Skatteudvalget 2009-10
SAU Alm.del Bilag 291
Offentligt
NotatJ.nr.2009-139-0004
Skattetiltag i relation til den finansielle krise(Tax issues in relation to the financial crisis)
IndledningDer er på den internationale bane gjort en stor indsats for at modstå den økono-miske krise. Notatet giver - baseret på OECD-opgørelse - en oversigt over hvil-ke typer skattetiltag, der er foretaget i landene for at imødegå den internationalekrise, der satte ind i efteråret 2008. Efter krisen står den vestlige verden tilbagemed store underskud på de offentlige finanser, og notatet omhandler ligeledesde initiativer, der er foretaget internationalt for at afhjælpe de store omkostnin-ger, som krisen har bragt med sig.Afslutningsvist er der et afsnit vedr. bankskatter relateret til den finansielle kri-se.
Oversigt over tiltag foretaget for modstå den finansielle internationale kriseDer er i løbet af de seneste par år foretaget en lang række initiativer i de vestligelande for at modstå den økonomiske krise. Tiltagene er for en stor del landespe-cifikke, men det er muligt at identificere fælles temaer:
Forøgelse af likviditeten i den private sektor.En del lande har forsøgt atforbedre likviditeten i virksomhederne ved at give længere kredittider forskattebetalinger, refundere overskydende skat hurtigere end hidtil, og til-lade større tilbageførelser ved tab. Disse tiltag vil kun have karakter afengangsudgifter for det offentlige.Midlertidige tiltag, der stimulerer forbruget.Mange lande har indførtaccelererende skattemæssige afskrivninger for kapitalinvesteringer, lem-pelser for boliginvesteringer, reduktioner i moms, tiltag som tilskyndertil øget køb af nye biler mv. I tilfælde af at disse tiltag forbliver midlerti-dige, så vil effekterne på skattebetalingerne vende, når tiltagene stopper.
Side 1 af 7
Nedsættelse af indkomstskatter.Flere lande har reduceret de personligeindkomstskatter mere på grund af krisen end de ellers ville have gjort.Nogle lande har øget personlige fradrag, mens andre har sænket skatte-satserne, specielt lande som var i gang med udvikling/gennemførelse afskattereformer inden finanskrisen brød ud. Desuden er der en del lande,som yder øget støtte til børn og fattige familier.Nedsættelse af skatten på kapital/selskaber.Lande som allerede havdeplaner om at nedsætte deres virksomhedsskatter, har fået gennemførtdisse lettelser. Derudover har der været fokus på at lette skattebyrden forsmå- og mellemstore virksomheder og øge muligheden for skattefradragfor F&U.Andet.Nogle få lande har foretaget lempelser i de sociale bidrag, specieltfor yngre og ældre på arbejdsmarkedet. Flere lande har indført skrot-præmier for ældre biler ved samtidig køb af ny og mindre forurenendebil. Herved stimuleres der til køb af nye biler, hvilket specielt er gavnligti bilproducerende lande.
Af bilag 1 fremgår en specificeret liste over tiltag, der er fortaget af de vestligelande for at afbøde krisens virkninger.
Ad. forøgelse af likviditeten i den private sektorDen finansielle krise medførte et akut behov for (billig) likviditet i virksomhe-derne og specielt i den finansielle sektor. De listede forslag i bilag 1 øger likvi-diteten med det samme, og sådanne tiltag er dermed med til at undgå lukningeraf virksomheder og finansielle institutioner på grund af midlertidig likviditets-mangel. En ulempe ved disse tiltag er, at det kan være svært at ramme den rettetiming. Det kan desuden ikke udelukkes, at disse tiltag kan være med til at holdeliv i virksomheder, som ikke er rentable på lang sigt og initiativerne dermed harmedvirket til at udskyde en nødvendig tilpasning. Tiltagene kan være konkur-renceforvridende, hvis der gøres forskel på f.eks. virksomhedernes størrel-se/omsætning.
Ad. midlertidige tiltag for at stimulere forbrugetI en del lande er der sket en omlægning på afgifts- og momsområdet. Der harværet en tendens til, at moms og afgifter reduceres på visse områder f.eks. indenfor bolig- og byggeområdet eller afgiften på nye biler.Midlertidige subsidieringer af forbedringer af boliger og dermed byggebranchengenerelt, stimulerer aktiviteten og beskæftigelsen i en kortere periode. Det kanvære med til at afbøde nedgangen i et konjunkturforløb, idet beskæftigelsen ibyggesektoren oftest er den sektor, der rammes hurtigst og hårdest, når konjunk-turerne vender. En ulempe ved sådanne tiltag er imidlertid, at der i mange landede senere år har været en overophedning af aktiviteten i byggebranchen. Ved at
Side 2 af 7
subsidiere aktiviteten i byggebranchen kan det være med til at opretholde et ak-tivitetsniveau over det strukturelle niveau - hvor der set ud fra et samfundsøko-nomisk perspektiv er behov for en tilpasning. Ved midlertidige afgifts- ellermoms nedsættelser er der også en tendens til, at folk venter med at købe varigeforbrugsgoder og boligforbedringer indtil ikrafttrædelsen.
Ad. nedsættelse af indkomstskatterFlere lande giver målrettede beskæftigelsesfradrag til de lavestlønnede samt tilbeskæftigede med børn (der er også eksempler på at der gives tilskud til børne-familier uanset beskæftigelsesstatus). Når der gives skattelettelser til de lavest-lønnede øger det gevinsten ved at være beskæftiget frem for at være arbejdsløs.Samtidig har de lavestlønnede og familier med børn en større forbrugstilbøjelig-hed end personer med højere indkomster. Herved omsættes en relativ stor andelaf skattelettelsen for de lavestlønnede til forbrug, hvilket er gavnligt i en krisesi-tuation, hvor der er behov for at stimulere forbruget. Empiriske studier viserdesuden at specielt lavtlønnede (enlige) med børn har høje deltagelseselasticite-ter.
Ad. nedsættelse af skatten på kapital/selskaberNedsættelse af selskabsskatten har generelt gode strukturelle virkninger. Set i etinternationalt perspektiv kan det være problematisk hvis graden af skattekonkur-rence, ”bider sig selv i halen”, således, at støre og større satsnedsættelser blivernødvendige for at tiltrække virksomheder.
Ad. Andre tiltagFlere lande har en høj grad af ungdomsledighed. Reduktioner af sociale bidragfor disse grupper kan afhjælpe den relativt høje ungeledighed. For den ældre delaf befolkningen kan skattefradrag for seniorer være med til at forlænge tilbage-trækningsalderen.Af andre tiltag kan nævnes, at flere lande har valgt at give skattefradrag til købat hjemmeserviceydelser, hvilket kan være med til at øge den legale beskæfti-gelse i branchen på bekostning af den sorte aktivitet. Derudover mindsker detfordelene ved hjemmeproduktion, hvilket kan være med til at kanalisere ar-bejdskraften hen, hvor de enkelte personer har komparative fordele.Flere lande har indført skrotpræmier for ældre biler ved samtidig køb af ny ogmindre forurenende bil. Det stimulerer salget af nye biler, hvilket specielt ergavnligt i bilproducerende lande. En midlertidig skrotpræmieordning vil frem-rykke bilsalget og derved provenu fra registreringsafgiften. Der har formegent-lig ikke være nogle beskæftigelseseffekter forbundet med forslaget, idet denøgede aktivitet for nye biler, formegentligt opvejes af en lavere aktivitet i brugt-bilssektoren.International finanspolitisk konsolidering som følge af krisen
Side 3 af 7
Som følge af den internationale krise og de finanspolitiske lempelser der blevsøsat for at afbøde de negative virkninger af den globale nedgang, så opleverEU-landene generelt stigende offentlige underskud og stigende gældskvoter. Definanspolitiske lempelser har næret nødvendige for at styrke aktiviteten og be-skæftigelsen under krisen. Råderum og udfordringer har været forskellig blandtlandene, og det har bevirket, at omfanget og behovet for finanspolitiske lempel-ser har varieret landene imellem.Konsolidering er nødvendig for landene nu, dels for at undgå gældsfælle, somkan presse renteniveauet op, og dels for at sikre fremadrettede handlemulighederi den økonomiske politik i tilfælde af nye økonomiske tilbageslag. Desuden erkonsolidering en nødvendighed for at sikre den finanspolitiske holdbarhed påsigt.EU’s finansministre vedtog den 20. oktober 2009 nogle overordnede principperfor finanspolitisk konsolidering, bl.a. at landene som hovedregel skal starte kon-solideringen i 2011 og en række lande før, samtidig med at den årlige strukturel-le konsolidering som minimum skal udgøre ½ pct. af BNP. Henstillingerne er nuinden for rammerne af Stabilitets og Vækstpagten, hvor anbefalingerne er, atunderskuderne nedbringes til under Traktatens grænse på 3 pct. af BNP.I maj havde 19 lande, og siden hen også Danmark m. f., fået henstillinger omdels at bringe underskuddet ned under 3 pct. af BNP inden givne frister samt atgennemføre strukturelle budgetforbedringer, mens Grækenland har fået enskærpet henstilling.I starten af året har de forskellige lande fremlagt deres stabilitetsprogrammer(euro-lande) og konvergensprogrammer (ikke euro- lande). Disse programmerindeholder bl.a. planer for hvordan EU-landene vil håndtere deres finanspoliti-ske udfordringer.Programmerne viser, at EU – landene generelt planlægger at efterleve henstil-lingerne, og de væsentligste konklusioner er:
Konsolidering af de offentlige finanser. En stor del af landene er allere-de begyndt at gennemføre konsolidering af de offentlige finanser, oglandene planlægger at efterleve de respektive krav til budgetforbedrin-gerne. I gennemsnit skal landene stramme finanspolitikken med ca. 1 �af BNP, men med store variationer på tværs af landene.De færreste lande har fremlagt konkrete konsolideringsplaner for 2011og de efterfølgende år, men generelt har landene fremlagt konkrete til-tag for 2010.Konsolidering af de offentlige finanser blandt landene er baseret på etforudsat konjunktur opsving og finanspolitiske stramninger. Landeneplanlægger at stramme mere på udgiftssiden end på indtægtssiden.
Side 4 af 7
Et flertal af landene har gennemført eller har planer om at gennemførereformer af deres finanspolitiske rammer for at støtte konsolideringen afde offentlige finanser og styrke den finanspolitiske styring.
Skattepolitiske tiltag som reaktion på den finansielle krise og den økonomi-ske nedgangDen vestlige verden står overfor en masse udfordringer, som sammen med ud-fordringerne fra genopretningen efter den internationale finansielle krise, bety-der, at det er nødvendigt at reagere for at sikre fortsat vækst. Globaliseringen be-tyder fortsat gode muligheder for OECD-landene men også store problemer,hvor de teknologiske ændringer forbliver en af de helt store udfordringer i denøkonomiske politik og kan være en kritisk faktor ift den fremtidige vækst.OECD’s studier viser generelt, at det er vækstfremmende at have lave person-og virksomhedsskatter, hvilket tilskynder til investeringer i human kapital, inve-steringer, innovation, iværksætteri, risikovillighed mv. OECD anbefaler, at hvisman ønsker en provenuneutral vækstskabende skattereform, så bør man udskifteprovenu fra personlige indkomstskatter med mindre forvridende skatter somskatter på ejendom eller forbrug. Et problem med sådanne reformer kan dog væ-re at fordelingen af skattebyrden bliver mere skæv.Trenden i OECD-landene er generelt en udbredning af skattebaserne og en re-duktion af skattesatserne.Hvordan bør skatterne udbredesDen konsolidering der sker i form af øget skatteprovenu kan ske på forskelligemåder – men det er vigtigt, at konsolideringen sker så skånsomt som muligt, såde højere skatter ikke er ødelæggende for væksten.MomsØkonomisk teori sammen med gevinsterne ved nemmere administration pegerpå en bred base og en enhedsmoms. På trods af dette viser erfaringer, at det oftehar været svært at øge momsbasen. Når momsen øges, har det ofte negative for-delingseffekter. For at afbøde dette kan det evt. være en mulighed at målretteskattefradrag til lavindkomstgrupper.Personlige indkomstskatter og sociale bidragNår der tages højde for, at de personlige indkomstskatter og sociale bidrag stårfor ca. 50 pct. af skatteprovenuet i OECD- landene, så anses det ikke for fordel-agtigt at hæve disse endnu mere, da der kan være store adfærdsmæssige effekterforbundet hermed. Derudover vil det øge kilen mellem indkomstskatter (plussociale bidrag) og fx selskabsskatten.
Side 5 af 7
Med tiden er skattebasen for de personlige indkomstskatter blevet mere kom-pleks, idet regeringer løbende har indført forskellige skattefradrag, der enten erøkonomisk eller socialt betinget. Hvis de personlige indkomstskatter skal øges,anbefaler OECD, at lave en nærmere analyse over, om det kan være en fordelhenholdsvis økonomisk og fordelingsmæssigt at ændre skattebasen (brede basenud).Der bør også være en form for konsistens i beskatningen. Hvis et land eksem-pelvis ikke beskatter den beregnede leje fra ejerbolig i indkomstskatten, så er detsvært at retfærdiggøre at blive ved med at give rentefradrag på lånene. Et alter-nativ til en direkte afskaffelse af rentefradragene kunne være et loft over fradra-gets størrelse eller værdi.OECD peger på, at undersøge fordelene ved at afskaffe forskellige særordningerinden for pensionsområdet, medarbejderaktier, venture kapital mv.SelskabsskatterPå trods af behovet for økonomisk konsolidering så vil en stigning i selskabs-skatten være en uattraktiv løsning for lande der i forvejen har relative høje sel-skabsskatter (over 25 pct.). Men der kan være muligheder for at udbrede baser-ne.De skattemæssige afskrivninger afviger ofte fra den reelle økonomiske værdi.De skattemæssige afskrivningsregler er ofte meget generelle og firkantede, oghar en tendens til at være mere fordelagtige end de burde være. OECD anbefalerderfor at landene ser nærmere på dette område.Der har været en tendens til at gearing af virksomheder er steget over tid, hvilketafspejler de skattemæssige begunstigelser ved at have gæld pga. rentefradrag påvirksomhedsniveau. Forrentning af egenkapital beskattes derimod både på virk-somheds- og person niveau (dvs. hårdere).En række lande har vedtaget mere målrettede foranstaltninger for at begrænsemulighederne for overdrevne rentefradrag, restriktioner på gæld/egenkapitalratereller på renteudgifters andel af indtjening før renteudgifter, skat og afskrivninger(EBITDA). Men det bør bemærkes, at sådanne restriktioner kan indføre nye for-vridninger.En anden måde at udbrede skattebasen kan være at skærpe reglerne ift fradragved tab fx ved at reducere antallet af år, hvor det er muligt at udskyde tab.KapitalgevinsterNår man beskatter kapitalgevinster på aktieavancer involverer det en form fordobbeltbeskatning, idet den profit som giver anledning til disse gevinster ogsåindgår i selskabsbeskatningen. Når kapitalgevinstbeskatningen er lavere end ud-byttebeskatningen er der et incitament for aktionærerne til at overskud kan for-deles via tilbagekøb af egne aktier, hvilket medfører tabt skatteprovenu og til-skynder til uøkonomisk brug af ressourcer på skatteplanlægning.OECD anbefaler yderligere, at muligheden for at lukke huller i forbindelse medomrokering af indkomst undersøges nærmere. Det er i dag muligt i en rækkeSide 6 af 7
lande eksempelvis at omrokere indkomst fra udbytte til skattefri avancer, hvilkettilskynder til skatteplanlægning.Grønne afgifterEn udfordring er både at hæve skatteprovenuet og derved støtte konsolideringenog samtidig have ambitiøse mål for reduktionen af drivhusgasser. Det er form-egentligt ikke muligt at skatteprovenuet fra grønne afgifter kan afhjælpe de of-fentlige finanser signifikant på den korte bane. Men på længere sigt kan detifølge OECD være mulig, at opkræve et væsentligt skatteprovenu, såfremt afgif-terne er designet ordentligt.
BankskatterSom følge af den finansielle krise er der i mange lande et ønske om, at øge den fi-nansielle sektors rolle i finansieringen af statslige tiltag til at modvirke effekterne afden finansielle krise og eventuelt kommende kriser i den finansielle sektor.I en række lande er der allerede indført/planlægges der indført fonde, som skal un-derstøtte bankafviklinger under ordnede forhold i fremtidige krisescenarier. I f.eks.Sverige er det besluttet at opbygge en fond på 2½ pct. af BNP gennem årlige bidragpå 0,036 pct. af bankernes passive ekskl. egenkapital.I Danmark er der udover bankpakke 1 og 2, indført en afviklingsmodel for nødli-dende banker, hvor sektoren kollektivt dækker evt. resterende tab efter at usikredekreditorer har dækket forholdsmæssigt. Der er dog ikke tale om en egentlig fonds-opbygning.Den finansielle krise har også sat fornyet fokus på tidligere danske og internationaleovervejelser om mulighederne for, at skærpe beskatningen af den finansielle sektor.Der foregår for tiden drøftelser i EU-regi om mulighederne for, at indføre en egent-lig bankskat på EU-niveau. Bankskatten foreslås umiddelbart udformet som en fi-nansiel aktivitetsskat (Financial Activities Tax, FAT), hvor skatten skal udgøre enprocentdel af værditilvæksten i de finansielle virksomheder og grundlaget skal udgø-res af lønsum plus overskud. Skatten minder om den danske lønsumsafgift, men haren bredere base, da grundlaget også omfatter overskud.Spørgsmålet om bankskatter skal drøftes på det officielle ECOFIN møde den 7.september 2010, hvorfor en egentlig dansk stillingtagen til spørgsmålet ombankskatter på EU-niveau ikke er afklaret på nuværende tidspunkt.
Side 7 af 7
