Supplerende grundnotat

Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forord-

ning om undersøgelse og forebyggelse af flyvehavarier og flyvehæn-

delser inden for civil luftfart KOM (2009) 611

Notatet er fremsendt parallelt til Folketingets Europaudvalg og FolketingetsTrafikudvalg.

Resumé

Forslaget til forordning har til hensigt at ajourføre og modernisere de væsent-ligste bestemmelser i direktiv 94/56/EF om fastlæggelse af de grundlæggendeprincipper for undersøgelse af flyvehavarier og flyvehændelser inden for civilluftfart. Et af formålene med forslaget er at fremme det frivillige samarbejdeyderligere mellem medlemslandenes havarikommissioner ved at udvikle etsåkaldt europæisk netværk af havarikommissioner samt at oprette nogle cen-trale funktioner til at understøtte dette.

1. Baggrund og indhold

Forslaget til forordning er fremsat den 29. oktober 2009 under henvisning tiltraktatens artikel 80, stk. 2 og skal vedtages efter proceduren i artikel 251 omfælles beslutningstagen.Kommissionens forslag har til hensigt at ajourføre og modernisere de væsent-ligste bestemmelser i Rådets Direktiv 94/56/EF af 21. november 1994 om fast-læggelse af de grundlæggende principper for undersøgelse af flyvehavarier ogflyvehændelser inden for civil luftfart. Formålet er at forbedre effektiviteten afsystemerne til undersøgelse og forebyggelse af flyvehavarier og flyvehændelserinden for civil luftfart.Kommissionen ønsker med det forelagte forslag, at der fastsættes nærmere be-stemmelser for tilskyndelsen til frivilligt samarbejde, og målene for dette sam-arbejde lovfæstes i en retlig bindende ramme. Det bygger på de ressourcer, sommedlemsstaterne allerede råder over, og erfaringerne fra det eksisterendeuformelle samarbejde mellem de nationale sikkerhedsundersøgelsesorganer.Ifølge den foreslåede forordning vil dette uformelle samarbejde blive omlagt til

et europæisk netværk af den civile luftfarts sikkerhedsundersøgelsesorganer(netværket).Kommissionen anfører, at netværket vil bidrage til større ensartethed, bedregennemførelse og håndhævelse af Fællesskabets lovgivning angående undersø-gelse af havarier inden for civil luftfart. Det vil ligeledes styrke EU's undersø-gelseskapacitet og den forebyggende funktion, der opnås ved at undersøge ha-varier, idet der tilskyndes til et mere struktureret samarbejde mellem de natio-nale sikkerhedsundersøgelsesorganer, Kommissionen og Det Europæiske Luft-fartssikkerhedsagentur, alt imens det bibeholder sin uafhængighed.For at undgå at oprette et nyt fællesskabsorgan vil netværket ikke få status somjuridisk person. Netværkets skal være et forum for udveksling af informationermellem de nationale myndigheder, der står for efterforskning af flyulykker.Derudover skal netværket rådgive de nationale institutioner og fællesskabsin-stitutioner om politikkerne for efterforskning af ulykker, og udstede anbefalin-ger i den forbindelse. Det fremgår ikke, hvordan procedurerne for vedtagelse afanbefalinger skal være. Netværket vil udgøre et organ, der arbejder for virkelig-gørelsen af et mål af generel europæisk interesse i henhold til den såkaldte fi-nansforordning, og dermed får Fællesskabet mulighed for at støtte dets aktivi-teter med et årligt tilskud på grundlag af et arbejdsprogram, som aftales hvertår.Forslaget introducerer endvidere en større rolle til Det Europæiske Luftfarts-sikkerhedsagentur, som i dag er regeludstedende og tilsynsførende myndighedi EU. Ifølge forslaget bør Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur være re-præsenteret og deltage ved sikkerhedsundersøgelser, som udføres på en med-lemsstats område eller i et tredjeland, hvor en medlemsstats sikkerhedsunder-søgelsesorgan er blevet opfordret til at udpege en akkrediteret repræsentant.Det vil være den nationale undersøgelsesleder, der leder efterforskningen.Forslaget sigter desuden på at gennemføre procedurer, som gør det muligt atstille en liste til rådighed over alle personer om bord på et luftfartøj senest entime efter en meddelelse om, at dette luftfartøj er havareret.

2. Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herfor

Undersøgelse af havarier og hændelser under civil luftfart er internationalt re-guleret i ICAO’s Anneks 13 til Chicago-konventionen og i Rådets Direktiv94/56/EF af 21. november 1994 om fastlæggelse af de grundlæggende princip-per for undersøgelse af flyvehavarier og flyvehændelser inden for civil luftfart.Efter disse regler er medlemsstaterne forpligtet til at sikre, at flyvehavarier ogalvorlige flyvehændelser inden for civil luftfart gøres til genstand for en under-søgelse af et uafhængigt organ, idet undersøgelsens eneste formål er at fore-bygge fremtidige havarier, og den benyttes derfor ikke til at fastslå skyld eller

erstatningsansvar. Kommissionens forslag til forordning erstatter bestemmel-serne i direktiv 94/56/EF.ICAO Anneks 13 og direktiv 94/56 er implementeret i dansk ret i luftfartslovens§§ 134 – 144 b og i Transportministeriets bekendtgørelse nr. 301 af 30. april1997 om meddelelsespligt med hensyn til flyvehavarier og flyvehændelser.Danmark har i overensstemmelse med disse internationale regler etableret enuafhængig undersøgelsesenhed, Havarikommissionen for Civil Luftfart ogJernbane (HCLJ), der har til opgave at klarlægge årsagen til et havari eller enhændelse, men ikke at placere ansvaret herfor.Da der er tale om et forslag til en forordning, vil de eventuelt vedtagne be-stemmelser, blive direkte gældende i medlemsstaterne. Da der samtidig er taleom et område, som i et vist omfang allerede er reguleret i dansk lovgivning, ek-sempelvis definitionerne på flyvehavari og flyvehændelse og kravet om at et ci-vilt luftfartssikkerhedsundersøgelsesorgan skal gennemføre eller føre kontrolmed sikkerhedsundersøgelser og om undersøgelsespligten, vil dette medførevisse justeringer af den danske lovgivning.

3. Høring

Direktivforslaget er sendt i høring den 3. november 2009 med frist til den 26.november 2009 hos EU-specialudvalget for transport samt AOPA Danmark,Foreningen af Danske Flyrelaterede virksomheder, Billund Lufthavn, Dansam,DALPA, Flyvebranchens Personaleunion, Flyvertaktisk Kommando, GrønlandsLufthavnsvæsen, Københavns Lufthavne A/S, Scandinavian Airlines System,Dansk Erhverv, Dansk Pilotforening, Cimber og Starair.Følgende havde bemærkninger til forslaget:

DI Transport

skriver i deres høringssvar:”Kommissionen anfører om forslaget, at det har til formål at fremme et frivilligtsamarbejde mellem de nationale sikkerhedsundersøgelsesorganer, Kommissi-onen og det europæiske luftfartssikkerhedsagentur (EASA). Forslaget har end-videre til formål at opdatere og modernisere det gældende direktiv 94/56/ECom fastlæggelse af de grundlæggende principper for undersøgelse af flyvehava-rier og flyvehændelser inden for civil luftfart.DI Transport stiller sig overvejende positiv over for Kommissionens forslag,men lægger vægt på, at en række forhold i tilknytning til forslaget afklares ogpræciseres nærmere;

Kommissionen henviser (under Begrundelse) til Rådets direktiv 2003/42/EFom indberetning af hændelser inden for civil luftfart som en del af regelgrund-laget for havarier inden for civil luftfart.DI Transport lægger vægt på, at Kommissionens forslag ikke får indvirkning pådet særlige system om indberetning af hændelser inden for den civile luftfart,som er indført med direktivet.Kommissionen præsenterer som en del af forslaget et udvidet frivilligt samar-bejde mellem medlemslandenes nationale sikkerhedsundersøgelsesorganer.Det nuværende uformelle samarbejde mellem de nationale sikkerhedsundersø-gelsesorganer foreslås omlagt til et europæisk netværk af den civile luftfartssikkerhedsundersøgelsesorganer (netværket).Mandat og arbejdsrammer for det frivillige netværk er beskrevet i forslagets ar-tikel 7 og 8. Det fremgår også (jf. forslagets pkt. 5.1), at det frivillige netværkmed regelbunden organisation og arbejdsopgaver skal basere sig på de eksiste-rende ressourcer, som er til rådighed i de enkelte medlemslande.DI Transport finder det vigtigt, at der sikres en balance mellem nytteværdien afdet frivillige samarbejde og de ressourcer, som hvert medlemsland bruger pådeltagelse i netværket. Det er med andre ord væsentligt, at kapaciteten hos detnationale sikkerhedsundersøgelsesorgan kapacitet (som i Danmark er Havari-kommissionen for Civil Luftfart og Jernbane) ikke udhules.En tilsvarende problemstilling gør sig gældende i forhold til artikel 6, hvorefterét nationalt sikkerhedsundersøgelsesorgan kan anmode andre medlemsstatersundersøgelsesorganer om bistand og så vidt muligt uden vederlag herfor. Ogsåi denne situation bør der sikres en vis balance og præcisering af de situationer,hvor artikel 6 finder anvendelse.Kommissionen lægger med forslagets artikel 9 op til, at det europæiske luft-fartssikkerhedsagentur EASA skal være repræsenteret og tage del i sikkerheds-undersøgelser, som finder sted i de enkelte medlemslande og i tredjelande,hvor et nationalt sikkerhedsundersøgelsesorgan har udpeget en repræsentanttil at deltage. De foreslåede udvidede beføjelser til EASA benævnes i artikel 9,stk. 2, som ”the rights of EASA”.DI Transport er skeptisk over for, at EASA med forslaget skal tildeles en størrerolle i forhold til undersøgelse af havarier og flyvehændelser inden for civil luft-fart. En større rolle til EASA vil i denne sammenhæng bryde med et princip om,at et sikkerhedsundersøgelsesorgan som for eksempel Havarikommissionen forCivil Luftfart og Jernbane er uafhængig af de regeludstedende myndigheder.Der er tale om et princip, som er grundfæstet i den internationale luftfarts-myndighedsorganisation ICAO.

DI finder på den baggrund, at forslaget om EASA’s deltagelse i nationale sik-kerhedsundersøgelser bør udgå af forslaget. ”

Kongelig Dansk Aeroklub

har følgende bemærkninger:”EASA skal ikke have mulighed for at deltage i udredningen af havarier. Det ervigtigt at havariudredning foretages af en uvildig instans, som ikke påvirkes afden regulerende myndighed. Derudover har KDA ikke yderligere bemærknin-ger til forslaget.”

Forbrugerrådet

har følgende bemærkninger:Kommissionens forslag til ændringer i direktiv 94/56 fra 1994 har til formål atforbedre effektiviteten af systemerne til undersøgelse og forebyggelse af flyha-varier mv. inden for civil luftfart. Forbrugerrådet finder, at der bør arbejdes på,at moderniseringen fremmer størst mulig gennemsigtighed på området.Det fremgår af forslaget til forordning, at Kommissionen ønsker at fastsættenærmere bestemmelser for ”tilskyndelsen til frivilligt samarbejde” på basis aferfaringerne fra det eksisterende uformelle samarbejde mellem de nationalesikkerhedsundersøgelsesorganer. Det uformelle samarbejde skal omlægges, så-ledes at der dannes et europæisk netværk af sikkerhedsundersøgelsesorganer-ne. Det er vanskeligt at se den store forskel på samarbejdet, såfremt der fortsater tale om et frivilligt samarbejde, uanset om dette nedfældes i et nyt direktiv.Det fremgår også, at der ”tilskyndes til et mere struktureret samarbejde”. For-brugerrådet finder, det kunne være et problem, såfremt der kun er tale om til-skyndelser, men fortsat et frivilligt samarbejde.Forbrugerrådet er enig i, at undersøgelseskompetencerne skal udnyttes mesteffektivt, og at det derfor forekommer fornuftigt at fremme samarbejdet og del-tagelse i et netværk. Det anføres, at ”ikke alle europæiske undersøgelsesorganerhar samme høje undersøgelseskompetencer”. Nej, det er nemlig korrekt, og deter nemlig i høj grad den forskellighed med hensyn til kapacitet, der betyder, atdet er vanskeligt at se, at man kan nøjes med henstillinger og frivilligt samar-bejde på et så vigtigt område.Man har fra dansk side oplyst, at man vil arbejde for, at netværkets beslutnin-ger om at udstede anbefalinger bør kræve enstemmighed. Da det drejer sig omet sikkerhedsmæssigt meget vigtigt område, skal Forbrugerrådet stille spørgs-målstegn ved, om det er klogt at kræve enstemmighed, da dette kan betyde, atmodstand fra et eller to lande betyder, at anbefalingerne ikke kan vedtages.

4. Statsfinansielle, samfundsøkonomiske og administrative konse-

kvenser af forslaget

Det anføres i den foreslåede forordning, at det uformelle samarbejde mellem denationale undersøgelsesorganer vil blive omlagt til et europæisk netværk af dencivile luftfarts sikkerhedsundersøgelsesorganer (netværket).Ifølge forslaget skal der ydes et årligt tilskud med samfinansiering fra med-lemsstaterne til netværket, som vil blive anvendt til at gennemføre en række ak-tiviteter, der aftales med Kommissionen i et årligt arbejdsprogram. Det vurde-res, at der vil være mindre statsfinansielle omkostninger forbundet med forsla-get, som vil kunne holdes inden for Transportministeriets eksisterende budget-rammer.Forslaget forventes at få begrænsede administrative konsekvenser for Havari-kommissionen. Havarikommissionen vil fortsat være underlagt Transportmini-steriet og være en national undersøgelsesinstitution. De centrale funktioner be-skrevet i forslaget har primært til hensigt at sørge for koordineringen af blandtandet ressourcer.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen anfører, at dette forslag ikke ændrer ved den nuværende an-svarsfordeling for undersøgelse af havarier og hændelser inden for civil luftfart,idet ansvaret fortsat påhviler medlemsstaternes kompetente myndigheder.Kommissionen anfører endvidere, at sammenlignet med de øvrige politiskevalgmuligheder, der er analyseret i den konsekvensanalyse, som ledsager detteforslag, har den foreslåede forordning den største merværdi set ud fra et fælles-skabsperspektiv. Ud fra en proportionalitetsbetragtning er forordningen denbedste politiske valgmulighed, idet den under fuld overholdelse af sikkerheds-undersøgelsens uafhængighed i kraft af sin støtte til frivilligt samarbejde, oguden at oprette nye strukturer på fællesskabsniveau, vil gøre det muligt i bety-delig grad at forbedre effektiviteten generelt i den nugældende lovramme forundersøgelse og forebyggelse af havarier inden for civil luftfart i EU.Derfor opfylder forslaget ifølge Kommissionen nærhedsprincippet.Regeringen finder på det foreliggende grundlag, at nærhedsprincippet er over-holdt idet ansvaret for undersøgelser af havarier og hændelser inden for civilluftfart fortsat påhviler medlemsstaternes kompetente myndigheder. Samtidigvurderes der at være et europæisk behov for koordination af de begrænsederessourcer til undersøgelser og strømmen af sikkerhedsoplysninger, som kunkan ske på fællesskabsniveau.Den nugældende lovramme, direktiv 94/56/EF, er nu 15 år gammel, og der kansåledes være behov for at ajourføre og modernisere de væsentligste bestemmel-ser i dette direktiv. Medlemsstaternes undersøgelseskapaciteter er bl.a. mereuensartet end det var tilfældet i 1994, særligt efter EU-udvidelserne i 2004 og

2007, og undersøgelseskapaciteten er således koncentreret i ganske få med-lemsstater. For eksempel kan sikkerhedsanbefalinger, der kommer fra en un-dersøgelse i ét EU-land, være til gavn for andre lande. Forordningsforslaget kanbidrage til at fastlægge roller og kompetence blandt medlemslandene og bidra-ge til, at EU's borgere får samme beskyttelse i hele EU i tilfælde af flyulykker.

6. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen mener, at det som udgangspunkt er positivt med initiativer, hvorhensigten er at forbedre efterforskning og forebyggelse af ulykker i civil luftfartRegeringen ønsker, at undersøgelseskompetencerne i EU på området for luft-fartshavarier udnyttes mest effektivt, og at moderniseringen fremmer gennem-sigtighed på området. Det forekommer fornuftigt at fremme frivilligt samarbej-de og deltagelse i et netværk blandt medlemslandenes myndigheder på områ-det. I dag er det ikke alle europæiske undersøgelsesorganer, der har samme hø-je undersøgelseskompetencer.Det fremgår ikke af forslaget til forordning, hvordan netværkets procedurer forvedtagelse af anbefalinger skal være. Anbefalingerne vil ikke være juridisk bin-dende, men de vil til en hvis grad alligevel være de facto bindende, når de førster besluttet. Regeringen mener derfor, at netværkets beslutninger om at udste-de anbefalinger i udgangspunktet bør kræve enstemmighed.Regeringen finder, at forslaget om, at de ressourcer, der er til rådighed i etmedlemslands undersøgelsesmyndighed, kan stilles til rådighed for andre lan-de, er et fornuftigt princip. Havarikommissionens medarbejdere står i forvejentil rådighed for undersøgelser, hvor dansk registrerede luftfartøjer eller danskestatsborgere er involveret i et havari eller hændelse. Hvis princippet bredes me-re generelt ud end dette, kan det medføre, at Havarikommissionen står til rå-dighed for yderligere opgaver i et omfang, hvor det er vanskeligt at gennem-skue, hvilke ressourcer der kræves. Regeringen finder det nødvendigt, at Kom-missionen belyser dette spørgsmål nærmere og mener, at det er nødvendigt atgøre opmærksom på, at relativt små lande har begrænsede ressourcer at bidra-ge med.Ifølge forslagets artikel 9 får Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur, somer regeludstedende og tilsynsførende myndighed for luftfarten i EU, mulighedfor at deltage i stort set alle aspekter af en undersøgelse. Det bryder med detprincip, at undersøgelserne er uafhængige og dermed også uafhængige af myn-digheden. Det kan så tvivl om formålet med undersøgelserne, idet Det Europæ-iske Luftfartssikkerhedsagentur efterfølgende kan foretage aktioner overfor in-volverede parter, hvilket kan medføre, at de undersøgte vil overveje hvorvidt deinformationer, de videregiver, vil kunne blive brugt til efterfølgende at placereskyld og ansvar. Desuden vil Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur, someuropæisk luftfartsmyndighed, kunne tænkes at være involveret i omstændig-

heder omkring et havari, som bør underkastes en uafhængig undersøgelse. Re-geringen mener derfor, at Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur ikke au-tomatisk skal have ret til at deltage i havarikommissionernes sikkerhedsunder-søgelser.Regeringen er skeptisk over for forslagets artikel 15, stk. 3 om, at EASA deltageri udvekslingen og analysen af oplysninger, der er omfattet af direktiv2003/42/EF, og får online-adgang til alle oplysninger i det centrale register,som er oprettet i henhold til Kommissionens forordning (EF) nr. 1321/2007.En sådan adgang omfatter også oplysninger, der direkte identificerer operatø-ren og det luftfartøj, som indberetningen af hændelsen vedrører.Det anføres, at EASA skal behandle disse oplysninger fortroligt og begrænseanvendelsen af disse, til hvad der er strengt nødvendigt for at løse sikkerheds-relaterede forpligtelser. EASA er imidlertid ikke ansvarlig for tilsyn med natio-nale tilladelsesindehavere inden for EU (med undtagelse af designvirksomhe-der). Regeringen er derfor skeptisk over for, at EASA får oplysninger om, hvil-ket selskab eller hvilken registrering en aktuel begivenhed er relateret til, dader er tale om begivenheder, der kun har relevans i forhold til tilsynet med denpågældende virksomhed. Det vil dog være relevant, at EASA får oplysninger ombegivenheder (typisk rapporteret af værksteder), hvor der konstateres fejl, somer relevante i forhold til flytypen, som EASA certificerer.

7. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Den indledende drøftelse i Rådets arbejdsgruppe indikerede, at det centralekritikpunkt bliver den foreslåede rolle for EASA. Medlemslandene tilkendegavsamstemmende, at Kommissionens forslag om obligatorisk deltagelse i alle ef-terforskninger går for vidt. Der var dog samtidig en forståelse for, at der bør til-deles EASA en eller anden form for rolle, forudsat at der ikke derigennem kanstilles spørgsmålstegn ved uafhængigheden af undersøgelserne.Det forventes, at forslaget vil blive prioriteret højt under Det Spanske For-mandskab.

8. Europa-Parlamentets udtalelser

Parlamentets holdning foreligger endnu ikke.

9. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Udvalget har den 30. november 2009 modtaget grundnotat vedrørende detteforslag.