SAU, Alm.del - 2009-10 - Bilag 291: Pæsentationer og baggrundsnotater fra udvalgets studierejse til OECD i Paris 8.-9. september 2010

Skattepolitik, økonomisk vækst og finanspolitik konsolidering(Tax policy, economic growth and fiscal consolidation)IndledningOECD har for nylig gennemført en større analyse af skattesystemets virkning påmulighederne for at skabe økonomisk vækst. I dette notat gennemgås generelleprincipper for skattepolitik og anbefalinger for sammensætningen af skattesy-stemet med hensyn til påvirkningen på den økonomiske vækst på baggrund afOECD’s analyser Til slut behandles kort skattepolitikken i forbindelse med fi-nanspolitiske genopretninger.Desuden vedlægges som bilag en oversigt over skatteudgifter, herunder samletstørrelse og oversigt over de væsentligste skatteudgifter, i OECD-landene (jf.tekniske gennemgang af skatteudgifter i SAU den 31. august 2010).Skatters indvirkning på produktion og økonomisk vækstSkatter på produktionsfaktorer som kapital og arbejdskraft eller varer indføreren kile i prisforholdet mellem forskellige goder, der beskattes forskelligt ellerslet ikke beskattes, og kan derfor ændre på det samfundsmæssige optimale for-brug af goder, opsparing, arbejdsudbud, investeringslyst, innovation og andrestrukturelle forhold.For ikke at skabe forvridninger bør samtlige goder i økonomien ideelt set be-skattes ens (inkl. inddragelse af eksternaliteter mv.). De direkte konsekvenser afadfærdsvirkninger fra kapital og arbejdskraft slår øjeblikkeligt igennem på be-skæftigelsen og produktionen, og de indirekte virkninger af eksempelvis et iso-leret set lavere kapitalapparat medfører en lavere samlet produktivitet og der-igennem også lavere reallønninger for lønmodtagere på langt sigt. Således bliverarbejdskraften også økonomisk berørt af ændringer i kapitalbeskatningen og ka-pitalbeholdningen.Forvridningens konsekvens for samfundet benævnes ofte som forvridningstabetaf en skat, og da dette stiger med kvadraten af skattesatsen, gælder det om atholde skattesatserne så lave som muligt for at sikre en så høj efficiens, produkti-on og velstand i samfundet som muligt. Da skatter tjener andre samfundsmæssi-ge vigtige formål som finansiering af velfærd og omfordeling af indkomster, erdet således typisk et spørgsmål om at indrette skattesystemet, så det volder pro-

duktionen mv. mindst muligt skade. Samtidigt med hensynet til fordeling og an-dre politiske målsætninger.De samfundsøkonomiske omkostninger ved forvridninger er generelt betydeligtstørre end traditionelt målt, hvis skatterne også reducerer den økonomiske vækst(’dynamisk efficiens’). Det skyldes, at selv en lille reduktion i den årlige vækstvil få stor betydning for BNP-niveauet efter en årrækkeSammensætningen af det ”mindst in-optimale” skattesystemDer eksisterer en omfattende litteratur vedrørende den optimale sammensætningaf skattesystem med hensyn til at fremme økonomisk vækst bedst muligt.OECD (2008) finder overordnet selskabsskatter som værende mest skadelig forden økonomisk vækst, efterfulgt af indkomstskatter, dernæst skatter på forbrugog endeligt ejendomsskatter som værende de mindst skadelige. Den mest effi-ciente skatteomlægning flytter alt andet lige skattebyrden fra selskabsbeskatnin-gen til beskatning af fast ejendom.Med hensyn til sidstnævnte skatter er disse dog ofte helt eller delvis lokalt fast-satte skatter, hvorfor det kan være svært centralt at påvirke skatterne. Forbrugs-skatter er typisk mindre progressive end indkomstskatter, hvorfor indkomstulig-heden vil stige ved et eventuelt skift fra indkomstskatter til forbrugsskatter.Skatteomlægninger hvor eksempelvis skatter på ejendomme reduceres modstigninger i andre skatter kan tilsvarende øge indkomstuligheden betydeligt, ogderudover også påvirke formuefordelingen i samfundet betragteligt via umid-delbare virkninger på ejendomspriser mv.Anbefalinger ved skattereformerNedsættelser af skattesatser mindsker overordnet set forvridninger i skattesy-stemet, hvilket muliggør en samlet større produktion og dermed en højere vel-stand. Hvis sådanne enkeltstående nedsættelser af politiske og fordelingsmæssi-ge grunde er uholdbare, kan samtidige baseudvidelser, der fastholder skatteni-veauet, muliggøre finansieringen af effektive satsnedsættelser. Det kan på sam-me gang sikre mod utilsigtet skatteomgåelse, eksempelvis fra højtlønnede, somtypisk har større muligheder for omplacering mv.I størsteparten af OECD-lande har man eksempelvis netop set en sådan udvik-ling inden for selskabsbeskatningen, hvor den officielle sats er nedsat samtidigtmed, at lande har gennemført fradragssaneringer, herunder begrænset mulighe-der for særligt gunstige afskrivningsregler mv. OECD vurderer, at dette potenti-ale formodentlig ikke er udnyttet fuldt ud i en række af medlemslandene, da derstadigvæk findes mange erhverv eller områder med særligt lempelige skattereg-ler (benævnes også typisk skatteudgifter), som indskrænker skattegrundlag afårsager andre end økonomisk begrundede.En stigende internationalisering vil løbende påvirke skattesystemets effektivitet.Bl.a. kan mobile produktionsfaktorer som kapital og arbejdskraft (typisk højtud-dannet) søge mod lande med lavere effektiv beskatning, ligesom grænsehandel,internethandel mv. gør det sværere at opretholde store forskelle i forbrugsskatterlande imellem. Det er således vigtigt at inddrage sådanne eksterne og skiftendeforhold ved eventuelle tilpasninger af skattesystemet.

Konsolideringer og skattepolitikDen globale finansielle og økonomiske krise har medført en markant forværringaf offentlige finanser på både indtægts- og udgiftssiden i stort set alle OECD-lande og dermed også stigende offentlig gældsætning. Tilsvarende gælder i denprivate sektor i mange lande, hvor virksomheders omsætninger og profitter harstagneret eller faldet kraftigt i forhold til tidligere. Sådanne større offentlige un-derskud og stigende gæld i erhvervslivet kan presse renterne op, som det bl.a. erset i dette forår i Europa. Fokus er derfor mere end nogensinde før i mange lan-de koncentreret på at føre en ansvarlig og holdbar økonomisk politik. Ligesomstort set alle lande i EU er i gang med den nødvendige genopretning, bl.a. for atkunne opfylde EUs kriterier fra stabilitets- og vækstpagten og signalere ansvar-lighed og vilje over for de finansielle markeder.Automatiske stabilisatorer virker i mange lande i forvejen via skattesystemet(herunder som følge af progressionen) og overførselsindkomster. Stabilisatorer-ne vil således uden behov for politisk indgreb virkemod-cykliskepå den umid-delbare efterspørgsel – forstået således, at der i gode tider opkræves flere skatterog udbetales færre overførselsindkomster og tilsvarende omvendt i tider mednedgang, hvor budgetterne således automatisk vil forværres.Finanspolitikkens egentlige påvirkning på økonomien vil variere med økonomi-en karakteristik, herunder åbenhed, offentlig sektors størrelse, kreditrestriktioneri befolkningen mv. og sammensætning af den finanspolitiske pakke. Der vil oftevære modsætningsforhold mellem stabilisering og konsolidering i den førte fi-nanspolitik – i hvert fald på kort sigt, hvor man både ønsker at stabilisere aktivi-tetsniveauet samt evt. det private forbrug, og samtidigt forbedre de offentlige fi-nanser. Også andre landes konsolideringer vil påvirke væksten negativt i hjem-landet, eksempelvis typisk i eksportorienterede erhverv.Udgangspunktet for den offentlige gælds niveau og underskud før en økonomiskkrise sætter ind, spiller en stor rolle for manøvrerummet for de automatiske sta-bilisatorer og eventuelle ekspansive finanspolitiske tiltag. Med et godt udgangs-punkt, eksempelvis som resultatet af flere års gældsafvikling, kan man såledestillade en del større udsving i budgetterne, før finansielle markeder mv. vil rea-gere i negativt retning og forværre krisen yderligere. Eksempelvis som følge afrentestigninger.OECD’s anbefalinger for indretningen af skattesystemer ved skattereformer ogprovenuneutrale skatteomlægninger kan bruges ved nødvendige finanspolitiskekonsolideringer. Igen gælder mantraet om at skabe mindst mulige forvridninger,når skatteinstrumenter tages i brug. Nødvendige skattestramninger skal således ividt muligt omfang ifølge OECD’s rangordning ske på forbrugsskatter ellerskatter på fast ejendom, og ikke virke hindrende på langsigtede investeringer ikapital og arbejdskraft eller andre vigtige vækstforudsætninger såsom innovati-on og iværksætteri. Sådanne konsolideringer kan ligeledes komplementeres afforbedringer af strukturelle forhold på finansielle markeder, konkurrencevilkårpå produktmarkeder og arbejdsmarkedsreformer, når der alligevel som følge afgenopretningsplaner skal foretages ændringer af nuværende skattesystemer, reg-ler for overførselsindkomster osv.