Skatteudvalget 2009-10
SAU Alm.del Bilag 268
Offentligt
20. august 2010
Samlenotat vedrørende rådsmødet (ECOFIN) den 7. september2010Dagsorden 1. udgave
1.
”Europæisk Semester”-Politisk enighedKOM-dokument foreligger ikkeBankafgifter til finansiering af afviklingsfonde-Udveksling af synspunkterKOM-dokument foreligger ikkeSkat på finansielle transaktioner-Udveksling af synspunkterKOM-dokument foreligger ikkeEventuelt
2.
3.
4.
2
Der fremsendes dokumenter vedrørende følgende dagsordenspunkter, som skøn-nes at vedrøre Skatteudvalgets ansvarsområde:2.Bankafgifter til finansiering af afviklingsfonde-Udveksling af synspunkterKOM-dokument foreligger ikkeSkat på finansielle transaktioner-Udveksling af synspunkterKOM-dokument foreligger ikke
3.
3
Dagsordenspunkt 2:Resumé
Bankafgifter til finansiering af afviklingsfonde
Som opfølgning på tidligere drøftelser ventes ECOFIN på sit kommende møde igen at drøfteafgifter og skatter på den finansielle sektor, herunder bl.a. med udgangspunkt i de emner, somblev rejst i Kommissionens meddelelse af 26. maj 2010 vedr. afviklingsfonde. Drøftelsen på detkommende ECOFIN ventes bl.a. at søge at afdække landenes holdninger til afviklingsfonde ogbankafgifter forud for en ny meddelelse fra Kommissionen, som ventes fremlagt i oktober 2010.Baggrund
Der har i en række fora og lande være overvejelser om, hvordan det bedst sikres,at den finansielle sektor bidrager til at dække omkostninger ved finansielle kriser,således at behovet for offentlig finansiering i sådanne situationer mindskes.Fokus har i den sammenhæng særligt været på afgifter eller skatter pålagt de finan-sielle virksomheder med henblik på finansiering af afviklingsfonde, som kan fi-nansiere omkostningerne til afvikling af f.eks. insolvente finansielle institutioner.Som bidrag hertil offentliggjorde Kommissionen den 26. maj 2010 en meddelelsemed en række overordnede idéer og temaer vedr. afviklingsfonde for kreditinsti-tutter.Kommissionens meddelelse blev drøftet på ECOFIN d. 8. juni 2010 og i DetEuropæiske Råd d. 17. juni 2010, hvor der var opbakning til at fortsætte arbejdetmed udvikling af forslag vedr. afviklingsfonde og bankafgifter i EU. I G20 er derikke udsigt til enighed om noget tilsvarende på globalt plan, idet en række lande erkritiske, herunder Canada, Brasilien, Australien og Indien.Kommissionen ventes at fremlægge et notat, hvis indhold endnu er ukendt, somoplæg til ECOFINs drøftelse. Kommissionen forventes at offentliggøre en merekonkret meddelelse om rammerne for håndtering af grænseoverskridende finan-sielle kriser i oktober 2010, herunder vedrørende afviklingsfonde og bankafgifter,med henblik på eventuelle konkrete lovgivningsforslag i foråret 2011.Der udestår fortsat en nærmere afklaring af en række emner vedr. afviklingsfondeog finansieringen heraf, som bl.a. ventes drøftet på de kommende møder i ECO-FIN. Drøftelsen på det kommende ECOFIN-møde ventes at søge at afdækkelandenes holdninger til afviklingsfonde og bankafgifter forud for den nye medde-lelse fra Kommissionen, som ventes fremlagt i oktober 2010. Der ventes ikkekonkrete beslutninger.Derudover henvises til separat dagsordenspunkt vedr. andre foreslåede former forbeskatning af den finansielle sektor.Indhold
De emner vedr. afviklingsfonde og finansiering heraf, som vil kunne blive drøftetnærmere, ventes især at være:
4
Formål med afviklingsfonde og afgifter i finanssektorenKommissionen nævner to overordnede formål: at sikre at den finansiellesektor bidrager til at dække omkostninger ved finansielle kriser og at korri-gere uhensigtsmæssig adfærd. Et tredje muligt formål er at øge skatteprove-nuet. Det falder udenfor idéen med afviklingsfonde, som foreslået afKommissionen, men synes at være en væsentlig faktor i nogle lande.Kobling til anden finansiel reguleringEffekten af bankafgifter og afviklingsfonde skal ses og analyseres i sam-menhæng med de øvrige aktuelle initiativer vedr. styrket regulering og tilsynmed den finansielle sektor, herunder bl.a. styrkede kapital- og likviditetskravsamt revisioner i direktivet vedr. indskydergaranti o.l. Det skal således sik-res, at der samlet set er en effektiv og proportional regulering af sektoren,der giver mindre tilskyndelse til uhensigtsmæssig adfærd.Ex ante eller ex post finansieringDer skal tages stilling til om finansiering så vidt muligt skal sikres før en ak-tuel krise (såkaldt ex ante finansiering), eller om finansiering skal sikres nårbehovet opstår eller efterfølgende (ex post) f.eks. gennem garantistillelse.Kommissionen foretrækker som udgangspunkt ex ante finansiering, daKommissionen finder at ex post indbetaling har den væsentlige ulempe, atdet offentlige må finansiere udgifter til afvikling i første omgang, hvilket kanøge risikoen for, at afviklinger vil medføre begrænsninger på de offentligebudgetter i finansielle kriser og dermed få mere vidtrækkende økonomiskekonsekvenser. Dog må der i det omfang, der ikke er tilstrækkelig ex ante fi-nansiering være tilstrækkelig alternativ finansiering.Skattebase, skattesats og det forventede provenuKommissionen nævner, at finansieringen kan tage udgangspunkt i tre muli-ge parametre: kreditinstitutters a) aktiver, b) passiver eller c) deres drifts-overskud og bonusudbetalinger. Kommissionen vil overveje fordele ogulemper ved de tre parametre med henblik på at finde den bedste skattebasetil finansiering af en afviklingsfond med henblik på at afspejle institutternes(individuelle) risiko. IMF fremhæver passiver som foretrukne skattebase,bl.a. fordi det afspejler de potentielle omkostninger ved en afvikling af enbank.I forhold til at identificere en passende størrelse for en afviklingsfond, vilKommissionen først give et bud, når kvantitative analyser og konsekvensbe-regninger er blevet gennemført.
Offentlige eller private fondeDer skal tages stilling til om fondene skal være uafhængige private fonde el-ler om indtægterne skal indgå på de offentlige budgetter eventuelt på ensærskilt konto. Kommissionens meddelelse lægger op til, at bidraget til en
5
specifik fond el. lign. øremærkes frem for at lade det indgå i de offentligebudgetter.TimingTidspunktet for evt. implementering af en ny skat skal bl.a. overvejes i for-hold til konjunktursituationen og de stramninger af kapitalkrav mv. som på-lægges sektoren.
Hjemmelsgrundlag
Ikke relevant.Nærhedsprincippet
Ikke relevant.Europa-Parlamentets udtalelser
Ikke relevant.Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herfor
Folketinget vedtog 1. juni 2010 lov om en frivillig afviklingsordning for håndte-ring af nødlidende pengeinstitutter efter udløbet af den generelle statsgarantiord-ning d. 30. september 2010. Lovens formål er en kontrolleret afvikling af krise-ramte institutter, finansieret af de finansielle virksomheder. Denne model kansammenlignes med Kommissionens forslag om etablering af afviklingsfonde.Loven indebærer, at tab i et nødlidende institut under afvikling som udgangspunktdækkes af aktionærer m.v. og ikke-forsikrede indskydere1. Hvis der opstår yderli-gere tab under afviklingen, er resten af sektoren, gennem den nyoprettede afvik-lingsafdeling under Indskydergarantifonden, forpligtiget til at dække tab via inde-ståelser på i første omgang 3,2 mia.kr. Ved behov for yderligere finansiering vilder kunne optages lån i markedet ultimativt på baggrund af en statsgaranti, og expost vil eventuelle tab over tid blive finansieret af sektoren.Finansieringen af den nyoprettede afviklingsafdeling er en spejling af den gælden-de finansiering af Indskydergarantifonden. Der er i bemærkningerne til loven gjortopmærksom på, at finansieringen alene er en midlertidig finansiering, eftersomKommissionen i relation til arbejdet med revision af Indskydergarantidirektivetarbejder på en harmonisering af finansieringen.Statsfinansielle konsekvenser
Eventuelle statsfinansielle konsekvenser vil afhænge af de konkrete forslag. Ud-gangspunktet er – både i den danske model og i Kommissionens forslag – at om-kostninger ved finansielle kriser skal afholdes af den finansielle sektor. I det om-fang afviklingsfonde mindsker behovet for offentlig finansiering i finansielle krise-
1
Indskud, der ikke dækkes af indskydergarantien, er f.eks. indskud, der overstiger garantibeløbet i indskydergarantiordnin-
gen på 750.000 kr.
6
situationer, bl.a. som følge af at behovet for afviklinger reduceres, vil de have po-sitive statsfinansielle konsekvenser.Samfundsøkonomiske konsekvenser
Eventuelle samfundsøkonomiske konsekvenser vil afhænge af de konkrete forslag.I det omfang afviklingsfonde kan bidrage til at reducere sandsynligheden for fi-nansielle kriser vil de have gavnlige samfundsøkonomiske konsekvenser.Høring
Kommissionens meddelelse er den 26. maj 2010 sendt til orientering til specialud-valget for den finansielle sektor.Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Kommissionens meddelelse er d. 4. juni 2010 forelagt Folketingets Europaudvalgtil forhandlingsoplæg i forbindelse med forelæggelsen af dagsordenen for mødet iECOFIN d. 8. juni 2010.Holdning
Foreløbig dansk holdningRegeringen støtter fælles EU-regler for afviklingsfonde med henblik på at sikrelige konkurrencevilkår. Regeringen støtter, at initiativer relateret til finansiering fraden finansielle sektor og afviklingsfonde så vidt muligt også koordineres globalt.Regeringen arbejder for, at den finansielle sektor skal bære nettoomkostningerneved finansielle kriser. Den finansielle sektor i Danmark har som led i bankpakkenog kreditpakken fra 2009 bidraget væsentligt til dækning af offentlige udgifter ogrisici forbundet med den finansielle krise, og dette princip er ligeledes gældendefor håndteringen af nødlidende pengeinstitutioner efter 30. september 2010, jf.lovrevisionen vedtaget 1. juni 2010.Regeringen finder, at det bør undersøges nærmere, om finansieringen af afvik-lingsfonde kan være risikobaseret, således at der tages højde for det enkelte insti-tuts potentielle systemiske virkning på den finansielle stabilitet.Regeringen finder, at en afviklingsfond skal indrettes, således at virksomhedernesledelse, aktionærer og usikrede kreditorer m.v. bærer deres del af risikoen, såledesat etableringen af en afviklingsfond ikke i sig selv tilskynder til overdreven risiko-tagning.Regeringen vil arbejde for fleksibilitet mht. den konkrete indretning af landenesordninger, så f.eks. den danske ordning vil kunne rummes inden for en evt. fællesEU-ramme. Regeringen finder det f.eks. hensigtsmæssigt, at et kommende EUinitiativ giver mulighed for både ex ante og ex post finansiering, og at fordele ogulemper ved begge finansieringsmuligheder undersøges nærmere.
7
Regeringen støtter, at der udarbejdes regler for, hvornår en afviklingsfond kantræde til med finansiering, herunder f.eks. at mulighederne for private overtagelservurderes at være udtømte.Regeringen lægger vægt på styrket regulering i form af styrkede kapitalkrav, regn-skabsstandarder mv., der sigter på at øge bæredygtigheden for de finansielle insti-tutioner i dårlige tider, og dermed at mindske behovet for fremtidige afviklingerog interventioner. En afviklingsfond bør være et supplement til denne nye regule-ring. Samspillet mellem en styrket regulering og etablering af afviklingsfonde børovervejes nøje.Andre landes holdningEn række lande f.eks. UK, Frankrig og Tyskland har støttet tanken om øget be-skatning af den finansielle sektor med henblik på at bidrage til at dække omkost-ningerne ved finansielle kriser, og har i varierende omfang annonceret fremtidigindførelse af ”stabilitetsafgifter”. Sverige har indført en afviklingsfond. Der ventesimidlertid at være forskellige syn på de udestående spørgsmål.
8
Dagsordenspunkt 3:Resumé
Skat på finansielle transaktioner
Det belgiske formandskab har sat en drøftelse af en afgift på finansielle transaktioner på dags-ordenen for det kommende ECOFIN.Baggrund og indhold
Der er i nogle EU-lande en interesse for at drøfte mulighederne for indførelsen afen skat på finansielle transaktioner (en variant af den såkaldte Tobin-skat), bl.a.afspejlet i konklusionerne fra Det Europæiske Råd i december 2009 og juni 2010.Af rådskonklusionerne fra DER d. 17. juni 2010 fremgår f.eks., at en global finan-siel transaktionsskat skal undersøges og udvikles videre. Det belgiske formand-skab har sat emnet på dagsordenen for det kommende ECOFIN-møde. Drøftel-sen ventes at tage udgangspunkt i et input fra Kommissionen, der endnu ikke erkendt. Der ventes ikke konkrete beslutninger.Forslaget skal ses uafhængigt af forslaget om at pålægge finansielle virksomhederen afgift til finansiering af afviklingsfonde, jf. separat dagsordenspunkt.Skat på finansielle transaktioner
Tanken med en transaktionsskat – eller ”Tobin-skat” efter økonomen af sammenavn – er at beskatte alle finansielle transaktioner for at begrænse uønsket speku-lation og for at opnå finansiering til specifikke formål. I praksis er det imidlertidikke muligt at afgrænse ”spekulation” fra andre ”ikke-spekulative” transaktioner,hvorfor skatten ville skulle omfatte alle transaktioner. Da kapital er meget mobil,er det en nødvendig forudsætning for en Tobin skat, at den gælder globalt. Hvisdet ikke er tilfældet vil transaktionerne flytte til de jurisdiktioner, hvor de ikkebeskattes (dvs. skattely), og de lande, der håndhæver beskatningen, vil opleve etforvridningstab men næppe noget skatteprovenu i større omfang.Kommissionen udarbejdede i april 2010 et arbejdspapir, der undersøgte forskelligealternative finansieringsformer, herunder en finansiel transaktionsskat. Arbejdspa-piret drager ikke nogen eksplicit konklusion om en transaktionsskat, men densamlede vurdering præges af, at der påpeges en række ulemper ved en sådan skat,herunder bl.a. vanskeligheder med at indføre og administrere en sådan skat i prak-sis, blandt andet fordi skattegrundlaget vurderes at være særligt mobilt.IMF har desuden i en rapport til G20 i juni 2010, bl.a. på baggrund af DER’skonklusioner fra december 2009, foretaget en vurdering af hensigtsmæssighedenaf en finansiel transaktionsskat. Af rapporten fremgår det, at IMFikkefinder dethensigtsmæssigt med en finansiel transaktionsskat. IMF fremhæver især, at der iforhold til at skabe skatteprovenu findes bedre muligheder end en transaktions-skat. Konkret foreslår IMF i stedet en ”FinancialActivities Tax”,dvs. en skat på
9
aktiviteterne i den finansielle sektor på linje med den danske lønsumsafgift på denfinansielle sektor.2IMF nævner endvidere, at en skat på finansielle transaktioner alt andet lige vil giveincitamenter til større koncentration på de finansielle markeder, hvilket er i mod-sætning til andre forslag, der søger at reducere koncentrationen af finansielle akti-viteter af hensyn til finansiel stabilitet. En finansiel transaktionsskat kan have ensådan effekt fordi en sådan skat vil blive pålagt hver gang der gennemføres entransaktion, således at en konkret finansiel tjenesteydelse vil fordyres, jo fleretransaktioner, det kræves for at producere den. Således kan en sådan skat give definansielle virksomheder incitamenter til at flytte så mange transaktionsled sommuligt fra markedet - hvor transaktionen beskattes - til internt i en virksomhed,hvor transaktionen ikke beskattes.En transaktionsskat vil desuden i udgangspunktet ramme alle transaktioner, ”spe-kulative” som ”ikke-spekulative” (hvordan dette end defineres), og risikerer atgive øgede omkostninger for international handel, hvis f.eks. skattebasen er valu-tahandel, hvilket i sidste ende vil ramme forbrugere, virksomheder og lande, der ersærligt afhængige af at udveksle varer og tjenesteydelser på det internationale mar-ked, herunder små, åbne økonomier som Danmark og udviklingslande. Hvis ba-sen er mere bredt defineret som finansielle transaktioner, vil det især ramme virk-somheders finansiering og risikoafdækning. Desuden vil selv små transaktions-skatter kunne nedsætte omsætning, effektivitet og likviditet på de finansielle mar-keder. I sidste ende vil det øge omkostningerne for virksomheder og forbrugere ide lande, der håndhæver skatten, herunder især påvirke virksomhedernes mulig-hed for at skaffe kapital og afdække risici negativt. Desuden vurderes en transakti-onsskat ikke nødvendigvis at forhindre ”spekulative handler”, der er karakteriseretved højt forventet afkast, som ikke nødvendigvis vil påvirkes af en begrænset skat.Det kan bidrage til at øge og ikke mindske volatiliteten på de finansielle markeder.Hjemmelsgrundlag
Ikke relevant.Nærhedsprincippet
Ikke relevant.Europa-Parlamentets udtalelser
Ikke relevant.2
Udover Danmark har kun få andre lande (bl.a. Frankrig) en tilsvarende afgift som kan anskues som en slags ”erstatnings-
moms”, idet der ikke opkræves normal moms på finansielle tjenester, bl.a. som følge af at det er vanskeligt at opgøre detreelle momsgrundlag for sådanne ydelser. Formålet med en sådan afgift er at fjerne en positiv særbehandling af finansiellevirksomheder sammenlignet med andre erhverv. En sådan afgift vil ikke have samme ulemper i form af høj mobilitet afafgiftsgrundlaget eller incitamenter til større finansielle virksomheder, som en finansiel transaktionsskat har.
10
Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herfor
Ikke relevant.Statsfinansielle konsekvenser
Vil afhænge af eventuelle konkrete forslag.Samfundsøkonomiske konsekvenser
Vil afhænge af eventuelle konkrete forslag.Høring
Sagen har ikke været i ekstern høring.Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.Holdning
Foreløbig dansk holdningFor så vidt angår en skat på finansielle transaktioner (Tobin-skat) finder regerin-gen, at der er en række væsentlige problemer med at indføre en skat på finansielletransaktioner, jf. ovenstående beskrivelse.Regeringen er på den baggrund skeptisk over for en transaktionsskat (Tobin-skat).Det vurderes dels, at finansiering til forskellige formål kan rejses mere effektivt ogmed lavere omkostninger på andre måder og dels, at det er uhensigtsmæssigt atbegrænse alle (internationale eller nationale) finansielle transaktioner, finansieringog risikodækning for at begrænse “spekulation”. Hertil kommer forvridningseffek-ter, hvis en sådan transaktionsskat ikke har global rækkevidde.Andre landes holdningDer er i enkelte EU-lande en interesse for at arbejde videre med spørgsmålet omat indføre en finansiel transaktionsskat, mens andre lande er skeptiske.
