må derfor ikke overstige den afgift,som opkræves af et nationalt luftfartsselskab for brug af tilsvarende ydelser. Chicago-konventionens artikel 15 er implementeret i luftfartslovens § 72, der såledesumiddelbart skal overholdes af provinslufthavnene. Det fremgår at bemærkningerne tilluftfartslovens § 72, at artikel 15 næppe er til hinder for, at der kan indføres enmængderabatordning, hvor luftfartselskaber med høj landingshyppighed får en visrabat.Direktiv om lufthavnsafgifter,der er vedtaget i 2009, omfatter alene lufthavne medmere end 5 mio. passagerbevægelser, da en regulering af de øvrige lufthavne ikkeblev anset for nødvendig. Det vil derfor kun gælde for Københavns Lufthavn. Direktivetindeholderminimumsbestemmelservedrørendefastsættelseafbetalingforlufthavnsydelser, således at der sikres en fair behandling.Forordning 1794 / 2006 om den fælles ordning for lufttrafiktjenesterindeholder reglerom beregning af omkostningsgrundlaget for en række lufthavnstakster, der opkrævesaf lufthavne med over 50.000 kommercielle operationer pr år. Forordningen omfatterderfor i dag alene Københavns Lufthavn og Billund Lufthavn.Direktivet og bekendtgørelsen om ground handlinggælder for alle lufthavne. Groundhandling omfatter en række aktiviteter i relation til håndteringen af luftfartøjer,passager og fragt. Bestemmelserne indebærer, at luftfartselskaber i nærmere fastlagtomfang afhængigt at lufthavens størrelse har ret til egen handling, ligesom detfastlægges hvordan konkurrerende aktører kan få adgang til markedet for groundhandling i den enkelte lufthavn, herunder adgang til anlæg og centraliseredeinfrastrukturer, hvilket især har betydning for de største lufthavne. Endvidere er der

KonkurrencereglerneEU-traktatens artikel 101 forbyder virksomheder at indgå aftaler, der begrænserkonkurrencen mærkbart, og artikel 102 forbyder virksomheder at misbruge endominerende stilling. Disse bestemmelser finder anvendelse på provinslufthavnene,hvis betingelserne herfor er opfyldt.De to bestemmelser finder kun anvendelse på virksomheders adfærd,der kan påvirkehandelen mellem medlemsstater mærkbart.Det fremgår i den forbindelse afKommissionens retningslinjer for finansiering af lufthavne, at der er en formodning for,at lufthavne med under 2 millioner passagerer årligt ikke har en mærkbar indflydelsepå samhandelen. Efter disse retningslinjer vil der således være en formodning for, atkun Billund Lufthavns adfærd kan have en mærkbar påvirkning af samhandelen. Detskal dog vurderes konkret fra sag til sag, om en provinslufthavns adfærd påvirkersamhandelen mærkbart.Den danske konkurrencelov indeholder forbudsbestemmelser i henholdsvis § 6 og §11, som er parallelle med forbudsbestemmelserne i EU-traktatens artikel 101 og 102.Efter konkurrenceloven stilles der dog ikke noget krav om, at samhandelen mellemmedlemsstater påvirkes mærkbart.Det følger bl.a. af konkurrencelovens § 6, at en aftale mellem to eller flereprovinslufthavne om at anvende samme takster for lufthavnsydelser er i strid medkonkurrencelovens forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler. Ligeledes vil detvære i strid med konkurrencelovens § 6, hvis to eller flere provinslufthavne aftaler atopdele luftfartsselskaber, passagerer eller leverandører imellem sig. Endvidere vil enaftale mellem to eller flere provinslufthavne om at begrænse antallet af slotsumiddelbart stride mod konkurrencelovens forbud mod konkurrencebegrænsendeaftaler.

Fastsættelse af både urimeligt høje og urimeligt lave priser kan udgøre et misbrug afdominerende stilling i strid med konkurrencelovens § 11. En dominerendeprovinslufthavn kan således misbruge sin dominerende stilling på markedet ved atfastsætte urimeligt høje eller lave priser. Hvorvidt en provinslufthavn er dominerende,skal som anført vurderes konkret fra sag til sag.Det er endvidere forbudt for en dominerende provinslufthavn at forskelsbehandleeksempelvis annoncører i lufthavnen eller at forskelsbehandle luftfartsselskaber medhensyn til priser for ground handling-ydelser, hvis de pågældende virksomheder er ikonkurrence.Omkostningsbegrundede rabat- og bonusformer er som hovedregel lovlige, såfremt debaserer sig på objektive og rimelige kriterier og er kendte for køberne. Omvendt findesder kategorier af rabatter, som ofte har konkurrencebegrænsende virkninger, og somkan indebære en diskrimination af aftagerne. Det gælder især de såkaldteloyalitetsrabatter, hvor der ydes særrabat til aftagere, der forpligter sig til at foretagealle deres indkøb eller en stor del af del af deres indkøb hos den pågældendedominerende virksomhed. Det er i hvert enkelt tilfælde nødvendigt at vurdere konkret,hvorvidt en rabat eller bonus udgør et misbrug af en dominerende stilling på detrelevante marked.Efter konkurrencelovens § 11a kan Konkurrencerådet udstede påbud om, at støtte, derer ydet ved hjælp af offentlige midler til fordel for bestemte former forerhvervsvirksomhed, skal bringes til ophør eller skal tilbagebetales. Påbud kanudstedes, når støtten direkte eller indirekte har til formål at forvride konkurrencen, ognår støtten ikke er lovlig i henhold til offentlig regulering.I medfør af konkurrencelovens § 2 er adfærd, der er en direkte og nødvendig følge afoffentlig regulering, undtaget fra forbudsbestemmelserne i den danske konkurrencelov.Provinslufthavnenes takster vil derfor være undtaget den danske konkurrencelovsbestemmelser, i det omfang lovgiver fastsætter provinslufthavnenes takster i medfør afluftfartslovens § 71. I denne situation vil EU-traktatens artikel 101 og 102 imidlertidfortsat finde anvendelse, medmindre den konkurrencestridige adfærd er blevet pålagtvirksomhederne ved en national lovgivning, der berøver virksomhederne enhvermulighed for konkurrence, jf. i den forbindelse tillige artikel 117.ICAO’s principper om bl.a. prisfastsættelse og konkurrencereglerne er ikke i modstridmed hinanden. Det er muligt for en lufthavn at overholde begge regelsæt. Chicago-konventionens artikel 15 og konkurrencereglerne er dog komplementære, idet der kan

opstilles situationer, hvor en lufthavn overholder Chicago-konventionens artikel 15,men ikke overholder konkurrencereglerne – og vice versa.Hvis en lufthavn overholder ICAO’s principper for prisfastsættelse af lufthavnsydelser,hvorefter taksterne skal være omkostningsrelaterede, ikke-diskriminerende og værebaseret på gennemsigtighed, må det som udgangspunkt antages, at den pågældendelufthavn tillige overholder konkurrencelovens og EU-traktatens forbudsbestemmelser.Det skyldes, at ICAO’s principper i et vist omfang hviler på samme grundlag somkonkurrencereglerne. Vurderingen af en lufthavns adfærd efter konkurrencereglerneskal dog altid foretages i forhold til de konkrete forhold og er ikke baseret på ellerforholder sig til ICAO’s principper. Vurderingen foretages med henblik på at vurdere,om den pågældende takst er fastsat med det formål eller den direkte eller indirektefølge at begrænse konkurrencen.Efter Chicago-konventionens artikel 15, der er implementeret i luftfartslovens § 72, erdet ikke tilladt for en lufthavn at opkræve højere priser for lufthavnsydelser afudenlandske selskaber end af nationale selskaber, hvis denne forskel ikke eromkostningsbegrundet.En ikke-dominerende virksomhed kan derimod som udgangspunkt yde forskelligeformer for rabatter uden at overtræde konkurrencereglerne. Ligeledes kan endominerende virksomhed under visse omstændigheder konkurrere på pris, hvis dettebl.a. sker som led i normal handelspraksis og ikke hindrer opretholdelsen ellerskærpelsen af konkurrencen på det pågældende relevante marked.StatsstøttereglerneEU-traktatens artikel 107 fastlægger, at statsstøtte er uforenelig med fællesmarkedet idet omfang, støtten påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.Statsstøtte foreligger, når følgende kumulative betingelser er opfyldt. Støtten skal ydesaf staten eller ved hjælp af statsmidler, støtten skal ydes til virksomheder, der udøveren økonomisk aktivitet, støtten skal indrømme virksomheden en fordel, støtten skalvære selektiv, og støtten skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkåreneog have samhandelsvirkning. Statsstøtte omfatter også midler hidrørende fra lokaleeller regionale offentlige myndigheder.Det forhold, at en offentlig virksomhed er organiseret i et privatretligt selskab,udelukker ikke, at en støtteforanstaltning, der iværksættes af et sådan selskab, kantilregnesstaten og dermed udgøre statsstøtte. En provinslufthavn, der er kommunaltejet, kan således være omfattet af statsstøttereglerne, hvis lufthavnen har givet støtteSide 17 af 142

(f.eks. ved at give rabat på visse lufthavnstakster), og lufthavnen ikke er uafhængig afdens kommunale ejere således, at støtten kan tilregnes kommunen.Støtten skal indrømme den pågældende virksomhed en fordel. Det udgør således ikkestatsstøtte, hvis staten indskyder penge i en virksomhed på markedsvilkår. Detskyldes, at virksomheden derved ikke opnår en fordel, idet virksomheden ville kunneopnå samme indskud på markedet.Medlemsstaterne kan i nærmere bestemt omfang overdrage forpligtelser til at udføretjenesteydelserafalmindeligøkonomiskinteressetilprivateogoffentligevirksomheder. Der kan således ydes kompensation til forsyningsmæssige forpligtelserinden for transportområdet, og denne kompensation udgør ikke statsstøtte i artikel107’s forstand under forudsætning af, at en række betingelser er opfyldt. EfterKommissionens opfattelse - som udtrykt i retningslinjerne om finansiering af lufthavne -kan administration og forvaltning af en lufthavn som helhed i særlige tilfælde betragtessom en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.Statsstøtte skal anmeldes til og godkendes af Kommissionen. Der er fastsat særligeretningslinjer vedrørende støtte i relation til udførelse af tjenesteydelser af almindeligøkonomisk interesse.1.4.6De kommunalretlige regler

Der er ikke i dag en egentlig lovgivning for lufthavne, hvori der er bestemmelser, somudtrykkeligt tager stilling til spørgsmålet, om hvem der må eje lufthavne, de opgaverejeren må varetage og de nærmere vilkår herfor.Traditionelt har det været en kommunal opgave efter kommunalfuldmagtsreglerne ateje og drive lufthavne.Der har i en længere periode – ca. 14 år – dog været en lov - lov om kommuners ogamtskommuners erhvervsudviklingsaktiviteter - som har givet kommuner hjemmel til ateje og drive lufthavne.Efter ophævelsen pr. 1. januar 2007 af lov om kommuners og amtskommunerserhvervsudviklingsaktiviteter må det antages, at kommuners hjemmel til at eje og ydestøtte til en lufthavn herefter – igen - er reguleret af kommunalfuldmagtsreglerne.Kommunalfuldmagtsreglerne regulerer imidlertid ikke præcist de nærmere forholdvedrørende dette ejerskab eller fastsætter vilkår for den støtte, kommuner kan yde tillufthavnen, som tager højde for de særlige forhold, der gør sig gældende for lufthavne.

kommunale lufthavne kun i meget begrænset omfang vil kunne udleje lokaler tilkommercielle aktiviteter. Det betyder, at kommuners mulighed dels for at sikre, at derer sådanne faciliteter i lufthavnen, dels for at opnå fortjeneste herved, er yderstindskrænkede.Der kan efter kommunalfuldmagtsreglerne ikke stilles krav om, at kommunen skalhave dækning for sine udgifter til anlæg og vedligeholdelse fra brugerne. Tværtimodkan kommunen med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne fuldt ud finansiere anlægog vedligeholdelse og således vederlagsfrit stille anlæg til rådighed for brugerne.Omvendt må det antages, at kommunen ikke kan kræve en pris, der er højere endomkostningerne.Det skyldes, at det som altovervejende hovedregel ikke er en kommunal opgave atopnå fortjeneste ved sin virksomhed. Det er imidlertid tvivlsomt, om spørgsmålet omkommunensopkrævningafbetalingfrabrugerneerreguleretafkommunalfuldmagtsreglerne. Det skyldes, at den tidligere gældende § 71 i lov omluftfart har indeholdt hjemmel til takstregulering i forhold til lufthavne, herunderkommunaltejedelufthavne.skalværeDetimåendvidereantages,medatlufthavnenesogtakstfastsættelseoverensstemmelsekonkurrence-

statsstøttereglerne samt de sektorspecifikke regler for fastsættelse af lufthavnstakster,herunder blandt andet luftfartslovens § 72, ground handling bekendtgørelsen ogforordningen om lufttrafiktjenester Det vil formentlig ikke være i overensstemmelsemed disse regler, at en lufthavn vælger at stille sine anlæg vederlagsfrit til rådighed,uanset at der er hjemmel hertil efter kommunalfuldmagtsreglerne.Der forekommer således at være et behov for at præcisere, at konkurrence- ogstatsstøttereglerne samt de sektorspecifikke regler for fastsættelse af lufthavnstaksterskal iagttages i forbindelse med takstfastsættelsen i kommunale lufthavne.Af andre problemstillinger i forhold til kommuners varetagelse af opgaver i tilknytning tillufthavne bemærkes, at kommuner ikke i den eksisterende lovgivning har hjemmel tilat etablere og drive parkeringsanlæg med fortjeneste for øje, hvilket ellers må ansesfor et naturligt indtjeningsgrundlag for en lufthavn.1.4.7Arbejdsgruppens anbefalinger

uhensigtsmæssigt. Det gælder både i den situation, hvor de markedsmæssige forholdtilsiger, at en provinslufthavn er udsat for et reelt konkurrencemæssigt pres fra andreaktører som, hvor der ikke foreligger et sådan konkurrencemæssigt pres, og hvorlufthavnen derfor må anses for dominerende.I det omfang en provinslufthavner udsat for et reelt konkurrencemæssigt pressikrerdenne konkurrence, at lufthavnens priser fastsættes hensigtsmæssigt. Det skyldes, athver provinslufthavn – som på andre konkurrenceudsatte markeder – netop måfastsætte sine priser henset til konkurrencen på markedet. Konkurrenceloven sikrerendvidere – som på alle andre markeder – at provinslufthavnene ikke indgår indbyrdesaftaler, der begrænser konkurrencen på markedet, og som kan medføre højere priserend, hvad der ville have været tilfældet, hvis markedet havde fungeret frit (dvs. udenaftalerne). Endelig sikrer den sektorspecifikke regulering, at prisfastsættelsen påbetalingen for lufthavnsydelser fastsættes uden, at der sker forskelsbehandling mellemindenlandske og udenlandske aktører.Hvis en provinslufthavnikke er udsat for et tilstrækkeligt konkurrencemæssigt pres,oglufthavnen som følge heraf må anses for dominerende, vil prisfastsættelsen somudgangspunkt kunne ske uden hensyn til – den utilstrækkelige – konkurrence påmarkedet.Markedsforholdenegiversåledesisigselvmulighedforenuhensigtsmæssig prisfastsættelse. Konkurrenceloven sikrer imidlertid også i dennesituation – som på alle andre markeder – at den dominerende lufthavn ikke tager enurimelig høj pris eller diskriminerer sine kunder. Endvidere sikrer den sektorspecifikkeregulering også i denne situation, at fastsættelsen af betalingen for lufthavnsydelserfastsættes uden, at der sker forskelsbehandling mellem indenlandske og udenlandskeaktører.Endvidere sikrer statsstøttereglerne, at grundlaget for konkurrencen mellem de enkelteprovinslufthavne ikke forrykkes som følge af offentlige støtteforanstaltninger.Kommunen kan derfor ikke give støtte til en lufthavn eller en lufthavnsbruger i stridmed statsstøttereglerne.Med hensyn til takstfastsættelse for ground handling-ydelser kan lufthavnene somnævnt fastsætte disse frit inden for rammerne af sektorlovgivningen, herunder groundhandling bekendtgørelsen og konkurrencereglerne.For så vidt angår takstfastsættelse af andre ydelser end ground handling-ydelser,indebærer en takstfastsættelse efter kommunalfuldmagtsreglerne ikke nødvendigvis,

endvidere ikke en præcis og klar regulering, som tager direkte sigte på de særligeforhold, der gør sig gældende i forhold til lufthavne, herunder det forhold at de i megetvidt omfang bør operere på erhvervsøkonomiske vilkår.Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at der tilvejebringes en generel hjemmel for detkommunale ejerskab og drift af de danske provinslufthavne således, at kommunereller kommunale fællesskaber direkte eller i selskabsform kan eje og drive lufthavneogtilknyttetvirksomhedsåsomparkeringsanlægogcafeteriapåetforretningsmæssigt grundlag. Det bør i den forbindelse slås fast, at i det omfangbemyndigelsen i luftfartslovens § 71 ikke udnyttes kan lufthavnenes takstfastsættelseske frit, men med respekt for konkurrence- og statsstøttereglerne samt desektorspecifikke regler for fastsættelse af takster i lufthavne, herunder blandt andetluftfartslovens § 72, ground handling bekendtgørelsen og forordningen omlufttrafiktjenester. Herved undgås, at kommuner er omfattet af modsatrettede regelsætvedrørende takstfastsættelse for lufthavnsydelser.Detervurderingen,atreglerneogdekonkurrencemæssigeforholdfor

provinslufthavnene herefter sikrer, at lufthavnene generelt set ikke prisfastsættertaksterne for lufthavnsydelser uhensigtsmæssigt.Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at der ikke indføres et system, hvorefter StatensLuftfartsvæsen skal godkende provinslufthavnenes takstfastsættelse. Arbejdsgruppenanbefaler således, at hjemlen i luftfartslovens § 71 til at regulere provinslufthavnenesfastsættelse af takster for benyttelse af lufthavne ikke udnyttes bortset fra, at der alenefastsættes en pligt for provinslufthavnene til at offentliggøre deres takster.Selv om hjemlen i luftfartslovens § 71 ikke udnyttes således, at Statens Luftfartsvæsenikkeskalgodkendetakstfastsættelsen,skalprovinslufthavneneoverholdeluftfartslovens § 72 om ligebehandling, hvorefter der ikke opkræves må højere taksterfor de udenlandske luftfartøjer end for de danske for de samme lufthavnsydelser.

I dette afsnit beskrives de større provinslufthavnes forhold for så vidt angårorganisering, økonomi og trafikale forhold. En beskrivelse af lufthavnenes forhold udfra konkurrenceretlige synspunkter findes i afsnit 3.Afsnit 2.2 omhandler de enkelte lufthavnes ejerskab, organisering, økonomi, herunderoffentlig støtte, trafikudvikling og aktuelle aktiviteter.Afsnit 2.3. omhandler provinslufthavnenes trafikale situation, herunder udviklingen ipassagertal for indenrigs- og udenrigsluftfarten.Afsnit 2.4 giver en sammenfatning over afsnit 2.De følgende oplysninger om lufthavnenes økonomi, herunder i hvilket omfanglufthavnene modtager offentlig støtte, er baseret på oplysninger modtaget fra depågældende lufthavne.

De danske lufthavne befinder sig i en struktur, som overordnet set kan beskrives somet ”hub and spoke/nav og eger” - netværk. Københavns Lufthavn, Kastrup (hub) er dencentrale del i et rutenetværk, der til dels fødes af de omkringliggende mindreprovinslufthavne (spokes). Langt hovedparten af de danske indenrigsruter ledersåledes enten fra eller til Københavns Lufthavn, Kastrup. Hovedparten afudenrigsflyvninger til og fra Danmark sker på nuværende tidspunkt via KøbenhavnsLufthavn, Kastrup og Billund Lufthavn, mens der som angivet i omtalen af de enkelteprovinslufthavne nedenfor kun i mere begrænset omfang er udenrigsruteflyvning fra deøvrige provinslufthavne.De danske provinslufthavnes primære kunder er flyselskaberne. Lufthavnene betjenerherudover virksomheder, der udfører anden erhvervsmæssig flyvning end rute- ogcharterflyvning, herunder skoleflyvning, taxiflyvning og privatflyvning.De danske provinslufthavne stiller infrastrukturanlæg til rådighed for start og landingsamt parkering af fly. Provinslufthavnene opererer endvidere terminalanlæg forpassager- og godsekspedition samt anlæg til brug for security foranstaltninger.2Jf. Bekendtgørelse nr. 1339 af 3. december 2007 om forebyggelse af forbrydelser modluftfartens sikkerhed (security).2

Lufthavnene udfører endvidere forskellige former for ground handling.3Groundhandling-ydelser er behandlet nærmere i afsnit 4.5.Provinslufthavnenes indtægter kan opdeles i to kategorier.For det førsteopkræverlufthavnene forskellige former for afgifter for de ydelser, som lufthavnene yder tilluftfartsselskaberne.For det andetoppebærer lufthavnene indtægter fra den øvrigekommerciellevirksomhedilufthavnene(typiskiformafentenleje-ogforpagtningsafgifter eller som egne indtægter) fra bl.a. parkeringsanlæg og butikker.Provinslufthavnene har derfor en naturlig interesse i at tiltrække og fastholde så storen trafikmængde som muligtLuftfartsselskaber domicileret i EU har fri adgang til at oprette rutetrafik inden for EU.Den tidligere ordning, hvorefter oprettelse af rutetrafik krævede myndighedernesgodkendelse af bl.a. takster og af hvilken kapacitet, der kunne indsættes på en givenrute, er afskaffet på Fællesskabsplan.Flyselskaberne kan således frit beslutte at beflyve en lufthavn. Denne beslutning vil -alt andet lige – bl.a. være baseret på en kommerciel vurdering af passagergrundlaget idenpågældendelufthavn,dentilbudtelufthavnsservice,herundereventueloverbelastning i lufthavnen, adgangen til og fra lufthavnen over land, lufthavnensserviceniveau og på en vurdering af omkostningerne forbundet med at beflyve denpågældende lufthavn, herunder størrelsen af afgifterne for benyttelse af lufthavnensinfrastruktur.Der er forskelle i udbudet af ground handling-ydelser i de enkelte lufthavne. Somudgangspunkt skal alle provinslufthavne give adgang til, at luftfartsselskaberne kanforetage egen handling. For lufthavne med under 1 million passagerbevægelsergælder denne pligt dog ikke for bagagehåndtering, forpladshandling, brændstof- ogoliepåfyldning samt fysisk håndtering af post/fragtHvad angår levering af ground handling-ydelser til tredjemand er det kun lufthavnemed en årlig trafik på mindst 2 millioner passagerbevægelser, som er omfattet afpligten til at sikre den fri adgang til markedet for levering af ground handling-ydelser.I Danmark er det således kun Københavns Lufthavn, Kastrup og Billund Lufthavn, derer omfattet af pligten til at åbne deres markeder for levering af ground handling-ydelsertil tredjemand.

Andelskapitalen er på ca. 16 mio. kr. og egenkapitalen omkring 130 mio. kr.Lufthavnen har oplyst, at den ikke modtager offentlig støtte. Den havde i 2008 etoverskud på 1,1 mio. kr. efter afskrivninger og finansielle poster.Aalborg Lufthavn a.m.b.a. ejer terminalbygninger, forplads med hangarområde,lysanlæg til startbane samt ILS-anlæg (Instrument Landings System), mens den øvrigedel af lufthavnen, herunder startbaner, er ejet af Forsvaret. Den civile lufthavns arealerblev erhvervet fra Forsvaret for 1 kr.Aalborg Lufthavn køber brand- og redningstjeneste samt tårntjeneste af Forsvaret.Parterne har indgået en kontrakt om anvendelse af lufthavnen og betalingen herfor.Parterne har fordelt omkostningerne til en række ydelser, som er nødvendige forbegge parter. Det drejer sig bl.a. om vedligeholdelse af baner, vinterbekæmpelse,meteorologisk tjeneste mm.Ground handling udbydes kun af Aalborg Lufthavn. Flyvekontroltjeneste (TWR)udføres af NAVIAIR i henhold til aftale med Forsvaret.Lufthavnen kan karakteriseres som hovedlufthavn for Nordjylland og havde primo2009 ifølge virksomhedens hjemmeside, www.aal.dk, ruteflyvning til København (3

investere ca. 40 mio. kr. i nye anlæg og forbedringer af eksisterende anlæg.Investeringerne omfatter anlæg af en ny vestlig adgangsvej, renovering af lufthavnenscheck-in område og bagageanlæg samt renovering af terminalbygningens facade modnord.Aarhus Lufthavn A/S har oplyst, at lufthavnen ikke modtager offentlig støtte.Med virkning pr. 1.9.2002 godkendte Folketingets Finansudvalg, at Aarhus Lufthavn A/S for 14,5 mio. kr. erhvervede den del af arealerne på den tidligere FlyvestationTirstrup, som lufthavnen havde lejet siden juni 1998 (ca. 50 % af arealet af dentidligere flyvestation). Aarhus Lufthavn A/S’s terminalbygning, hangarer og en rækkefaste anlæg ligger på de pågældende arealer, som lufthavnen lejede af Forsvaret førsalget.Ground handling udføres af Aarhus Lufthavn A/S samt af SAS. Brand- ogredningstjeneste udføres af lufthavnen. Flyvekontroltjeneste (TWR) udføres afNAVIAIR mod et årligt vederlag fra lufthavnen på 1,6 mio. kr.Aarhus lufthavn er en hovedlufthavn for Østjylland. Lufthavnen har foruden ruteflyvningen del skole- og fritidsflyvning. Lufthavnen havde primo 2009 ifølge virksomhedenshjemmeside, www.aar.dk, ruteflyvning til København (1 selskab), og 5 ruter (4selskaber) til 5 lande. Hertil kommer charterflyvning samt anden flyvning. Lufthavnenhavde i alt 570.000 ankommende og afrejsende passagerer i 2008. Udviklingen i antalafrejsende passagerer siden 1996 fremgår af figur 2.3, hvor især faldet i antallet afindenrigspassagerer efter åbningen af den faste forbindelse over Storebælt i 1997 / 98er markant.

Det fremgår af figur 2.4, at lufthavnens betydeligste aktivitet består i at formidleinternational trafik. Lufthavnen havde i alt 2.474.000 ankommende og afrejsendepassagerer i 2008.Bornholms LufthavnBornholms Lufthavn er anlagt i 1940, og lufthavnen har haft ruteflyvning til Københavnsiden da. Lufthavnen er ejet af staten. Lufthavnen er organisatorisk en del af StatensLuftfartsvæsen (SLV).Lufthavnen havde i 2008 et driftsresultat (resultat før afskrivninger og finansielleposter) på -16,6 mio. kr., der blev dækket af en finanslovsbevilling. BornholmsLufthavnslufthavnstaksterskalgodkendesafFolketingetsTrafikudvalg,jf.Luftfartslovens § 71. Bornholms Lufthavns primære indtægtskilde er starttakster, idetlufthavnen ikke opkræver passagertakster, jf. Akt 86 25/11 1997. StatensLuftfartsvæsen yder Bornholms Lufthavn en kompensation for at opfylde forpligtelser tiloffentlig tjeneste, jf. §§ 1 og 2 i ”Aftale mellem Statens Luftfartsvæsen og BornholmsLufthavn…” af 31. maj 2007.4Groundhandlingsamtbrand-ogredningstjenesteudføresaflufthavnen.

Lufthavnen er den eneste lufthavn på Bornholm, og lufthavnen har primærtindenrigsflyvning. Lufthavnen havde primo 2009 ifølge virksomhedens hjemmeside,www.bornholms-lufthavn.dk, 2 indenrigsruter (2 selskaber) til København og Billund,og 2 sommerruter (2 selskaber) til 2 lande. Bornholms lufthavn har endviderecharterflyvning og anden flyvning såsom skole- og taxiflyvning. Lufthavnen havde i alt192.000 ankommende og afrejsende passagerer i 2008. Udviklingen i antal afrejsendepassagerer siden 1996 fremgår af figur 2.5.Figur 2.5 Afrejsende passagerer fra Bornholms Lufthavn 1996 – 20081.000 passagerer60050040030020010001996199719981999200020012002200420052006200820032007International Anden flyvningInternational Charter/taxi flyvningNational Ruteflyvninger

Esbjerg LufthavnEsbjerg fik en statslufthavn i 1937, hvorfra der bl. a. var en rute til København. I 1971blev statslufthavnen afløst af den nuværende lufthavn, der er anlagt af EsbjergKommune. Lufthavnen er organisatorisk en del af Esbjerg Kommune. Kommunen ejersåledes alle arealer, bygninger, tekniske installationer og start- og rullebaner.Lufthavnen havde i 2008 et driftsresultat på -3,6 mio. kr. Underskuddet blev dækketved en bevilling fra kommunen.Ground handling samt brand- og redningstjeneste udføres af Esbjerg Lufthavn.Lufthavnen udfører Flyveinformationstjeneste (AFIS) i visse perioder. Herudover er derfor den øvrige tid i døgnet indgået aftale med NAVIAIR om etablering og udøvelse afflyvekontroltjeneste (TWR).Esbjerg Lufthavn havde en indenrigsrute til København 1937 – 2000, og i perioden2000 – 2007 havde lufthavnen en udenrigslavprisrute. Esbjerg Lufthavn er

primærlufthavn for trafikken i forbindelse med off-shore aktiviteterne i Nordsøen, oghar desuden en mindre del regional international trafik. Lufthavnen havde primo 2009ifølge virksomhedens hjemmeside, www.esbjerg-lufthavn.dk, 2 ruter (2 selskaber) til 2lande. Hertil kommer charterflyvning samt anden flyvning. Esbjerg Lufthavn havde i2008 i alt 94.000 ankommende og afrejsende passagerer. Udviklingen i antalafrejsende passagerer siden 1996 fremgår af figur 2.6. Det fremgår heraf, at EsbjergLufthavns indenrigsflyvning blev indstillet efter åbningen af den faste forbindelse overStorebælt 1997 - 1998.Figur 2.6 Afrejsende passagerer fra Esbjerg Lufthavn 1996 – 20081.000 passagerer60050040030020010009697989901020305000406071919191920202020202020202008

Karup Lufthavns andelskapital er på 6,2 mio. kr., og selskabets egenkapital udgjordeultimo 2008 i alt 19,8 mio. kr. Selskabets regnskab viste i 2008 et driftsresultat på 2,4mio. kr. før afskrivninger på 1,9 mio. kr. og et regnskabsmæssigt resultat på 0,5 mio.kr. efter afskrivninger.Karup Lufthavn har oplyst over for arbejdsgruppen, at lufthavnen ikke har modtagetnogen form for tilskud siden 1966. Lufthavnens aktiviteter er brugerfinansierede viaopkrævning af omkostningsdækkende afgifter. Startafgifter fastsættes af Forsvaret.Startafgift opkræves af lufthavnen, der i fuldt omfang afregner afgiften til Forsvaret.Karup Lufthavn a.m.b.a ejer terminalbygningen og lufthavnens ILS-anlæg. Alle øvrigeanlæg og installationer ejes af Forsvaret. Tårntjeneste (TWR) (ekskl. drift af ILS –anlæg), brand- og redningstjeneste samt meteorologisk tjeneste leveres af Forsvaret ihenhold til en aftale mellem Forsvaret og Karup Lufthavn. Karup Lufthavn kanherudover købe yderligere ydelser af Forsvaret efter behov. Forsvaret har PPR – PriorPermission Required – for den civile beflyvning af lufthavnen, hvilket indebærer, atForsvaret skal godkende eventuelle nye faste ruter.Forsvaret udfører bl.a. vedligeholdelse af baner, vinterbekæmpelse og meteorologisktjeneste. Parterne har fordelt omkostningerne til disse ydelser, som er nødvendige forbegge parters brug af lufthavnen. Ground handling tilbydes af Karup Lufthavn.Karup Lufthavn er primært indenrigslufthavn for Midtjylland. Lufthavnen havde ifølgevirksomhedens hjemmeside, www.karup-airport.dk, primo 2009 ruteflyvning tilKøbenhavn (1 selskab). Hertil kommer charterflyvning samt anden flyvning.Lufthavnen havde i alt 197.000 ankommende og afrejsende passagerer i 2008.Udviklingen i antal afrejsende passagerer siden 1996 fremgår af figur 2.7. Det fremgåraf figuren, at lufthavnen i årene efter åbningen af den faste forbindelse over Storebæltoplevede et gradvist fald i passagerantallet. Karup Lufthavns passagertal er nu nedepå ca. ½-delen af antallet i 1996.Figur 2.7 Afrejsende passagerer fra Karup Lufthavn 1996 – 2008

Sønderborg LufthavnSønderborg Lufthavn er anlagt i 1968 - 1969. Kommunen og amtet afholdtanlægsudgifterne til banen, mens Cimber Air afholdt udgifterne til opførelse afterminalbygning, tårn og de nødvendige faciliteter. Cimber Air drev SønderborgLufthavn i de første år. I dag varetager Sønderborg Lufthavn brand- ogredningstjenestesamtgroundhandling.LufthavnenudførertilligeFlyvepladsinformations-tjeneste (AFIS).Sønderborg Lufthavn var indtil årsskiftet 2006/2007 organiseret som et andelsselskabejet af flere kommuner. Efter kommunesammenlægningen er lufthavnen ifølgelufthavnens hjemmeside, www.sonderborg-lufthavn.dk, ejet af Sønderborg Kommuneog organiseret som en driftsorganisation under teknisk afdeling.Sønderborg Lufthavn havde et driftsresultat på -2,1 mio. kr. i 2008, der blev dækketdels ved en bevilling fra Sønderborg Kommune, dels ved et tilskud fra staten somafløsning af det tilskud, den tidligere Sønderjyllands Amtskommune gav indtil 2006, jf.Finansloven § 28.31.09.Lufthavnen kan karakteriseres som en regional lufthavn med primært indenrigstrafik ogskoleflyvning. Lufthavnen havde primo 2009 ifølge virksomhedens hjemmeside,www.eksb.dk, 1 indenrigsrute (1 selskab). Hertil kommer charterflyvning samt andenflyvning. Lufthavnen havde i alt 66.000 ankommende og afrejsende passagerer i 2008.Udviklingen i antal afrejsende passagerer siden 1996 fremgår af figur 2.8. Det fremgår

Roskilde LufthavnRoskilde lufthavn er anlagt i 1973. Roskilde Lufthavn er en del af det børsnoteredeaktieselskab Københavns Lufthavne A/S, hvoraf staten p.t. ejer ca. 39 %.Københavns Lufthavne A/S offentliggør ikke et tilgængeligt separat regnskab forRoskilde Lufthavn.Københavns Lufthavne A/S ejer alle arealer, bygninger, tekniske installationer og start-og rullebaner i Roskilde Lufthavn. Lufthavnen udfører brand- og redningstjeneste,mens NAVIAIR i henhold til aftale udfører Flyvekontroltjeneste (TWR) og opkræversærskilt afgift herfor.For luftfartøjer med maksimalt 19 passagersæder ydes ground handling afvirksomheden Executive Jet. For luftfartøjer med 20 passagersæder eller derover ydesground handling af Roskilde Lufthavn.Roskilde Lufthavn bliver primært benyttet til skole-, taxa- og træningsflyvning, oglufthavnen har ingen ruteflyvning. Roskilde Lufthavn havde i alt 20.000 ankommendeog afrejsende passagerer i 2008. Udviklingen i antal afrejsende passagerer siden 1996fremgår af figur 2.9.

Det fremgår af figur 2.10, at åbningen af den faste forbindelse over Storebælt6faldersammenmedetfortsatfaldipassagertalletforindenrigsflyruterne.Indenrigsflyvningerne i Odense, Vojens og Esbjerg lufthavne er over en årrækkeblevet indstillet efter åbningen af den faste forbindelse over Storebælt.Det fremgår endvidere af figur 2.10, at den samlede øst-vest passagertrafik fortsattemed at stige efter broforbindelsens åbning og, at især de rejsende med bil tegner sigforenfortsatstigendeandelaftrafikkenmellemØstogVestdanmark.Passagertrafikken med tog har dog også været stigende de senere år, om end imindre omfang end biltrafikken.Det fremgår af tabel 2.1 nedenfor, at flypassagerernes andel af den samlede trafikmellem Øst- og Vestdanmark har været aftagende i perioden.Tabel 2.1 Flypassagerernes andel af Øst – Vesttrafikken i Danmark 1996 – 2008ÅrAndelflypassa-gerer19961997199819996,9 %20006,1 %20015,7 %20025,1 %20034,7 %20044,5 %20054,4 %20064,3 %20074,5 %20084,3 %

De danske provinslufthavne er oprindeligt etableret på forskelligt grundlag, herundersom militære anlæg (der senere tillige dannede grundlag for den civile luftfart), privateanlæg og offentligt tilgængelige lufthavne.Provinslufthavnene er tillige organiseret på forskellig vis. De danske provinslufthavneer således organiseret som henholdsvis kommunalt ejede aktieselskaber, kommunaltejede andelsselskaber, som en del af en kommune, en statsejet lufthavn, og enlufthavn ejet af et privat aktieselskab med statslig ejerandel.En række af de større danske provinslufthavne modtager/har modtaget forskelligeformer for offentlig støtte. Omstående tabel 2.2 giver et overblik over hvilke typeroffentlig støtte, de større danske provinslufthavne modtager.Det fremgår af tabel 2.2, at nogle provinslufthavne får et direkte kommunalt tilskud tildækning af regnskabsmæssigt underskud. Andre provinslufthavne er placerede påeller sammen med militære flyvestationer og betaler ikke samtlige omkostninger tilinfrastruktur mv., idet Forsvaret udfører en række tjenester for og udbyder en rækkeydelser til de pågældende provinslufthavne. For de lufthavne, som er organiseredesom kommunalt ejede selskaber, gælder tillige, at den nødvendige selskabskapital ertilvejebragt af offentlige midler.

Markedsbeskrivelsen nedenfor tager sit udgangspunkt i de lufthavnsydelser, somluftfartsselskaberne betaler for, herunder - men ikke kun - ground handling.For at beskrive det relevante marked, er det nødvendigt at afgrænse det relevanteproduktmarkedog det relevantegeografiskemarked. Det relevanteproduktmarkedoggeografiskemarked skal afgrænses hver for sig, men udgør til sammen ét relevantmarked. Der kan til brug for en konkurrenceretlig vurdering godt være flere relevantemarkeder. Markedsafgrænsning er en metode til fastlæggelse af grænserne forkonkurrencen mellem virksomhederne. Ved at afgrænse et marked både somproduktmarkedog somgeografisk markedkan det fastslås hvilke egentligekonkurrenter, der er i stand til at begrænse de involverede virksomheders adfærd ogforhindre dem i at handle uafhængigt af et effektivt konkurrencemæssigt pres.8Afgrænsningen af det relevante marked efter konkurrenceloven sker på grundlag afundersøgelser afefterspørgsels-ogudbudssubstitutionog eventuelt denpotentielle

tjenesteydelser, som aftagerne betragter som indbyrdes substituerbare på grund afprodukternes eller tjenesteydelsernes egenskaber, pris eller anvendelsesformål.Ved det relevante geografiske marked forstås det område, hvor den involveredevirksomhed afsætter eller efterspørger produkter eller tjenesteydelser, som hartilstrækkeligt ensartede konkurrencevilkår, og som kan skelnes fra de tilstødendeområder, fordi konkurrencevilkårene dér er meget anderledes.EfterspørgselssubstitutionI overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om afgrænsningen af detrelevante marked har forbrugernes synspunkt (efterspørgselssubstitutionen) den mestafgørende betydning for afgrænsningen af markedet.10Med forbrugere henvises bådetil den endelige forbruger og til et evt. mellemled i distributionen (brugere).11Det harsomfølgeherafvæsentligbetydningforafgrænsningenafmarkedetforlufthavnsydelser, hvordan lufthavnenes brugere (luftfartsselskaberne) og i sidste endeforbrugere (passagererne) opfatter markedet.Det afgørende spørgsmål er, om en lufthavns (for)brugere vil skifte til andreydelser/produkter eller til en leverandør et andet sted, hvis lufthavnen foretager en lillevarig stigning – typisk på 5-10 pct. – på lufthavnens ydelse/produkt.I overensstemmelse med, at efterspørgselssubstitutionen har væsentlig betydning forafgrænsningen af det relevante marked, fremgår det af Kommissionens retningslinjerfor finansiering af lufthavne, punkt 11 og 38, jf.Bilag 2,at konkurrence mellemlufthavne på området for lufthavnsydelser kan vurderes ud fra luftfartsselskabernesforskellige valgparametre, så som bl.a. arten af den tilbudte lufthavnsservice, deberørte kunder, lufthavnenes størrelse og kapacitet, infrastruktur over land og prisenfor lufthavnens ydelser. Luftfartselskabernes efterspørgsel af lufthavnsydelserafhænger således efter Kommissionen opfattelse bl.a. af en lang række faktorer -herunder provinslufthavnes prisfastsættelse af bl.a. lufthavnsydelser - som i sidste

ende kan henføres til den enkelte provinslufthavns evne til at generere et overskud forluftfartsselskaber.Det kan ligeledes ud fra en efterspørgselssubstitutionsbetragtning være relevant, omder er barrierer for de pågældende luftfartsselskabers udtræden af markedet. Såfremtdet f.eks. er forbundet med væsentlige omkostninger for luftfartsselskaber at ophøremedatbeflyveengivenrute,kandettemedføreenbegrænsetefterspørgselselasticitet i forhold til andre lufthavne. Dette vil kunne tale for, at denpågældende lufthavn udgør sit eget marked,idetluftfartselskaberne trods en mindrevarig prisstigning på lufthavnsydelserne ikke vil flytte lufthavn.UdbudssubstitutionVed vurderingen af det relevante marked skal der som nævnt endvidere lægges vægtpå udbudssubstitutionen. Det afgørende spørgsmål er i dette tilfælde, om en lille varigstigning – typisk på 5-10 pct. – på de pågældende ydelser/produkter vil medføre, at enkonkurrerende udbyder enten vil begynde at afsætte ydelserne/produkterne i detpågældende område, eller vil tilpasse sin eksisterende produktion, således atudbyderen også kan udbyde de ydelser/produkter, hvor den lille varige prisstigning errealiseret.I Danmark er Københavns Lufthavn, Kastrup og Billund Lufthavn i dag omfattet afpligten til at åbne deres markeder for levering af ground handling-ydelser til 3. mand.De øvrige større provinslufthavne er alene forpligtet til at give luftfartsselskaberneadgang til egen handling på en række områder, herunder bl.a. billetkontrol ogindcheckning af bagage, jf. afsnit 2.4. Arbejdsgruppen har ikke kendskab til, at destørre danske provinslufthavne herudover giver luftfartselskaberne adgang til egenhandling ud over det fastsatte område eller har udbudt ground handling til 3. mand i etomfang, som overstiger det pligtmæssige.Der vil derfor som udgangspunkt være en begrænset mulighed for udbudssubstitutionaf ground handling-ydelser inden for den enkelte lufthavn. Det vil som udgangspunktkun være lufthavnen – eller flyselskabet selv – der vil kunne udbyde lufthavnsydelsen iden pågældende lufthavn.For alle øvrige ydelser (f.eks. betaling for start og landing) vil der i udgangspunktetikke være mulighed for at vælge mellem konkurrerende udbydere inden for denenkelte lufthavn. Det taler umiddelbart for, at hver lufthavn – ud fra enudbudssubstitutionsbetragtning - udgør sit eget marked inden for hvert muligtproduktmarked. Der vil imidlertid altid skulle foretages en helhedsvurdering af samtlige

relevante forhold, herunder om to lufthavne ligger så tæt på hinanden, at den enelufthavn reelt kan substituere den anden.Potentiel konkurrencePotentiel konkurrence forudsætter, at der findes virksomheder, som ikke for øjeblikketer aktive på markedet, men som kan træde aktivt ind på markedet inden for en relativkort tidshorisont.12På det danske marked for udbud af lufthavnsydelser udgør de eksisterende krav omtilladelserforatdrivekanlufthavnværeenbarriereatforadgangenogtilmarkedet.ogMiljøgodkendelser, herunder godkendelse af betydningen af en lufthavns placering istøjkonsekvenszonen,vanskeligeopnå,ansøgnings-evalueringsprocessen kan strække sig over flere år.13Anlæg af en lufthavn med tilhørende faciliteter kræver en betydelig investering (sunkcosts) i infrastruktur, som udgør en væsentlig barriere for adgangen til markedet.Endvidere er der kun i begrænset omfang adgang til egen handling og i praksis ingenadgang for 3-mands ground handling. Det må derfor antages, at den potentiellekonkurrence på området for luftfartsydelser er begrænset.

Disse aktiviteter betegnes i praksis som de luftfartsmæssige aktiviteter i modsætning tildenmerekommercieltbetonededelafenlufthavnsaktiviteter,såsomforpagtningsvirksomhed, udleje af lokaler og parkering.Luftfartslovens forarbejder samt bekendtgørelsen om ground handling16indikerersåledes umiddelbart, hvad der er det centrale genstandsfelt for beskrivelsen af detrelevante marked. Forarbejderne eller bekendtgørelsen bidrager imidlertid ikke til atbesvare spørgsmålet, om de luftfartmæssige ydelser skal afgrænses som étoverordnet produktmarked, eller om der skal afgrænses flere særskilte markeder. Tilbesvarelsen af dette spørgsmål kan det være relevant at inddrage fællesskabspraksis.Praksis om markedsafgrænsningFællesskabspraksis er vejledende for vurderingen af afgrænsningen af det eller derelevante produktmarkeder.Kommissionen har i en række sager afgrænset et eller flere markeder forluftfartsydelser. Kommissionen har således i en sag om en afgift for visse groundhandling-ydelser opkrævet af Bruxelles lufthavn afgrænset et marked,”forde serviceydelser i tilknytning til lufthavnens infrastrukturer, for hvilke denneafgift skal betales, dvs. drift og vedligeholdelse af start- og landingsbaner,rullebaner og forpladser samt indflyvningskontrol”.17I en sag om Frankfurt Lufthavn fandt Kommissionen, at ground handling-ydelseromfattede”allede aktiviteter, der ved et flys ophold i en lufthavn udføres i forbindelse medselve flyet, passagerer og fragten”.18I sagen afgrænsede Kommissionen konkret de relevante produktmarkeder, som”markedetfor levering af lufthavnsfaciliteter i forbindelse med flyenes start oglanding”og”markedetfor levering af forplads handling ydelser, bortset fra påfyldning afbrændstof og catering”.19Frankfurt Lufthavn anførte heroverfor, at markedet for levering af lufthavnsfaciliteter tilflyenes start og landing ikke kan adskilles fra levering af forpladsydelser, fordi de totyper ydelser er komplementære, og derfor bør anses for et enkelt marked.Bekendtgørelse nr. 933 af 09. december 1997 om adgang til ground handling-markedet idanske lufthavne, optrykt i denne rapport som bilag 1.16171819

Kommissionen gennemførte i den forbindelse en substitutionstest, som påefterspørgselssiden konkret viste, at ydelser vedrørende levering af faciliteter tilflyenes start og landing efter luftfartsselskabernes synspunkt var adskilte fra og ikkesubstituerbare med forplads handling-ydelser.Kommissionen har i en sag om Paris Lufthavn afgrænset et marked til især håndteringaf fragt og post, rengøring og servicering af fly og catering samt elementer fraforpladshåndtering, herunder transport af mad- og drikkevarer til og fra fly samtlastning og lodsning heraf.20Kommissionen har endvidere i en sag vedrørende de spanske lufthavne afgrænset etproduktmarked til markedet for”tjenesterknyttet til drift og vedligeholdelse af start- og landingsbaner, brug afrullebaner og forpladser samt indflyvningskontrol for civile fly”.21Kommissionen har endvidere i en sag om takster for ydelser i Helsingborg Havnvurderet, at der ikke forelå substitution mellem Øresundsbron og Helsingborg Havn iforhold til de infrastrukturydelser, som henholdsvis havnen og broen udbød. Dettefulgte ifølge Kommissionen af, at brugere af Helsingborg Havn (færgeoperatører mv.)ikke fandtes at kunne anvendeØresundsbroens infrastrukturi stedet forhavnensinfrastruktur.Kommissionen fandt herefter, at Øresundsbron ikke konkurrerer medHelsingborg Havn på markedet for havneydelser (men derimod med færge-operatørerne på downstream-markedet for transport af passagerer og køretøjer).Dette ræsonnement kan efter arbejdsgruppen opfattelse umiddelbart overføres tilmarkedet for lufthavnsydelser. Det betyder, at markedet for lufthavnsydelser skalafgrænses i forhold til andre former for infrastrukturydelser, og ikke i forhold tilmarkedet for f.eks. transport af flypassagerer.Kommissionen har endelig i en sag om BAA foretaget en overordnet inddeling aflufthavnenes ydelser i henholdsvis (i) infrastrukturydelser til luftfartsvirksomheder22, (ii)groundhandling-ydelserog(iii)andretilknyttedekommercielleydelser23.Kommissionen lod det i den konkrete sag stå åbent, om de ovenstående kategorier afydelser kunne segmenteres yderligere efter bl.a. kundegrupper (full service selskaber,202122

bekendtgørelsen om ground handling kan produktmarkedet imidlertid overordnetafgrænses til de lufthavnsydelser, som en lufthavns brugere yder betaling for,herunder ground handling.Det vil imidlertid være nødvendigt fra sag til sag konkret at vurdere, om detteoverordnede marked kan underopdeles i en række yderligere produktmarkederafhængig af, hvilke(n) lufthavnsydelse(r) der konkret er tale om. Denne vurdering skalinddrage de retlige og økonomiske forhold, som gør sig gældende i forhold til denpågældendelufthavn,herunderdenpågældendeefterspørgsels-ogudbudssubstitution samt den mulige potentielle konkurrence.Vurderingenafgrænses.afDetkonkurrencesituationenvilsåledeskunneindenhaveforforskelligeforområderafaf

Ved det geografiske marked forstås det område, hvor de deltagende virksomheder erinvolveret i udbud og efterspørgsel efter produkter og/eller tjenesteydelser, som hartilstrækkeligt ensartede konkurrencevilkår, og som kan skelnes fra de tilstødendeområder, fordi konkurrencevilkårene dér er meget anderledes. I afgræsningen kaneksempelvisinddragesforbrugerpræferencer,forskelleikvalitet,pris,leveringsbetingelser, beskatning eller sprog.Jf. f.eks. Kommissionens beslutning af 23. maj 2006 i sag nr. M.4164, Ferrovial/Quebec/GIC/BAA, pkt. 10-14 med henvisning til tidligere praksis. Se endvidere bl.a. Kommissionensbeslutning af 27. juni 2007 i sag nr, M.4439, Ryanair/Aer Lingus og Kommissionens beslutningaf 26. november 2009 i sag nr. M.5652, GIP/Gatwick Airport, pkt. 8-15 samt Kommissionensbeslutning af 11. december 2009 i sag nr. M.5648 om OTTP/Macquarie/Bristol Airport, pkt. 8-1624

Det geografiske marked for en lufthavns udbud af en eller flere luftfartsmæssigeydelser (herunder ground handling) skal således forstås som udstrækningen af detområde, hvor lufthavnen udbyder de pågældende ydelser.Praksis om det geografiske markedFællesskabspraksis er også vejledende ved en vurdering af afgrænsningen af det ellerderelevantegeografiskemarkedertilbrugforenbeskrivelseafkonkurrenceforholdende i provinslufthavnene.EF-domstolen har fastslået, at én enkelt havn kan udgøre et (geografisk)marked i EU-traktatens forstand. EF-domstolen begrundede dette med, at når en virksomhedønsker at udbyde en transportydelse, en sejlads, på en given rute, må virksomhedennødvendigvis have adgang til havnefaciliteterne i begge ender af ruten for at kunnelevere ydelsen.25Kommissionen har bl.a. i sin beslutning vedrørende Bruxelles lufthavn uden videreoverført dette ræsonnement til lufthavnsmarkedet, hvoraf det bl.a. fremgår, at”Iden konkrete sag findes der ikke noget reelt alternativ, der frembyder de sammefordele som Bruxelles’ lufthavn ved korte og mellemlange flyvninger til og fraBruxelles opland.”26Det fremgår endvidere af sagen om Frankfurt Lufthavn, at”Detrelevante geografiske marked er Frankfurt Lufthavn”.I denne forbindelse vurderede Kommissionen, at”Etluftfartselskab, der ønsker at levere direkte transportydelser til eller fra enbestemt by eller region, i dette tilfælde Frankfurt by og dens opland, har ingenmulighed for at vælge mellem forskellige lufthavne for den pågældende ydelse.Der er ingen andre internationale lufthavne i nærheden af Frankfurt, der kanerstatte den, når det drejer sig om levering af direkte transportydelser til og fraFrankfurt og Frankfurts opland. Ud over en vis afstand er det ikke realistisk at anselufthavne for at[kunne]erstatte hinanden, når det gælder direkte flytrafik.…Konkurrencen mellem lufthavnene[uden for oplandsområdet]er kun af betydning,når der er tale om en hovedlufthavn, dvs. et transitpunkt for tilslutningsfly.”27Det fremgår endelig af Kommissionen indledningsskrivelse i sagen om AarhusLufthavn, at når Aarhus Lufthavn forsøger at tiltrække nye kunder, konkurrerer denmed andre lufthavne i regionen.282526

Det vurderes i forlængelse heraf, at et udgangspunkt for en beskrivelse af detgeografiske marked kan tages i provinslufthavnenes oplandsområder, idet ingen af dedanske provinslufthavne udgør deciderede hovedlufthavne, jf. afsnit 2.1.Lufthavnenes oplandeVurderingen af en lufthavns oplandsområde skal foretages konkret fra lufthavn tillufthavn. Afgrænsningen af oplandsområderne vil afhænge af, hvor langt brugerne afden pågældende lufthavn er villige til at rejse for at benytte en bestemt lufthavn. Derfindes således ikke en entydig afgrænsning af en lufthavns oplandsområde, idetbrugerne i forskellige områder kan have forskellig mobilitet, herunder afhængig afhvilke ydelser (særligt typer af flyruter, enten direkte ruter eller transittrafik) denpågældende lufthavn kan tilbyde. Hvis der imidlertid er et ikke uvæsentligt overlapmellem to lufthavnes opland, befinder lufthavnene sig som udgangspunkt på sammegeografiske marked.Fællesskabspraksis er vejledende ved vurderingen af omfanget af de danskeprovinslufthavnes oplandsområde.Det fremgår af Kommissionens åbningsskrivelse i sagen om Aarhus Lufthavn A/S, atmarkedsundersøgelser viste, at rejsende, der benyttede lavprisselskaber, var rede tilat rejse to eller flere timer for at nå frem til deres afgangslufthavn.29Det fremgår til sammenligning af Kommissionens beslutning i sagen om Ryan Airs købaf Aer Lingus, at”Forat vurdere, om to lufthavne er substituerbare ud fra kundernes synspunkt, harKommissionen baseret sig på en række forhold: — afstande og rejsetider blevsammenholdt med et vejledende benchmark: 100 km / 1 times køretid. Dettebenchmark blev anvendt som udgangspunkt og blev fortolket i lyset af de særligeforhold ved de respektive lufthavne og de andre elementer, der blev taget ibetragtning.”30Det var således Kommissionens udgangspunkt i sagen, at oplandsområdet – henset tilforholdene på det irske marked – kunne opgøres til området inden for 100 km/områdetder kunne nås på 1 times køretid.31

Danske provinslufthavne har endvidere oplyst over for arbejdsgruppen, at lufthavne ogluftfartselskaber anvender en tommelfingerregel vedrørende det danske marked,hvorefter passagerer er villige til at rejse ca. 1½ time for at nå en lufthavn tilindenrigstransport og op imod ca. 4 timer for at nå en lufthavn til udenrigstransport.Efter denne tommelfingerregel vil lufthavne, som ligger placeret længere væk frahinanden i rejsetid end ca. 1½ time, således ikke umiddelbart være i konkurrence medhinanden om at levere lufthavnsydelser til indenrigsflyvninger. Det samme vil væretilfældet for lufthavnsydelser til udenrigsflyvninger, hvis lufthavnene ligger længere frahinanden i rejsetid end ca. 4 timer.Billund Lufthavn A/S har endvidere angivet over for arbejdsgruppen, at oplandet forlavprisflyvning til udlandet omfatter hele Danmark, og at de nærmeste nordtyskelufthavne er i direkte konkurrence med de større danske provinslufthavne om attiltrække internationale flyruter, særligt for så vidt angår lavprisruter.Det kan endelig bemærkes, at der tidligere har været konkurrence til Kastrup Lufthavnfra Sturup Lufthavn i Malmø, der ligger ca. 60 km fra København. LuftfartsselskabetRyanair drev således tidligere lavpris udenrigsruter fra Sturup Lufthavn. Ryanairsetablering af ruter fra Sturup Lufthavn skete bl.a. under henvisning til de daværendehøje passagertakster i Kastrup Lufthavn.Hvis der – på baggrund af ovenstående og til brug for en vurdering af de danskeprovinslufthavnesudgangspunktioplandsområder1½-timesvedrørendevilindenrigsflyvningerenrækkeafde-tagesdanskeformodningsreglen,

Det følger af praksis, at det relevante geografiske marked kan vurderes medudgangspunkt i lufthavnenes opland og den afstand, der er mellem lufthavnene.Såfremt ”tommelfingerreglen” om lufthavnenes opland lægges til grund i vurderingenaf det relevante geografiske marked, vil en række af de større danske provinslufthavnebefinde sig i indbyrdes konkurrence om at levere lufthavnsydelser til indenrigsruter,ligesom hovedparten af de danske provinslufthavne vil være i konkurrence om atlevere lufthavnsydelser til udenrigsruter.Der vil imidlertid altid skulle foretages en konkret markedsafgrænsning i forhold til denenkelte lufthavn, herunder i forhold til den pågældende efterspørgsels- ogudbudssubstitution samt den mulige potentielle konkurrence

Kommissionen foretog i sagen om Maersk Air og SAS en analyse af alternativerne tilindenrigsflyruteri Danmark. Kommissionen konkluderede, at der mellem Københavnog Jylland og i et vist omfang mellem Bornholm og København er gode alternativer advej og med tog og færge til flyruterne.35Kommissionen foretog ikke en vurdering afmarkedet for lufthavnsydelser i sagen.Kommissionen vurderede omvendt i forbindelse med sagen om Helsingborg Havn, jf.afsnit 3.3 ovenfor, at konkurrencen fra andre transportformer, konkret konkurrencen fraØresundsbron,ikkeudgjorde en begrænsning af Helsingborg Havns adfærd, derkunne forhindre Helsingborg Havn i at opkræve urimeligt høje priser på markedet forlevering af en rækkehavneydelser.Endvidere vurderede Kommissionen, atkonkurrencen fra andre transportformer (Øresundsbrons priser) var af indirektekarakter, samt at der ikke i sagen forelå noget bevis for, at denne konkurrenceforhindrede Helsingborg Havn i at anlægge en i betydeligt omfang uafhængig adfærdpå markedet for havneydelser. Kommissionen fandt således, at selv om der er

konkurrence mellem Helsingborg Havn og Øresundsbron om transport over Øresund,så udgjordelevering af havneydelseri Helsingborg Havn sit eget marked.Med udgangspunkt i Kommissionens praksis kan det umiddelbart lægges til grund, atlevering af lufthavnsydelser udgør et selvstændigt marked i forhold til forskelligetransportformer.Udviklingen i antal passagerer mellem Jylland og København/Danmark øst indikererumiddelbart efter arbejdsgruppens opfattelse, at de større danske provinslufthavneoplever et vist om end indirekte konkurrencepres på passagersiden fra alternativetransportmidler på indenrigstransport, jf. afsnit 2.3.Lufthavnenes primære kunder er luftfartsselskaberne. I det omfang efterspørgslen påluftfartsselskaberne ydelser (flyrejser) mindskes som følge af konkurrence fraalternative transportmidler(biltrafik, bustrafik, togtrafik og færgefart), da villufthavnenes indtjeningsgrundlag alt andet lige tilsvarende mindskes. De alternativetransportmidler kan derfor siges at udøve et vist, om end indirekte, pres på de størredanske provinslufthavne.Biltrafik, bustrafik, togtrafik og færgefart kan således i et vist omfang opfattes somalternativer til i hvert faldindenrigspassagerflyvning.Dette skyldes, at den relativt korterejsetid inden for Danmarks grænser bevirker, at de øvrige transportformer set medpassagernes øjne i et vist omfang må formodes at blive opfattet som alternativer tilindenrigspassagerflyvning. Det kan endvidere nævnes, at afskaffelsen af de afmyndighederne godkendte passagertakster pr. 1. januar 2007 i Københavns lufthavnbl.a. skete for at forbedre lufthavnenes konkurrenceevne og indenrigsflyvningerneskonkurrenceevne i forhold til andre transportformer (og andre europæiske lufthavne).På passagersiden forudenrigstrafikkener der ikke på nuværende tidspunkt direktesammenlignelige alternative transportmidler i forhold til flyrejser, som for eksempelhøjhastighedsforbindelser for tog til og fra Danmark.36Det må derfor antages, atalternative transportmidler spiller en mindre rolle for lufthavnenes prisfastsættelse påområdet for udenrigsflyvninger.Det følger heraf samlet, at markedet for lufthavnsydelser skal afgrænses fra forskelligetransportformer. Konkurrencepresset fra andre transportformer end flytransport kanimidlertid have afledte effekter, som kan påvirke en lufthavns konkurrencesituation.

En beskrivelse af konkurrencesituationen for de større danske provinslufthavneforudsætter en nærmere afgrænsning af det eller de relevante markeder.Hvis det relevante geografiske marked for eksempel vurderes at skulle afgrænses somet nationalt marked, vil samtlige større danske provinslufthavne befinde sig på sammemarked. Hvis det relevante marked derimod for eksempel vurderes at skulleafgrænses regionalt til Nordjylland, vil kun Aalborg Lufthavn befinde sig på detrelevante marked.En markedsafgrænsning skal foretages i forhold til den enkelte lufthavn samt de retligeogøkonomiskeforhold,herunderdenpågældendeefterspørgsels-ogudbudssubstitution samt den mulige potentielle konkurrence.Det er nødvendigt konkret fra sag til sag at vurdere, hvilke lufthavnsydelser detrelevanteproduktmarkedomfatter.Detkanikkegenereltkonkluderes,atlufthavnsydelser, herunder ground handling, udgør et samlet produktmarked eller, atlufthavnsydelser udgør et bestemt antal særskilte, tilgrænsende produktmarkeder.Vurderingenafkonkurrencesituationenindenforforskelligeområderaflufthavnsydelser kan variere afhængig af, hvordan produktmarkedet konkret skalafgrænses. Lufthavnsydelser (herunder - men ikke kun – ground handling) somproduktmarked kan dog afgrænses fra andre infrastrukturydelser.Det er nødvendigt konkret fra sag til sag at vurdere, hvilke udbydere aflufthavnsydelser det relevantegeografiskemarked omfatter. Følges aktørernes”tommelfingerregel” om oplandsområder sammenholdt med de konkrete erfaringer påområdet, kan det umiddelbart antages, at de større danske provinslufthavne befindersig i en sådan nærhed, at der er en indikation for, at i hvert fald visse afprovinslufthavnene leverer lufthavnsydelser på samme geografiske marked. Detgælder både konkurrencen mellem de større danske provinslufthavne om at leverelufthavnsydelser til luftfartsselskaber til indenrigsfart, som konkurrencen om at leverelufthavnsydelser til luftfartselskaber til udenrigsfart. Endvidere kan en rækkeudenlandske lufthavne udøve et konkurrencemæssigt pres på de større danskeprovinslufthavne på markedet for levering af lufthavnsydelser til udenrigsfart.

Der ses således umiddelbart at være en række omstændigheder, som taler for, at destørre danske provinslufthavne befinder sig i indbyrdes konkurrence samt ikonkurrence med større uden- og indenlandske lufthavne. Konkurrencesituationen vilvariereafhængigafbl.a.oglufthavnenesgeografiskeafafstandfradehinanden,konkreteflyselskabernes indtjeningsmuligheder på ruter fra lufthavnene (herunder som følge aflufthavnenesudbudprisfastsættelselufthavnsydelser),forbrugerpræferencer mv. Det kan i den forbindelse ikke udelukkes, at en større danskprovinslufthavn i en konkret sag skal anses for dominerende - men det vil kræve, atder i den konkrete sag foreligger forhold, som kan begrunde konstateringen af endominerende stilling.Det fremgår endelig, at markedet for lufthavnsydelser som udgangspunkt skalafgrænses fra andre transportformer. Konkurrencepresset fra disse særskilte, mentilstødende, markeder kan dog påvirke markedet for lufthavnsydelser, hvilket kanmedvirke til at begrænse en lufthavns mulighed for at misbruge sin eventueltdominerende stilling.

BaggrundDanmark har sammen med i alt 190 lande tiltrådt Chicago-konventionen angåendeinternational luftfart, der er undertegnet i Chicago den 7. december 1944.Konventionen indeholder minimumsregler om international civil luftfart.Danmark er endvidere medlem af den internationale civile luftfartsorganisation underFN, ICAO (International Civil Aviation Organization). ICAO har fastsat normer,standarder og anbefalinger inden for alle dele af luftfartsområdet. Formålet er først ogfremmest at etablere et ensartet minimumssikkerhedsniveau for den internationaleluftfart.SLV er forpligtet til at underrette ICAO i tilfælde af, at en vedtaget ICAO-norm ellerstandard ikke er gennemført i dansk lovgivning. ICAO publicerer sådanne afvigelser forde øvrige kontraherende stater. Danmark er ikke forpligtet til at implementere ICAO’sanbefalinger, men følger dem i vidt omfang.Chicago-konventionens regler om lufthavnstaksterChicago-konventionen indeholder i artikel 15 regler om lufthavns- og lignende takster.Formålet med artikel 15 er at sikre, at de nationale lufthavne står åbne for luftfartøjerfra andre lande (de kontraherende stater) på samme vilkår, som gælder for denationale luftfartøjer. § 15 lyder således:“Airport and similar chargesEvery airport in a contracting State which is open to public use by its nationalaircraft shall likewise, subject to the provisions of Article 68, be open underuniform conditions to the aircraft of all other contracting States. The like uniformconditions shall apply to the use, by aircraft of every contracting State, of all airSide 56 af 142

navigation facilities, including radio and meteorological services, which may beprovided for public use for the safety and expedition of air navigation.Any charges that may be imposed or permitted to be imposed by a contractingState for the use of such airports and air navigation facilities by the aircraft of anyother contracting State shall not be higher,a) as to aircraft not engaged in scheduled international air services, than thosethat would be paid by its national aircraft of the same class engaged in similaroperations, andb) as to aircraft engaged in scheduled international air services, than those thatwould be paid by its national aircraft engaged in similar international airservices.All such charges shall be published and communicated to the International CivilAviation Organization, provided that, upon representation by an interestedcontracting State, the charges imposed for the use of airports and other facilitiesshall be subject to review by the Council, which shall report and makerecommendations for the consideration of the State or States concerned. Nofees, dues or other charges shall be imposed by any contracting State in respectsolely of the right of transit over or entry into or exit from its territory of any aircraftof a contracting State or persons or property thereon.”Det fremgår således af Chicago-konventionens artikel 15, at de nationale flyvepladser,der står åbne for offentligheden, skal stå åbne for luftfartøjer fra andre lande (dekontraherende stater) på samme vilkår, som gælder for nationale luftfartøjer. En afgiftpålagt eller tilladt af de kontraherende stater, som opkræves fra udenlandskeluftfartsselskaber for brug af lufthavnsydelser, må ikke overstige den afgift, somopkræves af et nationalt luftfartsselskab for brug af tilsvarende ydelser. Bestemmelsengælder for såvel international ”non-scheduled” flyvninger (charter- taxa- ogprivatflyvning) som for ”scheduled” flyvninger (ruteflyvning), som angivet i henholdsvispkt. a) og b).Bestemmelsen er implementeret i luftfartslovens § 72, der lyder således:”Flyvepladser og andre anlæg i luftfartens tjeneste, hvis benyttelse står åben foroffentligheden, skal stå åbne til brug for udenlandske luftfartøjer på sammevilkår, som gælder for danske luftfartøjer i tilsvarende international luftfart, nårder er truffet aftale i så henseende med vedkommende stat.”Der sondres i § 72 ikke mellem charter-, taxa- og privatflyvning på den ene side ogruteflyvning på den anden side, men begreberne er dækket af samlebetegnelsen ”itilsvarende international luftfart”. Forpligtelsen til ligebehandling gælder kun, ”når derer truffet aftale i så henseende med vedkommende fremmed stat”. Dette indebærer, atdet kun er luftfartøjer fra lande, med hvem Danmark har aftalt, at der skal gælde etsådant ligebehandlingsprincip. En sådan aftale kan være indgået multilateralt ellerbilateralt. Chicago-konventionen er en multilateral aftale, hvorved de kontraherendestater har forpligtet sig til (aftalt), at følge konventionens bestemmelser herunder artikelSide 57 af 142

15. Derfor er Danmark forpligtet til i afgiftsmæssig henseende (lufthavnstakster) atstille luftfartøjer fra lande, der har tiltrådt Chicago-konventionen på samme måde somde tilsvarende danske.Af bemærkningerne til forslaget til § 72 (1960-loven) fremgår følgende:”Bestemmelsen foreskriver i overensstemmelse med Chicagokonventionens art.15 og nuværende praksis, at fremmede luftfartøjer stilles lige med danskeluftfartøjer med hensyn til benyttelse af flyvepladser og andre anlæg i luftfartenstjeneste. Dette har bl.a. betydning for de afgifter, der kræves af danske ogfremmede luftfartøjer, og det af ministeriet for offentlige arbejder udfærdigedetakstregulativ må derfor tillige finde anvendelse på udenlandske fartøjer.Bestemmelsen er dog næppe til hinder for, at der kan indføres enmængderabatordning, d.v.s. en ordning, hvorefter luftfartsselskaber med højlandingshyppighed på danske luftfavne får en vis rabat.”Der henvises således i bemærkningerne udtrykkeligt til, at § 72 er fastsat ioverensstemmelse med Chicago-konventions artikel 15, og til at de lufthavnstakster(afgifter), der er fastsat i takstregulativet, også gælder for udenlandske luftfartøjer.De omhandlede provinslufthavne er alle flyvepladser ”hvis benyttelse står åben foroffentligheden”, og de har fået udstedt tilladelse (koncession) efter luftfartslovens § 55og 60. Tilladelserne er tidsbestemte og gjort afhængige af de vilkår, der skønnespåkrævet, jf. herved § 57, stk. 1.Provinslufthavnene skal derfor overholde luftfartslovens § 72 om ligebehandling, nårde fastsætter deres takster, også selvom hjemlen i luftfartslovens § 71 i relation disselufthavne ikke udnyttes (der udstedes ikke nogen BL).SLV fører efter luftfartslovens § 150 e tilsyn med bestemmelsens overholdelse, hvilketindebærer, at SLV i det omfang, det overhovedet måtte blive aktuelt, vil behandlekonkrete klager, der specifikt går på, at en lufthavn ved sin takstfastsættelse ikkeoverholder § 72 og dermed Chicago-konventionens artikel 15.Forholdet mellem konkurrencereglerne og Chicago-konventionen er behandlet underafsnit 6.2.7.

som tager form af ikke-bindende anbefalinger, er fastsat bl.a. iICAO’s Policies onCharges for Airports and Air Navigation Services,(Doc 9082/8).37ICAO har herudover vedtaget mere detaljerede anbefalinger om brugen af ICAO’sprincipper i en såkaldt manual (AirportEconomics Manual)(Doc 9562/2), der sidst errevideret i 2004.ICAO anbefaler anvendelsen af en lang række principper for organisering, drift ogfinansiering af lufthavne, herunder et detaljeret grundlag for, hvordan de enkeltelufthavnstakster hver især skal opkræves.38Disse anbefalinger kan i et vist omfangsammenfattes i 3 overordnede principper:Taksterne skal være omkostningsrelaterede.Taksterne skal være ikke-diskriminerende.Taksterne skal baseres på gennemsigtighed.

At taksterne skal væreomkostningsrelateredebetyder først og fremmest, at de skalbasere sig på de udgifter, der er forbundet med at levere lufthavnsydelser, og atbrugerne generelt set ikke skal betale for ydelser, som de ikke benytter. Indtægternemå ikke overstige omkostningerne – inklusive et rimeligt afkast af den investeredekapital – til at producere ydelserne, jf. nedenfor.At taksterne skal væreikke-diskriminerendevil sige, at samme type brugere skalbetale en afgift på samme grundlag. Eventuelle rabatter bør ikke finansieres af andrebrugere, jf. nedenfor.At taksterne skal væregennemsigtigebetyder, at takstfastsættelsen skal være mulig atforstå og beregningsmåden mulig at efterprøve, jf. nedenfor. Det påhviler i sidste endemedlemsstaterne at føre tilsyn med lufthavnene, herunder om lufthavnenestakstfastsættelse sker i overensstemmelse med ICAO’s principper.Ad Taksterne skal være omkostningsrelateredeA. Overordnede principperDet er fastsat som generelt princip i ”ICAO’sPolicies on Charges for Airports and AirNavigation Services”(Doc 9082/8)39, at brugere af internationale lufthavne”shallultimately bear their full and fair share of the cost of providing the airport.”Det er endvidere angivet, at3738

”Thecost to be shared is the full cost of providing the airport and its essentialancillary services, including appropriate amounts for costs of capital anddepreciation of assets, as well as the costs of maintenance, operation,management and administration, but allowing for all aeronautical revenues pluscontributions from non-aeronautical revenues accruing from the operation of theairport to its operators.”ICAO’s Doc 9082/8 indeholder i et bilag (Appendix 1) en vejledning i, hvilke faciliteterog ydelser, der kan indgå i beregningsgrundlaget (kostbasen). Kostbasen forlufthavnstakster efter ICAO-principper er meget bred.Når en lufthavns omkostningsregnskab skal etableres i relation til reguleringsmodeller,skelnes der typisk mellem tre tilgange: Single till, dual till og hybrid.Undersingle tillindgår alle lufthavnens omkostninger i det omkostningsregnskab, derskal ligge til grund for takstfastsættelsen – herunder også omkostninger forbundet medikke-luftfartsmæssige anlæg og aktiviteter. Indtægterne fra de ikke-luftfartsmæssigeanlæg og aktiviteter, de kommercielle indtægter, fratrækkes de samlede omkostninger,og på baggrund af dette resultat beregnes de enkelte lufthavnstakster.Provenuet fra lufthavnens kommercielle virksomhed – dvs. de ikke-luftfartsmæssigeydelser - kan efter ICAO-principperne indgå ved beregning af lufthavnstaksterne. Vedkommerciel virksomhed tænkes bl.a. på indtægter fra parkering samt forpagtnings-,koncessions- og udlejningsvirksomhed.Underdual tiller der fuld adskillelse mellem omkostningsgrundlaget for fastsættelse aflufthavnstakster og de ikke-luftfartsmæssige anlæg og aktiviteter. Omkostnings-grundlaget for beregning af lufthavnstakster indeholder således udelukkendeomkostninger forbundet med luftfartsmæssige anlæg og aktiviteter. Der foretagesderfor ikke modregning af indtægter fra ikke-luftfartsmæssige anlæg og aktiviteter, oglufthavnen er frit stillet i forhold til om – og i givet fald i hvilket omfang – den vil benytteprovenu fra ikke-luftfartsmæssige anlæg og aktiviteter til at dække de luftfartsmæssigeomkostninger ved driften af lufthavnen.Hybrid modellener en kombination af single till og dual till. Det betyder, at en nærmereangiven del af indtægter fra ikke-luftfartsmæssige anlæg og aktiviteter benyttes tildækning af specifikke omkostninger ved de luftfartsmæssige aktiviteter.B. OverskudIICAO’sprincipperindgår,atdervedfastsættelsenaftaksterneblandt

C. TakstfastsættelsenLufthavnstaksterne (passagertakst, starttakst, landingstakst, m.v.) er almindeligvisfastsat ud fra en omkostningsbaseret model og er udtryk for gennemsnitspriser.Det bemærkes, at der er tale om maksimumpriser i den forstand, at taksternemaksimalt kan dække de fulde omkostninger, inkl. forrentning af den investeredekapital. Heri ligger også, at der kan fastsættes lavere takster forudsat, at lufthavnenikke diskriminerer dens brugere.Den enkelte lufthavnstakst kan ligeledes i henhold til ICAO’s manual40fastsættessåledes, at den kun dækker de ekstraomkostninger, der er ved at levere ydelsen (demarginale omkostninger). Fastsættelse af takster ud fra de marginale omkostningerskal dog i henhold til ICAO-anbefalinger bruges med største forsigtighed, væregennemskuelig, kun ske efter konsultation med brugerne af lufthavnen, og hvor der ereneksisterendeeffektivøkonomiskreguleringaflufthavnenellerenkonkurrencemyndighed, som sikrer, at der ikke sker misbrug af en dominerendemarkedsstilling.Taksterne kan også fastsættes ud fra en incitamentskabende model, hvortakstfastsættelsen sker således, at den giver lufthavnen incitament til f.eks. øgeteffektivitet, produktivitet, investeringer, o. lign. Dette sker sædvanligvis som en flerårs-aftale, hvor taksterne kan fastsættes f.eks. som en funktion af forbrugerprisindekset.Ad Taksterne skal være Ikke-diskriminerendeDet grundlæggende ICAO-princip er, at der ikke må diskrimineres mellem nationale ogudenlandske luftfartsselskaber. Hvis lufthavnen yder rabatter, må det ikke gå ud overlufthavnens andre brugere på den måde, at de kommer til at finansiere rabatten.I ICAO’s manual (AirportEconomics Manual)har man vedrørende rabatter udbyggetdette princip og givet anbefalinger for, hvornår der kan ydes rabat.41Der kan såledesefter ICAO anbefalinger ydes 2 former for rabatter – rabatter, der tager afsæt i forskellei ydelsen (som eksempel nævnes skoleflyvning) og tidsmæssigt begrænsedeintroduktionsrabatter til luftfartsselskaber med henblik på at øge lufthavnenspassagervolumen.

ICAO fastslår i ”Policieson Airport and Air Navigation Charges”43, at staterne bl.a. eransvarlige for det økonomiske tilsyn af disse enheder.ICAO har ved den seneste revision af ‘Policiesin Airports and Air Navigation Charges’iseptember 2008 inddraget den øgede kommercialisering af især lufthavne, og tilpassetsine anbefalinger således, at der opnås en balance mellem hensynet til lufthavnenesråderumforatudnyttekommercialiseringenogpådenandensidedesamfundsmæssige hensyn. Dette gælder både i forhold til, hvad målet med tilsynet er,hvordan og af hvem, det skal udføres:”With reference to commercialization and privatization in the provision andoperation of airports and air navigation services, the Council recommends thatthe main purpose of economic oversight should be to achieve a balance betweenthe efforts of the autonomous or private entities to obtain the optimal effects ofcommercialization or privatization and those public policy objective that include,but are not limited to, the following:i.ii.iii.iv.Minimize the risk of airports and ANSP’s engaging in anti-competitivepractices or abusing their dominant position;Ensure non-discrimination and transparency in the application of charges;Ascertain that investments in capacity meet current and future demand; andProtect the interests of passengers and other users.”44

EU har den 11. marts 2009 udstedt et direktiv om lufthavnsafgifter (2009/12/EF).Direktivet har til formål at fastsætte et sæt fælles minimumsbestemmelser for denbetaling, som lufthavne kan opkræve hos luftfartsselskaber for at benytte lufthavnene iEU, således at både lufthavne og luftfartsselskaber sikres en fair behandling.Kommissionen benytter udtrykket lufthavnsafgifter, men det dækker over sammeområde som lufthavnstaksterne.Direktivet fastslår, at størrelsen af lufthavnsafgifterne fastsættes ud fra en rækkegrundliggende principper, som i vidt omfang er baseret på anbefalinger fra ICAO.Afgifterne skal i videst muligt omfang fastsættes på baggrund af forhandling mellembrugerne (luftfartsselskaberne) og lufthavnen.Direktivet finder anvendelse på lufthavne med mere end 5 mio. passagerbevægelserom året og den lufthavn, som har det højeste antal passagerbevægelser i hvertmedlemsland. Det betyder, at det i Danmark p.t. alene omhandler KøbenhavnsLufthavn, Kastrup, og dermed ikke de af denne redegørelse omfattede lufthavne,hvorfor direktivets indhold ikke vil blive behandlet nærmere.

Kommissionens forordning 1794/2006 af 6. december 2006 om en fællesafgiftsordning for luftfartstjenester gælder for etablering af omkostningsgrundlag ogopkrævning af en route afgifter og for terminalafgifter i lufthavne med mere end 50.000kommercielle flyvninger årligt. For tiden er Københavns Lufthavn, Kastrup og BillundLufthavn over denne grænse.Terminalafgifter (AACC-afgifter) har hidtil været behandlet som lufthavnstakster iforhold til godkendelse.Forordningen er en del af Single European Sky regelkomplekset. Som en del af detteregelkompleks er SLV udpeget som National Supervisory Authority. Det vil sige denmyndighed, som skal forestå den nationale overvågning af, at bestemmelserne45

Ground handling er en samlebetegnelse for en række aktiviteter, der foregår i enlufthavn, og som har med håndteringen af luftfartøjer, passagerer og fragt på jorden atgøre som for eks. bagagesortering, lastning og losning af flyet og brændstofpåfyldning.Reglerne om ground handling er reguleret i Transportministeriets Bekendtgørelse nr.933 af 9. december 1997, der implementerer EU’s direktiv om ground handling (nr.96/67/EF af 15. oktober 1996). En præcis fortegnelse over ground handling-ydelserfremgår af bilag I til bekendtgørelsen. Bekendtgørelsen er optaget somBilag 1tildenne redegørelse.Reglerne om ground handling gælder for alle lufthavne i Danmark og betyder, atlufthavnene, afhængigt af deres størrelse, i nærmere bestemt omfang skal giveluftfartsselskaberne mulighed for at handle sig selv -egen handling- samt give deleverandører, der ønsker at levere ground handling-ydelser -leverandør handling-adgang til dette.Formålet med EU reguleringen er at gennemføre det indre marked og dermedmindske luftfartsselskabernes driftsomkostninger og at forbedre kvaliteten af denservice, der ydes brugerne.46Reglerne bygger således på en antagelse om, atliberaliseringen sikrer, at markedet regulerer priserne.Egen handling og leverandør handlingEfter bekendtgørelsen skal der være fri adgang til, at luftfartsselskaberne kan handlesig selv -egen handling -på alle lufthavne.Det følger heraf, at samtlige de større danske provinslufthavne skal giveluftfartselskaber adgang til at foretage egen handling.

For lufthavne med under 1 million passagerbevægelser eller 25.000 tons fragt årligtgælder denne pligt til at åbne markedet dog ikke for bagagehåndtering,forpladshandling, brændstof- og oliepåfyldning samt fysisk håndtering af post/fragtHvad angår levering af ground handling-ydelser til tredjemand -leverandør handling -er det kun lufthavne med en årlig trafik på mindst 2 millioner passagerbevægelser eller50.000 tons fragt, som er omfattet af pligten til at sikre den fri adgang til markedet forlevering af ground handling-ydelser47.Det følger heraf, at det i Danmark kun er Københavns Lufthavn, Kastrup og BillundLufthavn, der er omfattet af pligten til at åbne deres markeder for levering af groundhandling-ydelser til tredjemand og dermed de eneste lufthavne, som fuldt ud eromfattet af bekendtgørelsen.For de øvrige provinslufthavne gælder, at de alene er forpligtede til at giveluftfartsselskaberne lov til at handle sig selv på visse specifikke områder som f.eks.passagerbetjening, rengøring og servicering af flyet, vedligeholdelse af flyet, transportpå jorden og catering.Adgang til anlæg og centraliserede infrastrukturerLufthavnen skal sørge for, at leverandører af ground handling-ydelser og egenhandlere, som ønsker at udføre egen handling, har adgang tillufthavnsanlæggene,ligesom lufthavnen skal stilleground handling pladstil rådighed for disse, jf.bekendtgørelsens §§ 20 og 21, jf.Bilag 1.Hvis der er krav om betaling for at få adgang til lufthavnsanlæggene, skal dennebetaling efter § 21, stk. 2, fastsættes på grundlag af relevante, objektive, gennem-sigtige og ikke-diskriminerende kriterier.Statens Luftfartsvæsen kan dog godkende, at en lufthavn har monopol på de såkaldtecentraliserede infrastrukturer, hvis det af hensyn til kompleksitet, omkostninger ellermiljøpåvirkninger ikke er muligt at have flere af disse typer infrastrukturer pålufthavnen, jf. bekendtgørelsens § 8. Dette indebærer, at leverandører af groundhandling-ydelser og brugere, der udfører egen handling, er forpligtede til at anvendedisse infrastrukturer.I Københavns Lufthavn, Kastrup er bagagesorteringsanlægget, de-icing platforme,hydratanlæg, dirigering af fly ved ankomst og afgang og transport af passagerermellem fly og terminal godkendt som centraliserede infrastrukturer.484748

Billund Lufthavn har fået tilladelse til at centralisere bagagesorteringsanlægget ogdirigering af fly ved ankomst og afgang.49I de øvrige lufthavne er der i dag ikke godkendt centraliserede infrastrukturer.BetalingBekendtgørelsen indeholder med en enkelt undtagelse (§ 21, stk. 2 om betaling foradgang til lufthavnsanlæggene) ikke bestemmelser om betaling. Det skyldes, atbekendtgørelsen bygger på en forudsætning om, at det er muligheden forkonkurrence, der regulerer priserne.Bestemmelsen vedrører kun betaling for adgang tilanlægog vedrører altså ikkeydelser.SLV fører tilsyn med, at betalingen fastsættes korrekt, jf. § 24, hvorimodKonkurrencestyrelsen er klageinstans for konkrete afgørelser om betaling for anlægtruffet af lufthavnens administration, jf. § 27.For så vidt angår betaling for ground handling-ydelser reguleres denne ikke afbekendtgørelsen, men af den almindelige konkurrencelovgivning.Den retstilstand, der var gældende før den seneste ændring af luftfartslovens § 71,indebar, at visse dele af ground handlingen i praksis blev reguleret efter luftfartslovensom en del af taktsreguleringen, mens andre dele af ground handlingen blev fastsat aflufthavnen selv i deres såkaldte handling tariffer. Den administrative praksis for hvilkeground handling-ydelser, der var omfattet af takstreguleringen og hvilke, der fritfastsattes af lufthavnene i deres handling-tariffer, varierede desuden fra lufthavn tillufthavn.Med ændringen af luftfartslovens § 71 i 2007 (lov nr. 242 af 21. marts 2007) er derskabt hjemmel til, at transportministeren (Statens Luftfartsvæsen efter delegation) i enbekendtgørelse (BL - Bestemmelser for Civil Luftfart) kan fastsætte regler om, atground handling skal indgå i lufthavnens takstregulering, men kun i det omfang, derikke er mulighed for konkurrence i lufthavnen.

I henhold til luftfartslovens § 71 kan Transportministeren fastsætte regler for betalingfor start og landing, herunder ind- og udflyvning, luftfartøjers ophold, passagerflowgennem lufthavnen, security og i et vist omfang ground handling. Disse aktiviteterbetegnes i praksis som de luftfartsmæssige aktiviteter i modsætning til den merekommercielt betonede del af lufthavnen, f.eks. forpagtningsvirksomhed, udleje aflokaler og parkeringLuftfartslovens § 71, stk. 1, lyder:”Transport- og energiministeren kan fastsætte regler om betaling for benyttelsenaf en offentlig flyveplads, herunder betaling for ground handling, jf. dog 4. pkt.Transport- og energiministeren kan i den forbindelse bestemme, at betaling forground handling alene skal reguleres i det omfang, hvor der ikke er mulighed forkonkurrence, og hvor ground handling-ydelserne er nødvendige for benyttelsenaf den offentlige flyveplads. Betaling for benyttelse af statsejede flyvepladserskal godkendes af Folketingets Finansudvalg. Grønlands Landsstyre kanfastsætte regler om betaling for benyttelsen af en offentlig flyveplads i Grønland.”Hjemlen i luftfartslovens § 71 er alene udnyttet for så vidt angår adgangen til atfastsætte bestemmelser om betaling for lufthavnsydelser i Københavns Lufthavne A/S,men ikke i provinslufthavnene.4.6.1Ændring af luftfartslovens § 71

Luftfartslovens § 71 er senest blevet ændret i marts 2007. Formålet med ændringen afbestemmelsen var at modernisere og præcisere retsgrundlaget for lufthavnenesopkrævning af betaling hos luftfartsselskaberne for benyttelse af lufthavnene.Af bemærkningerne til lovforslaget fremgår, at lovforslaget er udarbejdet ioverensstemmelse med anbefalingerne i Rapport om fastsættelse af lufthavnstakster iDanmark, der blev udarbejdet af en arbejdsgruppe med repræsentanter forTransportministeriet og SLV, som blev offentliggjort den 25. april 2006.51Et overordnet budskab i rapporten var, at det er afgørende, at der er fair konkurrencepå luftfartsmarkedet, og at lufthavnene ikke forskelsbehandler luftfartsselskaberne.Arbejdsgruppen anbefalede et tilsyn i de situationer, hvor der er risiko for, at enlufthavn misbruger en dominerende stilling på markedet. En bærende konklusion irapporten var, at der på grund af den særlige monopolstilling, som lufthavnene irapporten fandtes at indtage, fortsat fandtes at være behov for regulering af de storeog mellemstore offentlige lufthavnes takster. Med hensyn til de mindre lufthavneanbefalede arbejdsgruppen, at der skulle ske en deregulering i forhold til disse.

Det fremgår af forarbejderne til forslag til lov om luftfart, at Transport- ogEnergiministeriet på baggrund af arbejdsgruppens anbefalinger foreslog, at”groundhandling kun skal reguleres i den udstrækning, hvor der ikke ermulighed for konkurrence, og hvor ydelserne er nødvendige for benyttelse aflufthavnen”.Det fremgår endvidere af forarbejderne, at”Derer eksempelvis mulighed for konkurrence i de lufthavne, som er omfattet afpligten til at åbne markedet for levering af ground handling-ydelser til tredjemandefter bekendtgørelsen om adgang til ground handling-markedet (bekendtgørelsenr. 933 af 9. december 1997 om adgang til ground handling-markedet i danskelufthavne). Formålet med ground handling-bekendtgørelsen, der gennemfører etEU-direktiv (Rådets direktiv nr. 96/67/EF af 15. oktober 1996 om adgang tilground handling-markedet i Fællesskabets lufthavne), er at åbne markedet forlevering af ground handling i de større lufthavne (målt ud fra passagertal mindst2 mio. og fragtmængder mindst 50.000 tons), således at der kan indføreskonkurrence på dette område af lufthavnens virksomhed.”Det fremgår endvidere af forarbejderne, at Transport- og Energiministeriet foreslog,”atder skabes incitament til også at indføre konkurrence på disse områder[ground handling]i provinslufthavnene ved, at takstreguleringen ikke gælder forground handlingen, hvis lufthavnen vælger at indføre konkurrence. Det kunneeksempelvis være i de situationer, hvor der aktivt er mere end én udbyder af denpågældende ydelse, hvis området udbydes i åben licitation, eller hvis der heltenkelt er fri adgang for udbydere til at etablere sig i lufthavnen”Rapportens konklusioner om provinslufthavnenes monopolstatus og behovet forsektorspecifik regulering mødte kritik i såvel luftfartsbranchen, fra kommuner som bl.a.Konkurrencestyrelsen og Økonomi- og Erhvervsministeriet.Transport- og Energiministeren angav herefter i et notat af 15. februar 2007 forelagtFolketinget under behandlingen af lovforslaget, at”Derhar i forbindelse med behandlingen af lovforslaget været stor fokus påforslaget om ændring af luftfartslovens § 71. Der har i den forbindelse været rejsten række spørgsmål om provinslufthavnenes samlede konkurrencesituation. Deter en langt bredere problemstilling, end lovforslagets § 71 omhandler. Deproblemstillinger, som bl.a. en række provinslufthavne har rejst, vedrører såledesogså bl.a. kommunalfuldmagten og konkurrence lovgivningen ... Jeg vil derfortage initiativ til at iværksætte et tværministerielt analysearbejde med inddragelseaf lufthavne og luftfartsselskaber, der skal se på de samlede konkurrenceforholdi de større danske provinslufthavne, herunder spørgsmålet om offentlig støtte tilde forskellige typer af lufthavne.”Luftfartslovens § 71 blev herefter vedtaget, således at bestemmelsen hjemler, atTransportministeren kan fastsætte bestemmelser om betaling for luftfartsselskabersbenyttelse af de større danske provinslufthavne, herunder betaling for ground

Den internationale regulering af lufthavnstaksterne omfatter en række regler,reguleringer og principper, når lufthavnenes takster skal fastsættes. Blandt de vigtigsteanbefalinger er, at taksterne skal være omkostnings-relaterede, ikke-diskriminerendeog gennemsigtige jf. herved også luftfartslovens § 72. Endvidere er ground handlingeni provinslufthavnene omfattet af Transportministeriets bekendtgørelse nr. 933 af 9.december 1997, der implementerer EU’s direktiv om ground handling (nr. 96/67/EF af15. oktober 1996).Med ændringen af luftfartslovens § 71 i 2007 er der skabt hjemmel til, attransportministeren (Statens Luftfartsvæsen efter delegation) i en bekendtgørelse (BL- Bestemmelser for Civil Luftfart) kan fastsætte regler om, at ground handling skalindgå i lufthavnens takstregulering, men kun i det omfang, der ikke er mulighed forkonkurrence i lufthavnen.Formålet med ændringen af bestemmelsen var at modernisere og præcisereretsgrundlaget for lufthavnenes opkrævning af betaling hos luftfartsselskaberne forbenyttelse af lufthavnene.Af bemærkningerne til lovforslaget fremgår, at det er afgørende, at der er fairkonkurrencepåluftfartsmarkedet,ogatlufthavneneikkeforskelsbehandlerluftfartsselskaberne. Der skal således være et effektivt tilsyn i de situationer, hvor derer risiko for, at en lufthavn misbruger en dominerende stilling på markedet.Taksterne omfatter betaling for start og landing, herunder ind- og udflyvning samtophold. Desuden kan centrale ground handling-ydelser, dvs. ydelser, der er centralefor en flyvnings gennemførelse, omfattes af reguleringen i det omfang, disse ydelser

ikke er konkurrenceudsatte på den pågældende lufthavn, eller der ikke er mulighedherfor. Det drejer sig som nævnt om bl.a. passagerbetjening, bagagesortering,forplads handling, brændstof- og olie handling mv. i modsætning til f. eks. rengøring affly og catering, som ikke anses for så vigtige ydelser.Fastsættelsen af taksterne skal ske på grundlag af ICAO’s anbefalinger om, attaksterne skal være omkostningsrelaterede, ikke-diskriminerende og gennemskuelige.Hidtil er lufthavnstaksterne blevet fastsat i de såkaldte takstregulativer, der for hverenkelt lufthavn skulle godkendes af SLV, og principperne for godkendelsen aftakstfastsættelsen var også tidligere baseret på ICAO’s principper om, at taksterneskulleværeomkostningsrelaterede,ikke-diskriminerendeoggennemskuelige.Taksterne for betaling for lufthavnsydelser, herunder ground handling, er fastsat af denenkelte lufthavn (idet hjemlen i luftfartslovens § 71 ikke er udnyttet).I overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet i luftfartslovens § 72, derimplementerer Chicago-konventionens artikel 15, skal de fastsatte takster gælde pålige vilkår, uanset om der er tale om danske eller udenlandske luftfartøjer.

Den engelske luftfartslov har i 1986 udpeget det britiske luftfartsvæsen CAA UK sommyndighed på området for økonomisk regulering af britiske lufthavne. Enhver lufthavn,hvis årlige overskud overstiger 1 mio. pund, er som udgangspunkt underlagtregulering, hvilket vil sige, at de skal have en tilladelse fra CAA UK, før de kanopkræve lufthavnstakster.CAA UK har mulighed for at undersøge praksis bag takstfastsættelsen i lufthavnene,og såfremt de finder, at taksterne er for høje (udnyttelse af monopolstatus), for lave(predator pricing) eller er diskriminerende, kan CAA UK pålægge lufthavnen at ændretaksterne.CAA UK har foretaget markedsanalyser for at finde ud af hvilke lufthavne, det ernødvendigt at regulere. På nuværende tidspunkt vurderes det, at tre lufthavne harSMP (significant market power) og derfor bør være underlagt regulering. Deregulerede lufthavne er de tre store London lufthavne: Heathrow, Gatwick, ogStansted. Disse tre lufthavne er underlagt en detaljeret priskontrol, i form af femårigeprice caps, der fastsættes efter single till princippet. CAA UK skal obligatorisk høre denbritiske konkurrencestyrelse før endelig fastsættelse af price caps.De regulerede lufthavne står for omkring 60 pct. af Storbritanniens samlede antalpassagerer. Heathrow er den største med omkring 30 pct. af Storbritanniens samlede235 mio. passagerer.De resterende 40 pct. af Storbritanniens passagerer fordeler sig på mere end 50mindre lufthavne, der alle – bortset fra Manchester med 10 pct. - har under 3,5 pct. afden samlede passagermængde. Edinburgh og Glasgow er de næststørste medhenholdsvis 3,5 pct. (8 mio.) og 3,0 pct. (7 mio.) passagerer.CAA UK blander sig ikke i takstfastsættelsen på de regionale lufthavne, med mindrede modtager klager fra brugerne. I givet fald vurderes det, om taksterne er ikke-

I Irland reguleres lufthavnstakster af Commission for Aviation Regulation (CAR), der eren selvstændig enhed under det irske transportministerium.Den eneste lufthavn, der reguleres i Irland, er Dublin lufthavn. Lufthavnen er underlagtsingle till price cap regulering med 4-årige reguleringsperioder. Fastsættelsen af pricecap foretages på baggrund af en model defineret i den irske lovgivning, der skal sikrerimelige takster samtidig med, at lufthavnen tillades et rimeligt afkast.Dublin står for mere end 75 pct. af Irlands samlede passagerer. I nominelle tal stårDublin for 21 ud af i alt omkring 28 mio. passagerer. Der er ingen af de regionalelufthavne, der har mere end 5 pct. af den samlede passagermængde.Som i Storbritannien reguleres de regionale lufthavne ikke, medmindre der modtagesklager fra brugerne. ICAO’s principper benyttes til vurdering.

I Holland fungerer Transportministeriet som den regulerende myndighed.I Holland er alle lufthavne på nuværende tidspunkt underlagt regulering, menreguleringen hviler på forskellige principper afhængigt af hvilken lufthavn, der er taleom. Man skelner mellem lufthavne med SMP (kun Schiphol) og regionale lufthavne.Schiphol står for mere end 85 pct. af den samlede passagermængde i Holland. Inominelle tal har Schiphol 44 ud af omkring 50 mio. passagerer. De regionalelufthavne har alle mindre end 3 pct. eller 1,5 mio. passagerer.Schiphol fastsætter selv deres takster, der herefter godkendes før ikrafttræden afministeriet. Før godkendelse kontrollerer ministeriet, at taksterne er fastsat efterprincipper i en forud defineret takstmodel. Modellen er en dual till cost plus model, derfastsætter omkostningsrelaterede takster. Konkurrencestyrelsen (NMa) fungerer som

Den generelle tendens er, at man overlader det til provinslufthavnene at fastsættederes takster selv og udelukkende blander sig, såfremt man modtager klager overtaksterne fra brugerne. I givet fald foretages vurderingen af taksterne medudgangspunkt i ICAO’s principper og EU-traktatens artikel 101 og 102.Ses der på størrelsen for de regulerede lufthavne, så er tendensen den, atudelukkende lufthavne med væsentlige andele af de samlede passagerer reguleres.Manchester i Storbritannien er med sine 10 pct. den relativt største lufthavn, der ikkereguleres. Grundet de store passagermængder i Storbritannien svarer Manchesters 10pct. til mere end 20 mio. passagerer.Til sammenligning har Kastrup med sine godt 21 mio. af Danmarks samlede 26 mio.passagerer over 80 pct. af den samlede passagermængde. Billund er med 8 pct. (ca. 2mio.) den næststørste, mens de resterende lufthavne alle har under 3 pct. af densamlede mængde.Situationen i Sverige og Norge er ikke umiddelbar sammenlignelig med situationen iDanmark i og med, at lufthavnene drives af statslige selskaber som lufthavnsnetværk.

I de følgende afsnit beskrives betingelserne for, hvornår EU-traktatens regler i artikel101 og 102 finder anvendelse på en given lufthavn. Artiklerne er optrykt iBilag 3tildenne redegørelse.EU-traktatens artikel 101 forbyder virksomheder at indgå aftaler, der begrænserkonkurrencen mærkbart. Artikel 102 forbyder virksomheder at misbruge endominerende stilling.Begrebet ”virksomhed” skal forstås bredt. Enhver økonomisk aktivitet, der foregår pået marked for varer eller tjenester, er omfattet af EU-traktatens bestemmelser. Detkræves ikke, at der opnås en økonomisk gevinst ved erhvervsvirksomheden, eller atdenne udøves i en bestemt selskabsform.EU-traktatens artikel 101 og 102 har det til fælles, at de kun finder anvendelse påvirksomheders adfærd, derkan påvirke handelen mellem medlemsstater mærkbart.Vurderingen af påvirkningen af samhandelen foretages bl.a. på baggrund af aftalensart og de implicerede virksomheders position og størrelse.52Hvis en aftale eller enadfærd ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstater mærkbart, kan de nationalekonkurrenceregler finde anvendelse.6.1.2Artikel 101 - Forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler

Artikel 101 indeholder en ikke-udtømmende liste med eksempler på konkur-rencebegrænsende aftaler, der kan være forbudt. Det kan således i medfør afbestemmelsen være forbudt for virksomheder at indgå aftaler, som vedrører:direkte eller indirekte fastsættelse af købs- eller salgspriser eller af andreforretningsbetingelser,begrænsning af eller kontrol med produktion, afsætning, teknisk udvikling ellerinvesteringer,opdeling af markeder eller forsyningskilder,anvendelse af ulige vilkår for ydelser af samme værdi over for handelspartnere,som derved stilles ringere i konkurrencen,at det stilles som vilkår for indgåelse af en aftale, at medkontrahenten godkendertillægsydelser, som efter deres natur eller ifølge handelssædvane ikke harforbindelse med aftalens genstand

Det er dog i alle tilfælde en betingelse, at konkurrencen påvirkesmærkbart.Fritagelse fra forbuddet mod konkurrencebegrænsende aftaler – artikel 101, stk. 3En aftale omfattet af forbuddet i artikel 101, stk. 1, kan være fritaget fra forbuddet imedfør af artikel 101, stk. 3, selv om aftalen er konkurrencebegrænsende. Det vil dogkræve, at aftalen opfylder en række kumulative, kvalitative betingelser. Aftalen skalsåledes bidrage til at forbedre produktionen eller fordelingen af varerne eller til atfremme den tekniske eller økonomiske udvikling, samtidig med at den sikrerforbrugerne en rimelig andel af fordelen herved, og uden at der: a) pålægges depågældende virksomheder begrænsninger, som ikke er nødvendige for at nå dissemål; b) gives disse virksomheder mulighed for at udelukke konkurrencen for envæsentlig del af de pågældende varer.Hvorvidt en aftale rent faktisk begrænser konkurrencen, og hvorvidt fordelene i så faldopvejer de konkurrencebegrænsende virkninger, vil i mange tilfælde afhænge afmarkedsstrukturen. Det kræver i princippet en individuel vurdering - og i denneforbindelse er det nødvendigt at afgrænse det eller de relevante markeder, hvor deneller de pågældende virksomheders adfærd kan få virkninger.Fritagelse fra forbuddet mod konkurrencebegrænsende aftaler - gruppefritagelserKommissionen har endvidere hjemmel til at udstede forordninger, der fritager helekategorier af aftaler fra forbuddet i artikel 101, stk. 1. Disse forordninger benævnes"gruppefritagelses-forordninger".Kommissionenhareksempelvisvedtagetengruppefritagelsesforordning–

Det følger af EU-Traktaktens artikel 102, at det er forbudt for virksomheder atmisbruge en dominerende stilling. I henhold til artikel 102 kan et misbrug især bestå idirekte eller indirekte påtvingelse af urimelige købs- eller salgspriser eller afandre urimelige forretningsbetingelser,begrænsning af produktion, afsætning eller teknisk udvikling til skade forforbrugerne,anvendelse af ulige vilkår for ydelser af samme værdi over for handelspartnere,som derved stilles ringere i konkurrencen,at det stilles som vilkår for indgåelse af en aftale, at medkontrahenten godkendertillægsydelser, som efter deres natur eller ifølge handelssædvane ikke harforbindelse med aftalens genstand.

Oversigten over misbrugsformer i artikel 102 er ikke udtømmende, og en virksomhedsadfærd kan således udgøre et misbrug omfattet af artikel 102, selvom denpågældende adfærd ikke er omfattet af artiklens ordlyd.En virksomhed besidder en dominerende stilling, når virksomheden har en så stærkøkonomisk position, at den har mulighed for at forhindre, at der opretholdes effektivkonkurrence på det relevante marked. Det vil være tilfældet, når virksomheden harmulighed for at handle uafhængigt af konkurrenter, kunder og forbrugere.54Ved vurderingen af, om en virksomhed besidder en dominerende stilling, skal derforetages en helhedsvurdering af samtlige relevante økonomiske og retlige forhold pådetpågældendemarked,herundersærligtdenpågældendevirksomhedsmarkedsandel. En dominerende stilling forudsætter, at virksomhedens indflydelse kanopretholdes over en vis periode. En midlertidig markedsandel af betydelig størrelse erderfor ikke i sig selv nok til at statuere dominerende stilling,55medmindre der foreliggersærlige forhold.

EU-traktatens artikel 101 og 102 finder anvendelse, hvis samhandlen mellemmedlemsstater påvirkes mærkbart. Hvis samhandlen ikke påvirkes mærkbart, finder denationale konkurrenceregler anvendelse.Efter artikel 101, stk. 1, er det forbudt for virksomheder at indgå aftaler, som mærkbartbegrænser konkurrencen.En aftale omfattet af forbuddet i artikel 101, stk. 1, kan være fritaget fra forbuddet imedfør af artikel 101, stk. 3, selv om aftalen er konkurrencebegrænsende. Det vil dogkræve, at aftalen opfylder en række kumulative, kvalitative betingelser.Efter artikel 102 er det forbudt for en eller flere virksomheder at misbruge endominerende stilling.Ved vurderingen af, om en virksomhed besidder en dominerende stilling, skal derforetages en helhedsvurdering af samtlige relevante økonomiske og retlige forhold pådetpågældendemarked,herundersærligtdenpågældendevirksomhedsmarkedsandel.

Den danske konkurrencelov indeholder forbudsbestemmelser i henholdsvis § 6 og §11, som er parallelle med forbudsbestemmelserne i EU-traktatens artikel 101 omkonkurrencebegrænsende aftaler og 102 om misbrug af dominerende stilling, jf.nedenfor. Efter konkurrenceloven stilles der dog ikke noget krav om, at samhandelenmellem medlemsstater påvirkes mærkbart.Efter EU-traktatens artikel 10 er de nationale konkurrencemyndigheder forpligtede til atanvende og fortolke de EU-retlige regler i overensstemmelse med deres hensigt. Dedanske konkurrenceregler skal bl.a. derfor fortolkes i overensstemmelse med EU-retten og praksis fra Fællesskabets domstole og Kommissionen.566.2.1Forholdet mellem artikel 101 og 102 og national konkurrenceret

traktatens artikel 101 på aftalerne. Anvendelsen af konkurrenceloven må ikke føre tilforbud mod aftaler, som kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater, men (i) somikke begrænser konkurrencen som omhandlet i EU-traktatens artikel 101, stk. 1, (ii)som opfylder betingelserne i EU-traktatens artikel 101, stk. 3, eller (iii) som er omfattetaf en gruppefritagelse.Når de danske konkurrencemyndigheder eller domstole anvender konkurrencelovens§ 11 på misbrug, der er forbudt i henhold til EU-traktatens artikel 102, skal de ogsåanvende EU-traktatens artikel 102. Medlemsstaterne er imidlertid ikke afskåret fra atvedtage en mere restriktiv national lovgivning over for dominerende virksomhedersadfærd.576.2.2Konkurrencelovens § 2

I medfør af konkurrencelovens § 2 er adfærd, som er en direkte og nødvendig følge afoffentlig regulering, undtaget fra forbudsbestemmelserne i konkurrenceloven.Hvis en konkurrencebegrænsende aftale eller adfærd – f.eks. en aftale om en fællestakstregulering – således er en direkte og nødvendig følge af f.eks. en lov eller enbekendtgørelse, vil konkurrencelovens § 6 ikke finde anvendelse.EU-konkurrenceretten har imidlertid forrang frem for nationale danske reguleringer ogbeslutninger.58De EU-retlige regler finder således anvendelse, og virksomhederne ersom hovedregel forpligtede til at overholde de EU-retlige regler, uanset om envirksomheds adfærd er undtaget konkurrencelovens forbud.596.2.3Konkurrencelovens § 6 – konkurrencebegrænsende aftaler

og uden hensyn til, om virksomheden er etableret som f.eks. aktieselskab,anpartsselskab, andelsselskab, en brancheforening eller en selvejende institution.Konkurrenceloven finder endvidere anvendelse, når staten, kommunen eller andenoffentlig myndighed optræder som udbyder eller aftager af varer eller tjenesteydelserpå et marked, og konkurrencen aktuelt eller potentielt påvirkes af denne virksomhedKonkurrenceloven indeholder en række muligheder for, at en aftale kan undtagesforbuddet i konkurrencelovens § 6, stk.1.I medfør af § 7 gælder dele af forbuddet mod konkurrencebegrænsende aftaler ikke,hvis de deltagende virksomheder har under en vis minimumsomsætning. Undtagelseni § 7 gælder dog bl.a. ikke prisaftaler.I medfør af konkurrencelovens § 8 kan aftaler endvidere fritages fra forbuddet i § 6,stk. 1, hvis aftalen opfylder en række kumulative, kvalitative betingelser. Dissebetingelser modsvarer kriterierne i EU-traktatens artikel 101, stk. 3.Til forskel fra de EU-retlige regler kan en virksomhed tillige anmelde en aftale tilKonkurrencerådet efter konkurrencelovens § 9 med henblik på at opnå en individuelfritagelse fra forbuddet i § 6, stk. 1. Det er i fællesskabsretten ikke længere muligt atanmelde en aftale til Kommissionen.Det følger endelig af konkurrencelovens § 10, at Økonomi- og erhvervsministeren kanfastsætte regler om gruppefritagelse fra forbudet i § 6, stk. 1, for grupper af aftaler,som opfylder betingelserne i § 8, stk. 1. Denne hjemmel er udnyttet til at udstedebekendtgørelser, der svarer til fællesskabsrettens ”gruppefritagelsesforordninger”.6.2.4Konkurrencelovens § 11 – misbrug af dominerende stilling

Konkurrencelovens § 11, stk.1, indeholder ligesom EU-traktatens artikel 102 et forbudmod, at virksomheder misbruger en dominerende stilling.Både vurderingen af, om der foreligger en dominerende stilling, og vurderingen af, omdenne stilling er misbrugt, skal foretages på samme måde som efter EU-traktatensartikel 102. Et misbrug kan således bestå i, at en dominerende virksomhed fastsætterurimelige priser, begrænser produktionen, afsætningen eller den tekniske udvikling tilskade for forbrugerne, eller at den dominerende virksomhed diskriminerer sinehandelspartnere, som derved stilles ringere i konkurrencen.Konkurrencerådet kan efter anmeldelse fra en eller flere virksomheder erklære, at engiven adfærd ikke efter de forhold, som Konkurrencerådet har kendskab til, er omfattet

Konkurrencelovens § 11a hjemler, at Konkurrencerådet kan udstede påbud om, atstøtte, der er ydet ved hjælp af offentlige midler til fordel for bestemte former forerhvervsvirksomhed,skalbringestilophørellerskaltilbagebetales.Påbud efter konkurrencelovens § 11a kan udstedes, når støtten direkte eller indirektehar til formål eller følge at forvride konkurrencen, og når støtten ikke er lovlig i henholdtil offentlig regulering.Det er den relevante tilsynsmyndighed – og ikke Konkurrencerådet – der skal afgøre,om en støtte er lovlig efter offentlig regulering. Det er derimod Konkurrencerådet, derskal vurdere, om de øvrige kriterier for at udstede påbud efter konkurrencelovens §11a er opfyldt.6.2.6DetKonkurrencereglernes betydning for de større danske provinslufthavneer som nævnt ovenfor en betingelse for at anvendede EU-retlige

konkurrenceregler, at den pågældende adfærd påvirker samhandelen mærkbart.Ved vurderingen heraf er Fællesskabets praksis vejledende. Det fremgår afKommissionens retningslinjer for finansiering af lufthavne, jf. afsnit 3.2, at der er enformodning for, at lufthavne med under 2 million passagerer årligt ikke har en mærkbarindflydelse på samhandelen.Efter disse retningslinjer vil der således være en formodning for, at kun KøbenhavnsLufthavn, Kastrup samt eventuelt Billund Lufthavns adfærd har en mærkbar påvirkningaf samhandelen. Det skal dog vurderes konkret fra sag til sag, om en provinslufthavnsadfærd påvirker samhandelen mærkbart.Nedenstående gennemgang vil derfor tage udgangspunkt i konkurrencelovensbestemmelser (hvor der som førnævnt ikke er et krav om, at samhandelen påvirkesmærkbart).

Forbud mod at indgå konkurrencebegrænsende aftalerDet følger som nævnt af konkurrencelovens § 6, stk. 1, at det er forbudt forvirksomheder at indgå konkurrencebegrænsende aftaler.F.eks. vil en aftale mellem to eller flere provinslufthavne om at anvende samme taksterforlufthavnsydelserværeistridmedkonkurrencelovensforbudmodkonkurrencebegrænsende aftaler.Ligeledes vil det være i strid med konkurrencelovens § 6, hvis to eller flereprovinslufthavne aftaler at opdele luftfartsselskaber, passagerer eller leverandørerimellem sig. Endvidere vil en aftale mellem to eller flere provinslufthavne om atbegrænse antallet af slots umiddelbart stride mod konkurrencelovens forbud modkonkurrencebegrænsende aftaler.De nævnte eksempler på ulovlige aftaler kan dog konkret være undtaget fra forbudet ikonkurrencelovens § 6. Det kan være tilfældet, fordi (i) aftalen er indgået mellemlufthavne med en tilpas lille samlet omsætning eller lille samlet markedsandel, jf. bl.a.konkurrencelovens § 7, (ii) aftalen er anmeldt og fritaget efter konkurrencelovens § 8,(iii) aftalen er meddelt en ikke-indgrebserklæring efter konkurrencelovens § 9, eller (iv)aftalen er omfattet af en gruppefritagelse, jf. konkurrencelovens § 10.Forbud mod misbrug af dominerende stilling – urimelige priserFastsættelse af både urimeligt høje og urimeligt lave priser kan udgøre et misbrug afdominerende stilling i strid med konkurrencelovens § 11.En dominerende provinslufthavn kan således misbruge sin dominerende stilling påmarkedet ved at fastsætte urimeligt høje eller lave priser. Hvorvidt en provinslufthavner dominerende, skal undersøges konkret fra lufthavn til lufthavn.En pris er urimeligt lav, hvis den over en længere periode er væsentlig lavere end denpågældende virksomheds gennemsnitlige variable omkostninger (AVC)60, eller hvisden er fastsat under de gennemsnitlige totale omkostninger (ATC), men over AVC, ogdet samtidig kan godtgøres, at den dominerende virksomhed har haft til hensigt atekskludere sine konkurrenter fra markedet.61

EF-domstolen har fastslået, at en salgspris er urimelig høj (excessive pricing), nårprisen ikke står i rimeligt forhold til den økonomiske værdi af den leverede vare ellerydelse.62Forbud mod misbrug af dominerende stilling – diskriminationVed diskrimination forstås forskelsbehandling af kunder eller forretningsforbindelser -der er i indbyrdes konkurrence - uden at denne forskelsbehandling sker på baggrundaf objektive økonomiske, rimelige og proportionale forhold.63Det er således forbudt for en dominerende provinslufthavn at forskelsbehandleeksempelvis annoncører i lufthavnen eller at forskelsbehandle luftfartsselskaber medhensyn til priser for ground handling-ydelser, hvis de pågældende virksomheder er ikonkurrence.Omkostningsbegrundede rabat- og bonusformer (det vil sige prisnedslag, der erbegrundet i omkostningsbesparelser) er som hovedregel lovlige, såfremt de baserersig på objektive og rimelige kriterier og er kendte for køberne. Eksempler påomkostningsbegrundende rabatter kan være en kvantumsrabat, hvor prisen afhængeraf købets størrelse eller kontantrabat (hvor aftager betaler kontant).Omvendt findes der kategorier af rabatter, som ofte har konkurrencebegrænsendevirkninger, og som kan indebære en diskrimination af aftagerne. Det gælder især desåkaldte loyalitetsrabatter, hvor der ydes særrabat til aftagere, der forpligter sig til atforetage alle deres indkøb eller en stor del af deres indkøb hos den pågældendedominerende virksomhed. Sådanne rabatter vil som udgangspunkt ikke indebæreeffektivitetsfordele på markedet. Rabatten er knyttet til troskab og ikke tilomkostningsbesparelse for sælgeren og vil ofte begrænse aktuelle og potentiellekonkurrenters muligheder for at afsætte deres produkter og dermed adgangen tilmarkedet.64Det er i hvert enkelt tilfælde nødvendigt at vurdere konkret, hvorvidt en rabat ellerbonus udgør et misbrug af en dominerende stilling på det relevante marked.

Hvis en lufthavn overholder ICAO’s principper for bl.a. prisfastsættelse aflufthavnsydelser, må det som udgangspunkt antages, at den pågældende lufthavntillige overholder konkurrencelovens og EU-traktatens forbudsbestemmelser. Detskyldes, at ICAO’s principper i et vist omfang hviler på samme grundlag somkonkurrencereglerne.Det skal imidlertid understreges, at vurderingen af en lufthavns adfærd efterkonkurrencereglerne altid skal foretages i forhold til de konkrete forhold og ikke erbaseret på eller forholder sig til ICAO’s principper.Denne vurdering efter konkurrencereglerne vil skulle foretages med henblik på atvurdere, om den pågældende takst er fastsat med det formål eller den følge direkteeller indirekte at begrænse konkurrencen.Det følger heraf, at vurderingen af, om eksempelvis en landingsafgift er urimeligt høj,skal foretages på en anden baggrund efter konkurrencereglerne end en vurdering efterICAO’sprincipper.Detkanderforikkeudelukkes,atenvurderingefterkonkurrencereglerne kan falde anderledes ud end en vurdering i henhold til ICAO’sprincipper.Detfremgårf.eks. endvidereaf Chicago-konventionensartikel 15,der er

implementeret i luftfartslovens § 72, at det ikke er tilladt for en lufthavn at opkrævehøjere priser for lufthavnsydelser fra udenlandske selskaber end fra indenlandskeselskaber, hvis denne forskel ikke er omkostningsbegrundet. Det skyldes, at nationaleflyvepladser skal være åbne for luftfartøjer fra andre lande på samme vilkår, somgælder for nationale luftfartøjer.En ikke-dominerende virksomhed kan derimod som udgangspunkt yde forskelligeformer for rabatter uden at overtræde konkurrencereglerne. Ligeledes kan endominerende virksomhed under visse omstændigheder konkurrere på pris, hvis dettebl.a. sker som led i normal handelspraksis og ikke hindrer opretholdelsen ellerskærpelsen af konkurrence på det pågældende relevante marked.

EU-traktatens artikel 107 er den grundlæggende regel om statsstøtte.65Artikel 107,stk. 1, fastlægger, at statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler underenhvertænkeligform,ogsomfordrejerellertruermedatfordrejekonkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner,er uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellemmedlemsstaterne.Forbudet mod statsstøtte i artikel 107, stk. 1, gælder ikke i de tilfælde, hvor staten(mod kompensation) overdrager en forpligtelse til at udføretjenesteydelser afalmindelig økonomisk interessetil virksomheder. Sådanne overdragelser, der vil blivegennemgået i afsnit 6.3.3, reguleres i EU-traktatens artikel 106, stk. 2.Artikel 107, stk. 2 og 3, fastlægger hvilke situationer, der er undtaget fra forbudet iartikel 107, stk. 1. I forhold til de danske lufthavne er alene bestemmelsen i artikel 107,stk. 3, relevant, jf. afsnit 6.3.4.EU-retten har forrang for national ret, herunder lov om luftfart og hjemlen til atfastsætte lufthavnstakster i § 71. Det betyder, at der nationalt ikke kan fastsættesregler, der hjemler en adfærd eller kompetence, som er i strid med EU-rettensstatsstøtteregler.6.3.2EU-traktatens artikel 107, stk. 1 – statsstøtteforbudet

Såfremt der er der tale om statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, skal støtten anmeldes tilog godkendes af Kommissionen.De fire kriterier vil blive gennemgået i de følgende afsnit.Ad 1) Støtten skal ydes af staten eller ved hjælp af statsmidlerBetingelsen om, at støtten skal hidrøre fra statsmidler, indebærer, at direkte finansielletilskud, men også indirekte tilskud som f.eks. selektive skattelettelser, vil værestatsstøtte i artikel 107, stk. 1’s forstand. Det samme gælder støtte ydet af regionaleeller lokale offentlige organer eller offentlige virksomheder67og støtte ydet ved hjælp afstatsmidler eller ved hjælp af midler hidrørende fra lokale eller regionale offentligemyndigheder, som f.eks. kommuner.Det forhold, at en offentlig virksomhed er organiseret i et privatretligt selskab,udelukker ikke, at en støtteforanstaltning, der iværksættes af et sådant selskab, kantilregnesstaten og dermed udgør statsstøtte.Efter EF-domstolens afgørelse i Stardust-sagen68skal en vurdering af, om støtte kantilregnes staten, tage udgangspunkt i følgende spørgsmål:Kan den pågældende offentlige virksomhed træffe den relevante beslutninguden at tage hensyn til offentlige myndigheder?Er den offentlige virksomhed integreret i den offentlige forvaltning?Hvad er karakteren af den offentlige virksomheds aktiviteter, og udøves dissepå markedet under normale konkurrencevilkår med deltagelse fra privateerhvervsdrivende?Hvad er udstrækningen af de offentlige myndigheders kontrol medadministrationen af virksomheden?

statsstøttereglerne, hvis lufthavnen har givet støtte – f.eks. ved at give rabat på visselufthavnstakster – og lufthavnen ikke er uafhængig af dens kommunale ejere (staten)således, at støtten kan tilregnes kommunen.Fra praksis kan nævnes, at Kommissionen har åbnet procedure mod Danmark iforbindelse med eventuel ulovlig støtte fra Aarhus Lufthavn A/S til fordel for Ryanair.69Formålet med at åbne proceduren er, at Kommissionen vil undersøge, om de rabatter,som Aarhus Lufthavn har givet Ryanair, indebærer statsstøtte. Det en del afundersøgelsen at vurdere, hvorvidt lufthavnens mistede indtægt ved tildelingen afrabatterne kan tilregnes lufthavnens kommunale ejere. Såfremt den mistede indtægtkan tilregnes de kommunale ejere, vil der være tale om statsmidler efter artikel 107,stk. 1.70Kommissionen har i den forbindelse bedt om oplysninger vedrørende selskabetsorganisatoriskestruktur,beslutningsprocedurer,reglerforudnævnelseafbestyrelsesmedlemmer samt aktionærkontrol med selskabets aktiviteter. Dette er sketmed henblik på at undersøge, om aktieselskabet reelt er selvstændigt i forhold tilselskabets offentlige aktionærer,71eller om selskabet modsat er under bestemmendeoffentlig indflydelse, og der derfor er tale om tilregnelse.Ad) 2 Støtten skal indrømme virksomheden en fordelBetingelsen om, at virksomheden skal indrømmes en fordel, indebærer, atvirksomheden via støtten opnår en fordel, som den ikke ville kunne opnå påalmindelige markedsøkonomiske vilkår, dvs. på almindelige forretningsbetingelser.Ved vurderingen af, om der er tildelt den pågældende virksomhed en fordel, er detmarkedsøkonomiske investorprincipaf særlig interesse.Ifølge det markedsøkonomiske investorprincip indebærer en foranstaltning ikke enfordel for den pågældende virksomhed, såfremt de vilkår, hvorpå en offentligmyndighed tilfører en virksomhed midler, svarer til de vilkår, som en privat investor,der handler under normale markedsøkonomiske vilkår, ville operere under. Det udgørsåledes ikke statsstøtte, hvis staten indskyder penge i en virksomhed påmarkedsvilkår. Det skyldes, at virksomheden derved ikke opnår en fordel, idetvirksomheden ville kunne opnå samme indskud på markedet.

For de danske provinslufthavne indebærer det markedsøkonomiske investorprincip, atuanset om (i) der er tale omoffentlig finansiering af en lufthavneller (ii) indirekte ellerdirektestøtte til et luftfartsselskab fra lufthavnen,kan Kommissionen vurdere, om enforanstaltning udgør støtte ved at undersøge, om en privat virksomhed under lignendeomstændigheder ville have foretaget den samme disposition (investering).72Kommissionen har i sine retningslinier for finansiering af lufthavne og statsligstartstøtte til luftfartselskaber, som opererer fra regionale lufthavne,73endvidereforholdt sig til det markedsøkonomiske investorprincip, jf. Bilag 2. Det fremgår bl.a. afKommissionens retningslinjer:”Det understreges, at anvendelsen af dette princip om den private investor ogdermed formodningen om, at der ikke er tale om støtte, forudsætter, at heleden økonomiske model, der gælder for den operatør, som betragtes sominvestor, er pålidelig: en lufthavn, som ikke finansierer sine investeringer ellerikke afholder de dermed forbundne omkostninger eller hvis driftsomkostningertil dels afholdes via offentlige midler, uden at der er tale om almennyttigeopgaver, kan almindeligvis ikke betragtes som en markedsøkonomiskoperatør, idet der dog skal foretages en undersøgelse af hvert enkelt tilfælde;det vil derfor være yderst vanskeligt at anvende ovenstående ræsonnement påen sådan lufthavn”.74Ved anvendelsen af det markedsøkonomiske investorprincip i forbindelse med dedanske provinslufthavne skal det således holdes for øje, at det markedsøkonomiskeinvestorprincip er baseret på den ligestilling mellem offentlige og private virksomheder,der findes i statsstøtteretten. Såfremt en lufthavn ikke afholder sine egne udgifter vedudøvelsen af økonomisk aktivitet, men disse helt eller delvist dækkes af offentligemidler, kan lufthavnen ikke umiddelbart ligestilles med en privat operatør. Det skyldes,at hele det økonomiske eksistensgrundlag for en sådan lufthavn ikke vil væresammenligneligt med den private aktørs.75Det følger heraf, at det i praksis kan være vanskeligt for visse af de danskeprovinslufthavne at gøre brug af det markedsøkonomiske investorprincip, jf. afsnit2.2.2 ovenfor. Såfremt en kommunalt ejet provinslufthavn, der er organiseret som etaktieselskab, hævder at agere som en privat markedsinvestor, skal lufthavnen f.eks. i7273

oplysninger om, hvorfor den pågældende rabataftale med al rimelighed ville kunneforventes at have samme type positive virkning for lufthavnen, som en privatmarkedsinvestor ville regne med på tidspunktet for aftaleindgåelsen. En sådandokumentation vil f.eks. kunne foreligge i form af en konkret forretningsplan.Fra dansk praksis kan igen nævnesAarhus Lufthavn- sagen,76hvor Kommissionenbl.a. overvejer, om Aarhus Lufthavn A/S har ageret i overensstemmelse med detmarkedsøkonomiske investorprincip i forbindelse med, at lufthavnen har indgåetrabataftaler med Ryanair.Hvis lufthavnen kan redegøre for, at det private markedsøkonomiske investorprincip eropfyldt, er der ikke tale om en fordel i artikel 107, stk.1’s forstand, og der vil ikkeforeligge statsstøtte.77Ad 3) Støtteordningen skal være selektivBetingelsen om, at støtten skal være selektiv, indebærer, at det skal være enbegrænset mængde af virksomheder, der opnår den pågældende fordel. Generelleforanstaltninger, der ydes på lige og objektive kriterier, vil ikke udgøre statsstøtte.Kommissionen fortolker betingelsen om selektivitet strengt. Hvis der f.eks. foreligger etbudgetloft på en foranstaltning (en begrænset pengepulje), indebærer dette somudgangspunkt, at foranstaltningen udgør statsstøtte. Hvis en foranstaltning endvideretilsyneladende er generel, men i realiteten kun har relevans for en specifik branche, vilder ligeledes være tale om, at ordningen er selektiv.78Ad 4) Støtten skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og havesamhandelspåvirkningArtikel 107, stk. 1, stiller ikke krav om, at formålet med støtten skal være at fordrejekonkurrencen, eller at støtten har til følge at fordreje konkurrencen. Det ertilstrækkeligt, at støtten truer med at fordreje konkurrencen, dvs., at der foreligger enpotentiel effekt.

Der er mulighed for at tildele offentlige midler uden, at det omfattes afstatsstøttereglerne. Sådan støtte benævnes de minimis-støtte og reguleres iKommissionens forordning (EF) nr. 1998/2006 af 15. december 2006.De minimis-forordningen fastsætter en nedre grænse for, hvornår offentlig støtteomfattes af statsstøttereglerne. Således vil offentlig støtte, der ikke overskrider200.000 euro over en 3-årig regnskabsperiode ikke anses som værende statsstøtteefter EU-traktatens artikel 107, stk. 1, og kan derfor tildeles uden anmeldelse til oggodkendelse af Kommissionen.I Danmark er det dog et krav, at den støttemodtagende virksomhed underskriver entro- og love- erklæring på, at virksomheden ikke har modtaget anden de minimis-støtte, der medfører, at 200.000 euro-tærsklen overskrides. Den støttetildelendemyndighed har ansvaret for, at virksomheden underskriver erklæringen indenmyndigheden tildeler de minimis-støtten.6.3.4EU-traktatens artikel 106, stk. 2 – Overdragelse af forpligtelser til atudføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesseMedlemsstaterne overdrager i et vist omfang forpligtelser til at udføre tjenesteydelser idet offentliges interesse til private og offentlige virksomheder. Sådanne forpligtelser,der f.eks. kan vedrøre forsyningsmæssige forpligtelser inden for transportområdet,betegnestjenesteydelser af almindelig økonomisk interesseog reguleres i EU-traktatens artikel 106, stk. 2.Medlemsstaterne kan yde kompensation til virksomheder, der udfører tjenesteydelseaf almindelig økonomisk interesse. Denne kompensation udgør ikke statsstøtte i artikel107, stk. 1’s forstand.

EF-domstolen har iAltmark Trans-dommen80opstillet fire kumulative betingelser for,hvornår en tjenesteydelse kan henføres artikel 106, stk. 2, og dermed ikke udgørstatsstøtte:1) Lufthavnen skalfaktiskvære pålagt at opfylde de omtalte forpligtelser, ogforpligtelserne skal være klart definerede, f.eks. i en skriftligt indgået kontrakteller ved lov. Der skal således være belæg for, at staten reelt harpålagtlufthavnen at udøve forpligtelserne.2) De kriterier, der ligger til grund for beregningen af kompensationen, skal værefastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.3) Kompensationen må ikke overskride, hvad der er nødvendigt for helt ellerdelvisatdækkeomkostningerneiforbindelsemedopfyldelsenafforpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermedforbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen afforpligtelserne.4) Når udvælgelsen af den lufthavn, der skal pålægges forpligtelserne, sker udenfor rammerne af et offentligt udbud, skal kompensationens størrelse fastlæggespåbaggrundafenanalyseafdeomkostninger,somengennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret medtransportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste,ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til dehermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen afforpligtelserne.Efter Kommissionens opfattelse kan administrationen og forvaltningen af en lufthavnsom helhed i nogle særlige tilfælde betragtes som en tjenesteydelse af almindeligøkonomisk interesse.81Kommissionen har endvidere udstedt en beslutning om, på hvilke betingelserkompensation kan erklæres for forenelig med fællesskabsmarkedet i de situationer,hvor Altmark Trans-betingelserneikkeer opfyldt, og hvor kompensationen derfor somudgangspunkt udgør statsstøtte.82Det følger heraf, at små lufthavne med under 1 mio.passagerer om året, ikke har pligt til at anmelde støtten til Kommissionen og afventeC-280/00 af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, Saml. 2003 I,s. 7747.808182

Såfremt alle betingelser i Kommissionens ovenstående beslutning er opfyldt, kan desmå lufthavne undlade at anmelde støtten til Kommissionen.85Hvis kompensationenfor den pågældende tjenesteydelse hverken opfylder betingelserne i Altmark Trans-dommen eller Kommissionens beslutning, skal kompensationen anmeldes til oggodkendes af Kommissionen.Kommissionen har i sine rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensationfor offentlig tjeneste86endvidere beskrevet hvilke kriterier, der fra Kommissionens sidevil blive lagt vægt på ved vurderingen af, om statsstøtte i sådan form kan godkendes.Kommissionenlæggerhervedoverordnetbl.a.vægtpå,omstatsstøtten(kompensationen) er nødvendig for udførelsen af den pågældende tjenesteydelse afalmindelig økonomisk interesse og ikke påvirker samhandelen på en måde, der stridermod Fællesskabets interesse.6.3.5Undtagelserne til statsstøtteforbudet i artikel 107, stk. 3

Alle større provinslufthavne, med undtagelse af Billund Lufthavn, skal således pånuværende tidspunkt anses for "kategori D lufthavne" i henhold til Kommissionensretningslinier.Det fremgår i den forbindelse af Kommissionens retningslinjer, at"Offentligstøtte til nationale lufthavne og EF-lufthavne (kategori A og B) vilsåledes normalt blive anset for at fordreje eller true med at fordreje konkurrencenog påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Modsat er der ikke storsandsynlighed for, at den støtte, der ydes til små regionale lufthavne (kategoriD), kan fordreje konkurrencen eller berøre samhandelen i et sådant omfang, atdet strider mod Fællesskabets interesse.Udover disse generelle indikationer er det imidlertid ikke muligt at fastlægge endiagnosticeringsmetode for alle de mange forskellige situationer, der kan opstå,specielt hvad angår lufthavne i kategori C og D.Derfor skal enhver foranstaltning, der vil kunne udgøre statsstøtte til en lufthavn,anmeldes, således at det bl.a. kan undersøges, hvordan den vil påvirkekonkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne, og i givet fald om dener forelig."Det fremgår heraf, at Kommissionen generelt anlægger den formodning, at støtte tillufthavne, der er kvalificeret som kategori D lufthavne, sandsynligvis ikke kan fordrejekonkurrencen eller begrænse samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod EU-

Retningslinjerne er imidlertid udtryk for Kommissionens retspraksis og fortolkning afreglerne på området. Støtte, der følger retningslinierne, vil derfor alt andet lige havestørre mulighed for at blive godkendt af Kommissionen end støtte, der ikke følgerretningslinierne.I de følgende afsnit beskrives de fire former for støtte i henhold til Kommissionensretningslinier.Ad 1. Finansiering af lufthavnsinfrastrukturDet er det altovervejende udgangspunkt, at lufthavne ved egne midler skal dække denormale omkostninger, som lufthavnene har ved at være lufthavnsoperatør.Hvis en region eller kommune således stiller en lufthavnsinfrastruktur - f.eks. baner,terminaler, forpladser, kontroltårn, brandslukningsudstyr, sikkerhedsudstyr mv.90- tilrådighed for en lufthavn under markedsprisen, kan der være tale om statsstøtte. Detsamme gør sig gældende, såfremt lufthavnen modtager direkte støtte til at finansiereen infrastruktur.Hvis det ikke er muligt at udelukke, at der foreligger statsstøtte, skal støtten anmeldestil Kommissionen. Kommissionen vil under sin vurdering af, om støtten kangodkendes, undersøge følgende forhold:om opførelsen eller driften af infrastrukturen svarer til en klart defineretalmindelig interesse, som f. eks. regional udvikling elleradgangsmulighed,om infrastrukturen er nødvendig og står i forhold til det fastlagte mål,om der på mellemlang sigt er tilfredsstillende udsigter med hensyn tilanvendelsen af infrastrukturen, bl.a. i betragtning af anvendelsen af deneksisterende infrastruktur,om alle potentielle brugere på lige vilkår og uden forskelsbehandling haradgang til infrastrukturen, ogom udviklingen i samhandelen ikke påvirkes i et omfang, der strider modFællesskabets interesse.

Ad 2. Støtte til drift af lufthavnsinfrastrukturDriftsstøtte er som hovedregel altid forbudt inden for statsstøtteretten. Kommissionenmener derfor også i relation til lufthavne, at en lufthavn skal dække de normaleomkostninger ved forvaltningen og vedligeholdelsen af lufthavnsinfrastruktur, somenhver anden økonomisk operatør skal dække omkostningerne ved sin virksomhed.91En finansiering af driftsomkostninger i forbindelse med lufthavnsinfrastruktur, udgørdog ikke statsstøtte, hvis der er tale om kompensation for forpligtelser af almindeligøkonomisk interesse, jf. art. 106, stk. 2, og ovenfor.Kommissionen vil under sin vurdering af, om støtte kan godkendes, undersøgefølgende:den nøjagtige art af forpligtelsen til offentlig tjeneste,de berørte operatører og det pågældende område,arten af alle særlige eller eksklusive rettigheder, som indrømmeslufthavnen,parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen, ogmidlerne til at undgå eventuelle over- eller underkompensationer og igivet fald at foretage en korrektion heraf.

Kommissionens retningslinier fremhæver ikke én eller flere af ovenstående elementerfrem andre. Det vil afhænge af den konkrete sag, hvordan Kommissionen foretager sinvurdering.Ad 3. Støtte til ground handlingKommissionens retningslinier behandler ground handling i pkt. 68 og 69:”68:Ground handling er en kommerciel aktivitet, der er åben for konkurrenceover tærsklen på 2 millioner passagerer om året, jf. direktiv 96/67/EF.””69:Under tærsklen på de 2 millioner passagerer kan en lufthavnsoperatør, derleverer ground handling-ydelser, eventuelt udligne sine forskellige indtægts- ogtabskilder mellem rent kommercielle aktiviteter, med undtagelse af offentlige[kommunale]midler, som lufthavnsoperatøren har modtaget somlufthavnsmyndighed eller udbyder af en tjenesteydelse af almindelig økonomiskinteresse. Hvis der ikke er konkurrence om handling-aktiviteten, skal operatørenimidlertid udvise særlig opmærksomhed om ikke at overtræde de nationalebestemmelser[de danske konkurrenceregler],og navnlig om ikke at udøvemisbrug af dominerende stilling i strid med traktatens artikel 82[nuværende102](hvor det blandt andet forbydes virksomheder med en dominerende stilling påfællesskabsmarkedet eller en væsentlig del heraf at anvende ulige vilkår forsamme ydelser over for forskellige luftfartselskaber, som herved stilles ringere ikonkurrencen)”.

Punkt 69 indebærer, at lufthavne, der modtager kommunale midler, ikke må brugedisse midler til at dække et eventuelt underskud, der skyldes, at lufthavnene yderrabatter på ground handling til luftfartsselskaberne. Dette gælder uanset, at lufthavnenhar modtaget midlerne i kraft af dens virke som lufthavnsmyndighed eller somkompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.Dette skal sikre, at der ikke kan ske en overførsel af statsmidler fra lufthavnes ikke-konkurrenceudsatte aktiviteter til lufthavnenes kommercielle aktiviteter, idet dette villeskabe ulige konkurrencevilkår.Ad 4. StartstøtteMindre lufthavne kan have problemer med at tiltrække passagerer nok til at opnårentabilitet. Der er som følge heraf accepteret, at der midlertidigt tildelesluftfartselskaberne støtte, såfremt dette tilskynder dem til at oprette nye ruter ellerindsætte flere afgange fra regionale lufthavne og dermed tiltrække passagerantal, dergør den pågældende lufthavn rentabel.Provinslufthavnenes eneste mulighed for at give luftfartsselskaberne direkte startstøtteerbeskrevet i KommissionensefterICAOretningslinieranbefalingerne,afsnit5. Lufthavne, derdisseerbaseretyderpåintroduktionsrabatselvom

Såfremt der er tale om statsstøtte, skal støtten anmeldes og godkendes afKommissionen.Kommissionen vil under sin vurdering af, om støtten er forenelig med fællesmarkedetsærligt undersøge, om det private markedsinvestor princip er opfyldt, eller om der ertale om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.Såfremt det markedsøkonomiske investorprincip er opfyldt, eller der er tale omtjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, er der ikke tale om statsstøtte efterart. 107, stk. 1. Det skyldes, at fordelskriteriet ikke er opfyldt.Foreligger der statsstøtte, vil Kommissionen vurdere, om støtten kan erklæres somforenelig efter undtagelsesbestemmelserne i EU-traktatens art. 107, stk. 3. I denneforbindelse vil Kommissionen lægge vægt på de elementer, der er fremhævet iretningslinierne for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartselskaber,som opererer fra regionale lufthavne. Kommissionen vil bl.a. lægge vægt på, om der ertale om ulovlig offentlig finansiering af lufthavnsinfrastruktur samt drift af denne,ground handling eller startstøtte. Hvis lufthavnstaksterne fastsættes for højt i forhold tilde reelle omkostninger, vil der ud fra en statsstøtteretlig vurdering ikke foreliggestatsstøtte. Det skyldes, at den første betingelse i artikel 107, stk.1, om statsmidlerikke er opfyldt.

Som nævnt i afsnit 2 er de større provinslufthavne organiserede vidt forskelligt. Detkommunale engagement i disse lufthavne har eksisteret i mere end 35 år.Lov om luftfart indeholder i kapitel 6 en række bestemmelser om flyvepladser,herunder om at Transportministeriet skal give tilladelse til etablering af en lufthavn.Loven indeholder ikke nærmere regler om, hvem der kan etablere og eje en lufthavn93,og på hvilke vilkår lufthavne kan drives.Der er heller ikke udtrykkelig hjemmel andet steds i den skrevne lovgivning tilkommunalt engagement i lufthavne.Kommunerne har i et vist omfang adgang til at varetage opgaver på ulovbestemtgrundlag efter de såkaldte kommunalfuldmagtsregler. Kommunalfuldmagtsreglerne erulovbestemte grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse. Grundsætningerneer udviklet på baggrund af de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og kan såledesvære et hjemmelsgrundlag for opgavevaretagelse ud over det, der følger af denlovgivning, som Folketinget har vedtaget.Hvis der er hjemmel til at varetage en opgave efter den skrevne lovgivning, eller hvislovgivningen direkte eller indirekte er til hinder for kommunal opgavevaretagelse,antages lovgiver at have taget stilling til det kommunale engagement, og det er ikkerelevant at vurdere spørgsmålet på grundlag af kommunalfuldmagtsreglerne.Nedenfor redegøres for i hvilket omfang, kommunal opgavevaretagelse vedrørendelufthavne må antages at være reguleret af henholdsvis kommunalfuldmagtsreglerog/eller i den skrevne lovgivning.

erhvervsudviklingsaktiviteter imidlertid udvidet. Lovens formål var ifølge § 1 således atpræcisere kommunernes udvidede muligheder for at deltage i et erhvervspolitisksamarbejde med erhvervslivet inden for 4 områder: erhvervsudviklingsprojekter,systemeksport, regionale erhvervsudviklingsprogrammer og finansiering af EF-programmer.Kommunernes adgang til at eje og drive lufthavne nævnes hverken direkte i loven elleri bemærkningerne til lovforslaget. Denne ret er imidlertid blevet udledt af § 2, hvorefterkommuner og amtskommuner blandt andet havde hjemmel til at udvikle den lokale ogregionale erhvervsmæssige infrastruktur94.Efter § 2, stk. 3, kan en kommune alene eller sammen med andre varetage aktiviteterefter stk. 1, i selskabsform. Det indebærer, at en kommune kan have bestemmendeindflydelse i et selskab efter denne bestemmelse. Det er i modsætning til detalmindelige udgangspunkt for udskillelse af opgaver i et aktieselskab, hvor detantages, at en kommune ikke uden lovhjemmel må have bestemmende indflydelse iaktieselskabet.Loven fra 1992 om kommuners og amtskommuners deltagelse i erhvervsudviklings-aktiviteter, som blev administreret af det daværende Industriministerium, blev ophævetpr.1.januar2007ogerstattetafØkonomi-ogErhvervsministerietserhvervsfremmelov, jf. lov nr. 602 af 24. juni 2005 om erhvervsfremme.Hverken selve erhvervsfremmeloven eller bemærkninger til lovforslaget omtaler direktekommunernes etablering og drift af infrastruktur i forbindelse med kommunernesdeltagelse i erhvervsudviklingsaktiviteter og herunder kommunernes ret til at eje ogdrive lufthavne.Økonomi- og Erhvervsministeriet har i udtalelse af 12. juni 2008 blandt andet anført, atdet ikke har været hensigten i forbindelse med ophævelse af loven, at kommuner ikkelængere må være engageret i lufthavnsdrift, og at spørgsmålet herefter må afgøresefter kommunalfuldmagtsreglerne.

Før vedtagelsen af lov om kommuners deltagelse i erhvervsudviklingsaktiviteter blevdet antaget, at kommuner i henhold til kommunalfuldmagtsreglerne kunne yde generelerhvervsstøtte gennem tilvejebringelse og vedligeholdelse af en god infrastruktur ikommunen. Desuden har det traditionelt været en kommunal opgave efterkommunalfuldmagtsreglerne at varetage kollektiv trafik. Det er antaget i den juridiskelitteratur og det kommunale tilsyns praksis, at sådan støtte til infrastrukturer ogkollektiv trafik også har omfattet etablering og drift af lufthavne. Kommunerne harhervedtilgodesetlokalsamfundetstransportbehov,herunderikkemindsterhvervsvirksomhedernes transportbehov.DeterIndenrigs-ogSundhedsministerietsopfattelse,atkommuneri

kommunalfuldmagtsreglerne til, at en kommune kanetablereogeje en lufthavn.Detindebærer, at en kommune kan afholde udgifter tilanlæg af lufthavnenogdrift ogvedligeholdelseheraf.For så vidt angårground handling-ydelserlægges det til grund, at kommunersvaretagelse heraf er reguleret af bekendtgørelsen herom (bekendtgørelse nr. 933 af 9.december 1997). Spørgsmål om kommuners varetagelse af ground handling-ydelserskal således ikke afgøres efter kommunalfuldmagtsreglerne.For så vidt angår andre opgaver så somudlejning af lokaler til tøjbutikker, biludlejning,café- og restaurationsvirksomhedi tilknytning til lufthavnsdrift m.v. er disse opgaverikke reguleret af ovennævnte lovgivning. Efter kommunalfuldmagtsreglerne kankommuner som hovedregel ikke drive erhvervsvirksomhed, og det betyder, atkommuner som udgangspunkt ikke lovligt kan varetage de nævnte opgaver. Detantages imidlertid, at en kommune i meget begrænset omfang kan varetageaccessoriske opgaver,dvs. opgaver som i princippet ikke er kommunale, men somknytter sig så tæt og naturligt til varetagelsen af kommunale opgaver, at det ville væreurimeligt ikke at give kommunerne adgang til at varetage disse opgaver. Det er enforudsætning, at den accessoriske virksomhed er underordnet i forhold til denkommunale hovedvirksomhed, og at opgaven ikke på forhånd varetages på rimelig

måde af private erhvervsdrivende. Endelig er det som udgangspunkt en betingelse, atden accessoriske virksomhed søges bortforpagtet på markedsmæssige vilkår.Det er i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis antaget, at café- ogrestaurationsvirksomhed knytter sig så naturligt og tæt til lufthavnsdriften, atkommunenkanvaretageaktiviteternesomaccessoriskvirksomhedefterkommunalfuldmagtsreglerne. Det betyder, at kommunen kan sørge for, at de fysiskerammer for varetagelse af opgaven er til stede. Det er muligt, at tillige udlejning aflokaler til biludlejning må anses for at knytte sig så tæt og naturligt til lufthavnsdrift, atdette i et vist begrænset omfang ligeledes kan ske med hjemmel i reglerne omaccessorisk virksomhed. Det må imidlertid anses for tvivlsomt, om udlejning af lokalertil for eksempel salg af tøj o. lign. vil være omfattet af reglerne om accessoriskvirksomhed, idet denne opgavevaretagelse ikke knytter sig naturligt og tæt tillufthavnsdrift.Det bemærkes, at selv i de tilfælde, hvor aktiviteter i sig selv må anses for at væreaccessorisk virksomhed, stilles der som ovenfor nævnt krav om, at omfanget heraf ermeget begrænset.For så vidt angårparkeringsanlægbemærkes, at kommunale parkeringsanlæg harhjemmel i § 107 i lov om offentlige veje. Det er efter bestemmelsen forudsat, atkommunen af brugerne højst må tage en kostbestemt pris herfor. Der er således ikkehjemmel til, at kommunen etablerer og driver parkeringsanlæg med henblik påfortjeneste. Dette må også antages at være tilfældet for parkeringsanlæg i kommunalelufthavne.7.3.2Betaling fra brugerne

Der kan efter kommunalfuldmagtsreglerne ikke stilles krav om, at kommunen skalhave dækning for sine udgifter til anlæg, drift og vedligeholdelse fra brugerne.Tværtimod kan kommunen med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne fuldt udfinansiere anlæg og vedligeholdelse, og således vederlagsfrit stille anlæg til rådighedfor brugerne. Omvendt må det antages, at kommunen ikke kan kræve en pris, der erhøjere end omkostningerne (se dog ovenfor om accessorisk virksomhed). Det skyldes,at det som altovervejende hovedregel ikke er en kommunal opgave at opnå fortjenesteved sin virksomhed.Det er imidlertid tvivlsomt, om spørgsmålet om kommunens opkrævning af betaling frabrugerne er reguleret af kommunalfuldmagtsreglerne.

overensstemmelse med konkurrence- og statsstøttereglerne samt de sektorspecifikkeregler for fastsættelse af lufthavnstakster, herunder blandt andet luftfartslovens § 72,ground handling bekendtgørelsen og forordningen om lufttrafiktjenester.. Derforekommer således at være et behov for at præcisere, hvilke regler der skal iagttagesi forbindelse med takstfastsættelsen.7.3.3Kommuners mulighed for at deltage i selskaber efter kommunalfuld-magtsreglerneKommuner har, hvor den skrevne særlovgivning ikke regulerer spørgsmålet, efterkommunalfuldmagtsreglerne en vis adgang til at deltage i aktieselskaber og andreprivatretlige selskabsdannelser. Der er dog knyttet en række betingelser til denneadgang.For det første må lovgivningen ikke være til hinder for, at opgaven udføres uden for detkommunale system. Det indebærer primært, at myndighedsopgaver ikke udenlovhjemmel kan overlades til f.eks. aktieselskaber eller andelsselskaber. Baggrundenherfor er, at det normalt er forudsat i lovgivningen, at myndighedsbeføjelser skaludøves af kommunalbestyrelsen.Det er for det andet efter kommunalfuldmagtsreglerne en betingelse for kommunaldeltagelse i en privatretlig selskabsdannelse, at selskabet udelukkende varetageropgaver, som de deltagende kommuner selv kan varetage. Kommunen kan såledesikke udvide sit lovlige opgaveområde ved at deltage i et aktieselskab. Betingelsenindebærer, at en kommune er afskåret fra at deltage i selskaber, der har eterhvervsøkonomisk formål, idet kommuner ikke må drive virksomhed med henblik påat opnå en fortjeneste. Sikring heraf kan i praksis ske ved, at der i vedtægterneindføres en bestemmelse om, at der ikke kan udbetales højere udbytte, end hvad dersvarer til almindelig forrentning af den investerede kapital.Det er for det tredje normalt en betingelse, at én kommune ikke har bestemmendeindflydelse i selskabet. Baggrunden herfor er, at kommunal virksomhed somudgangspunkt skal udøves i overensstemmelse med det styrelsessystem, der erfastlagt i den kommunale styrelseslov. Kommunens anliggender styres således afkommunalbestyrelsen, jf. § 2, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse, der erkommunens øverste myndighed med det overordnede ansvar for hele den kommunale

virksomhed. En kommunalbestyrelse kan derfor ikke lade en opgave varetage iselskabsformogsamtidigbevarerådighedenoveropgavevaretagelsen.Kommunalbestyrelsen ville herved bringe sin virksomhed uden for reglerne i denkommunale styrelseslov og den øvrige lovgivning, der gælder for kommunalforvaltning, herunder forvaltningsloven og offentlighedsloven, jf. herved tillige I ØstreLandsrets dom af den 17. april 2009 (B-531-08) om bestyrelsessammensætningen iden erhvervsdrivende fond Vedbæk Havn.Derimod vil flere kommuner tilsammen kunne udøve bestemmende indflydelse i etselskab, uden at dette vil være i strid med lov om kommunernes styrelse.Det antages dog, at der for visse opgavetyper foreligger særlige hensyn, der kanbegrunde en opgavevaretagelse i privatretlige organisationsformer, uanset atkommunen bevarer rådigheden over opgavevaretagelsen. Dette er navnlig tilfældet,hvor den pågældende opgave har mindre sammenhæng med den øvrige kommunalevirksomhed,ellerhvorhensynettilenforretningsmæssigledelseafopgavevaretagelsen er fremtrædende. Som eksempler på tilfælde, hvor der foreliggersådanne særlige hensyn, kan nævnes forarbejdning og afsætning af biprodukter fra enkommunal virksomhed og udførelse af kommunal forsyningsvirksomhed. Det skyldes,at disse virksomheder overvejende drives ud fra forretningsmæssige principper.Det må som ovenfor nævnt antages, at kommunalt ejerskab til en lufthavn – igen –beror på kommunalfuldmagtsreglerne.Det betyder, at kommunalt engagement i lufthavnsaktie- eller -andelsselskaber kanske, hvis ovenstående betingelser er opfyldte.

imidlertid også forpligtet til at følge såvel de sektorspecifikke regler for fastsættelse aflufthavnstakster som generelle statsstøtte- og konkurrenceregler i forbindelse medtakstfastsættelse. Det har også været forudsat i luftfartslovens § 71. Disse regelsætkan for eksempel indebære, at en kommune ikke vil kunne fastsætte takster forlufthavnsydelser til nul kroner.Lufthavne har betydning i den nationale (og internationale) trafikinfrastruktur. Der erendvidere stor opmærksomhed fra konkurrencemyndighedernes og EU's side pålufthavneogdeøkonomiskevilkårforderesopgavevaretagelse.Kommunalfuldmagtsreglerne indeholder ikke en præcis og klar regulering, som tagerdirekte sigte på de særlige forhold, der gør sig gældende i forhold til lufthavne,herunder det forhold, at de i meget vidt omfang bør operere på erhvervsøkonomiskevilkår.Der bør på den baggrund og i lyset af de uklarheder og uhensigtsmæssigheder iretstilstanden, der er redegjort for ovenfor, efter arbejdsgruppens opfattelsetilvejebringes en generel hjemmel for det kommunale ejerskab og drift af de danskeprovinslufthavne således, at kommuner eller kommunale fællesskaber direkte eller iselskabsform kan eje og drive lufthavne og tilknyttet virksomhed så somparkeringsanlæg og cafeteria på et forretningsmæssigt grundlag. Det bør i denforbindelse slås fast, at i det omfang, at bemyndigelsen i luftfartslovens § 71 ikkeudnyttes, kan lufthavnenes takstfastsættelse ske frit, men med respekt forkonkurrence- og statsstøttereglerne samt de sektorspecifikke regler for fastsættelse aftakster i lufthavne, herunder blandt andet luftfartslovens § 72, ground handlingbekendtgørelsen og forordningen om lufttrafiktjenester. Herved undgås, at kommunereromfattetafmodsatrettederegelsætvedrørendetakstfastsættelseforlufthavnsydelser.

Det kan konstateres, at der ikke er et klart hjemmelsgrundlag for kommunernesejerskab og drift af de danske provinslufthavne.For så vidt angår fastsættelse af takster for lufthavnsydelser, indebærer entakstfastsættelseefterkommunalfuldmagtsreglerneikkenødvendigvis,atkonkurrencereglerne er overholdt. Kommunalfuldmagtsreglerne indeholder endvidereikke en præcis og klar regulering, som tager direkte sigte på de særlige forhold, dergør sig gældende i forhold til lufthavne, herunder det forhold at de i meget vidt omfangbør operere på erhvervsøkonomiske vilkår.Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at der tilvejebringes en generel hjemmel for detkommunale ejerskab og drift af de danske provinslufthavne således, at kommunereller kommunale fællesskaber direkte eller i selskabsform kan eje og drive lufthavneogtilknyttetvirksomhedsåsomparkeringsanlægogcafeteriapåetforretningsmæssigt grundlag. Det bør i den forbindelse slås fast, at i det omfang,bemyndigelsen i luftfartslovens § 71 ikke udnyttes, kan lufthavnenes takstfastsættelseske frit, men med respekt for konkurrence- og statsstøttereglerne samt desektorspecifikke regler for fastsættelse af takster i lufthavne, herunder blandt andetluftfartslovens § 72, ground handling bekendtgørelsen og forordningen omlufttrafiktjenester.Herved undgås, at kommuner er omfattet af modsatrettederegelsæt vedrørende takstfastsættelse for lufthavnsydelser.Detervurderingen,atreglerneogdekonkurrencemæssigeforholdfor

provinslufthavnene herefter vil sikre, at lufthavnene generelt set ikke prisfastsættertaksterne for lufthavnsydelser uhensigtsmæssigt.Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at der ikke indføres et system, hvorefter StatensLuftfartsvæsen skal godkende provinslufthavnenes takstfastsættelse. Arbejdsgruppenanbefaler således, at hjemlen i luftfartslovens § 71 til at regulere provinslufthavnenesfastsættelse af takster for benyttelse af lufthavne ikke udnyttes bortset fra, at der alenefastsættes en pligt for provinslufthavnene til at offentliggøre deres takster.Selv om hjemlen i luftfartsloven § 71 ikke udnyttes, hvorfor Statens Luftfartsvæsenikkeskalgodkendetakstfastsættelsen,skalprovinslufthavneneoverholde

8.2 Fastsættelse af lufthavnstaksterNår provinslufthavnene fastsætter taksterne for benyttelse af lufthavnene, skal deiagttage en række sektorspecifikke og ikke sektorspecifikke regler, herunderChigaco-konventionens regler om ligebehandling, jf. Luftfartslovens § 72Forordning 1794 om den fælles ordning for lufttrafiktjenesterDirektivet og bekendtgørelsen om ground handlingReglerne om konkurrence i EU og konkurrencelovenReglerne om statsstøtte8.2.1 Den sektorspecifikke regulering af lufthavnstaksterDet følger afChicago-konventionens artikel 15,at de nationale flyvepladser skal stååbne for luftfartøjer fra andre lande (de kontraherende stater) på samme vilkår, somgælder for nationale luftfartøjer. En afgift, som opkræves af provinslufthavnene fraudenlandske luftfartsselskaber for lufthavnsydelser, må derfor ikke overstige den afgift,som opkræves af et nationalt luftfartsselskab for brug af tilsvarende ydelser. Chicago-konventionens artikel 15 er implementeret i luftfartslovens § 72.Direktiv om lufthavsafgifter,der i Danmark kun gælder for Københavns Lufthavne A/S,fastsætter et sæt fælles minimumsbestemmelser for betaling for lufthavnsydelser,således at både lufthavne og luftfartsselskaber sikres en fair behandling. Dette direktivomfatter kun allerstørste lufthavne, da en regulering af de øvrige lufthavne ikke blevanset for nødvendig. Videre bemærkes, at reglerne iForordning 1794 / 2006 om denfælles ordning for lufttrafiktjenester,som bl.a. fastsætter grundlaget for beregning afomkostningsgrundlaget for en række lufthavnstakster, opkræves af lufthavne med over50.000 kommercielle operationer pr år, hvilket i dag kun omfatter KøbenhavnsLufthavne, Kastrup og Billund Lufthavn.Direktivet og bekendtgørelsen om ground handlingregulerer på hvilke betingelser og ihvilket omfang, konkurrerende aktører som minimum kan få adgang til markedet forground handling i den enkelte lufthavn, herunder adgangen til anlæg og centraliseredeinfrastrukturer. Også for disse reguleringer er det især de største lufthavne, der eromfattet. Desuden indeholder regelsættet en bestemmelse om, at den pris en lufthavntager for benyttelse af sine ground handling-anlæg, skal være fastsat på kriterier, derer objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerendeSide 107 af 142

konkurrencebegrænsede aftaler. Provinslufthavne må derfor f.eks. ikke aftaleindbyrdes, at de tager samme pris for deres lufthavnsydelser, eller at de fordelerluftfartsselskaberne imellem sig for derved at kunne sikre et højere takstniveau.Det følger endvidere af konkurrencereglerne, at en virksomhed ikke må misbruge sindominerende stilling (hvis virksomheden måtte besidde en sådan stilling). Detteindebærer, at en dominerende provinslufthavn f.eks. ikke må tage urimeligt høje priserfor sine lufthavnsydelser. En dominerende provinslufthavn må heller ikke diskrimineremellem handelspartnere ved prisfastsættelsen således, at én eller flere afhandelspartnerne stilles ringere i konkurrencen.Det følger afstatsstøttereglerne,at det offentlige ikke må give støtte til en lufthavn ellertil et luftfartsselskab, hvisdenne støtte indrømmes selektivt til fordel forstøttemodtageren, og støtten fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen. Enkommunalt ejet provinslufthavn må derfor f.eks. ikke give rabat til ét – men ikke alle –luftfartsselskaber i lufthavnen, hvis rabatten kan tilregnes kommunen (for eksempelfordi kommunen dækker lufthavnens tab som følge af rabatten), og rabatten ikke kan(i) begrundes efter det markedsøkonomiske investorprincip, (ii) ikke udgør entjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, eller (iii) ikke konkret kan fritages,fordi støtten ikke kan antages at fordreje konkurrencen.Det følger af kommunalfuldmagtsreglerne, at kommuner med hjemmel i disse reglerkan eje og drive lufthavne, herunder i selskabsform. Efter kommunalfuldmagtsreglerneskal en kommune ikke have dækning for sine udgifter til anlæg og vedligeholdelse frabrugerne. Tværtimod kan kommunen med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne fuldtud finansiere anlæg og vedligeholdelse og således vederlagsfrit stille anlæg tilrådighed for brugerne. Omvendt må det antages, at kommunen ikke kan kræve enpris, der er højere end omkostningerne. Det skyldes, at det som altovervejendehovedregel ikke er en kommunal opgave at opnå fortjeneste ved sin virksomhed. Deter imidlertid tvivlsomt, om spørgsmålet om kommunens opkrævning af betaling frabrugerne er reguleret af kommunalfuldmagtsreglerne. Det skyldes, at den tidligeregældende § 71 i lov om luftfart har indeholdt hjemmel til takstregulering i forhold tillufthavne, herunder kommunalt ejede lufthavne. Det må endvidere antages, atlufthavnenes takstfastsættelse skal være i overensstemmelse med såvel desektorspecifikke regler for fastsættelse af lufthavnstakster som de generelle statsstøtteog konkurrenceregler.

uhensigtsmæssigt. Det gælder både i den situation, hvor de markedsmæssige forholdtilsiger, at en provinslufthavn er udsat for et reelt konkurrencemæssigt pres fra andreaktører som, hvor der ikke foreligger et sådan konkurrencemæssigt pres, og hvorlufthavnen derfor må anses for dominerende.I det omfang, en provinslufthavner udsat for et reelt konkurrencemæssigt pres,sikrerdenne konkurrence, at lufthavnens priser fastsættes hensigtsmæssigt. Det skyldes, athver provinslufthavn – som på andre konkurrenceudsatte markeder – netop måfastsætte sine priser henset til konkurrencen på markedet. Konkurrenceloven sikrerendvidere – som på alle andre markeder – at provinslufthavnene ikke indgår indbyrdesaftaler, der begrænser konkurrencen på markedet, og som kan medføre højere priserend, hvad der ville have været tilfældet, hvis markedet havde fungeret frit (dvs. udenaftalerne). Endelig sikrer den sektorspecifikke regulering, at prisfastsættelsen påbetalingen for lufthavnsydelser fastsættes uden, at der sker forskelsbehandling mellemindenlandske og udenlandske aktører.Hvis en provinslufthavnikke er udsat for et tilstrækkeligt konkurrencemæssigt pres,oglufthavnen som følge heraf må anses for dominerende, vil prisfastsættelsen somudgangspunkt kunne ske uden hensyn til – den utilstrækkelige – konkurrence påmarkedet.Markedsforholdenegiversåledesisigselvmulighedforenuhensigtsmæssig prisfastsættelse. Konkurrenceloven sikrer imidlertid også i dennesituation – som på alle andre markeder – at den dominerende lufthavn ikke tager enurimelig høj pris eller diskriminerer sine kunder. Endvidere sikrer den sektorspecifikkereguleringogsåidennesituation,atprisfastsættelsenpåbetalingenforlufthavnsydelser fastsættes uden, at der sker forskelsbehandling mellem indenlandskeog udenlandske aktører.Endvidere sikrer statsstøttereglerne, at grundlaget for konkurrencen mellem de enkelteprovinslufthavne ikke forrykkes som følge af offentlige støtteforanstaltninger.For så vidt angår fastsættelse af takster for lufthavnsydelser indebærerentakstfastsættelseefterkommunalfuldmagtsreglerneikkenødvendigvis,at

konkurrencereglerne er overholdt. Kommunalfuldmagtsreglerne indeholder endvidereikke en præcis og klar regulering, som tager direkte sigte på de særlige forhold, dergør sig gældende i forhold til lufthavne, herunder det forhold at de i meget vidt omfangbør operere på erhvervsøkonomiske vilkår.Der forekommer således at være et behov for at præcisere, hvilke regler der skaliagttages i forbindelse med takstfastsættelsen. Det er arbejdsgruppens vurdering, atdet vil være hensigtsmæssigt, at der tilvejebringes en generel hjemmel for detkommunale ejerskab og drift af de danske provinslufthavne, og at det i den forbindelsebør slås fast, at i det omfang bemyndigelsen i luftfartslovens § 71 ikke udnyttes, kanlufthavnenes takstfastsættelse ske frit, men med respekt for konkurrence- ogstatsstøttereglerne samt de sektorspecifikke regler for fastsættelse af takster ilufthavne, herunder luftfartslovens § 72, ground handling bekendtgørelsen ogforordningen om lufttrafiktjenester.Reglerne og de konkurrencemæssige forhold for provinslufthavnene vil herefter sikre,at lufthavnene generelt set ikke prisfastsætter taksterne for lufthavnsydelseruhensigtsmæssigt.Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at der ikke indføres et system, hvorefter StatensLuftfartsvæsen skal godkende provinslufthavnenes takstfastsættelse. Arbejdsgruppenanbefaler således, at hjemlen i luftfartslovens § 71 til at regulere provinslufthavnenesfastsættelse af takster for benyttelse af lufthavne ikke udnyttes bortset fra, at der alenefastsættes en pligt for provinslufthavnene til at offentliggøre deres takster.Arbejdsgruppens gennemgang af praksis for regulering af lufthavnstakster i udvalgtelande har i den forbindelse vist, at de fleste lande koncentrerer reguleringen om destørre lufthavne, mens de regionale lufthavnes takster ikke reguleres eller kunreguleres delvist. Den generelle tendens er således, at de regionale lufthavne selv kanfastsætte taksterne, og at myndighederne kun skrider ind, hvis brugerne klager overfastsættelsen.Endelig gælder, at arbejdsgruppen anbefaler at bibeholde bemyndigelsen iluftfartslovens § 71 for så vidt angår provinslufthavnene. Transportministeren vilsåledes fortsat have det redskab til rådighed i givet fald at kunne fastsætte regler forbenyttelse af provinslufthavnene i form af en bekendtgørelse,

I medfør af luftfartslovens §§ 1, litra a, 152 og 152, litra a, jf. lovbekendtgørelse nr. 373 af 4. juni1997, fastsættes:Anvendelsesområde§ 1.Bekendtgørelsen finder anvendelse på lufthavne, der er åbne for erhvervsmæssig trafik, jf.dog § 30.Definitioner§ 2.I denne bekendtgørelse er følgende ord defineret således:Bruger af en lufthavn:Enhver fysisk eller juridisk person, der ad luftvejen transportererpassagerer, post og/eller fragt fra eller til den pågældende lufthavn.Egen-handling:Det forhold, at en bruger selv udfører en eller flere former for ground handling-ydelser og ikke indgår nogen form for kontrakt med tredjemand om levering af sådannetjenesteydelser. I denne definition anses brugere ikke indbyrdes som tredjemand- hvis den ene har en majoritetsbesiddelse i den anden, eller- hvis eet selskab eller een enhed har majoritetsbesiddelsen i dem begge.Ground handling-ydelser:De ydelser, som er beskrevet i bilaget til bekendtgørelsen, og somforegår i en lufthavn i forhold til en bruger.Lufthavnens administration:Enhed, der eventuelt i tilknytning til andre aktiviteter på lufthavnenhar fået til opgave at administrere og forvalte lufthavnens infrastruktur og at koordinere ogkontrollere de aktiviteter, der udføres af de forskellige virksomheder, der opererer i lufthavneneller det pågældende lufthavnssystem.Leverandør af ground handling-ydelser:Enhver fysisk eller juridisk person, der leverer en eller flereformer for ground handling-ydelser til tredjemand.Lufthavn:Et område, der er specielt indrettet til landing, start og manøvrering af luftfartøjer,herunder også eventuelle anlæg, der er tilknyttet af hensyn til trafikken og servicering afluftfartøjer, samt nødvendige anlæg til betjening af den erhvervsmæssige lufttrafik.Lufthavnssystem:To eller flere lufthavne, der udgør en enhed, som trafikmæssigt dækkersamme by eller bygruppe, jf. bilag II til Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 omEF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet.Levering af ground handling-ydelser til tredjemand

sikre leverandører af ground handling-ydelser fri adgang til markedet for levering af groundhandling-ydelser til tredjemand.Stk. 2. Med virkning fra den 1. januar 2001 omfatter den fri adgang til markedet for levering afground handling-ydelser til tredjemand alle lufthavne med en årlig trafik på mindst 2 mio.passagerbevægelser eller 50.000 tons fragt.Stk. 3. Såfremt lufthavnen alene har en fragtmængde på minimum det i stk. 1 eller i stk. 2nævnte, men som ikke samtidig har passagerbevægelser på minimum de i stk. 1 eller i stk. 2nævnte, gælder bekendtgørelsen ikke for de former for ground handling-ydelser, derudelukkende vedrører passagertrafik.§ 4.Den fri adgang til markedet for levering af ground handling-ydelser til tredjemand omfatteralene leverandører af ground handling-ydelser, der er etableret i Det Europæiske Fællesskabeller i lande, som ved aftale har tilsluttet sig Rådets direktiv 96/67/EF af 15. oktober 1996 omadgang til ground handling-markedet i Fællesskabets lufthavne.§ 5.Statens Luftfartsvæsen kan efter indstilling fra lufthavnens administration begrænseantallet af leverandører, som har tilladelse til at levere følgende kategorier af ground handling-ydelser,1• 1) bagagehåndtering2• 2) forpladshandling3• 3) brændstof- og oliepåfyldning4• 4) fysisk håndtering af fragt og post mellem lufthavnsbygningen og luftfartøjet iforbindelse med såvel indgående og udgående fragt og post som fragt og post i transit.Stk. 2. Antallet af leverandører, der begrænses i henhold til stk. 1, kan dog ikke begrænses tilmindre end to for hver kategori.Stk. 3. Med virkning fra den 1. januar 2001 må endvidere mindst een af leverandørernehverken direkte eller indirekte kontrolleres af1• 1) lufthavnens administration,2• 2) en bruger, som i året forud for udvælgelsen af leverandørerne har transporteret mere end25 % af de passagerer eller den fragt, der er registreret i lufthavnen, eller3• 3) en organisation, der direkte eller indirekte kontrollerer eller kontrolleres af lufthavnensadministration eller af en bruger, som nævnt i nr. 2.§ 6.Såfremt Statens Luftfartsvæsen begrænser antallet af leverandører i medfør af § 5 må derikke derved lægges hindringer i vejen for, at en bruger af en lufthavn, uanset hvilken del aflufthavnen vedkommende har fået tildelt, for hver enkelt kategori af ground handling-ydelser,der er underlagt begrænsninger, reelt kan vælge mellem mindst to leverandører.Egen-handling§ 7.Med virkning fra den 1. januar 1998 skal lufthavnens administration i alle lufthavne, der eråbne for erhvervsmæssig trafik, og uanset trafikmængden sikre fri udøvelse af egen-handlingbortset fra følgende kategorier af handling-ydelser1• 1) bagagehåndtering2• 2) forpladshandling

3• 3) brændstof- og oliepåfyldning4• 4) fysisk håndtering af fragt og post mellem lufthavnsbygningen og flyet i forbindelse medsåvel indgående og udgående fragt og post som fragt og post i transit.Stk. 2. Med virkning fra den 1. januar 1998 skal lufthavnens administration i lufthavne, der eråbne for erhvervsmæssig trafik, med en årlig trafik på mindst 1 mio. passagerbevægelser eller25.000 tons fragt sikre fri udøvelse af egen-handling for så vidt angår de i stk. 1, nr. 1 - 4,nævnte kategorier af ground handling-ydelser.Stk. 3. Statens Luftfartsvæsen kan dog begrænse udøvelsen af hver af de i stk. 2, jf. stk. 1, nr.1 - 4, omfattede kategorier af egen-handling, men til mindst to brugere på betingelse af, at deudvælges på grundlag af relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier.Centraliserede infrastrukturer§ 8.Uanset bestemmelserne i §§ 3 - 7 kan Statens Luftfartsvæsen tillade, at forvaltningen afvisse centraliserede infrastrukturer på en lufthavn forestås af lufthavnens administration, somkan kræve, at leverandører af ground handling-ydelser og brugere, der udfører egenhandling,skal anvende disse infrastrukturer.Stk. 2. De i stk. 1 nævnte infrastrukturer omfatter sådanne infrastrukturer, der bruges vedlevering af ground handling-ydelser, og hvis kompleksitet, omkostninger eller miljøpåvirkningikke giver mulighed for, at de opdeles eller for, at der forefindes flere af dem, herunderbagagesortering, afisning, vandrensningsanlæg og brændstofdistribution.Stk. 3. Konkurrencestyrelsen påser, at forvaltningen af disse infrastrukturer er gennemsigtig,objektiv og ikke-diskriminerende, og især at den ikke hindrer leverandører af ground handling-ydelser og brugere, der udfører egenhandling, i at få adgang til disse infrastrukturer inden forde i bekendtgørelsen fastlagte betingelser.Dispensation§ 9.Såfremt specifikke plads- og kapacitetshensyn i en lufthavn, navnlig på grund afpladsmangel og arealets udnyttelsesgrad, umuliggør åbning af markedet og/eller udøvelse afegen-handling i det ved bekendtgørelsen fastsatte omfang, kan Konkurrencestyrelsendispensere fra bestemmelserne i bekendtgørelsen og træffe afgørelse om følgende1• 1) at begrænse antallet af leverandører for en eller flere andre kategorier af groundhandling-ydelser end de, der er nævnt i § 5, stk. 1, i hele lufthavnen eller i dele af denne, jf.stk. 2,2• 2) kun at lade en enkelt leverandør levere de i § 5, stk. 1, nævnte ground handling-ydelser,3• 3) kun at lade et begrænset antal brugere udøve egen-handling for alle andre kategorierend de, der er nævnt i § 7, stk. 1,4• 4) at forbyde udøvelse af egen-handling for de kategorier af ground handling-ydelser,der er nævnt i § 7, stk. 1, eller at begrænse udøvelsen til en enkelt bruger.Stk. 2. Såfremt der dispenseres i henhold til stk. 1, nr. 1, finder reglerne i § 5, stk. 2 og 3,tilsvarende anvendelse. Såfremt der dispenseres i henhold til stk. 1, nr. 3, skal dispensationenbetinges af, at brugerne udvælges på grundlag af relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier.§ 10.Enhver dispensation i henhold til § 9 skal1• 1) præcisere, hvilken eller hvilke kategorier af ground handling-ydelser undtagelsengælder for, og de særlige plads- og kapacitetsproblemer, der ligger til grund fordispensationen, og2• 2) være ledsaget af en plan med relevante foranstaltninger, som tager sigte på atafhjælpe de i nr. 1 nævnte problemer.

Stk. 2. Enhver dispensation i henhold til § 9 skal desuden opfylde følgende krav1• 1) dispensationen må ikke forårsage konkurrenceforvridning mellem leverandører afground handling-ydelser og brugere, der udfører egen-handling, og2• 2) dispensationen skal i overensstemmelse med formålet med direktiv nr. 96/67/EF af15. oktober 1996 begrænses til det strengt nødvendige.§ 11.En dispensation i henhold til § 9, stk. 1, nr. 1, 3 og 4, kan maksimalt have en gyldighed på3 år. Senest tre måneder inden denne periodes udløb skal Konkurrencestyrelsen på ny træffeafgørelse, såfremt der senest seks måneder forinden anmodes om dispensation i henhold tilreglerne i §§ 9 og 10.Stk. 2. En dispensation i henhold til § 9, stk. 1, nr. 2, kan maksimalt have en gyldighed på to år.Konkurrencestyrelsen kan dog på grundlag af kriterierne i § 9, stk. 1, og efter godkendelse fraEuropa-Kommissionen træffe afgørelse om en enkelt gang at forlænge denne periode medyderligere to år.2)Fremgangsmåde ved udvælgelse af leverandører§ 12.Såfremt der sker begrænsninger i antallet af leverandører i henhold til §§ 5 og 9 skal enudvælgelse af leverandører foretages på grundlag af en udbudsprocedure efter reglerne i §§ 13og 14.§ 13 .Lufthavnens administration skal sørge for, at der iværksættes en udbudsprocedure, somoffentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende, og som alle interesseredeleverandører kan reagere på.Stk. 2. De udvælgelseskriterier, der skal indgå i udbudsbetingelserne eller i tekniskespecifikationer, skal opstilles efter høring i det i § 18 nævnte brugerudvalg og være relevante,objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende.§ 14.Leverandørerne udvælges af lufthavnens administration efter høring af det i § 18 nævntebrugerudvalg, jf. dog stk. 2.Stk. 2. Såfremt lufthavnens administration selv leverer tilsvarende ground handling-ydelser ellerdirekte eller indirekte kontrollerer en virksomhed, der leverer sådanne tjenesteydelser, eller haren andel i en sådan virksomhed, udvælges leverandørerne i stedet for af StatensLuftfartsvæsen efter høring af brugerudvalget og den pågældende lufthavns administration.Stk. 3. Leverandørerne udvælges for en periode på maksimalt syv år.Stk. 4. I tilfælde hvor en leverandør ophører med sin virksomhed før udløbet af den periode,vedkommende har fået tildelt, udvælges afløseren efter samme procedure.§ 15.Såfremt antallet af leverandører begrænses i henhold til § 5 eller §§ 9 - 11 harlufthavnens administration adgang til at levere ground handling-ydelser uden selv at skullegennemgå den i §§ 12 -14 fastsatte udvælgelsesprocedure.Stk. 2. Lufthavnens administration kan endvidere, såfremt antallet af leverandører begrænses ihenhold til § 5 eller §§ 9 - 11, give en virksomhed tilladelse til at levere ground handling-ydelser i lufthavnen uden at lade den pågældende virksomhed gennemgå den fastsatteudvælgelsesprocedure, såfremt1• 1) lufthavnens administration direkte eller indirekte kontrollerer den pågældendevirksomhed, eller2• 2) den pågældende virksomhed direkte eller indirekte kontrollerer lufthavnensadministration.§ 16.Lufthavnens administration underretter det i § 18 nævnte brugerudvalg om afgørelser, dertræffes i henhold til §§ 12 - 15.Høring§ 17.Lufthavnens administration skal mindst en gang om året gennemføre en høring omground handling i lufthavnen med deltagelse af lufthavnens administration, brugerudvalget og

de virksomheder, der leverer ground handling-ydelser, herunder om priser for og udførelsen afde ground handling-ydelser, for hvilke der er dispenseret i henhold til § 9, stk. 1, nr. 2.Brugerudvalg§ 18.Lufthavnens administration skal nedsætte et brugerudvalg bestående afbrugerrepræsentanter eller repræsentative brugerorganisationer.Stk. 2. Enhver bruger af lufthavnen har ret til at være medlem af brugerudvalget eller værerepræsenteret af en organisation, som vedkommende vælger at overdrage denne opgave til.Forskrifter m.v. for leverandører og egen-handlere§ 19.Statens Luftfartsvæsen kan fastsætte forskrifter for leverandører af ground handling-ydelser eller brugere, som anvender egen-handling, med henblik på at sikre enhensigtsmæssig drift af lufthavnen.Stk. 2. Disse forskrifter skal være baseret på følgende principper1• 1) de skal anvendes på de forskellige leverandører og brugere uden forskelsbehandling,2• 2) de skal være relevante i forhold til det tilstræbte formål,3• 3) de må ikke resultere i en faktisk indskrænkning af adgangen til markedet eller afudøvelsen af egen-handling i forhold til, hvad der følger af denne bekendtgørelse.

Adgang til anlæg§ 20.Lufthavnens administration skal sørge for, at leverandører af ground handling-ydelser ogbrugere, som ønsker at udføre egen-handling, har adgang til lufthavnsanlæggene i det omfang,denne adgang er nødvendig for udøvelsen af deres virksomhed.Stk. 2. Såfremt lufthavnens administration stiller betingelser for en sådan adgang, skal dissevære relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende.§ 21.Lufthavnens administration skal fordele den disponible ground handling-plads i lufthavnenpå grundlag af regler og kriterier, der er relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende mellem de forskellige leverandører af ground handling-ydelser og deforskellige brugere, der udfører egen-handling, herunder nytilkomne leverandører og brugere, idet omfang det er nødvendigt for, at de kan udøve deres rettigheder, og for at sikre reel ogloyal konkurrence.Stk. 2. Såfremt der stilles krav om betaling for adgang til lufthavnsanlæggene, skal dennebetaling fastsættes på grundlag af relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerendekriterier.Sikkerhed, herunder security§ 22.Denne bekendtgørelses bestemmelser berører ikke den til enhver tid gældendelovgivning med hensyn til offentlig orden og sikkerhed, herunder security, i lufthavnene.Regnskaber m.v.§ 23.Lufthavnens administration og leverandører, der leverer ground handling-ydelser, skalforetage en nøjagtig, regnskabsmæssig adskillelse efter gældende forretningspraksis af deaktiviteter, der er forbundet med levering af disse ground handling-ydelser, og deres øvrigeaktiviteter.Stk. 2. En af lufthavnene og leverandørerne udpeget statsautoriseret revisor skal for hvertregnskabsår afgive erklæring om, hvorvidt den i stk. 1 angivne regnskabsmæssige adskillelseer overholdt, og om der føres finansielle midler mellem de under lufthavnens administrationhenhørende ground handling aktiviteter og øvrige lufthavnsaktiviteter. Konkurrencestyrelsenskal på grundlag af de således udarbejdede revisorerklæringer kontrollere og påse, atbestemmelserne overholdes.

Tilsyn§ 24.Statens Luftfartsvæsen fører tilsyn med overholdelsen af denne bekendtgørelse, jf. dog§§ 8, stk. 3, 9 - 11 og 23.Overholdelse af gældende lovgivning, herunder arbejdsretlige, miljømæssige og arbejdsmiljømæssigeregler§ 25.En leverandør, der udfører ground handling-aktiviteter i en lufthavn, og en bruger, derudøver egen-handling, skal overholde gældende regler, herunder om arbejdstagernesrettigheder og arbejdsmiljø.Gensidighed§ 26.Statens Luftfartsvæsen kan med fornøden hensyntagen til De Europæiske Fællesskabersinternationale forpligtelser og i overensstemmelse med fællesskabsretten helt eller delvissuspendere adgangen til egen-handling for brugere fra et land uden for De EuropæiskeFællesskaber, såfremt dette land1• 1) ikke retligt eller faktisk indrømmer Fællesskabets egen-handlingbrugere enbehandling, der svarer til den, som medlemsstaterne giver det pågældende lands egen-handlingbrugere, eller2• 2) ikke retligt eller faktisk indrømmer en medlemsstats egen-handlingbrugere enbehandling svarende til den, der ydes landets nationale egen-handlingbrugere, eller3• 3) indrømmer egen-handlingbrugere fra andre lande uden for De EuropæiskeFællesskaber en gunstigere behandling end egen-handlingbrugere fra en medlemsstat i DeEuropæiske Fællesskaber.Stk. 2. Statens Luftfartsvæsen skal underrette Europa-Kommissionen om enhver afgørelseefter stk. 1.Klageadgang§ 27.Statens Luftfartsvæsens afgørelser eller foranstaltninger, der træffes efter dennebekendtgørelse, kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed. Afgørelser ellerforanstaltninger, der træffes af lufthavnens administration efter §§ 12 - 16, §§ 17 og 18 samt §§20 og 21, kan påklages til Konkurrencestyrelsen, hvis afgørelse ikke kan indbringes for andenadministrativ myndighed. Afgørelser eller foranstaltninger truffet i medfør af dennebekendtgørelse kan i øvrigt efter almindelige regler indbringes for domstolene.Forbud§ 28.I tilfælde af overtrædelse af gældende regler, herunder eventuelt særligt fastsatteforskrifter for leverandører af ground handling-ydelser eller udøvere af egen-handling, kanStatens Luftfartsvæsen eventuelt efter anmodning fra lufthavnens administration forbyde enleverandør at levere en tjenesteydelse eller en bruger at anvende egen-handling.Ikrafttræden§ 29.Bekendtgørelsen træder i kraft den 20. december 1997.Færøerne og Grønland

Bilag IFORTEGNELSE OVER GROUND HANDLING-YDELSER1.Administrativ ground handling og overvågning omfatter:1.1. Repræsentation af og forbindelse til de lokale myndigheder eller andre relevante organereller personer, betaling af udgifter for brugeren og tilvejebringelse af lokaler til brugerensrepræsentanter1.2. kontrol med lastning og losning samt fornøden kommunikation1.3. behandling, lagring, håndtering og administration af lasteenheder1.4. alle andre overvågningsaktiviteter før, under eller efter flyvningen og enhver andenadministrativ service, brugeren har behov for.2.Passagerbetjening omfatter enhver form for betjening af passagerer ved afgang, ankomst,transit eller tilsluttende flyforbindelse, bl.a. billetkontrol, rejsedokumentkontrol, indcheckning afbagage og transport af denne til sorteringsområderne.3.Bagagehåndtering omfatter behandling af bagagen i sorteringsområdet, sortering af den,forberedelse til forsendelse på transportsystemer, der fører den til flyet fra sorteringsområdet ogomvendt, samt transport af bagagen fra sorteringsomådet til udleveringen.4.Håndtering af fragt og post omfatter:4.1. Fragt: Den fysiske håndtering af eksport-, import- og transitfragt, behandling af dermedforbundne dokumenter, toldbehandling og enhver sikkerhedsforanstaltning, der er aftalt mellemparterne eller påkrævet af omstændighederne.4.2. Post: Den fysiske håndtering af indgående og udgående post, behandling af de dermedforbundne dokumenter og enhver sikkerhedsforanstaltning, der er aftalt mellem parterne ellerpåkrævet af omstændighederne.5.Forpladshandling omfatter:5.1. Dirigering af flyet ved ankomst og afgang3)5.2. assistance ved parkering af flyet og levering af det nødvendige handlingsudstyr 3)5.3. kommunikation mellem flyet og leverandøren af forpladshandling3)5.4. lastning og losning af flyet, herunder levering og drift af det nødvendige udstyr, og transportaf besætning og passagerer mellem flyet og terminalen samt transport af bagage mellem flyetog terminalen5.5. assistance ved start og levering af det nødvendige udstyr i forbindelse hermed5.6. manøvrering af flyet ved afgang og ved ankomst, levering og drift af det nødvendige udstyr5.7. transport af mad- og drikkevarer til og fra flyet samt lastning og losning heraf.6.Rengøring og servicering af flyet omfatter:6.1. Udvendig og indvendig rengøring af flyet, toilettømning, vandpåfyldning6.2. luftkonditionering og opvarmning af kabinen, fjernelse af sne og is, afisning af flyet

6.3. anbringelse i kabinen af kabineudstyr, oplagring af dette udstyr.7.Brændstof- og oliehandling omfatter:7.1. Påfyldning og tømning af brændstof, herunder oplagring, kvalitetskontrol og kontrol med deleverede mængder7.2. påfyldning af olie og andre vækster.8.Vedligeholdelse af flyet omfatter:8.1. De forskriftsmæssige aktiviteter inden flyvningen8.2. specifikke aktiviteter, som kræves af brugeren8.3. levering og forvaltning af det nødvendige vedligeholdelsesmateriel og af reservedele8.4. anmodning om eller bestilling af en standplads og/eller hangar, hvor vedligeholdelsen kanfinde sted.9.Operationel assistance og administration af flybesætninger omfatter:1• 3) Såfremt disse tjenester ikke varetages af lufttrafiktjenesten.9.1. Forberedelse af flyvningen i afgangslufthavnen eller ethvert andet sted9.2. assistance under flyvningen, herunder efter omstændighederne omlægning af flyets rute9.3. aktiviteter efter endt flyvning9.4. administration af flybesætninger.10.Transport på jorden omfatter:10.1 transport af passagerer, besætning, bagage, fragt og post mellem forskellige terminaler isamme lufthavn, men ikke transport mellem flyet og ethvert andet punkt inden for sammelufthavnsområde10.2. enhver særtransport på brugerens anmodning.11.Catering omfatter:11.1. Forbindelse med leverandørerne og administration11.2. oplagring af mad- og drikkevarer og det nødvendige udstyr til tilberedning deraf11.3. rengøring af udstyr11.4. forberedelse og levering af materiel samt af mad- og drikkevarer.(* 1) Bekendtgørelsen indeholder bestemmelser, der gennemfører Rådets direktiv 96/67/EF af 15. oktober1996 om adgang til ground handling-markedet i Fællesskabets lufthavne.(* 2) Europa-Kommissionen træffer afgørelse herom efter reglerne i EU-direktiv 96/67/EF af 15. oktober1996. Konkurrencestyrelsen underretter Europa-Kommissionen om enhver dispensation, der træffes ihenhold til § 9, og om begrundelsen herfor mindst tre måneder før dispensationens ikrafttræden. Europa-Kommissionen foretager efter nærmere regler i EU-direktiv 96/67/EF en efterprøvelse af afgørelsen omdispensation. Europa-Kommissionen kan godkende eller komme med indvendinger imod dispensationen.Europa-Kommissionen kan endvidere kræve, at Konkurrencestyrelsen ændrer omfanget af

Artikel 101 (tidl. artikel 85, hhv. 81 EF)1. Alle aftaler mellem virksomheder, alle vedtagelser inden for sammenslutninger afvirksomheder og alle former for samordnet praksis, der kan påvirke handelen mellemmedlemsstater, og som har til formål eller til følge at hindre, begrænse eller fordrejekonkurrencen inden for det fælles marked, er uforenelige med det indre marked og erforbudt, navnlig sådanne, som består i:a) direkte eller indirekte fastsættelse af købs- eller salgspriser eller af andreforretningsbetingelserb) begrænsning af eller kontrol med produktion, afsætning, teknisk udvikling ellerinvesteringerc) opdeling af markeder eller forsyningskilderd) anvendelse af ulige vilkår for ydelser af samme værdi over for handelspartnere, somderved stilles ringere i konkurrencen

e) at det stilles som vilkår for indgåelse af en aftale, at medkontrahenten godkendertillægsydelser, som efter deres natur eller ifølge handelssædvane ikke har forbindelsemed aftalens genstand.2. De aftaler eller vedtagelser, som er forbudt i medfør af denne artikel, har ingenretsvirkning.3. Bestemmelserne i stk. 1 kan dog erklæres uanvendelige på:- enhver aftale eller kategori af aftaler mellem virksomheder- enhver vedtagelse eller kategori af vedtagelser inden for sammenslutninger afvirksomheder, og- enhver samordnet praksis eller kategori deraf,som bidrager til at forbedre produktionen eller fordelingen af varerne eller til at fremmeden tekniske eller økonomiske udvikling, samtidig med at de sikrer forbrugerne enrimelig andel af fordelen herved, og uden at der:a) pålægges de pågældende virksomheder begrænsninger, som ikke er nødvendigefor at nå disse målb) gives disse virksomheder mulighed for at udelukke konkurrencen for en væsentligdel af de pågældende varer.

Artikel 106 (tidl. artikel 90, hhv. EF 86)1. Medlemsstaterne afstår, for så vidt angår offentlige virksomheder og virksomheder,som de indrømmer særlige eller eksklusive rettigheder, fra at træffe eller opretholdeforanstaltninger, som er i strid med traktaternes bestemmelser, navnlig de i artiklerne12 og 101 – 109 nævnte.2. Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindeligøkonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastettraktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen afdisse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver,som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang,at det strider mod Unionens interesse.3. Kommissionen påser, at bestemmelserne i denne artikel bringes i anvendelse, ogmeddeler, såfremt det er påkrævet, medlemsstaterne passende direktiver ellerafgørelser.2. AfdelingStatsstøtte

b) støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofereller af andre usædvanlige begivenhederc) støtteforanstaltninger for økonomien i visse af Forbundsrepublikken Tysklandsområder, som er påvirket af Tysklands deling, i det omfang de er nødvendige for atopveje de økonomiske ulemper, som denne deling har forårsaget. Fem år efterLissabontraktatens ikrafttræden kan Rådet på forslag af Kommissionen vedtage enafgørelse om ophævelse af denne litra.3. Som forenelige med det indre marked kan betragtes:a) støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden erusædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse samt i deområder, der nævnt i artikel 349, under hensyn til deres strukturelle, økonomiske ogsociale situationb) støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæiskinteresse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomic) støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner,når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fællesinteressed) støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven, når den ikke ændrersamhandels- og konkurrencevilkårene i Unionen i et omfang, der strider mod de fællesinteressere) andre former for støtte, hvorom Rådet på forslag af Kommissionen træfferafgørelse.

Såfremt den pågældende stat ikke retter sig efter denne afgørelse inden udløbet afden fastsatte frist, kan Kommissionen eller en anden interesseret stat, uansetbestemmelserne i artiklerne 258 og 259, indbringe sagen direkte for Den EuropæiskeUnions Domstol.På begæring af en medlemsstat kan Rådet med enstemmighed træffe afgørelse om,at en af denne stat ydet eller planlagt støtte, uanset bestemmelserne i artikel 107 ellerde i artikel 109 nævnte forordninger, skal betragtes som forenelig med det indremarked, hvis ganske særlige omstændigheder berettiger en sådan afgørelse. HarKommissionen indledt den i dette stykkes første afsnit fastsatte fremgangsmåde medhensyn til denne støtteforanstaltning, bevirker den pågældende stats begæring tilRådet, at sagens behandling udsættes, indtil Rådet har taget stilling til spørgsmålet.Dog træffer Kommissionen afgørelse, såfremt Rådet ikke har taget stilling inden tremåneder efter, at begæringen er fremsat.3. Kommissionen skal underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse ellerændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil. ErKommissionen af den opfattelse, at det påtænkte er uforeneligt med det indre marked ihenhold til artikel 107, iværksætter den uopholdeligt den i stk. 2 fastsattefremgangsmåde. Den pågældende medlemsstat må ikke gennemføre de påtænkteforanstaltninger, før den nævnte fremgangsmåde har ført til endelig afgørelse.

BILAG 4 AOversigt over relevante myndigheder og regulering af betaling forground handling ydelser og benyttelse af anlæg på danskelufthavne hvis luftfartslovens § 71 udnyttes, henholdsvis IKKEudnyttes. Ground handling-ydelser, der har central betydning for atbeflyvningen kan gennemføres (Gruppe I)Hjemlen i Luftfartslovens §71 udnyttesHjemlen i Luftfartslovens §71 udnyttesIKKEDer erDer erIKKETilsyns-DererIKKEDererkonkur-myn-konkur- Myndighe konkur-konkur-rencedighedrencedrence Myndighedrence MyndighedBetalingSLVBetalinKonkur-BetalingKonkur-BetalingKonkur-regule-grence-fastsættrence-fastsættrence-res affastsættstyrelsenes istyrelsenes istyrelsenLuftfartes ioverensoverensslovensoverensstemmelstemmel§ 71stemmese medse medlse medKonkurrKonkurrKonkurencelovencelovrenceloensensvens§ 11§ 11§ 11