REU, Alm.del - 2009-10 - Bilag 465: Henvendelse af 15/4-10 fra Ombudsmanden vedr. undersøgelse af Ankenævnet for Uddannelsesstøttens praksis inden for udvalgte områder

1. Tilrettelæggelse og gennemførelse af undersøgelsen ................................. 22. Karakteristik af Ankenævnet for Uddannelsesstøtten .................................. 33. Karakteristik af de udvalgte emneområder og sagerne ............................... 63.1. Tilbagebetalingssagerne/dispensationer.............................................. 63.2. Frister ................................................................................................... 83.3. SU til udenlandske statsborgere ........................................................ 133.3.1. Arbejdstagerbegrebet ...................................................................... 153.3.2. Opholdsbegrebet ............................................................................. 163.3.3. Det danske mindretal i Sydslesvig .................................................. 173.4. Information om ankenævnets praksis ................................................ 184. Tilbagebetalingssager/dispensationer ........................................................ 194.1. Legalitetsprincippet og kravet om saglig forvaltning .......................... 194.2. Ni afgørelser der hverken er dispensationer eller ulovhjemlede ........ 234.3. SU-lovens § 23 og § 24 ...................................................................... 294.4. Dispensationspraksis med hjemmel i SU-lovens § 23, stk. 4 ............ 314.5. Dispensationer der ikke har hjemmel i SU-lovens § 23, stk. 4........... 324.5.1. Dispensation på grund af uhensigtsmæssighed ............................. 324.5.2. Dispensation på grund af forkert vejledning .................................... 384.5.3. Dispensation på grund af fejl og god tro ......................................... 414.6. Konklusion .......................................................................................... 455. SU til udenlandske statsborgere ................................................................ 475.1. SU-lovens § 2 a og opholdsdirektivet................................................. 475.2. Arbejdstagerbegrebet ......................................................................... 575.3. Opholdsbegrebet ................................................................................ 665.3.1. Ankenævnets fortolkning af opholdsbegrebet ................................. 665.3.2. SU-styrelsens praksis og ankenævnets reaktionsmidler ................ 706. Information om ankenævnets praksis ........................................................ 727. Sammenfatning .......................................................................................... 76Bilagsoversigt ................................................................................................. 81

1. Tilrettelæggelse og gennemførelse af undersøgelsenJeg skrev i brev af 11. november 2008 til Ankenævnet for Uddannelsesstøttenat jeg overvejede at gennemføre en generel undersøgelse af nævnets sags-behandling, jf. ombudsmandslovens § 17, stk. 2. Jeg henviste til at mine over-vejelser skyldtes at flere hundrede tusinde personer hvert år modtager SU-støtte, og at støtten ofte udgør en betydelig del af modtagernes forsørgelses-grundlag. Ankenævnets afgørelser og praksisdannelse for de underordnedemyndigheders administration – og information herom til borgerne – må derforantages at have væsentlig betydning for et stort antal personer. Da informati-on om Ankenævnet for Uddannelsesstøttens virksomhed ikke var tilgængeligvia f.eks. en hjemmeside eller årsberetninger, bad jeg nævnet om at deltage iet uformelt møde med mine medarbejdere med henblik på information omnævnets virksomhed og en nærmere drøftelse af tilrettelæggelsen af en så-dan undersøgelse. Min udvælgelse af Ankenævnet for Uddannelsesstøtten ognævnets behandling af SU-sager skyldtes således ikke at jeg havde modtagetet stort antal af klager fra borgere over ankenævnet.Mødet fandt sted den 5. januar 2009, og umiddelbart efter mødet sendte an-kenævnets sekretariat oplysninger om nævnets sagstyper fordelt på antal sa-ger til mine medarbejdere, og på den baggrund blev det besluttet at låne fore-løbig 20 sager til et ”pilotprojekt”. Jeg lånte 10 sager inden for sagstypen ”Til-bagebetaling”, 5 sager inden for sagstypen ”Frister” og 5 sager inden forsagstypen ”SU til udenlandske statsborgere”.Efter en gennemgang af de 20 sager meddelte jeg i brev af 17. marts 2009Ankenævnet for Uddannelsesstøtten at jeg havde besluttet at iværksætte engenerel undersøgelse inden for nogle nærmere afgrænsede emner. Jeg badom en udtalelse fra ankenævnet til de udvalgte emner og om at låne yderlige-re 40 sager. Mit brev af 17. marts 2009 er bilag 1 til denne redegørelse. An-kenævnet udtalte sig i brev af 7. oktober 2009, og jeg modtog de yderligere40 sager. Ankenævnets brev af 7. oktober 2009 er bilag 2 til denne redegø-relse. SU-styrelsen har i brev af 30. oktober 2009 til ankenævnet kommente-ret ankenævnets udtalelse. Styrelsen har sendt mig en kopi af brevet. Det erbilag 3 til denne redegørelse.Jeg har således modtaget i alt 60 sager. I det følgende vil jeg henvise til de 60sager på den måde at de første 20 sager fra pilotprojektet fortsat er nummere-ret med desagsnumre/årstalsom ankenævnet har angivet på sagsomslaget,sådan at henvisningerne til sagerne her i min redegørelse svarer til henvis-ningerne i min høring af 17. marts 2009. De næste 40 sager jeg modtog i ok-tober 2009, har jeg nummereret somsag nr. 1–sag nr. 40svarende til denrækkefølge de er listet op i sekretariatets følgebrev af 13. oktober 2009.

2. Karakteristik af Ankenævnet for UddannelsesstøttenAnkenævnet for Uddannelsesstøtten er et nævn nedsat af undervisningsmini-steren. Nævnet behandler bl.a. klager over afgørelser truffet af Styrelsen forStatens Uddannelsesstøtte (SU-styrelsen) om grundlaget for tildeling og be-regningen af SU og tilbagebetaling af SU, jf. § 46, stk. 1, i SU-loven (senestbekendtgjort ved lovbekendtgørelse nr. 661 af 29. juni 2009 om statens ud-dannelsesstøtte). Ankenævnet træffer den endelige administrative afgørelse iklagesagerne, jf. § 46, stk. 3.Ankenævnet behandler i alt fem klagesagstyper. SU-sagerne udgør kun én afnævnets klagesagstyper. SU-sagerne er den klagesagstype som nævnet bru-ger mindst tid på, fordi disse sager ikke i så høj grad som de øvrige klage-sagstyper beror på et skøn. Hertil kommer at nogle af de øvrige klagesagsty-per som nævnet behandler, kræver at der medvirker særligt sagkyndige med-lemmer, jf. ankenævnets brev af 1. marts 2010.Ankenævnet består af en formand og to andre medlemmer. Formanden skalvære dommer. Ministeren beskikker medlemmerne for fire år. Medlemmernekan genbeskikkes, jf. § 46, stk. 4. På Undervisningsministeriets hjemmesidefindes en liste over medlemmer af ministeriets råd og nævn, herunder med-lemmerne af Ankenævnet for Uddannelsesstøtten.Ministeren kan udstede en forretningsorden for nævnet. Det har ministerengjort ved bekendtgørelse nr. 1419 af 28. december 2000 om forretningsordenfor Ankenævnet for Uddannelsesstøtten. Det fremgår af forretningsordenen atfunktionen som ankenævnets sekretariat varetages af en eller flere dertil ud-pegede sekretærer. Nævnets sekretariat råder efter det oplyste kun over énmedarbejder fra Undervisningsministeriet. Det fremgår også af forretningsor-denen at forvaltningslovens regler om den offentlige forvaltnings behandlingog afgørelse af sager finder anvendelse, jf. forretningsordenens § 11.Ankenævnet er en offentlig forvaltningsmyndighed, et såkaldt uafhængigtnævn. Der er ikke et almindeligt ulovbestemt over-underordnelsesforhold

hverken mellem Ankenævnet for Uddannelsesstøtten og SU-styrelsen ellermellem Undervisningsministeriet og Ankenævnet for Uddannelsesstøtten.Ankenævnet behandler klager over de afgørelser der fremgår af bl.a. SU-lovens § 46, stk. 1. I den relation er ankenævnet den øverste klageinstans.Ankenævnets afgørelser kan ikke påklages til eller ændres ex officio af Un-dervisningsministeriet.Ud over at rekursen er en retssikkerhed for borgerne sådan at de kan få prø-vet den konkrete afgørelse ved ankenævnet, er rekursen også et styringsmid-del i forhold til SU-styrelsens øvrige sager. Nævnets afgørelser i klagesager-ne og den praksis der kan udledes heraf (præcedensvirkningen), er såledessom udgangspunkt bindende for SU-styrelsen. Det følger af den styringsfunk-tion som også ligger i rekurssystemet. SU-styrelsen har således pligt til at føl-ge den retsopfattelse der kan udledes af ankenævnets afgørelser, medmindreafgørelserne er behæftet med åbenbare eller grove mangler. Jeg henviser iden forbindelse til Højesterets dom gengivet i UfR 1990.892 (kommenteret afHugo Wendler Pedersen i UfR 1991B147), Vestre Landsrets dom gengivet iUfR 2004.2827 og mine udtalelser gengivet i Folketingets Ombudsmands be-retning for 1988, s. 32 ff, og for 2006, s. 605 ff.SU-styrelsens pligt til at følge ankenævnets praksis kan også ses som udslagaf almindelige lighedsbetragtninger (forbud mod usaglig forskelsbehandling),jf. Jon Andersen mfl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 341, og Jens Gar-de mfl., Forvaltningsret, Almindelige Emner, 5. udgave (2009), s. 300, hvordet tillige anføres at hensynet til at hindre unødigt besvær for borgerne ved atskulle påklage afgørelserne samt undgå spild af offentlige ressourcer taler forat der må være tale om en egentlig pligt for den underordnede myndighed tilat indrette sin praksis efter rekursinstansens.Der er ikke nogen offentlig tilgængelig information om Ankenævnet for Ud-dannelsesstøttens praksis. Ankenævnet stiler de konkrete afgørelser til klage-ren og sender en kopi af afgørelsen til SU-styrelsen. Ankenævnet har ikkenogen hjemmeside eller nogen offentliggjorte beretninger om nævnets virk-somhed.Ankenævnet for Uddannelsesstøtten har oplyst i brev af 7. oktober 2009 atnævnet ikke har nogen indflydelse på Undervisningsministeriets og SU-styrelsens hjemmeside www.su.dk, og at nævnet derfor heller ikke kan gøresansvarlig for om teksten svarer til ankenævnets praksis (se nærmere om dettei pkt. 6).På SU-styrelsens hjemmeside, www.su.dk, findes bl.a. offentliggjorte årsrap-porter om SU-styrelsens virksomhed. Som det fremgår af tallene (nedenfor),

Ankenævnets sekretariat fører statistik over ankenævnets sager og sagstypertil intern brug. Statistikken sendes til SU-styrelsen og Økonomistyrelsen.I 2007 modtog Ankenævnet for Uddannelsesstøtten i alt 203 klagesager ved-rørende SU, i 2008 modtog ankenævnet 162 klagesager vedrørende SU.Klagesagerne vedrørende SU er hos ankenævnet fordelt på 20 sagstyper,hvoraf tilbagebetalingssagerne vedrørende for meget udbetalt SU-støtte erdelt op på tre sagstyper – henholdsvis tilbagebetaling som følge af indkomst-kontrolkrav, afbrudskrav og andet.Tilbagebetalingssagerne vedrørende SU-støtte udgjorde ca. halvdelen af demodtagne klagesager i ankenævnet i både 2007 og 2008. I 2007 modtog an-kenævnet således 109 klager over SU-styrelsens tilbagebetalingskrav af SU-støtte (ud af i alt 203 klager), og i 2008 vedrørte 70 klager tilbagebetalings-krav af SU-støtte ud af 162 klager i alt.Sagstypen ”frister” og ”SU til udenlandske statsborgere” resulterede i næst-flest klager i 2008. I 2008 modtog ankenævnet således 16 klager inden forhver af de to sagstyper.På den baggrund og efter drøftelser med nævnet bad jeg i januar 2009 omudlån af de nyeste 20 sager fra de tre sagstyper som der var flest af (tilbage-betalingssager vedrørende SU-støtte, frister og SU til udenlandske statsbor-gere). Jeg modtog i januar 2009 de 20 sager som på det tidspunkt var de se-neste nævnet havde afgjort inden for de tre sagstyper.Min gennemgang af disse 20 sager gav anledning til at jeg i brev af 17. marts2009 (bilag 1) bad om at låne yderligere (igen de nyeste/senest afgjorte) 40sager inden for de emner jeg har redegjort nærmere for i pkt. 3. De sidste 40sager modtog jeg primo oktober 2009. En stor del af disse sager er bådemodtaget af nævnet og afgjort af nævnet i 2009 (21 sager).

Selv om den oprindelige udvælgelse af sager til pilotprojektet skete på bag-grund af statistik for 2007 og 2008, er en stor del af undersøgelsen såledesbaseret på nævnets nyeste praksis.Med virkning fra 1. juli 2009 er de nye regler i SU-loven om en obligatoriskdigitaliseret ansøgningsprocedure trådt i kraft (jf. bekendtgørelse nr. 453 af 8.juni 2009 om ikrafttræden af visse bestemmelser i lov om statens uddannel-sesstøtte, § 1). I de sager jeg har modtaget fra ankenævnet i oktober 2009, erder af naturlige grunde ikke allerede (eventuelle) klagesager vedrørende det-te. Min vurdering af de klagesager jeg har modtaget om den tidligere ansøg-ningsprocedure mv. (sagstypen frister), skal ses i lyset af at der i dag er nyeregler.

3. Karakteristik af de udvalgte emneområder og sagerneDe 60 sager jeg har modtaget, er fordelt inden for ankenævnets sagstyper omhenholdsvis tilbagebetaling af SU-støtte (30 sager), frister (15 sager) og SU tiludenlandske statsborgere (15 sager).Jeg har gennemgået sagerne ud fra de regler der var gældende på det tids-punkt hvor afgørelserne blev truffet. Men når jeg refererer til SU-loven i detfølgende, mener jeg den nyeste bekendtgørelse af loven, dvs. lovbekendtgø-relse nr. 661 af 29. juni 2009 med de ændringer der følger af lov nr. 1524 af27. december 2009 og lov nr. 78 af 27. januar 2010 om ændring af SU-loven,medmindre jeg skriver andet. Hvis det har haft betydning for sagen at reglernevar indholdsmæssigt anderledes på tidspunktet for sagens afgørelse, har jegangivet dette. Det samme gør sig gældende for mine henvisninger til SU-bekendtgørelsen. I dag er det SU-bekendtgørelse nr. 455 af 8. juni 2009 derer gældende med de ændringer der følger af bekendtgørelse nr. 1056 af 10.november 2009 og bekendtgørelse nr. 1544 af 27. december 2009. Bekendt-gørelse nr. 455 af 8. juni 2009 ophævede den tidligere bekendtgørelse nr.1408 af 7. december 2007 som er anvendt i klagesagerne.3.1. Tilbagebetalingssagerne/dispensationerDe såkaldte tilbagebetalingssager udgør den største del af ankenævnets kla-gesager.Tilbagebetaling af SU-støtte i SU-lovens forstand er kendetegnet ved at lovenbygger på et system med udbetaling afforeløbigebeløb i støtteåret og førsttildeling af det endelige beløbved støtteårets afslutning, jf. SU-lovens § 28.Hvis det beløb der foreløbigt er udbetalt i løbet af støtteåret, viser sig at over-stige det der endeligt kan tildeles ved støtteårets udgang,skalder ske tilba-gebetaling, jf. lovens § 30, stk. 2, 1. pkt.

Vurderingen af om der skal ske tilbagebetaling, er således ikke en vurderingaf om en alleredetilkendtydelse kan kræves tilbagebetalt: Tilbagebetaling erblot en konsekvens af at det støttebeløb som den studerende ifølge loven erberettiget til at få tildelt, er mindre end det beløb vedkommende har fået fore-løbigt udbetalt i løbet af året. De klagesager som ankenævnet modtager somklager over tilbagebetaling, er derfor oftest klager over SU-styrelsens ind-komstkontrol ved udgangen af året hvor SU-styrelsen har vurderet at den stu-derende er berettiget til et mindre beløb ved støtteårets udgang, end hvadvedkommende har fået foreløbigt udbetalt i løbet af støtteåret. Ankenævnetsprøvelse af tilbagebetalingssagerne er derfor en prøvelse af indkomstkontrol-len, altså en prøvelse af hvor meget SU den studerende er berettiget til vedstøtteårets udgang.I forbindelse med mit pilotprojekt og min gennemgang af 10 sager inden forankenævnets sagstype tilbagebetalingssager var der 2 sager i hvilke anke-nævnet havde meddelt ”dispensation” sådan at tilbagebetalingskravet bort-faldt. I den ene sag var der tale om en dispensation der blev meddelt medhenvisning til dispensationsbestemmelsen i SU-lovens § 23, stk. 4. Det er enbestemmelse hvorefter SU-styrelsen (og ankenævnet) i enkelte tilfælde kangodkende andre særlige fradrag ved opgørelsen af egenindkomsten end defradrag der fremgår af lovens § 23, stk. 3. I den anden sag, der ikke handledeom opgørelsen af egenindkomsten, havde ankenævnet ”dispenseret” og lodtilbagebetalingskravet bortfalde med henvisning til at den studerende havdehandlet ”uhensigtsmæssigt”. I de resterende 8 sager fra pilotprojektet havdenævnet stadfæstet SU-styrelsens tilbagebetalingskrav.På den baggrund bad jeg om yderligere 20 sager hvor ankenævnet havde”dispenseret” på baggrund af bestemmelsen i lovens § 23, stk. 4, eller påulovbestemt grundlag – uhensigtsmæssighed. Jeg bad også om at få nærme-re oplysninger om det retlige grundlag for ankenævnets dispensationspraksisfor den studerendes uhensigtsmæssige dispositioner og anvendelsesområdetfor den praksis (f.eks. om det kun var bestemte sagstyper ankenævnet an-vendte den på).Jeg har modtaget yderligere 20 sager fra ankenævnet hvor nævnet oplyser athave dispenseret enten med hjemmel i § 23, stk. 4 (3 sager), eller på ulov-bestemt grundlag (17 sager). Det der er fælles for de 20 sager, er at anke-nævnet har ændret SU-styrelsens afgørelse i samtlige 20 sager til fordel forklageren. Ankenævnet oplyser for så vidt angår de 17 sager hvor nævnet hardispenseret på ulovbestemt grundlag, at der er tale om enkeltstående fravi-gelser af loven, og at der ikke er anden hjemmel til afgørelserne end at næv-net er højeste klageinstans.At nævnet selv anser de 17 sager som eksempler på enkeltstående fravigel-ser af loven, har givet mig anledning til at undersøge nævnets praksis særligt

ud fra legalitetsprincippet og ankenævnets praksisskabende funktion (pkt.4.1).9 af de 17 sager – som nævnet selv mener er afgørelser hvor nævnet fravigerSU-loven – må efter min opfattelse anses som helt almindelig regelanvendel-se af SU-loven. Der er i sagerne tale om at nævnet fortolker SU-loven ellerSU-bekendtgørelsen anderledes end SU-styrelsen, eller at nævnet foretageren konkret vurdering af faktum i forhold til den relevante regel (subsumption)anderledes end SU-styrelsen. Jeg har redegjort for de 9 sager nedenfor i pkt.4.2. Ankenævnets fortolkning af SU-loven virker velovervejet, men det har inogle af sagerne været vanskeligt at udlede af de meddelte begrundelserhvad ankenævnet præcist har lagt vægt på, al den stund at ankenævnet joselv anser sine afgørelser for enkeltstående fravigelser af loven.Min undersøgelse af nævnets dispensationspraksis viser at det ved siden afden lovbestemte dispensationsbestemmelse i SU-lovens § 23, stk. 4, primærtdrejer sig om dispensationer fra SU-lovens § 24. Jeg har derfor i pkt. 4.3 ind-ledningsvis redegjort for SU-lovens § 23 og § 24.Dernæst har jeg gennemgået den lovbestemte dispensationspraksis i relationtil SU-lovens § 23, stk. 4. Nævnets praksis i relation til SU-lovens § 23, stk. 4,giver mig ikke anledning til bemærkninger (pkt. 4.4).Nævnets dispensationspraksis i øvrigt har jeg gennemgået i pkt. 4.5. Jeg harforsøgt at inddele sagerne i tre typer afhængigt af den begrundelse for at di-spensere nævnet har meddelt. Det drejer sig henholdsvis om dispensationerpå grund af at den studerende anses for at have handlet uhensigtsmæssigt(pkt. 4.5.1), dispensationer på grund af forkert vejledning fra uddannelsesste-det (pkt. 4.5.2) og dispensationer på grund af myndighedernes fejl og denstuderendes gode tro (pkt. 4.5.3). I forbindelse med gennemgangen af sager-ne har jeg redegjort for mine overvejelser om hvorvidt de synspunkter der lig-ger bag de anførte begrundelser, i sig selv kan udgøre en selvstændig hjem-mel for en sådan praksis. Jeg har tillige redegjort for om en sådan praksis sy-nes at være afskåret ved SU-lovens bestemmelser og derfor i strid med denformelle lovs princip. Ankenævnet har i brev af 1. marts 2010 meddelt at detager mine overvejelser til efterretning.3.2. FristerAnkenævnets sagstype frister dækker over klagesager hvor SU-modtagerenikke har ansøgt om SU eller afmeldt SU mv. inden for de frister der findes iSU-loven og SU-bekendtgørelsen.De 15 sager jeg har modtaget inden for denne sagstype, drejer sig alle omtiden før de nye regler om den obligatoriske digitaliserede ansøgningsproce-dure trådte i kraft.

8 af sagerne drejer sig om fristen for at indgive ansøgning om SU. En sådanfrist findes også i dag og går stadig ud på at SU tidligst kan udbetales fra denmåned hvor ansøgningen er modtaget. 3 af sagerne omtales nærmere neden-for.5 af sagerne handler om fristen for at den studerende skulle have underskre-vet og returneret et lånetilsagn/gældsbrev for at lånet ikke bortfaldt (den tidli-gere SU-bekendtgørelses § 40, stk. 2). I dag har man afskaffet det skriftligelånebevis, jf. SU-lovens § 38 c og § 38 d om den fleksible digitaliserede støt-teordning.1 af sagerne –sag nr. 31– har jeg kort omtalt i pkt. 4.5.1, idet nævnet dis-penserede fra fristbestemmelsen. Nævnet henviste til at uddannelsesstedethavde lavet en fejl.I de øvrige 14 udlånte sager fra sagstypen frister har ankenævnet stadfæstetSU-styrelsens afgørelse om at fristen var overskredet.Efter at have gennemgået de 5 første sager i forbindelse med mit pilotprojektbesluttede jeg på baggrund afsag 33/2008at jeg ville undersøge om SU-myndighederne kan stille krav om at en ansøgning skal være vedlagt den re-levante dokumentation (i forhold til de afkrydsede rubrikker) for at afbryde an-søgningsfristen.Jeg bad derfor i brev af 17. marts 2009 om at låne yderligere 10 klagesagerhvor uddannelsesstedet eller SU-styrelsen havde afvist ansøgningen fordiden relevante dokumentation ikke var vedlagt. Konsekvensen af at en ukor-rekt udfyldt ansøgning afvises, er at ”fristen” for udbetaling af SU i den månedden afviste ansøgning modtages, ikke anses for afbrudt. Jeg bad også anke-nævnet om at udtale sig om det retlige grundlag for at stille krav til ansøgnin-gen, herunder at der var vedlagt dokumentation, og om de studerende blevvejledt tilstrækkeligt om konsekvenserne af manglende vedlagt dokumentati-on. Jeg henviste til at det fremgik af en ansøgningsblanket SU/2009 at detbare tog længere tid at behandle ansøgningen (men altså ikke at den blevafvist), hvis skemaet var forkert udfyldt, eller hvis der manglede oplysninger.Desuden bad jeg om at få oplyst om der ved de elektroniske ansøgninger varmulighed for at indrette it-systemet sådan at brugeren kunne se at ansøgnin-gen ikke blev registreret modtaget før dokumentationen var vedhæftet/ind-sendt.Ankenævnet har i brev af 7. oktober 2009 meddelt mig at nævnet ikke er be-kendt med SU-styrelsens praksis med hensyn til spørgsmålet om manglendevedlæggelse af dokumentation idet det ikke har givet anledning til klagesager,og nævnet derfor ikke har nogen praksis på dette område. Ankenævnets se-

kretariat har imidlertid i følgebrevet af 13. oktober 2009 til de udlånte sagerom frister oplyst at 1 sag (sagnr. 34)handler om at uddannelsesinstitutioner-ne havde afvist at behandle ansøgningen fordi dokumentation ikke var ved-lagt.Jeg mener der er 3 sager af de i alt udlånte 15 sager om frister (sag33/2008,sag nr. 33ogsag nr. 34)der reelt handler om hvilke krav SU-myndighedernekan stille til en ansøgning for at den kan siges at afbryde fristen. Fristbestem-melsen går som tidligere anført ud på at der tidligst kan udbetales SU fra denmåned hvor ”ansøgningen er modtaget”. I de 3 sager blev ansøgerens førsteansøgning afvist fordi den ikke var korrekt udfyldt, eller fordi ansøgeren ikkehavde vedlagt dokumentation. Den studerende ansås derefter først for at ha-ve ansøgt i den måned hvor en korrekt udfyldt ansøgning blev indgivet, ellerdokumentationen blev indsendt. Isag 33/2008anførte nævnet at det ikkekunne begrunde fravigelse af reglen at ansøgeren ventede på svar på denførste ansøgning (dateret den 29. oktober) inden hun ansøgte med dokumen-tation i november måned. Isag nr. 33anførte nævnet at den studerende kun-ne have nået at søge igen med den rigtige afkrydsning inden udgangen afaugust (hun modtog afslaget på den første ansøgning den 28. august). Isagnr. 34havde uddannelsesstedet afvist at modtage en ansøgning på måne-dens sidste dag fordi ansøgeren ikke havde udfyldt oplysningsskemaet forudenlandske statsborgere. Uddannelsesstedet havde også afvist at udskriveoplysningsskemaet til ansøgeren. Ansøgeren måtte derfor gå hjem og kommeigen næste dag (den 1. i måneden efter) og aflevere ansøgningen og det ud-fyldte oplysningsskema sammen med dokumentation. Ankenævnet fandt ikkeat uddannelsesstedet havde handlet fejlagtigt ved at afvise ansøgningen ogved at afvise at udskrive oplysningsskemaet (lige før lukketid), men lagde og-så vægt på at selv hvis uddannelsesstedet havde udskrevet skemaet for an-søgeren, kunne ansøgeren næppe have nået at hente, kopiere og aflevereden relevante dokumentation der skulle vedlægges oplysningsskemaet, indenSU-kontoret lukkede.De 3 sager handlede om fristen for at aflevere ansøgningsblanketter i papir-form og den tidligere bestemmelse i SU-lovens § 12, stk. 1, og den nu ophæ-vede SU-bekendtgørelses § 38, stk. 1, nr. 1.Ved lov nr. 1408 af 27. december 2008 om ændring af SU-loven blev der ind-sat nye regler om obligatoriske digitale ansøgninger som trådte i kraft den 1.juli 2009. Fristbestemmelsen er i dag videreført i SU-lovens § 38 b, stk. 2, dogsåledes at ”modtagelsesstedet” i dag – i de fleste sager – er obligatorisk digi-talt i selvbetjeningssystemet, i stedet for som tidligere hvor man kunne vælgeat aflevere ansøgningsblanketten i papirform til uddannelsesstedet eller SU-styrelsen.

I dag er der desuden indsat en bemyndigelsesbestemmelse i SU-lovens § 38a, stk. 2, til at ministeren kan fastsætte frister både for ansøgninger og forindgivelse af oplysninger. Der er i den nye SU-bekendtgørelse kapitel 10 fast-sat frister for modtagelsen af den digitale ansøgning i SU-styrelsens selvbe-tjeningssystem. Ministeren har desuden bemyndiget styrelsen til selv at fast-sætte frister for indsendelse af dokumentation til ansøgninger, jf. SU-bekendt-gørelsens § 38, stk. 3.På baggrund af de nye regler om den obligatoriske digitale ansøgningsproce-dure har jeg besluttet ikke at foretage mig mere vedrørende det tema om an-søgningsproceduren og dokumentationskrav som jeg rejste over for Anke-nævnet for Uddannelsesstøtten i min høring af 17. marts 2009.Jeg har også lagt vægt på at det af forarbejderne til lov nr. 1408 af 27. de-cember 2008 om den obligatoriske digitale ansøgningsprocedure fremgår atdet tema som jeg rejste på baggrund afsag 33/2008og senere har fået be-kræftet isag nr. 33 og sag nr. 34,formentlig ikke har været udtryk for ministe-riets og Folketingets opfattelse af gældende ret på tidspunktet inden lovæn-dringen, og i hvert fald synes der forudsat og iværksat en proces der skal sik-re at selvbetjeningssystemet forbedres, at SU-styrelsens vejledning på hjem-mesiden skal forbedres, og at uddannelsesinstitutionerne skal deltage i vej-ledningen af ansøgerne. Jeg henviser til lovforslagets almindelige bemærk-ninger hvor der bl.a. er anført:”2.6.2.Obligatorisk digital ansøgning om SUDet foreslås, at det gøres obligatorisk for de uddannelsessøgende at sø-ge om SU gennem minSU. Det vil herefter ikke længere være muligt atindgive ansøgning om SU i papirform. Ansøgninger, der indgives i papir-form, vil således som udgangspunkt blive afvist. Indgiver den uddannel-sessøgende efterfølgende en korrekt elektronisk ansøgning, vil styrelsendog kunne tage hensyn til modtagelsestidspunktet for papiransøgningen,hvis der opstår spørgsmål om overholdelse af ansøgningsfrister.Dettesvarer til gældende praksis i tilfælde, hvor den først modtagne an-søgning er ufuldstændig, og der efterfølgende indgives en korrektansøgning[min fremhævning].Forslaget giver imidlertid også mulighed for helt eller delvist at undtagevisse sagstyper, f.eks. hvor ansøgningen skal vedlægges bilag, eller til-rettelægge særlige procedurer for små uddannelsesinstitutioner, der kanhave ressourcemæssige problemer med en fuld opkobling til US2000.Der vil også være mulighed for at tage særlige hensyn til mindre grupperaf uddannelsessøgende, der har behov for støtte til at benytte digital an-søgning.…

For at tilgodese uddannelsessøgende med særlige behov, f.eks. stærktordblinde uddannelsessøgende eller uddannelsessøgende, der ikke be-hersker et tilstrækkeligt dansk, foreslås det, at undervisningsministerenfår hjemmel til at fastsætte regler om institutionernes bistand til uddan-nelsessøgende.Den uddannelsessøgende skal som udgangspunkt selv taste ansøgnin-gen i minSU, men institutionerne forpligtes til at yde den nødvendige vej-ledning og bistand, så det er muligt for den uddannelsessøgende at be-nytte minSU. Styrelsen for statens uddannelsesstøtte vil fortsat stille vej-ledning til rådighed både for uddannelsesinstitutionerne og de uddannel-sessøgende, lige som styrelsen tilbyder uddannelsesinstitutionerne kur-ser for SU-medarbejderne, så de kan opfylde vejledningsforpligtelsen.…2.6.3. Institutionernes fremtidige deltagelse i administrationen af SU…Den centrale vejledning af de uddannelsessøgende skal effektiviseresgennem forbedring af selvbetjeningssystemet og af styrelsens vejledningpå styrelsens hjemmeside. En stor del af vejledningen forbliver imidlertidpå uddannelsesinstitutionerne. Det gælder både den generelle vejledningom støtteregler og vejledningen i forbindelse med ansøgning gennemminSU.…En forudsætning for digitaliseringen og effektiviseringen er en ændring afuddannelsesinstitutionernes deltagelse i administrationen af SU. Det vilmedføre behov for kompetenceudvikling af uddannelsesinstitutionernesmedarbejdere, arbejdsprocesudviklinger og en effektiv kommunikations-strategi over for både uddannelsessøgende og ansatte.…Styrelsen har på den ovennævnte baggrund anmodet konsulentfirmaetDeloitte om dels at analysere funktionaliteten af uddannelsesinstitutio-nernes studieadministrative systemer, herunder i hvilket omfang syste-merne i dag understøtter SU-administrationen eller kan bringes til at gøredet inden for de angivne frister, dels ved besøg på udvalgte institutionerat beskrive best practice på institutionerne, herunder foreslå ændringer istyrelsens ydelser over for institutionerne, som institutionerne ønsker

gennemført. Deloittes rapport forventes at være færdig inden udgangenaf 2008.Den obligatoriske digitalisering forudsættes at få virkning for ansøgningerom SU, der indgives efter den 1. juli 2009. Den fulde digitalisering forud-sættes ligesom effektiviseringerne af SU-administrationen i forbindelsemed digitaliseringen gennemført i perioden 2009- 2011, …”På baggrund af de nye regler, den nye ansøgningsproces og de initiativer derer sat i gang, mener jeg derfor ikke det tjener noget fremadrettet formål at un-dersøge de tidligere ansøgningsprocedurer her i min generelle undersøgelseaf nævnets praksis.3.3. SU til udenlandske statsborgereAnkenævnets sagstype SU til udenlandske statsborgere omfatter sager der erafgjort efter SU-lovens § 2 a eller SU-bekendtgørelsens kapitel 18.SU-lovens § 2 a blev indsat ved lov nr. 312 af 19. april 2006. Det fremgår afforarbejderne til bestemmelsen at den bygger på en delvis implementering afEuropa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om uni-onsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig fritpå medlemsstaternes område (i det følgende opholdsdirektivet). Jeg har gen-givet dele af forarbejderne til SU-lovens § 2 a og opholdsdirektivet nedenfor ipkt. 5.1.En EU/EØS-statsborger (og statsborgerens familiemedlemmer) der erar-bejdstager eller selvstændigt erhvervsdrivende,kan få SU når betingelserne iSU-lovens § 2 a, stk. 2, 1. pkt., er opfyldt. Bestemmelsen er nærmere udmøn-tet i SU-bekendtgørelsens § 67, stk. 1-4.En EU/EØS-statsborger (og statsborgerens familiemedlemmer) der ikke erarbejdstager eller selvstændigt erhvervsdrivende i Danmark, kan få SU efter 5årssammenhængende ophold,jf. SU-lovens § 2 a, stk. 2, 2. pkt., og stk. 3, ogSU-bekendtgørelsens § 67, stk. 5.SU-lovens § 2 a, stk. 4, indeholder en bemyndigelse til ministeren til at fast-sætte regler om udenlandske statsborgeres ret til SU til uddannelse i Dan-mark og udlandet. Samtidig med at SU-lovens § 2 a trådte i kraft (30. april2006), trådte også en ny SU-bekendtgørelse i kraft (bekendtgørelse nr. 349 af20. april 2006). Bekendtgørelsens § 66 regulerer udenlandske statsborgeresret til SU til uddannelse i Danmark.Bekendtgørelsens § 66 blev enslydende videreført i bekendtgørelse nr. 1408af 7. december 2007 som var gældende på afgørelsestidspunktet for de sagerom opholdsbegrebet jeg har modtaget fra ankenævnet. I den nye bekendtgø-

relse, der trådte i kraft den 1. juli 2009 (bekendtgørelse nr. 455 af 8. juni2009), har ministeren enslydende videreført § 66, bortset fra at der i bekendt-gørelsens § 66, stk. 1, nr. 5-7, nu ikke længere blot kræves sammenhængen-de ophold, men sammenhængenderegistreretophold. Ændringen af be-kendtgørelsen har bl.a. haft betydning for mine overvejelser om ankenævnetsreaktionsmidler i forhold til den tidligere praksis (se nærmere herom i pkt.5.3.2).Bekendtgørelsens § 66, stk. 1, indeholder 7 forskellige muligheder for uden-landske statsborgere til at få dansk SU. Det gælder både EU/EØS-statsbor-gere og andre.Bestemmelsen i § 66 havde i perioden 30. april 2006 til 1. juli 2009 følgendeordlyd:”§ 66.Uddannelsessøgende, der ikke er danske statsborgere, kan fåstøtte på samme betingelser som danske statsborgere til en uddannelse iDanmark, når de opfylder en af følgende betingelser:1)2)3)4)Tilhører det danske mindretal i Sydslesvig.Den 6. marts 1946 var eller inden for de sidste 10 år før dennedato som islandske statsborgere har været bosat i Danmark.Er omfattet af lov om integration af udlændinge i Danmark (inte-grationsloven).Ved indrejsen i landet ikke var fyldt 20 år og sammen med deresforældre har taget fast ophold i Danmark og familien fortsat harbopæl her.Umiddelbart før ansøgningstidspunktet har haftsammenhæn-gende ophold[min fremhævning] i Danmark i mindst 2 år ogsamtidig umiddelbart før ansøgningstidspunktet har været giftmed eller været i registreret partnerskab med en dansk statsbor-ger i mindst 2 år. Det er en betingelse, at den uddannelsessø-gende fortsat er gift eller i registreret partnerskab på ansøgnings-tidspunktet.Umiddelbart før påbegyndelsen af den uddannelse, der søgesstøtte til, har haftsammenhængende ophold[min fremhævning]i Danmark i mindst 2 år med mindst 30 timers erhvervsarbejdeugentligt. Med erhvervsarbejde forstås, at den uddannelsessø-gende på grundlag af en gyldig arbejdstilladelse enten har haftordinært arbejde med ordinær aflønning i arbejdsretlig forstandeller arbejde som selvstændig erhvervsdrivende. Lønnet praktikog andre uddannelsesperioder med løn kan ikke sidestilles mederhvervsarbejde. Det er en betingelse, at arbejdsgiveren er regi-streret hos de statslige told- og skattemyndigheder som indehol-delsespligtig efter kildeskatteloven. Det er en betingelse for at bli-

Der var således anvendt samme kriteriumsammenhængende opholdi bådeSU-lovens § 2 a, stk. 2, 2. pkt., og bekendtgørelsens § 66, stk. 1, nr. 5-7.På baggrund af min gennemgang af de første 5 sager fra ankenævnets sags-type SU til udenlandske statsborgere besluttede jeg at koncentrere min un-dersøgelse om ankenævnets praksis i forhold til tre temaer: henholdsvis ar-bejdstagerbegrebet (SU-lovens § 2 a, stk. 2), opholdsbegrebet (SU-lovens § 2a, stk. 2, og bekendtgørelsens § 66, stk. 1, nr. 5-7) og afgrænsningen af til-hørsforholdet til det danske mindretal i Sydslesvig (bekendtgørelsens § 66,stk. 1, nr. 1).Jeg bad i brev af 17. marts 2009 om udlån af de nyeste 10 sager inden for detre udvalgte temaer. Jeg bad ankenævnet om at redegøre for de retlige over-vejelser om fortolkningen af arbejdstagerbegrebet og opholdsbegrebet i lysetaf forarbejderne til SU-lovens § 2 a og opholdsdirektivet. Jeg bad også næv-net om at oplyse om nævnets fortolkning af bekendtgørelsens § 66, stk. 1, nr.1, harmonerede med at jeg havde forstået at SU-myndighederne havde enfast praksis for at man kun kan anses for at tilhøre det danske mindretal hvisman opfylder mindst en ud af to af myndighederne fastsatte betingelser.3.3.1. ArbejdstagerbegrebetAnkenævnet har i udtalelsen af 7. oktober 2009 oplyst, og det fremgår også afde nyeste sager jeg har modtaget, at nævnet i april 2009 ændrede praksis forfortolkning af arbejdstagerbegrebet. Ankenævnet har herved tilsidesat dentidligere faste praksis om udelukkende at lægge vægt på hvordan den pågæl-dende EU/EØS-statsborger måtte være registreret.Ankenævnet har siden april 2009 konkret vurderet om vedkommende kunneanses for arbejdstager, også uanset om vedkommende måtte være registreretsom f.eks. havende tilstrækkelige midler. Isag nr. 30har ankenævnet be-grundet den nye fortolkning af arbejdstagerbegrebet med opholdsdirektivetsartikel 25,1. Ankenævnet har ikke redegjort nærmere for rækkevidden afnævnets nye fortolkning. Ankenævnet har ikke overvejet om praksisændrin-gen skal have tilbagevirkende kraft.Ankenævnet anførte i brev af 7. oktober 2009 at SU-styrelsens vejledning påhjemmesiden www.su.dk om arbejdstagerbegrebet fortsat oplyste at manudelukkende kunne anses som arbejdstager hvis man har været og fortsat er

registreret som sådan ved statsforvaltningen. SU-styrelsen meddelte i brev af30. oktober 2009 til ankenævnet at styrelsen ikke ville følge ankenævnets nyepraksis.Ankenævnet har i brev af 1. marts 2010 oplyst mig om at ankenævnets nyepraksis tilsyneladende er i modstrid med to notater fra Ministeriet for Flygtnin-ge, Indvandrere og Integration til SU-styrelsen (bilag 5).Jeg har redegjort for sagerne og min opfattelse af nævnets håndtering af det-te område nedenfor i pkt. 5.2.3.3.2. OpholdsbegrebetAnkenævnet har ikke redegjort nærmere for fortolkningen af opholdsbegrebetog forholdet til EU-opholdsdirektivet i udtalelsen af 7. oktober 2007. Tværti-mod har nævnet oplyst at det ikke har overvejet direktivet i relation tilsag37/2008.Jeg har på baggrund af 3 sager hvor jeg har konstateret at nævnet har truffetafgørelse i relation til opholdsbegrebet, forsøgt at udlede hvad nævnets prak-sis kan være, og hvordan det forholder sig til SU-loven og direktivet.På tidspunktet for nævnets afgørelser var opholdsbegrebet i henholdsvis SU-lovens § 2 a, stk. 2, og bekendtgørelsens § 66, stk. 1, nr. 5-7, formuleret ens.Det afgørende var således om man kunne anses for at havesammenhæn-gende ophold.Ankenævnets praksis viser imidlertid at nævnet har fortolketopholdsbegrebet forskelligt afhængigt af om det drejer sig om SU-lovens § 2 aeller bekendtgørelsens § 66, stk. 1, nr. 5.Ankenævnets resultat i sagerne der vedrører SU-lovens § 2 a, stemmeroverens med den fortolkning af opholdsdirektivet som jeg har forstået udlæn-dingemyndighederne lægger til grund, jf. et offentliggjort notat af 18. maj 2009fra Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration. Jeg har gengivetdele af notatet, forarbejderne til SU-lovens § 2 a og opholdsdirektivet i pkt.5.1.Da opholdsbegrebet på tidspunktet for ankenævnets afgørelser var formuleretens i henholdsvis SU-lovens § 2 a og bekendtgørelsens § 66, stk. 1, nr. 5-7,og da ankenævnet ikke har oplyst baggrunden for at det kom til forskelligeresultater afhængig af om sagen vedrørte den ene eller den anden paragraf,er det min opfattelse at nævnet burde have anvendt den samme fortolkning afbegrebet i sagerne. Det burde være den fortolkning der også harmonerer medudlændingemyndighedernes fortolkning af opholdsdirektivet. Ankenævnet harmeddelt i brev af 1. marts 2010 at nævnet er enig i min opfattelse.

Jeg har redegjort for ankenævnets praksis og min vurdering og henstilling ipkt. 5.3.1.I pkt. 5.3.2 har jeg redegjort nærmere for SU-styrelsens retsopfattelse, dennye bekendtgørelse og mine foreløbige overvejelser om min henstilling til an-kenævnet i relation til SU-styrelsens praksis.3.3.3. Det danske mindretal i SydslesvigIfølge bekendtgørelsens § 66, stk. 1, nr. 1, har udenlandske statsborgere rettil SU til en uddannelse i Danmark hvis de ”tilhører det danske mindretal iSydslesvig”.Isag 47/2008(ankenævnets afgørelse er i anonymiseret form medtaget sombilag 4-1) stadfæstede ankenævnet SU-styrelsens afslag på SU efter § 66,stk. 1, nr. 1, med bl.a. følgende begrundelse:”De kan ikke tildeles uddannelsesstøtte efter § 66, stk. 1, nr. 1, da De ik-ke tilhører det danske mindretal i Sydslesvig.De har ifølge det oplyste ikke været elev på en af de danske skoler iSydslesvig under Sydslesvigs Skoleforening eller været medlem af Syd-slesvigsk Forening i en længere årrække.Nævnet er enigt med SU-styrelsen i, at De på denne baggrund ikke kananses for at tilhøre det danske mindretal i Sydslesvig.”Jeg bad i brev af 17. marts 2009 nævnet om at oplyse om det harmoneredemed bekendtgørelsen § 66, stk. 1, nr. 1, hvis man kun kan anses for at tilhøredet danske mindretal i Sydslesvig hvis man enten 1) har været elev på en afde danske skoler i Sydslesvig under Sydslesvigs Skoleforening eller 2) harværet medlem af Sydslesvigs Forening i en længere årrække.Nævnet har i brev af 7. oktober 2009 oplyst at nævnet isag 47/2008havdevalgt at følge SU-styrelsens praksis og ikke udtalelsen fra Sydslesvigs Skole-forening. Det oplyses også at der ikke findes flere sager om tilhørsforholdet tildet danske mindretal i Sydslesvig, og at afgørelsen isag 47/2008næppe kansiges at udgøre en praksis.Én sag udgør en praksis, praksis forstået som regelanvendelse. Både nårman udøver fortolkning, og når man udfylder en regel, vil den fortolkning/dekriterier man har anvendt i den ene sag, som udgangspunkt være bindendefor den næste sag. Ved fortolkning siger det sig selv, men altså også ved ud-fyldning på den måde at de enkelte kriterier man bruger ved udfyldning, somudgangspunkt skal bruges igen hvis den næste sags faktum gør dem relevan-te. Jeg henviser til nævnets egen praksis ved f.eks. anvendelsen af SU-lo-

vens § 23, stk. 4. Jeg henviser også til mine bemærkninger i pkt. 4.1 om kra-vet om saglig forvaltning og det problem der opstår hvis det ikke er muligt atudlede af nævnets begrundelser hvordan nævnet fortolker en regel, eller hvil-ke kriterier nævnet lægger vægt på ved udfyldning.Nævnets begrundelse isag 47/2008for at ansøgeren ikke kunne henregnestil det danske mindretal i Sydslesvig, er efter min opfattelse klar. Jeg har ikke– som i nogle af de andre sager – haft vanskeligt ved at udlede af begrundel-sen hvad nævnet har lagt vægt på, og hvad der derfor vil normere afgørelser-ne i de næste sager både for nævnet og SU-styrelsen. På baggrund af denmeddelte begrundelse bad jeg i brev af 17. marts 2009 nævnet om at udtalesig om hvorvidt en fast intern regel harmonerer med fortolkningen af § 66,stk.1, nr. 1.Jeg er klar over at det ikke er en intern regel som nævnet selv har opstillet.Det fremgår således af korrespondancen i sagen at SU-styrelsen har skrevettil den studerende og til nævnet at en ansøger skal opfylde mindst en af de tobetingelser SU-styrelsen har opstillet, for at kunne påberåbe sig § 66, stk. 1,nr.1.Nævnet har imidlertid ikke udtalt sig om hvorvidt en fast intern regel må ansesfor at være i overensstemmelse med bekendtgørelsens § 66, stk. 1, nr. 1.Jeg har besluttet ikke selv at iværksætte en undersøgelse heraf. Det skyldesat SU-styrelsens regel ikke fremstår så definitivt på SU-styrelsens hjemme-side (her anføres bl.a.: ”du skal kunne dokumentere dit tilhørsforhold for ek-sempel ved at du har gået på Duborg-Skolen i Flensborg”). Det skyldes ogsåat jeg vælger at opfatte nævnets udtalelse sådan at nævnet har prøvet deandre oplysninger ansøgeren har fremlagt, og at nævnet også vil gøre det ifremtiden uafhængigt af om ansøgeren opfylder SU-styrelsens opstillede be-tingelser.På den baggrund foretager jeg mig ikke mere vedrørende dette tema, men jeghar nævnt sagen som et eksempel på dårlig information fra SU-styrelsen i pkt.6. Jeg henviser til at hvis styrelsen læser ankenævnets begrundelse for afsla-get på SU efter § 66, stk. 1, nr. 1, som jeg har læst det, vil styrelsen ogsåkunne tro at styrelsens praksis er godkendt af nævnet.3.4. Information om ankenævnets praksisJeg skrev i brev af 17. marts 2009 til nævnet at jeg tidligere havde udtalt migom at det følger af god forvaltningsskik at myndighederne i et vist omfang vej-leder generelt om praksis f.eks. via internettet, pjecer eller anden let tilgænge-lig information. Jeg har også udtalt at hvis myndighederne har en hjemme-side, er de forpligtede til at sørge for at oplysningerne på hjemmesiden bl.a. erkorrekte og tilpas detaljerede.

På den baggrund bad jeg ankenævnet om at udtale sig om hvorvidt de infor-mationer der fandtes på hjemmesiden www.su.dk om emnerne som jeg havdeudvalgt til min undersøgelse (pkt. 3.1 - pkt. 3.3), efter nævnets opfattelse vartilpas detaljerede og korrekte i forhold til ankenævnets praksis.Ankenævnet har i udtalelsen af 7. oktober 2009 anført herom:”SU-styrelsens hjemmesideSU-styrelsens information på Internettet er udelukkende ment som envejledning. Teksten har ikke retskraft. Ankenævnet henviser i sine afgø-relser til de relevante bestemmelser i SU-loven og SU-bekendtgørelsen.Det er kun, hvis klageren selv skriver, at han/hun har læst teksten påhjemmesiden, at nævnet ser efter, hvad der står på hjemmesiden. Anke-nævnet har ingen indflydelse på, hvad SU-styrelsen skriver på sin hjem-meside og kan derfor heller ikke have ansvaret for, om teksten svarer tilankenævnets praksis.”Vejledningspligten i forvaltningslovens § 7 og pligten til at informere genereltom praksis, i hvert fald efter god forvaltningsskik, rækker videre end til bare athenvise til de relevante paragraffer i loven og bekendtgørelsen. Det sammegør bestemmelserne i forvaltningslovens § 22, jf. § 24, der indeholder krav tilindholdet af en skriftlig begrundelse for en konkret bebyrdende afgørelse.Hertil kommer at forkert vejledning kan medføre erstatningsansvar, som an-kenævnet i øvrigt også selv ikender/tildeler, se pkt. 4.5.2 nedenfor.Den information om nævnets praksis jeg sigtede til i mit brev af 17. marts2009, var den generelle information om praksis. Jeg må forstå at nævnet ikkeinformerer om sin praksis, og at nævnet ikke har indflydelse på hvordan SU-styrelsens informerer om reglerne på hjemmesidenwww.su.dk.Jeg har nedenfor i pkt. 6 redegjort for min opfattelse om nævnets manglendeinformation om praksis.

Legalitetsprincippet omfatter to principper der ikke skarpt kan adskilles frahinanden. Først den formelle lovs princip som går ud på at en trinhøjere normikke må brydes af en trinlavere norm, og dernæst kravet om at forvaltningensvirksomhed skal være legitimeret ved – have hjemmel i – lov eller anden lige-stillet retskilde, jf. om legalitetsprincippet bl.a. Jon Andersen mfl., Forvalt-ningsret, 2. udgave (2002), s. 291 f, og Jens Garde mfl., Forvaltningsret, Al-mindelig Emner, 5. udgave (2009), s.150 f.Princippet som udledes af grundlovens § 3, og som er forudsat i lovgivnings-praksis og rets- og myndighedspraksis, viser de retlige aspekter af forholdetmellem lovgivningsmagten og den udøvende magt: Nemlig at lovgivnings-magten har den helt centrale og overordnede regeludstedende magt, mensforvaltningsmyndighederne kun har den udøvende magt.Det indebærer at forvaltningen kun kan fravige loven hvis det har hjemmel ilov. Det antages dog at en forvaltningsmyndighed i visse tilfælde kan fravigegenerelle administrative regler – bekendtgørelser – selv om hverken bemyn-digelsesloven eller bekendtgørelsen indeholder en dispensationsbestemmel-se. Det gælder i de tilfælde hvor det er forvaltningsmyndigheden selv der harudstedt bekendtgørelsen, hvor fravigelsen kan rummes inden for bemyndigel-seslovens ramme, og hvor fravigelsen i øvrigt er til fordel for borgeren. I JensGarde mfl., Forvaltningsret, Almindelige Emner, 5. udgave (2009), er spørgs-målet om den formelle lovs princip og fortolkning behandlet s.152 ff, herundersærligt om dispensationer fra love og bekendtgørelser s. 167-172.Ved siden af legalitetsprincippet gælder den almindelige retsgrundsætning omsaglig forvaltning. Heri ligger at en dispensation, for så vidt den er af skøns-mæssig karakter, ikke må forfølge et ulovligt formål, og at den ikke må væreudtryk for vilkårlighed.Da jeg i forbindelse med pilotprojektet og gennemgangen af de første 10 ud-lånte sager om tilbagebetaling fandt en sag (sag131/2008)hvor ankenævnethavde dispenseret fra reglerne fordi den studerende havde handlet ”uhen-sigtsmæssigt”, bad jeg om yderligere 20 sager hvor ankenævnet havde di-spenseret enten på lovbestemt grundlag (SU-lovens § 23, stk. 4) eller påulovbestemt grundlag. Jeg bad også nævnet oplyse nærmere om det retligegrundlag for at dispensere fra reglerne i tilfælde hvor den studerende må an-ses for at have handlet ”uhensigtsmæssigt”.Ankenævnet har i brev af 7. oktober 2009 anført om adgangen til at dispense-re fra SU-loven:”Nævnet har ikke hjemmel til at dispensere fra SU-loven og SU-bekendt-gørelsen, og derfor anvendes ordet dispensation ikke. Når der træffesafgørelser som denne [sag131/2008;min bemærkning], vil nævnet læg-

ge vægt på, at det er en konkret afgørelse, og at der sandsynligvis kun ermeget få lignende tilfælde.Nævnets praksis skal ses på linje med, at SU-styrelsen i tilfælde af langekspeditionstid ophæver forrentningen af et indkomstkontrolkrav (ellerevt. afbrudskrav) i en periode, selv om der ikke er hjemmel hertil.På de årlige møder mellem ankenævnet og SU-styrelsen har man drøftetafgørelserne, hvor nævnet giver klagerne medhold i konkrete sager. SU-styrelsen er indforstået med, at nævnet i enkeltstående tilfælde giver kla-gerne medhold, selv om en hjemmel for afgørelsen ikke findes ud over,at nævnet ifølge SU-loven træffer den endelige administrative afgørelse iklagesagerne.”Jeg forstår således at nævnet ikke selv mener det har hjemmel til at dispense-re fra SU-loven eller SU-bekendtgørelse, men at nævnet gør det alligevel, blotkalder nævnet det ikke dispensationer. Nævnet oplyser at det svarer til at SU-styrelsen også dispenserer fra rentekravet uden hjemmel i SU-loven, og atnævnet har drøftet sin ulovbestemte dispensationspraksis med SU-styrelsensom er indforstået med dette.SU-styrelsen har i brev af 30. oktober 2009 (bilag 3) meddelt ankenævnet atstyrelsen ikke støtter ankenævnets opfattelse af at nævnet kan dispensere fraloven uden anden hjemmel end at være øverste klageinstans. Styrelsen harogså redegjort for i hvilke tilfælde den dispenserer fra rentekravet.At ankenævnet undlader at kalde nævnets fravigelser af loven for ”dispensati-oner”, fratager naturligvis ikke ankenævnet pligten til at overholde den formel-le lovs princip. Ankenævnets praksis med at fravige loven kan heller ikke legi-timeres ved at SU-styrelsen på et andet område muligvis også fraviger loventil gunst for borgerne. Selv hvis SU-styrelsen havde været indforstået medankenævnets fravigelser af loven, ændrer det naturligvis heller ikke på at le-galitetsprincippet gælder for ankenævnet.Sammen med ankenævnets udtalelse af 7. oktober 2009 havde jeg bedt omat modtage 20 sager hvor ankenævnet havde dispenseret efter enten SU-lovens § 23, stk. 4, eller på ulovbestemt grundlag. Jeg modtog 3 sager derdrejede sig om dispensation på baggrund af lovbestemmelsen i SU-lovens§ 23, stk. 4. Disse 3 sager har jeg gennemgået nedenfor i pkt. 4.4 sammenmed de sager fra pilotprojektet der drejede sig om § 23, stk. 4.Resten af de 20 sager handler ifølge ankenævnet om ulovbestemte dispensa-tioner, dvs. 17 sager. Det er således et forholdsvis stort antal sager hvor an-kenævnet ifølge sin egen opfattelse fraviger loven uden at have hjemmel her-til. Ankenævnet mener altså at det fraviger loven uden at have hjemmel i 17

ud af 20 tilfælde. Det svarer til at 85 pct. af alle de meddelte dispensationerfra SU-loven er sket uden lovhjemmel.Ankenævnets opfattelse af at det i 17 ud af 20 sager fraviger loven uden athave hjemmel til det, er efter min opfattelse betænkeligt, uanset at fravigel-serne er til fordel for borgerne, og uanset at der muligvis ikke er tale omegentlige fravigelser af loven. Det skyldes at nævnet, så vidt jeg kan se, hver-ken har gjort sig nærmere overvejelser om legalitetsprincippet eller overvejel-ser om hvordan det sikres at de almindelige principper om saglig forvaltningrespekteres i forbindelse med disse sager.For den enkelte begunstigede borger er nævnets praksis en fordel, men denrejser et problem for de andre studerende der ikke har klaget til nævnet fordide ikke har været bekendt med nævnets praksis. Herudover og mest princi-pielt er det naturligvis ikke acceptabelt at ankenævnet tildeler begunstigelser itilfælde hvor der kan rejses tvivl om hvorvidt Folketinget har ønsket en sådanløsning. Højesteret har i sagen gengivet i UfR 2009.2356 udtalt at det er Fol-ketingets opgave – og ikke forvaltningens – at tage stilling til om en lov harfået et mere restriktivt indhold end tilsigtet. Forvaltningen kan således ikke afsig selv begynde at fravige loven, heller ikke selv om det er for at begunstigede borgere som forvaltningen synes er ramt af lovens mulige utilsigtede rets-virkninger. Den konkrete sag handlede om servicelovens § 129. Højesteretanførte bl.a. i præmisserne:”Højesteret finder det imidlertid betænkeligt at tilsidesætte ordlyden afservicelovens § 129, idet det må være lovgivningsmagtens opgave at ta-ge stilling til, om bestemmelsen for så vidt angår situationer som den fo-religgende – og eventuelt også for så vidt angår andre særlige situationer– har fået et mere restriktivt indhold end tilsigtet.”Efter min opfattelse må mindst 9 af de 17 sager som nævnet mener handlerom ulovhjemlede fravigelser af SU-loven, dog anses for helt almindelig regel-anvendelse. Der er i disse sager ikke tale om ulovbestemte fravigelser af SU-loven, men derimod om at ankenævnet udøver sin kernevirksomhed, nemligtræffer afgørelser efter loven. Ankenævnet har, som jeg opfatter det, i de 9sager været uenig i SU-styrelsens regelfortolkning eller konkrete subsumptionaf faktum. Jeg har gennemgået de 9 sager nedenfor i pkt. 4.2.Tilbage er 8 sager og den ene fra pilotprojektet som jeg også umiddelbart påsamme måde som nævnet må anse som ulovbestemte og uhjemlede fravi-gelser af SU-loven. Jeg har gennemgået disse sager i pkt. 4.5.I forsøg på at undersøge om ankenævnets praksis må anses for at være ioverensstemmelse med legalitetsprincippet og kravet om saglig forvaltning,har jeg ud fra de begrundelser for dispensationerne som nævnet har givet,

opdelt sagerne i tre typer: dispensation på grund af at den studerende havdehandlet uhensigtsmæssigt (pkt. 4.5.1), dispensation på grund af forkert vej-ledning (pkt. 4.5.2) og dispensation på grund af myndighedernes fejl og sam-tidig god tro hos den studerende (pkt. 4.5.3). I forbindelse med hvert punkt harjeg redegjort for mine overvejelser om et eventuelt hjemmelsgrundlag og forom praksis kan rummes inden for grundsætningen om saglig forvaltning. Jeghar desuden redegjort for mine overvejelser om nævnets dispensationsprak-sis i forhold til SU-lovens bestemmelser.Ankenævnets opfattelse af samtlige de 20 sager som enkeltstående fravigel-ser af loven og udtalelsen om at SU-styrelsen er indforstået med ankenæv-nets enkeltstående fravigelser, rejser efter min opfattelse et andet grundlæg-gende spørgsmål som jeg allerede har berørt i pkt. 2: Nemlig hvad er anke-nævnets rolle som rekursinstans, og hvordan sikrer ankenævnet at nævnetsenkeltstående afgørelser ikke kan opfattes som vilkårlig og usaglig forskels-behandling af borgerne? Kan den enkelte borger være sikker på at den for-tolkning af loven som ankenævnet har lagt til grund i den ene sag, også bliverlagt til grund af SU-styrelsen og ankenævnet i den næste sag? Hvordan sikrerankenævnet at de retlige kriterier nævnet lægger vægt på ved de konkretedispensationer, bliver formidlet videre til SU-styrelsen og brugt af styrelsen ognævnet i de næste sager?Jeg har noteret mig at der i begrundelsen for samtlige nævnets afgørelser(også de 17 afgørelser som nævnet oplyser er truffet uden lovhjemmel) ernævnt en eller flere bestemmelser i SU-loven og bekendtgørelsen, men sa-gerne er meget konkret begrundet og i flere tilfælde uden at sagens faktum errelateret til de paragraffer nævnet har ment var relevante. Det har derfor i fleresager været vanskeligt at udlede den fortolkning af reglerne som nævnet harlagt til grund af nævnets begrundelser for afgørelserne. Det bliver tilsvarendevanskeligt for SU-styrelsen og ankenævnet selv at indrette deres fremtidigepraksis i overensstemmelse hermed. Mine overvejelser herom i relation tilnævnets regelanvendelse er berørt i pkt. 4.2 og 4.4, og jeg vil tillige se på deti pkt. 6 om information om nævnets praksis.4.2. Ni afgørelser der hverken er dispensationer eller ulovhjemledeJeg har som anført ovenfor modtaget 17 sager fra ankenævnet som nævnetselv har opfattet som ulovbestemte fravigelser af SU-loven og SU-bekendt-gørelsen.Efter min opfattelse drejer 9 af de 17 sager sig ikke om fravigelser af loveneller bekendtgørelsen, men tværtimod om helt almindelig regelanvendelse.7 af sagerne må efter min opfattelseformentligforstås sådan at de drejer sigom fortolkning af henholdsvis SU-lovens § 2, stk. 1, nr. 2 (sagnr. 17, sag nr.19ogsag nr. 15),SU-lovens § 24, stk. 2 og 3, og bekendtgørelsens § 15, stk.

3 (sagnr. 1ogsag nr. 6),SU-lovens § 24, stk. 4 (sagnr. 5),og SU-bekendt-gørelsens § 16, stk. 1 (sagnr. 14).2 af sagerne handler primært om denkonkrete subsumption af faktum i forhold til reglen (sagnr. 16ogsag nr. 20).Når jeg ovenfor tager det forbehold at sagerneformentligdrejer sig om denævnte bestemmelser, er det fordi det i nogle af sagerne har været vanskeligtfor mig at udlede af de meddelte begrundelser for afgørelserne hvad anke-nævnet præcis har lagt vægt på. Jeg er opmærksom på at ankenævnets for-muleringer kan skyldes at ankenævnet, som anført i pkt. 4.1, anser sin virk-somhed i disse sager som enkeltstående fravigelser af loven. Hertil kommerat de 9 afgørelser giver borgerne medhold, dvs. der er ikke de indholdsmæs-sige krav som ellers følger af forvaltningslovens § 24 for bebyrdende afgørel-ser, til den skriftlige begrundelse for afgørelsen som nævnet sender til borge-ren. En kopi af nævnets skriftlige begrundelser til borgerne er imidlertid deteneste SU-styrelsen efter det oplyste modtager fra ankenævnet til informationom den praksis styrelsen for fremtiden skal følge.Jeg har nedenfor forsøgt nærmere at udlede af nævnets afgørelser hvad derhar været udslagsgivende for de enkelte afgørelser. På denne måde vil jegsøge at belyse betydningen af at nævnet formulerer tydelige begrundelserogså i sager hvor klageren får medhold, eller at nævnet på anden vis informe-rer SU-styrelsen om praksis. Jeg sigter herved til at nævnets praksis er bin-dende for de underordnede myndigheder, og at nævnet som følge heraf erforpligtet til at sørge for at de underordnede myndigheder kan indrette derespraksis efter nævnets. I den forbindelse er det nødvendigt at nævnet formule-rer sine afgørelser på en sådan måde at de underordnede myndigheder harmulighed for at indrette sig efter nævnets praksisdannende afgørelser. En godbegrundelse er endvidere en vigtig forudsætning for at borgerne oplever atområdet styres på en måde der ikke kan give anledning til usaglig forskelsbe-handling.Sag nr. 17, sag nr. 19og formentlig ogsåsag nr. 15handler efter min opfat-telse om fortolkning af SU–lovens § 2, stk. 1, nr. 2. Bestemmelsen i SU-lo-vens § 2, stk. 1, har følgende ordlyd:”§ 2.Uddannelsessøgende kan efter ansøgning få uddannelsesstøtte,når de1) opfylder de betingelser, der er nævnt i § 2 a,2) er indskrevet på og gennemgår en uddannelse, der giver ret til ud-dannelsesstøtte,3) er fyldt 18 år, jf. dog stk. 3,4) er studieaktive og5) ikke får anden offentlig støtte, der tilsigter at dække leveomkostnin-gerne, bortset fra stipendium efter afsnit II.”

Bestemmelsen i § 2, stk. 1, nr. 2, fik sin nuværende formulering ved lov nr.481 af 9. juni 2004 om ændring af SU-loven mv. Ved lovændringen blev ind-ledningen i § 2, stk. 1, nr. 2, ”er indskrevet på” indsat. Jeg har forstået detskete som en konsekvens af min udtalelse der er gengivet i Folketingets Om-budsmands beretning for 2004, s. 508 f. I sagen havde jeg kritiseret SU-myndighedernes faste praksis hvorefter kun studerende der formelt var ind-skrevet på en uddannelse, kunne anses for at ”gennemgå en uddannelse”.Det fremgår af bemærkningerne til lovændringen at tilføjelsen var udtryk foren præcisering i overensstemmelse med gældende praksis på området såle-des at det udtrykkeligt fremgår at det er en betingelse for at få SU at man erindskrevet på uddannelsen.Sag nr. 17, sag nr. 19ogsag nr. 15handler om at SU-styrelsen rettede ettilbagebetalingskrav mod den studerende for SU udbetalt imens vedkommen-de var indskrevet på en uddannelse. Ankenævnet ændrede alle 3 afgørelserog lod tilbagebetalingskravet bortfalde.Isag nr. 17ogsag nr. 19drejede det sig om at de studerende havde afsluttetden sidste eksamen, men afventede at uddannelsesstedet skulle registrereden sidste eksamen og udskrive de endelige eksamensbeviser mv. Anke-nævnet ændrede begge afgørelser udelukkende med henvisning til SU-lovens§ 2, stk. 1, nr. 2. Begrundelserne viser derfor tydeligt at det er denne be-stemmelse det handler om. Ud over henvisningen til § 2, stk. 1, nr. 2, begrun-dede ankenævnet afgørelsen således (sagnr. 17):”Det fremgår af sagen, at De den 22. maj 2008 bestod en intern tværfag-lig prøve, som [uddannelsesstedet; min bemærkning] først registrerededen 2. december 2008. Eksamensbeviset blev først udskrevet den 16.december 2008. Nævnet finder, at afbrudskravet efter omstændigheder-ne skal bortfalde.”Isag nr. 19begrundede ankenævnet ud over henvisningen til § 2, stk. 1, nr.2, afgørelsen således:”Det fremgår af sagen, at De den 24. april 2009 bestod bachelorprojektet.På tidspunktet for registreringen af eksamensresultatet i det studieadmi-nistrative system var majraten udbetalt. De har været indskrevet på ud-dannelsen i perioden 01.09.2005 – 12.05.2009. Nævnet finder derfor, atdet ikke kan kræves, at De tilbagebetaler raterne for maj 2009.”Bestemmelsen i § 2, stk. 1, nr. 2, er således brugt og nævnt i begge afgørel-ser. Ankenævnet har isag nr. 17indskudt et forbehold om ”efter omstændig-hederne”, men overordnet forstår jeg ankenævnets fortolkning af § 2, stk. 1,nr. 2, sådan at myndighederne ikke til skade for den studerende kan læggevægt på tidligere faktisk afslutningstidspunkt hvis uddannelsesstedet fortsat

mangler at registrere uddannelsen som afsluttet mv. Det svarer til at lov nr.481 af 9. juni 2004 ved tilføjelsen i § 2, stk. 1, nr. 2, havde til formål at præci-sere den tidligere faste praksis om at kun den formelle indskrivningsperiodevar afgørende for om den studerende kunne anses for at ”gennemgå en ud-dannelse”.Isag nr. 15(ankenævnets afgørelse er i anonymiseret form medtaget sombilag 4-2) var der tale om at uddannelsesstedet og SU-styrelsen ville udskrivevedkommende fra uddannelsen med tilbagevirkende kraft, også i forhold tildet tidspunkt hvor vedkommende rent faktisk afsluttede uddannelsen/blevsmidt ud. Den studerende var indskrevet på en uddannelse og fik udbetaltSU. Flere måneder efter uddannelsens begyndelse meddelte uddannelses-stedet den studerende at hun nu var frameldt al undervisning, og at den alle-rede udbetalte SU ville blive krævet tilbage. Ankenævnet lod SU-styrelsenstilbagebetalingskrav bortfalde. I begrundelsen gengav nævnet først bestem-melserne i SU-lovens § 2, stk. 1, nr. 2, og § 12, stk. 2, og bestemmelserne ibekendtgørelsens § 44, stk. 1 og 2, og § 45, stk. 1 og 2. Det anførtes herefterat nævnet lagde vægt på at den studerende først ved et brev i november2008 fra uddannelsesstedet fik meddelelse om at hendes SU ville blive stop-pet fra august (rettelig september), at hun flere gange havde gjort uddannel-sesinstitutionen opmærksom på at hun var syg, og at der var sproglige pro-blemer. Nævnets opremsning af de forskellige bestemmelser i både SU-lovenog bekendtgørelsen uden at relatere bestemmelserne til den konkrete sagsfaktum gør det noget vanskeligt at se hvilke bestemmelser/overvejelser derpræcis har været afgørende for nævnets vurdering af sagen, og nævnet tagerigen et forbehold ”efter omstændighederne”. Men sådan som jeg forstår fak-tum i sagen, er der tale om at den studerende var indskrevet på uddannelseni hele perioden, men på grund af sygdom mv. kun mødte op den første dag.Først ved et brev i november 2008 meddelte uddannelsesstedet den stude-rende at vedkommende (mod sit ønske) var afmeldt al undervisning. Det varsåledes det faktiske tidspunkt for uddannelsens afslutning. Det var også dettidspunkt hun de facto blev udskrevet. På den baggrund synes ankenævnetsafgørelse i denne sag at harmonere med den fortolkning af SU-lovens § 2,stk. 1, nr. 2, som nævnet har givet udtryk for isag nr. 17ogsag nr. 19.Ankenævnet afgørelser isag nr. 1ogsag nr. 6drejer sig efter min opfattelseom fortolkningen af SU-lovens § 24, stk. 2, nr. 2, sammenholdt med stk. 3, nr.1, som regulerer betingelserne for henholdsvis at kunne tjene det mellemsteeller det højeste fribeløb. Den studerende kan kun oppebære det mellemstefribeløb hvis vedkommende er ”indskrevet” på en uddannelse, men ikke væretstudieaktiv, medmindre støttetiden er brugt og vedkommende ikke får udbetaltstudielån, jf. § 24, stk. 2, nr. 2. Den studerende kan oppebære det højestefribeløb hvis vedkommende ”ikke gennemgår en uddannelse der giver ret tiluddannelsesstøtte”, jf. § 24, stk. 3, nr. 1. SU–styrelsen krævede i begge sagerSU tilbagebetalt fordi vedkommende formelt havde været indskrevet på ud-

dannelsen, jf. § 24, stk. 2, nr. 2. Ankenævnet tilsidesatte afgørelserne i beggesager. Jeg har nedenfor gennemgået disse. Jeg forstår ankenævnets praksissådan at ankenævnet lagde vægt på at det afgørende for om vedkommendemåtte anses for omfattet af § 24, stk. 3, var om man kunne bevise at ved-kommendeikkehavde gennemgået en uddannelse, og at dette kunne bevi-ses af den studerende ved andet end det formelle ind- og udskrivningstids-punkt.Den studerende isag nr. 1havde de facto afbrudt sin uddannelse i oktober2005. Efter det oplyste havde hun meddelt det telefonisk til uddannelsesste-det og havde siden arbejdet på fuld tid og ikke oppebåret SU. Året efter, i juni2006, modtog den studerende et brev fra SU-styrelsen om at hun skulle tilba-gebetale SU for 2005 som følge af hun havde overskredet fribeløbet (svaren-de til hun kun fik mellemste fribeløb i hele 2005). Den studerende fik herefteruddannelsesstedet til, i et brev i juli 2006, at bekræfte at den studerende varudmeldt med virkning fra den 31. oktober 2005, og vedlagde et skærmbilledefra uddannelsesstedet der viste det samme. SU-styrelsen fastholdt tilbagebe-talingskravet mod den studerende og anførte bl.a. at ”udmeldelse af uddan-nelse ikke kan ske med tilbagevirkende kraft”. Ankenævnet ændrede SU-styrelsens afgørelse. Ankenævnet gengav SU-lovens § 22, § 23 og § 24 oganførte herefter at den studerende var berettiget til det højeste fribeløb fordiuddannelsesstedet havde bekræftet hun var udmeldt fra studiet med virkningfra udgangen af oktober 2005.Det samme gjorde sig gældende isag nr. 6i forhold til indskrivningstidspunk-tet på en uddannelse. Ankenævnet tilsidesatte SU-styrelsens afgørelse oghenviste til SU-lovens §§ 22, 23 og 24 og SU-bekendtgørelsens § 15, stk. 3.Bekendtgørelsens § 15, stk. 3, handler om at en uddannelsessøgende derbegynder en kandidatuddannelse i umiddelbar forlængelse af en bachelorud-dannelse, i støttemæssig henseende betragtes som indskrevet på og gen-nemgår kandidatuddannelsen fra den første måned efter bacheloruddannel-sens afslutning selv om kandidatuddannelsen først påbegyndes efter indtil 2måneders ferie. Isag nr. 6var der tale om at en studerende havde afsluttet entoårig uddannelse (dvs. ikke en bacheloruddannelse) i juni 2007 og blev ind-skrevet på en ny etårig uddannelse (dvs. ikke en kandidatuddannelse) i juli2007. Undervisningen ved den nye uddannelse startede først i september2007. Den studerende arbejdede i juli og august i den tro at hun havde dethøjeste fribeløb i denne periode. SU-styrelsen traf i 2008 afgørelse om at hunskulle tilbagebetale SU for 2007 fordi hun kun var berettiget til det mellemstefribeløb i juli og august 2007. I det første brev (brev af 11. juni 2008) meddelteSU-styrelsen at tilbagebetalingskravet skyldes at hun færdiggjorde sin bache-loruddannelse i juni 2007 og fortsatte kandidatuddannelsen i september 2007hvorfor det blev betragtet som en samlet uddannelse. Da den studerendeherefter redegjorde for at den første uddannelse ikke var en bacheloruddan-nelse og den næste ikke en kandidatuddannelse, meddelte SU-styrelsen i

brev af 31. oktober 2008 at man fastholdt kravet bl.a. fordi den studerendeblev indskrevet på den nye uddannelse i juli 2007. Ankenævnet ændrede af-gørelsen og lod tilbagebetalingskravet bortfalde. Ankenævnet henviste til atnår bekendtgørelsens § 15, stk. 3, ikke fandt anvendelse, måtte den stude-rende ”anses for at være uden uddannelse i juli og august” og som følge herafberettiget til det højeste fribeløb i de to måneder.Ankenævnets afgørelse isag nr. 5vedrører fortolkningen af SU-lovens § 24,stk. 4. Efter bestemmelsen i § 24, stk. 4, forhøjes fribeløbet for ”hvert af denuddannelsessøgendes børn, der er under 18 år”. SU-styrelsen mente kun be-stemmelsen kunne bruges i tilfælde hvor der var tale om ansøgerens biologi-ske barn eller adoptivbarn. Ankenævnet traf afgørelse om at bestemmelsenkunne anvendes i et tilfælde hvor en ansøger havde fået forældremyndighe-den og forsørgelsespligten over for sin mindreårige søster, og lagde dermedtil grund at ansøgerens søster måtte sidestilles med ansøgerens egne børn.Ankenævnetssag nr. 14vedrører fortolkningen af bekendtgørelsens § 16, stk.1. Der kan efter § 16, stk. 1, nr. 1, gives en studerende op til 12 ekstra kliphvis den studerende er blevet forsinket i en uddannelse på grund af ”deltagel-se i institutionens styrelser”. Uddannelsesstedet og senere SU-styrelsen gavafslag allerede fordi bekendtgørelsens § 16, stk. 1, nr. 1, efter deres meningforudsatte at man skulle være ordinært medlem og ikke blot suppleant somden studerende var. Ankenævnet ændrede afgørelsen. Ankenævnet fandtsåledes at arbejdet som suppleant kunne berettige til ekstraklip efter § 16, stk.1, nr. 1, og foretog derefter en konkret vurdering af arbejdets omfang og tildel-te 6 ekstra klip svarende til det den studerende havde søgt om.Ankenævnets afgørelser isag nr. 16ogsag nr. 20vedrører efter min opfattel-se den konkrete vurdering af faktum i relation til de anvendte regler. Isag nr.16lagde ankenævnet efter en konkret vurdering til grund at uddannelsen måt-te anses for normeret til 4 år (SU-bekendtgørelsens § 58, stk.1), og isag nr.20lagde ankenævnet efter en konkret vurdering af sagens oplysninger tilgrund at den studerende måtte anses for at have dokumenteret at være ude-boende (SU-lovens § 8, stk. 1).Efter min opfattelse havde ankenævnet gode, retligt baserede grunde til atændre SU-styrelsens afgørelser i de undersøgte sager, og som jeg har for-stået afgørelserne, beror de alle på fortolkninger af retsgrundlaget som ikkekan give mig anledning til bemærkninger.Sådan som nogle af afgørelserne er formuleret, har det imidlertid efter minmening været vanskeligt at se både hvilke regler der har været anvendt, oghvilken fortolkning af reglen der har ført til at afgørelsen blev ændret. Somfølge heraf kan det have været tilsvarende vanskeligt for SU-styrelsen at rettesin praksis ind efter den retsopfattelse nævnet har støttet afgørelserne på.

4.3. SU-lovens § 23 og § 24De fleste af de undersøgte dispensationssager drejer sig om hvorvidt den stu-derende skal tilbagebetale SU som følge af indkomstkontrollen i SU-lovens§§ 22-24, hvorfor jeg kort vil redegøre for disse regler.Det fremgår af SU-lovens § 22 at uddannelsesstøtten i et støtteår nedsættesvedden endelige tildelingfor dette år hvis den uddannelsessøgendes egen-indkomst i støtteåret (§ 23) overstiger det beløb der er summen af de måned-lige fribeløb i støtteåret (§ 24 og § 25, stk. 6).Som anført tidligere (pkt. 3.1) er reglerne om tilbagebetaling af SU som ud-gangspunkt sådan at hvis det foreløbige beløb der er udbetalt i løbet af støt-teåret, overstiger dettildelte endelige beløb,skal der ske tilbagebetaling. Be-stemmelsen i § 22 om hvordan man beregner den endelige tildeling for et år,har således stor betydning for tilbagebetalingsspørgsmålet.Bestemmelsen i § 23, der handler om opgørelsen af egenindkomsten, harfølgende ordlyd:”§23.Den uddannelsessøgendes egenindkomst opgøres for hele støtte-året uanset støtteperiodens længde, jf. dog § 22 a.Stk. 2.Egenindkomsten er enhver positiv indkomst, der henføres til ellerindgår i den personlige indkomst, kapitalindkomsten og aktieindkomst,der beskattes efter personskattelovens § 8 a, stk. 2.Stk. 3.I egenindkomsten fradrages1) stipendium efter afsnit I i denne lov,2) godtgørelse efter § 9 i lov om befordringsrabat til uddannelsessøgen-de i ungdomsuddannelser m.v.,3) arbejdsmarkedsbidrag, der fragår ved opgørelse af den skattepligtigeindkomst efter ligningslovens § 8 M, og4) tilskrevne renter af beløb, der er opsparet den 31. december 1993 påen uddannelseskonto efter lov om uddannelsesopsparing og ikke se-nere er hævet. Det opsparede beløb omfatter renter, der er tilskrevetsenest den 31. december 1993.Stk. 4.Styrelsen kan i enkelte tilfælde godkende andre særlige fradrag iegenindkomsten.”Udgangspunktet i § 23, stk. 1, er at støtteåret er kalenderåret, men § 22 aindeholder en undtagelse herfra hvorefter støtteåret i visse tilfælde kan be-grænses til ”uddannelsesåret”. Reglen i § 22 a blev indsat ved lov nr. 374 af26. maj 2008, men trådte først i kraft den 1. januar 2009 (jf. bekendtgørelsenr. 1214 af 15. december 2008 om ikrafttræden af visse bestemmelser i lovom ændring af statens uddannelsesstøtte). De klagesager jeg har lånt fra an-kenævnet, har ikke vedrørt § 22 a.

SU-lovens § 23, stk. 4’s karakter af dispensationsbestemmelse fremgår afordlyden ved at den kun er tiltænkt anvendt ”i enkelte tilfælde”. Bestemmelsener i forarbejderne (Folketingstidende 1994-95, tillæg A, s. 2708) tillige omtaltsom en dispensationsbestemmelse der ”kun tænktes anvendt i enkelte kon-krete tilfælde, hvor støttemodtageren efter en individuel vurdering ellers villeblive urimeligt ringe stillet”. Bestemmelsen – bemyndigelsen – til at dispense-re vedrører efter sin ordlyd kun fradrag i egenindkomsten, jf. også forarbej-derne samme sted. Dispensationsbestemmelsen kan således kun bruges ienkelte tilfælde i relation til opgørelsen af den studerendes egenindkomst ef-ter § 23. I pkt. 4.4 har jeg redegjort for min undersøgelse af ankenævnets di-spensationspraksis efter § 23, stk. 4.Opgørelsen af egenindkomsten, § 23, er kun den ene faktor ved vurderingenaf om den endelige tildeling af SU skal nedsættes, jf. § 22. Den anden faktorer fribeløbets størrelse, jf. SU-lovens § 24. Der er ikke i § 24 indsat en dis-pensationsbestemmelse i loven svarende til bestemmelsen i § 23, stk. 4, så-dan at styrelsen i enkelte tilfælde kan forhøje fribeløbet hvis den studerendesellers vil blive urimeligt ringe stillet. Men som det fremgår nedenfor af min un-dersøgelse af nævnets ulovregulerede dispensationspraksis, pkt. 4.5, er detnetop § 24 som er relevant for de fleste af ankenævnets dispensationer.Ifølge SU-lovens § 24, stk. 7, kan fribeløbet efter ansøgning forhøjes med detbeløb en uddannelsessøgende får som 1) legater eller lignende der givesmed uddannelsesformål for øje, hvis sådanne beløb indgår i egenindkomsten,og 2) udbetalinger i henhold til lov om arbejdsskadesikring, lov om arbejds-skadeforsikring og lov om erstatningsansvar hvis sådanne beløb indgår i ege-nindkomsten. Det fremgår af § 24, stk. 10, at ministeren fastsætter nærmereregler om forhøjelsen.I den nyeste og gældende SU-bekendtgørelse, som trådte i kraft den 1. juli2009, er der som noget nyt indsat kapitel 12 om egenindkomst og fribeløb.For så vidt angår egenindkomsten, er bestemmelsen i SU-lovens § 23, stk. 4,udmøntet i bekendtgørelsens § 43, stk. 4. Bestemmelsen i bekendtgørelsens§ 43, stk. 4, har følgende ordlyd:”Styrelsen kan i særlige tilfælde dispensere fra opgørelsen af egenind-komsten efter stk. 3, nr. 2, hvis den uddannelsessøgende ellers ville blivestillet urimeligt ringe.”Bestemmelsen i SU-lovens § 24, stk. 7, om at fribeløbet efter ansøgning kanforhøjes i de angivne tilfælde, er gengivet ordret i bekendtgørelsens § 44.

4.4. Dispensationspraksis med hjemmel i SU-lovens § 23, stk. 4Den lovbestemte dispensationsadgang i SU-lovens § 23, stk. 4, hjemler atmyndighederne ”i enkelte tilfælde” kan godkende andre særlige fradrag iegenindkomsten end de fradrag der allerede fremgår af § 23, stk. 3.Både ordlyden og forarbejderne til bestemmelsen viser at der skal noget sær-ligt til for at den kan bruges. Den kan kun bruges i de tilfælde hvor den stude-rende ellers ville blive urimeligt ringe stillet.I de udlånte sager er der i alt 9 sager der drejer sig primært om SU-lovens§ 23, stk. 4.Der er meddelt afslag på fradrag i egenindkomsten efter § 23, stk. 4, i 5 af deudlånte sager fra pilotprojektet. Det drejer sig omsag 124/2008(almindeliglønindtægt og sygedagpengene),sag 162/2008(udbetaling af feriepenge op-tjent i det forudgående år),sag 137/2008(almindelig lønindtægt),sag127/2008(engangsbeløb udbetalt i støtteåret fra den studerendes tidligerearbejdsgiver, 4/5 af engangsbeløbet vedrørte kompensation fra arbejdsforhol-det før støtteåret) ogsag 128/2008(sygedagpenge udbetalt i støtteåret ogderfor registreret i årsopgørelse fra SKAT i støtteåret, men den studerendehavde tilbagebetalt sygedagpengene til kommunen året efter, og inden tilba-gebetalingskravet blev rejst).Om der kunne være meddelt dispensation efter den ”ulovbestemte” dispensa-tionspraksis som nævnet har anvendt i sagerne omtalt i pkt. 4.5, er ikkenævnt i sagerne hvor der er meddelt afslag på dispensation efter § 23, stk. 4.Men isag 137/2008anføres det at den studerende skulle have fravalgt SU ifire måneder, og isag 128/2008blev den studerende henvist til at kontakteSU-styrelsen når den nye årsopgørelse fra SKAT forelå.Der er meddelt dispensation efter § 23, stk. 4, i 4 sager. Det drejer sig omsag140/2008(udbetaling af tabt arbejdsfortjeneste i støtteåret/2007 der reelt ved-rørte perioden 2003-2005),sag nr. 2(udbetaling af feriepenge optjent i de toforudgående år til en studerende der i støtteåret havde fået tilkendt handikap-tillæg i 11 måneder og som følge heraf fået fribeløbet nedsat),sag nr. 8(ud-betaling af honorar for arbejde med salgsmateriale udført i støtteåret. Arbejdetvar udført efter at vedkommende havde afsluttet sit studium og derfor ikkekunne fravælge klip. Desuden havde vedkommende en berettiget forventningom at honoraret først ville være blevet udbetalt på salgstidspunktet, dvs. åretefter støtteåret) ogsag nr. 11(udbetaling af feriegodtgørelse i støtteåret op-tjent i de to forudgående år fordi den studerende ifølge ankenævnet havdefået forkert vejledning om skattereglerne fra en medarbejder i SKAT).Det man kan udlede af nævnets praksis, er at man normalt ikke kan få dis-pensation efter § 23, stk. 4, for udbetaling af almindelig lønindtægt, sygedag-

penge eller feriepenge i støtteåret, heller ikke selv om de er optjent i forudgå-ende år. Dispensation meddeles kun hvis der foreligger en eller flere af desærlige omstændigheder som nævnet har lagt vægt på i de sager hvor der ermeddelt dispensation.Jeg mener ikke at nævnets praksis i disse sager giver anledning til bemærk-ninger. Men de kriterier nævnet lægger vægt på for at give dispensation, kun-ne formentlig med fordel opsamles/registreres sådan at både nævnet og SU-styrelsen har et overblik over den gældende praksis. Se nærmere i pkt. 6 ominformation om nævnets virksomhed.4.5. Dispensationer der ikke har hjemmel i SU-lovens § 23, stk. 4Ankenævnet har oplyst at der ikke er hjemmel til de afgørelser som jeg omta-ler i de følgende, ud over at ankenævnet er øverste klageinstans.At være øverste klageinstans fritager som tidligere nævnt ikke ankenævnetfra at overholdet legalitetsprincippet (pkt. 4.1).Nævnets praksis må ikke være i strid med SU-loven. Da der er tale om afgø-relser til fordel for borgerne, må der antages at gælde et lempet hjemmelkrav,men samtidig gælder der for al nævnets virksomhed at den skal leve op tilgrundsætningen om saglig forvaltning.Nævnet har ikke forklaret mig om baggrunden for sin praksis, men jeg har idet følgende forsøgt at inddele disse dispensationssager i tre grupper (pkt.4.5.1 - pkt. 4.5.3) afhængigt af de begrundelser nævnet har meddelt for afgø-relserne i sagerne. Jeg har i forbindelse med gennemgangen af de tre årsa-ger til dispensationer redegjort for mine overvejelser om den beskrevne prak-sis set i lyset af SU-loven og kravene om saglig forvaltning.4.5.1. Dispensation på grund af uhensigtsmæssighedI 2 sager (sag131/2008ogsag nr. 12)er begrundelsen for dispensationen”uhensigtsmæssighed” og i 1 sag (sagnr. 10)at det er ”mest rimeligt”. Anke-nævnet har i udtalelsen af 7. oktober 2009 desuden oplyst at nævnet på etmøde den 6. oktober 2009 har haft endnu en sag svarende tilsag 131/2008ogsag nr. 12hvor nævnet også dispenserede.Nævnet har til sammenligning isag 33/2008,som jeg også omtaler nedenfor,afvist at dispensere på grund af uhensigtsmæssighed.Ankenævnetssag 131/2008ogsag nr. 12(og den sag nævnet som oplyst iudtalelsen af 7. oktober 2009 har behandlet på et møde den 6. oktober 2009)drejer sig om præcis den samme problemstilling, og begrundelsen for dispen-sationerne er også den samme i nævnets afgørelser dateret henholdsvis den15. december 2008 (sag131/2008)og den 21. april 2009 (sagnr. 12).Sager-

ne handler om at de studerende (ved en fejl/forglemmelse) havde oplyst etsluttidspunkt for uddannelsen der lå før det reelle sluttidspunkt, og før de hav-de opbrugt deres SU-klip. De studerende blev derfor omfattet af SU-lovens§ 24, stk. 2 (mellemste fribeløb), i stedet for § 24, stk. 3, som ville have givetdem de resterende SU-klip og det højeste fribeløb i månederne derefter. An-kenævnet ændrede SU-styrelsens tilbagebetalingskrav i begge sager sådanat den studerende fik udbetalt det resterende SU-klip og dernæst var omfattetaf reglerne om det højeste fribeløb i månederne derefter. Begrundelserne var– bortset fra datoerne mv. – stort set ens. I begge sager henviste ankenævnettil SU- lovens § 22, § 23 og § 24. Dernæst anførte ankenævnet (sag131/2008):”Nævnet lægger til grund, at det har været uhensigtsmæssigt, at De vedansøgning af 28. marts 2007 i rubrik 10 anførte det forventede afslut-ningstidspunkt som 06 2007, idet De derved mistede et klip og fik et min-dre årsfribeløb.Nævnet finder efter omstændighederne, at De skal have ret til at få detmanglende klip for juli 2007 udbetalt, og at indkomstkontrolkravet skalændres, så juli ændres fra ’fravalg’ til ’normal støtte’ og – som følge heraf– august ændres fra ’fravalg’ til ’ikke flere klip’.”Isag nr. 10dispenserede nævnet fra det officielle afslutningstidspunkt på ud-dannelsen (der først var i oktober 2007) fordi det var ”mest rimelig” at stilleden studerende som om han havde søgt og fået sit speciale forhåndsgod-kendt i august 2007 og dermed kunne stilles som om uddannelsen var afslut-tet pr. september og oppebære det højeste fribeløb i de resterende månederaf året. Nævnet henviste i begrundelsen til SU-lovens § 22, § 23 og § 24 oganførte derefter følgende:”Ankenævnet finder, som sagen er oplyst, ikke at kunne lægge til grund,at De har spurgt SU-kontoret på [uddannelsesstedet] om en eventuel tid-ligere udmeldelse af SU-systemet.Selv om de studerende bør have kendskab til SU-reglerne, finder næv-net, at det ikke kan kræves, at de kender til muligheden for en forhånds-godkendelse og derved et højere fribeløb i de sidste måneder af uddan-nelsen.Nævnet lægger vægt på, at en medstuderende i samme situation er ble-vet udmeldt og har fået forhåndsgodkendelse.Nævnet finder under disse omstændigheder, at det vil være mest rimeligtat give Dem ret til det højeste fribeløb i september – december 2007,som De ville have fået, hvis De havde fået forhåndsgodkendelse af spe-

cialet, da det blev afleveret den 1. august 2007, eller nogle få dage sene-re, idet forhåndsgodkendelse først har virkning fra den efterfølgende må-ned”.Det anføres i ankenævnets udtalelse af 7. oktober 2009 at klagerne i dissesager ikke får mere end hvad de havde været berettiget til hvis de havde væ-ret tilstrækkeligt opmærksomme på reglerne. ”Man kan sige, at det kun erklagernes manglende ’rettidige omhu’, ankenævnet har hjulpet med at retteop på ved at give dem det klip, de skulle have søgt om, og som følge herafdet højeste fribeløb i resten af året”.Jeg spurgte i brev af 17. marts 2009 om det var i alle sagstyper nævnet over-vejede at dispensere hvis den studerende kunne anses for at have handlet”uhensigtsmæssigt”. Jeg henviste bl.a. tilsag 33/2008(fra sagstypen frister).Sag 33/2008var også årsag til at jeg i min høring af 17. marts 2009 beslutte-de at undersøge myndighedernes retlige grundlag for at afvise rettidige an-søgninger med den begrundelse at den relevante dokumentation ikke varvedlagt (se nærmere herom i pkt. 3.2).Sag 33/2008handler om en studerende der ”mistede” SU for oktober månedfordi hun i den første ansøgning (8. oktober) havde afkrydset ”sygdom” (udenat vedlægge dokumentation). Den ansøgning blev afvist den 29. oktober, og inovember ansøgte hun igen (for oktober – januar) nu denne gang med af-krydset ”fødsel” (og vedlagt dokumentation). Hun havde været berettiget til atfå SU i oktober måned på grund af fødslen, men da ansøgningen om støttepå grund af fødsel først var indgivet i november måned, fik hun afslag. Anke-nævnet stadfæstede SU-styrelsens afslag på støtte i oktober med henvisningtil at den omstændighed at den studerende havde ventet på svar på den 1.ansøgning om tillæg af klip inden hun søgte om klip på grund af fødslen, ikkekunne begrunde fravigelse af ansøgningsfristen.Ankenævnet anførte om sagen i udtalelsen af 7. oktober 2009:”Sag 33/2008Nævnet har ikke ment at kunne se bort fra ansøgningsfristen i § 38, stk.1, blot fordi klager har ventet på en afgørelse om tillæg af klip og derforikke søgte tidligere.En støttemodtagers uhensigtsmæssige handlemåde i forhold til SU-reglerne kan kun undtagelsesvis begrunde, at klageren skal have med-hold, idet en sådan praksis ville føre til uoverskuelige resultater.”Til sammenligning skal jeg tilføje at jeg har konstateret at nævnet isag nr. 31fra sagstypen frister har dispenseret fra en fristregel. Dispensationen i densag blev dog ikke meddelt med den begrundelse at den studerende havde

handlet uhensigtsmæssigt, men med henvisning til at myndighederne ved enfejl ikke havde ekspederet sagen.Nævnets praksis med at give dispensation fordi nævnet synes det vil hjælpenogle studerende på grund af de studerendes uhensigtsmæssige handlinger,er udtryk for en hjælpsom praksis over for de studerende der får dispensation.Men hvis man sammenligner de sager hvor nævnet har dispenseret på grundaf at den studerende har handlet uhensigtsmæssigt, med f.eks.sag 33/2008,har jeg umiddelbart noget vanskeligt ved at forstå nævnets konkrete afgræns-ning af sin praksis.Nævnet anfører i udtalelsen af 7. oktober 2009 at en støttemodtagers uhen-sigtsmæssige handlemåde i forhold til SU-reglerne kun undtagelsesvis kanbegrunde at klageren skal have medhold, idet en sådan praksis ville føre tiluoverskuelige resultater. Det er jeg enig i.En generel praksis om at nævnet kunne dispensere fra enhver bestemmelse iloven såfremt det fandt at den studerende havde handlet uhensigtsmæssigt,vil allerede i medfør af den formelle lovs princip kræve en klar og utvetydigbemyndigelse i selve loven. Der er ikke en bestemmelse i SU-loven herom.Hertil kommer at selv hvis der havde været en sådan bemyndigelse i loven,ville en praksis herom være meget vanskelig at administrere inden for ram-merne om saglig forvaltning.Det er ikke klart for mig om nævnet – ved afgørelsen af om der foreligger om-stændigheder der gør at der undtagelsesvis kan dispenseres på grund af denstuderendes uhensigtsmæssige handlemåde – vurderer om den ene stude-rende frem for den anden har handlet mere eller mindre uhensigtsmæssigt.Og om nævnet herved mener atsag 33/2008adskiller sig fra de øvrige der fikdispensation, ved at den studerende isag 33/2008havde handlet mindreuhensigtsmæssigt.Det er min opfattelse at et sådan kriterium – graden af uhensigtsmæssighed –meget vanskeligt kan administreres sagligt. Jeg kan f.eks. ikke umiddelbart senogen saglig grund til at behandle ansøgeren isag 33/2008forskelligt fra deandre studerende der fik dispensation. Ansøgeren isag 33/2008må efter minopfattelse kunne siges at have handlet mindst lige så uhensigtsmæssigt somde studerende isag 131/2008ogsag nr. 12som nævnet ville dispensere for.Hun afkrydsede en (forkert) rubrik i sin ansøgning og glemte at vedlægge denrelevante dokumentation. Først da hun fik afslag på den, indsendte hun en nyansøgning og vedlagde dokumentation. Hvis hun i tide havde forstået SU-styrelsens ansøgningssystem, havde hun fået SU. Man kunne også i dennesag sige – som ankenævnet gjorde i udtalelsen af 7. oktober 2009 i forhold tilde studerende der fik dispensation – at ansøgeren ikke ville have fået mere

end hvad hun havde været berettiget til hvis nævnet havde hjulpet hende lidtmed den ”manglende rettidige omhu”.Alternativt skal man eventuelt opfatte ankenævnets praksis sådan at nævnetkun vil dispensere på grund af de studerendes uhensigtsmæssige handlingerhvis det skyldes at den studerende har handlet uhensigtsmæssigt i forhold tilSU-lovens § 24, og det kunne være den saglige grund til ikke at dispensere isag nr. 33/2008.Jeg henviser til at de 3 sager jeg har modtaget, hvor anke-nævnet har dispenseret på grund af den studerendes uhensigtsmæssigehandlemåde, drejede sig om SU-lovens § 24. Sag33/2008handlede om dentidligere fristbestemmelse i SU-lovens § 12, stk. 1, som nu findes i SU-lovens§ 38 b, stk. 2. Såfremt det er overvejelserne bag nævnets dispensationsprak-sis, forudsætter det at praksis har hjemmel i SU-lovens § 24 eller i hvert faldikke kan anses for afskåret ved SU-loven.Der er ikke en dispensationsbestemmelse i § 24 svarende til den der indsat iSU-lovens § 23, stk. 4 (jf. pkt. 4.3).Selv hvis man mente man kunne anvende dispensationsbestemmelsen i § 23,stk. 4, analogt på § 24, skal der efter min opfattelse noget mere til for at mankan anses ”for urimeligt ringe stillet”, end blot det at den studerende må ansesfor at have handlet uhensigtsmæssigt.Hertil kommer at der i tilbagebetalingsreglerne i SU-loven (jf. pkt. 3.1) er ind-sat en bestemmelse i § 30, stk. 2, 2. pkt., som er en generel lempelsesregel iforhold til beregningen af tilbagebetalingskrav. I forarbejderne henvises der tilat den er indsat netop fordi det er vanskeligt for de studerende at disponerebedst muligt i forhold til fribeløbet (§ 24). Bestemmelsen i § 30, stk. 2, har føl-gende ordlyd:”§ 30.…Stk.2.Foreløbige beløb, der er udbetalt, men ikke kan tildeles endeligt,skal betales tilbage. Foreløbige beløb, der skal betales tilbage, fordi e-genindkomsten overstiger årsfribeløbet eller uddannelsesfribeløbet, skaldog betales tilbage med halvdelen af beløbet, idet det omfang det udgørop til forskellen mellem det laveste fribeløb, jf. § 24, stk. 1, nr. 1, og detmellemste fribeløb, og fuldt ud med beløb derover.”Lempelsesreglen i § 30, stk. 2, 2. pkt., blev indsat i loven i 1995. Det anførtesi de oprindelige forarbejder til bestemmelsen (Folketingstidende 1994-95, til-læg A, s. 2709):

”Til§ 30Erstatter gældende § 12.I stk. 2 foreslås en lempelse af kravet om tilbagebetaling.Efter de gældende regler skal de uddannelsessøgende fuldt ud betale formeget udbetalt uddannelsesstøtte tilbage. Dette betyder blandt andet, atde, hvis deres egenindkomst overstiger fribeløbet, skal betale hele over-skridelsen tilbage.Efter de gældende regler, der foreslås bevaret, hæves fribeløbet medforskellen mellem det laveste og det mellemste fribeløb (…) for hvert klip,der vælges fra. Det kan imidlertid være lidt vanskeligt for uddannelses-søgende mod slutningen af indkomståret at vurdere nøjagtigt, om de børfravælge et klip eller ej. Derfor foreslås kravet om tilbagebetaling lempetfra 100 pct. til 50 pct. ved en overskridelse af fribeløbet med et beløb, dersvarer til manglende fravalg af et klip. Hvis fribeløbet overskrides med etstørre beløb end forskellen mellem det laveste og det mellemste fribeløbskal der ske fuld tilbagebetaling af den yderligere overskridelse.Bestemmelsen svarer i øvrigt til gældende § 12.”I min foreløbige redegørelse af 23. december 2009 skrev jeg til ankenævnetat medmindre ankenævnet kunne dokumentere hvor hjemmelen til nævnetspraksis kunne findes, var det min opfattelse at de beskrevne praksis ikke hav-de hjemmel i SU-loven og derfor var i strid med den formelle lovs princip. Jegskrev også at jeg i så fald måtte henstille til nævnet at ophøre med den be-skrevne praksis.Ankenævnet har i brev af 1. marts 2010 anført at nævnet tager det anførte tilefterretning. Jeg henstiller derfor til ankenævnet at ophøre med den beskrev-ne praksis.Ankenævnet har samtidig i brev af 1. marts 2010 på ny gjort opmærksom påat nævnet kun har dispenseret hvor et andet resultat ville være helt urimeligt.Jeg er klar over at nævnets praksis har været til fordel for borgerne, men somanført ovenfor er den anførte dispensationspraksis efter min opfattelse i stridmed legalitetsprincippet. Men jeg vil, som også anført i min foreløbige redegø-relse, opfordre nævnet til at overveje om de situationer hvor nævnet hidtil hardispenseret, kunne undgås f.eks. ved at medvirke til at øge informationen omSU-reglerne.

Jeg henviser til at de tilfælde hvor nævnet har dispenseret på grund af de stu-derendes uhensigtsmæssige adfærd, alle beror på at de studerende har mis-forstået eller overset hvordan de kunne have disponeret bedre i forhold til SU-lovens § 24. Efter min opfattelse kunne nævnet derfor overveje at rette hen-vendelse til SU-styrelsen og Undervisningsministeriet med henblik på at drøf-te om informationsmaterialet til de studerende kunne forbedres, og om detf.eks. var muligt at indarbejde elektroniske påmindelser om frister mv. når denstuderende logger sig ind i SU-styrelsens digitale selvbetjeningssystem.4.5.2. Dispensation på grund af forkert vejledningI 3 – eventuelt 4 – af sagerne har nævnet dispenseret fordi uddannelsesste-det havde vejledt den studerende forkert om henholdsvis reglerne om fribelø-bets størrelse eller om den studerendes ”status” i relation til § 24.Isag nr. 3ogsag nr. 7havde uddannelsesstedet mundtligt vejledt de stude-rende forkert om SU-lovens § 24. Isag nr. 3drejede det sig om at uddannel-sesstedet ved en fejl havde oplyst at vedkommende var berettiget til det høje-ste fribeløb selv om vedkommende kun var berettiget til det mellemste.Sagnr. 7handlede om at uddannelsesstedet ved en fejl havde oplyst den stude-rende at fribeløbet udgjorde 220.000 kr. selv om det udregnet efter loven kunudgjorde godt 100.000 kr. SU-styrelsen fastholdt tilbagebetalingskravene bl.a.med henvisning til at forkert vejledning ikke kunne give den studerende enbedre retsstilling end loven, at den studerende selv burde have sat sig ind ireglerne via hjemmesiden www.su.dk, og at den studerende (sagnr. 3)ikkehavde lidt noget tab fordi vedkommende kunne have nået at indrette sig dvs.have fravalgt støtte i slutningen af året. Ankenævnet ændrede begge afgørel-ser. I begge sager henviste ankenævnet i begrundelsen til SU-lovens § 22,§ 23 og § 24. Isag nr. 3anførte nævnet derudover:”Det fremgår af sagen, at [uddannelsesstedet], studieadministrationen, ibrev af 14. juni 2007 har oplyst, at den har fejlvejledt dens studerendefrem til omkring 2005. [A] kan derfor være blevet vejledt i, at hun var del-tidsstuderende og dermed ikke berettiget til SU-stipendium og derforhavde det højeste fribeløb.Nævnet finder herefter, at [A] i perioden januar – august 2006 har haftgrund til at regne med, at hun var deltidsstuderende, ikke berettiget tilSU-stipendium, og at hun havde det højeste fribeløb.”Isag nr. 7anførte nævnet:”M.h.t. den forkerte vejledning lægger nævnet vægt på, at [uddannelses-stedet] har oplyst, at det har vejledt ukorrekt om visse beløbsgrænservedr. fribeløb. De har selv oplyst, at Deres vejleder har undersøgt regler-

ne på www.su.dk, mens De var til stede, og flere gange har bekræftet, atDe havde et årsfribeløb på 220.000 kr.Ankenævnet finder under disse omstændigheder, at det ikke skal kommeDem til skade, at De ikke selv har læst SU-styrelsens information på In-ternettet om de gældende SU-regler om fribeløb.Nævnet finder derfor, at De som kompensation for den forkerte vejled-ning skal have ret til at fravælge og dermed tilbagebetale de udbetaltestipendierater for november og december 2007, dvs. 2 klip i 2007. Her-ved bortfalder indkomstkontrolkravet af 2. maj 2008.”Isag nr. 18havde uddannelsesstedet sendt den studerende en støttemedde-lelse ifølge hvilken vedkommende ved en fejl var registreret som ”uden foruddannelse” i august og september 2006. Den studerende regnede derformed at vedkommende havde ret til højeste fribeløb i disse to måneder, jf. SU-lovens § 24, stk. 3. I november 2008 krævede SU-styrelsen SU tilbage for2006 med henvisning til at fribeløbet var overskredet (vedkommende ansåskun for berettiget til mellemste fribeløb i august og september 2006). Anke-nævnet ændrede afgørelsen sådan at den studerende fik ret til det højestefribeløb i de to måneder i 2006. Nævnet henviste til SU-lovens § 22, § 23 og§ 24 i begrundelsen og anførte dernæst at nævnet lagde vægt på at den stu-derende ifølge støttemeddelelsen havde status som ”uden for uddannelse” ide to måneder, og at SU-styrelsens indkomstkontrolkrav først var fremsat 1½år senere end sædvanligt.Sag nr. 9handler om den nu ophævede mulighed for at fra- og tilvælge udbe-taling af dobbeltklip hvilket havde indvirkning på fribeløbets størrelse i henholdtil § 24. Sagsforløbet isag nr. 9er dog temmelig uklart for mig. Udbetalingenaf SU i fire måneder i 2006 var forsinket på grund af manglende skatteoplys-ninger. Den studerende gjorde gældende at han i denne periode forsøgte atregistrere ændringer i SU’en for disse måneder først via www.su.dk, som hanikke kunne få til at virke, og dernæst ved uddannelsesstedet som ifølge denstuderende havde sagt at han ikke kunne registrere ændringer før de havdefået skattekortet. Den studerende ønskede at fravælge SU i to måneder ogtilvælge dobbelt SU i to andre måneder, idet det ville give ham større fribeløb ihenhold til lovens § 24 end fire måneder med almindelig SU. Da han fik udbe-talt fire måneders SU på én gang, troede han det var to måneder med dob-beltklip, og at alt var i orden. Det var det imidlertid ikke, og året efter fik han ettilbagebetalingskrav fordi fribeløbet i 2006 var overskredet. Ankenævnet æn-drede SU-styrelsens afgørelse. Nævnet henviste i begrundelsen til § 22, § 23og § 24 og anførte dernæst:”Nævnet finder på baggrund af de foreliggende oplysninger om sagsfor-løbet, herunder [uddannelsesstedets] brev af 24. oktober 2007, at De

skal stilles, som om De havde fravalgt støtten for februar og marts 2006og fået dobbeltklip i april og maj 2006.(…) Herved bortfalder indkomstkontrolkravet.”Det som synes at gå igen i hvert fald i 3 af afgørelserne, er at ankenævnet hardispenseret fra reglerne fordi myndighederne har vejledt den studerende for-kert om hvordan reglerne mv. var. I ingen af sagerne kom det den studerendetil skade at vedkommende ifølge SU-styrelsen selv kunne have læst reglernepå hjemmesiden, eller at der ikke var lidt et tab i forhold til den retsstilling somvedkommende ville have i henhold til loven.Ankenævnet har dispenseret fra reglerne på den måde at den studerende harfået den retsstilling som myndighederne – via den forkerte vejledning – havdestillet vedkommende i udsigt.Spørgsmålet om berettigede forventninger og domspraksis for erstatningsan-svar for offentlige myndigheder er bl.a. behandlet i Søren H Mørup, Berettige-de forventninger i forvaltningsretten (2005), hvor han i kapitel 26 skriver omsammenhængen mellem berettigede forventninger og erstatningskrav modoffentlige myndigheder. I Erstatning, en antologi (2006), findes bl.a. en artikelaf Karsten Naundrup Olesen om Forventning – skuffelse – erstatning (s. 11 f)og en artikel af Nina von Hielmcrone og Trine Schultz, Rådgiveransvar i of-fentligt socialt arbejde der, som titlen angiver, har særligt fokus på offentligemyndigheders vejledningspligt og følgerne af tilsidesættelsen af denne.Hertil kommer Vibe Ulfbecks artikel Offentlig myndigheders erstatningsansvar,optrykt i Forvaltningsretlige perspektiver (2006). I sidstnævnte gives bl.a. ek-sempler fra retspraksis på at borgernes berettigede forventninger og tillid til enforvaltningsakt kan udløse erstatning ud fra en objektiveret culpabedømmelseaf myndighederne hvis forvaltningsakten senere må erklæres ugyldig (s. 276-277), og at de samme tendenser ses i relation til offentlige myndigheders vej-ledningsforpligtelse (s. 292). På s. 293f redegøres for ansvaret for fejlagtigeoplysninger og for vanskelighederne ved tabsopgørelsen fordi borgeren ikkeville være stillet værre økonomisk hvis korrekte oplysninger var givet.På den baggrund mener jeg ikke at jeg kan afvise at der kan være tilstrække-lig hjemmel til ankenævnets praksis hvorefter nævnet stiller SU-modtagerensådan som vedkommende var stillet i udsigt på grund af uddannelsesstedetsforkerte vejledning. Jeg bemærker samtidig at det ikke er muligt ud fra demodtagne 3 – eventuelt 4 – sager at vurdere om nævnets praksis ligger indenfor domspraksis, bl.a. med hensyn til ansvarsgrundlaget og tabsopgørelsen.Hertil kommer at jeg ikke har kendskab til de sager hvor nævnet måtte haveovervejet erstatning, men afslået det. Desuden er domspraksis, som det bl.a.fremgår af den ovenfor nævnte litteratur, ikke entydig.

Det næste spørgsmål er om en sådan praksis med hjemmel i erstatningsretli-ge synspunkter er udelukket ved SU-loven.Hverken SU-lovens § 23 eller § 24 eller tilbagebetalingssystemet regulererspørgsmålet om forvaltningens erstatningsansvar. Jeg mener derfor ikkenævnets praksis kan anses for uforenelig med SU-loven.Da det som anført ikke er muligt for mig ud fra de 3 – eventuelt 4 sager – atvurdere indholdet af nævnets praksis nærmere, og da de meddelte begrun-delser for afgørelserne efter min opfattelse ikke indeholder tilstrækkelig infor-mation til brug for SU-styrelsen sådan at SU-styrelsen kan indrette sin praksisefter nævnets, anførte jeg i min foreløbige redegørelse at jeg ville henstille tilnævnet at udfærdige informationsmateriale til SU-styrelsen om nævnets prak-sis, herunder at inddrage spørgsmålet om eventuelle særlige bevillingsmæs-sige procedurer. Jeg anførte også at jeg tillige ville henstille til nævnet at ud-arbejde informationsmateriale til borgerne om praksis.Nævnet har i udtalelsen af 1. marts 2010 anført både for så vidt angår sager-ne der kan begrundes i erstatningsretlige synspunkter, og sagerne omtalt ne-denfor (pkt. 4.5.3. om conditio indebiti) at afgørelser begrundet i henholdsviserstatningsretlige regler og conditio indebiti findes at ligge uden for ankenæv-nets kompetence. Nævnet anfører samtidig at man vil drøfte dette med Un-dervisningsministeriet og i øvrigt på alle områder søge at skærpe begrundel-serne for afgørelserne sådan at de indeholder tilstrækkelig information til brugfor SU-styrelsen.Hvis ankenævnet efter drøftelse med Undervisningsministeriet kommer fremtil at det ligger uden for nævnets kompetence at dispensere i de tilfælde hvorhjemmelen kan findes i erstatningsretlige synspunkter, går jeg ud fra at næv-net vil ophøre med den beskrevne praksis.Hvis nævnet fortsætter sin dispensationspraksis, vil jeg henstille til nævnet atudarbejde generelt informationsmateriale til SU-styrelsen – og borgerne – omnævnets praksis. Jeg vil i den forbindelse også opfordre nævnet til at inddra-ge overvejelser om overholdelse af eventuelle bevillingsmæssige procedurerpå statens område.4.5.3. Dispensation på grund af fejl og god troIsag nr. 4ogsag nr. 13har ankenævnet ændret SU-styrelsens tilbagebeta-lingskrav på grund af myndighedernes fejl og god tro hos den studerende.Sag nr. 4handlede om at uddannelsesstedet ved en fejl havde godkendt enansøgning om SU og udbetalt SU i perioden fra september 2007 – juni 2008til en uddannelse der ikke var SU-berettiget, jf. SU-lovens § 1, stk. 2. Den stu-

derende havde givet alle de relevante oplysninger i forbindelse med ansøg-ningen, og fejlen skyldtes udelukkende uddannelsesstedet. Uddannelsesste-det og SU-styrelsen krævede den udbetalte støtte tilbage. Ankenævnet lodtilbagebetalingskravet bortfalde. Nævnet henviste til SU-lovens § 1, stk. 2, ogSU-bekendtgørelsens § 5 og anførte dernæst at nævnet lagde vægt på atfejlen udelukkende skyldtes uddannelsesstedet, og at den studerende havdemodtaget støtten i ”god tro”.Isag nr. 13havde den studerende den 3. december 2007 givet SU-styrelsenmeddelelse om at han ændrede status fra udeboende til hjemmeboende. SU-styrelsen registrerede ændringen, men ved en teknisk fejl fortsatte styrelsenmed at udbetale SU svarende til udeboende-satsen, og der blev ikke frem-sendt en ny støttemeddelelse. Udbetalingerne som udeboende fortsatte indtilden studerende i november 2008 via sin sagsbehandler i kommunen blevopmærksom på at der måtte være en fejl, og kontaktede uddannelsesstedet.Uddannelsesstedet gjorde gældende at den studerende var i god tro. SU-styrelsen krævede i december 2008 differencen tilbagebetalt for hele periodenog anførte at den studerende burde have indset det var en fejl, og have rea-geret langt tidligere. Ankenævnet lod tilbagebetalingskravet bortfalde. Anke-nævnet henviste i begrundelsen til reglerne i den dagældende bekendtgørel-ses § 10, stk. 2, § 43, stk. 1, nr. 2, og § 45, stk. 1, og anførte dernæst at næv-net lagde vægt på at det var styrelsens fejl at udbetalingerne som udeboendeforsatte, at den studerende straks henvendte sig da kommunen gjorde hamopmærksom på at der var en fejl, og at den studerende havde svært ved atgennemskue eventuelle fejl fordi hans forældre hverken sprogligt eller øko-nomisk kunne støtte ham.I de 2 sager er ankenævnets dispensation fra tilbagebetalingskravet begrun-det i at den fejlagtige udbetaling udelukkende skyldtes uddannelsesstedet og/eller SU-styrelsen, og at den studerende konkret måtte antages at have væ-ret i god tro. Isag nr. 13ses SU-styrelsen også at have været inde på dissebetragtninger, men har altså konkret fundet at SU-modtageren var i ond tro.Kriterier for om ankenævnet vil tillade tilbagebetaling i disse sager, svarer tilkriterierne fra obligationsrettens almindelige regler om tilbagesøgning af ydel-ser erlagt i en urigtig formening om skyld (conditio indebiti), se bl.a. BernhardGomard, Obligationsret, 3. del, 2. udgave ved Torsten Iversen (2009), s. 190f.Det skal bemærkes at betragtningerne om conditio indebiti (myndighedernesfejl og god/ond tro hos modtager) minder om synspunkterne i ankenævnetspraksis (pkt. 4.5.2) om erstatning for den berettigede forventning. I HenningSkovgaard, Offentlige myndigheders erstatningsansvar (1983), s 309 f, rede-gøres nærmere for lighedspunkterne. Tilbagesøgning med støtte i conditioindebiti kræver ikke at de almindelige erstatningsansvarsbetingelser er op-fyldt, men såfremt tendensen mod et objektiveret ansvar og opgørelsen af et

tab i forhold til det man uberettiget var stillet i udsigt, fortsætter, er forskellenikke stor.Conditio indebiti kendes også inden for forvaltningsretten, jf. bl.a. BernhardGomard, Obligationsret, 3. del, 2. udgave ved Torsten Iversen (2009), s. 195,Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 174, og Jens Garde mfl.,Forvaltningsret, Almindelige Emner, 5. udgave (2009), s. 529. Det er antagetat grundsætningen kan udgøre en selvstændig hjemmel for tilbagesøgning afkrav mod borgerne sådan at der kan rettes et tilbagesøgningskrav mod borge-ren hvis myndighederne f.eks. har udbetalt en ydelse ved en fejl, og borgerenmå antages at have været i ond tro herom.Spørgsmålet er om grundsætningen kan anvendes på den måde som nævnetgør, til at afskære tilbagesøgning mod borgerne. Det må afhænge af om SU-loven kan antages at have gjort udtømmende op med dette spørgsmål.Jeg har omtalt tilbagebetalingssystemet i pkt. 3.1. I det forfølgende gengivesog omtales §§ 28–30:”§28Uddannelsesstøtten udbetales med foreløbige beløb i støtteåret.Uddannelsesstøtten tildeles med endelige beløb efter støtteårets afslut-ning.§ 29.Den foreløbige støttetildeling sker på grundlag af de oplysninger,der foreligger ved støttetildelingen.Stk. 2.De foreløbige beløb kan ændres, eller udbetalingen kan standses,hvis der i løbet af støtteåret sker ændringer i forhold, der får betydning fortildelingen af uddannelsesstøtte.Stk. 3.Foreløbige beløb, der er udbetalt for måneder, hvor den uddan-nelsessøgende ikke opfylder betingelserne i §§ 2, 2 a, 8, 10 a, 10 b, 11og 14, § 19, stk. 3 og 4 og § 25, kan kræves tilbagebetalt, før den endeli-ge tildeling finder sted.Stk. 4.Undervisningsministeren kan fastsætte regler om denne foreløbi-ge støttetildeling.§ 30.Uddannelsesstøtten tildeles med endelige beløb på grundlag af op-lysninger om den uddannelsessøgendes egenindkomst, forældrenes ind-komstgrundlag, studieforhold, anden offentlig støtte, bopælsstatus m.v.Stk.2.Foreløbige beløb, der er udbetalt, men ikke kan tildeles endeligt,skal betales tilbage. Foreløbige beløb, der skal betales tilbage, fordi e-genindkomsten overstiger årsfribeløbet eller uddannelsesfribeløbet, skaldog betales tilbage med halvdelen af beløbet, idet det omfang det udgørop til forskellen mellem det laveste fribeløb, jf. § 24, stk. 1, nr. 1, og detmellemste fribeløb, og fuldt ud med beløb derover.

Stk. 3.Uddannelsessøgende skal ved støtteårets afslutning give alle deoplysninger, der er nødvendige for tildelingen af uddannelsesstøtten medendelige beløb.Stk. 4.Foreløbige beløb der er udbetalt, kræves tilbage, hvis den uddan-nelsessøgende ikke opfylder oplysningspligten. Kravet kan frafaldes helteller delvis, bl.a. hvis den uddannelsessøgende senere opfylder oplys-ningspligten, og det fremgår af oplysningerne, at uddannelsesstøtte kantildeles.Stk. 5.Der lægges 7 pct. til de beløb, der kræves tilbage efter stk. 2 og 4,hvis beløbet overstiger summen af det månedlige stipendium for udebo-ende og det månedlige studielån. Tillægget beregnes uden hensyn til,om beløbet helt eller delvis er betalt tilbage.Stk. 6.Undervisningsministeren kan fastsætte regler om opgørelsesmå-den i stk. 1.”Der er både argumenter for og imod når man skal vurdere om lovgivnings-magten har tilsigtet at udelukke myndighederne fra at anvende de almindeligeconditio indebeti-betragtninger på tilbagesøgningskrav.Til støtte for at man har ønsket en ordning med tilbagebetaling uanset om ud-betalingen skyldtes myndighedernes fejl og modtagerens gode tro, kan anfø-res at man har indsat én helt fast tilbagebetalingsregel i lovens § 30, stk. 2, 1.pkt., som netop ikke foreskriver at myndighederne i hver enkelt sag skal fore-tage en konkret vurdering af om modtageren har været vidende om (ond tro)at vedkommende fik for meget udbetalt mv.Hertil kommer at tilbagebetaling i SU-lovens forstand ikke er tilbagebetaling afen allerede tilkendt ydelse, men alene tilbagebetaling af etforeløbigtudbetaltbeløb der netop forudsættes reguleret ved støtteårets udgang. Jf. herom ogsåBernhard Gomard, Obligationsret, 3. del, 2. udgave ved Torsten Iversen(2009), s. 193, om f.eks. varmebidrag der fremstår som anslåede beløb ogmed forbehold om regulering ved en senere opgørelse.På den anden side omfatter ankenævnets praksis kun de tilfælde hvor denforeløbige (fejl)udbetaling i løbet af året udelukkende skyldes myndigheder-nes fejl. De studerende havde givet alle oplysningerne til brug for myndighe-dernes beregninger af de foreløbige beløb. I sagerne var det således myndig-hedernes fejl at de foreløbige beløb er blevet forkerte, jf. § 29, stk. 1. Det er ilovens § 30, stk. 4, kun reguleret hvad det har af konsekvenser hvis den stu-derende forsømmer sin oplysningspligt. Man kan derfor argumentere for atloven ikke regulerer tilbagebetaling i de tilfælde hvor tilbagebetalingskravetopstår fordi myndighederne har lavet fejl. Og i de tilfælde er hjemmelen til til-bagesøgning i givet fald den almindelige grundsætning om conditio indebiti.

Endelig kan det anføres at der ofte ved de udviste fejl fra myndighedernesside vil kunne påvises et ansvarsgrundlag, og dermed vil man tillige kunnebruge overvejelserne fra pkt. 4.5.2.På den baggrund mener jeg heller ikke jeg kan afvise at nævnets praksis be-grundet i conditio indebiti-synspunkter kan have hjemmel ved siden af SU-loven.På samme måde som i relation til min undersøgelse af de 3 (eventuelt 4) af-gørelser der synes begrundet i erstatningssynspunkter for den berettigedeforventning (pkt. 4.5.2), er det heller ikke muligt for mig at vurdere indholdet afnævnets praksis der synes begrundet i conditio indebiti-betragtninger på bag-grund af kun 2 afgørelser.De meddelte begrundelser for de 2 afgørelser indeholder efter min opfattelseheller ikke tilstrækkelig information til brug for SU-styrelsen sådan at SU-styrelsen kan indrette sin praksis efter nævnets.Som anført ovenfor ved pkt. 4.5.2. har nævnet har i udtalelsen af 1. marts2010 anført at også sagerne der kan begrundes conditio indebeti-lignendesynspunkter, findes at ligge uden for ankenævnets kompetence. Nævnet an-fører samtidig at man vil drøfte dette med Undervisningsministeriet og i øvrigtpå alle områder søge at skærpe begrundelserne for afgørelserne sådan at deindeholder tilstrækkelig information til brug for SU-styrelsen.Hvis ankenævnet efter drøftelse med Undervisningsministeriet kommer fremtil at det ligger uden for nævnets kompetence at dispensere i de tilfælde hvorhjemmelen kan findes i conditio indebeti-lignende synspunkter, går jeg ud fraat nævnet vil ophøre med den beskrevne praksis.Hvis nævnet fortsætter sin dispensationspraksis, vil jeg henstille til nævnet atudarbejde generelt informationsmateriale til SU-styrelsen – og borgerne – omnævnets praksis. Jeg vil i den forbindelse også opfordre nævnet til at inddra-ge overvejelser om overholdelse af eventuelle bevillingsmæssige procedurerpå statens område.

I alt har jeg gennemgået 9 sager der vedrører den lovbestemte dispensati-onsordning i § 23, stk. 4. I 5 af sagerne er der meddelt afslag, i 4 af sagerneer der meddelt dispensation. Nævnets praksis i henhold til den lovbestemtedispensationsordning i SU-lovens § 23, skt. 4, giver mig ikke anledning til be-mærkninger.De 17 sager hvor nævnet oplyste at have dispenseret på ulovbestemte grund-lag, er kendetegnet ved at der er tale om afgørelser til fordel for borgerne, ogat nævnet anser samtlige afgørelser som udtryk for enkeltstående fravigelseraf loven.At nævnet selv anser 17 sager som eksempler på enkeltstående fravigelser afloven, har givet mig anledning til at undersøge nævnets praksis særligt ud fralegalitetsprincippet og nævnets praksisskabende funktion som den øversteadministrative myndighed. Jeg har i den forbindelse bl.a. redegjort for at næv-nets praksis som udgangspunkt bindende for de underordnede myndigheder,og at nævnet har pligt til at sørge for at det er muligt for de underordnedemyndigheder at rette ind efter/forstå nævnets praksis sådan at borgerne i sid-ste ende ikke oplever vilkårlig forskelsbehandling afhængig af om de klager tilnævnet eller ej.Min undersøgelse viser at der i 9 af disse 17 sager ikke er tale om at nævnethar fraveget loven. Der er derimod tale om at nævnet har udøvet sin helt al-mindelige kernevirksomhed, nemlig at nævnet har truffet afgørelser i henholdtil loven. Nævnet har i alle sagerne omgjort SU-styrelsens afgørelser entenfordi nævnet har fortolket loven anderledes (7 sager) eller fordi de har subsu-meret faktum anderledes (2 sager). Efter min opfattelse har nævnet haft gode,retligt baserede grunde til at ændre SU-styrelsens afgørelser i disse 9 sager.Det har imidlertid i flere af sagerne – formentlig fordi nævnet selv opfatter demsom enkeltstående afgørelser – været vanskeligt at udlede hvad nævnet harlagt vægt på. Det må være tilsvarende vanskeligt for SU-styrelsen at udledehvad nævnet lægger vægt på, og dermed vanskeligt for de underordnedemyndigheder at indrette deres praksis i overensstemmelse med nævnetsretsopfattelse.Tilbage er 8 sager (9 med sagen fra pilotprojektet) som jeg har inddelt i tregrupper afhængig af nævnets begrundelser for de meddelte dispensationerfra loven for at undersøge om nævnets praksis må anses for at have hjemmelog for at være i overensstemmelse med SU-loven. Det er efter min opfattelsetvivlsomt om SU-loven kan fraviges i det omfang nævnet har gjort det. I hvertfald er det min opfattelse at nævnets fravigelse af loven, begrundet i at denstuderende har handlet uhensigtsmæssigt, er i strid med legalitetsprincippet,og jeg har henstillet til nævnet at ophøre hermed. Nævnet har i brev af 1.marts 2010 taget dette til efterretning.

5. SU til udenlandske statsborgereJeg har lånt 15 sager inden for sagstypen SU til udenlandske statsborgere.Sagerne er afgjort efter SU-lovens § 2 a og SU-bekendtgørelsens kapitel 18(se pkt. 3.3).Jeg har indledningsvis i pkt. 5.1 redegjort nærmere for forarbejderne til SU-lovens § 2 a og gengivet dele af opholdsdirektivet. Jeg har dernæst redegjortfor retsgrundlaget og ankenævnets praksis i relation til de to temaer jeg harvalgt at undersøge yderligere, dvs. henholdsvis arbejdstagerbegrebet (pkt.5.2) og opholdsbegrebet (pkt. 5.3).5.1. SU-lovens § 2 a og opholdsdirektivetSU-lovens § 2 a blev indsat ved lov nr. 312 af 19. april 2006 om ændring afSU-loven m.v. Bestemmelsen har følgende ordlyd:”§ 2 a.Uddannelsessøgende kan få uddannelsesstøtte, når de er dan-ske statsborgere.Stk. 2.Uddannelsessøgende, der er EU-statsborgere eller EØS-stats-borgere, og deres familiemedlemmer kan få uddannelsesstøtte til uddan-nelse i Danmark og i udlandet efter de betingelser, der følger af EU-retten og EØS-aftalen. EU-statsborgere og EØS-statsborgere, der ikke erarbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende i Danmark, og deresfamiliemedlemmer har først ret til uddannelsesstøtte efter 5 års sam-menhængende ophold i Danmark, jf. dog stk. 3.Stk. 3.Ved opgørelse af, om der er tale om 5 års sammenhængende op-hold i Danmark, skal der ses bort fra midlertidige fravær, der ikke tilsam-men overstiger 6 måneder om året, og fravær af længere varighed pågrund af aftjening af værnepligt eller af ét fravær på højst 12 på hinandenfølgende måneder af vægtige grunde som f.eks. graviditet og fødsel, al-vorlig sygdom, studier eller erhvervsuddannelse eller udstationering. Vedmere end 2 års sammenhængende fravær fra Danmark opnås først ret tiluddannelsesstøtte efter forløbet af et derpå følgende sammenhængendeophold på 5 år.Stk. 4.Undervisningsministeren kan fastsætte regler om udenlandskestatsborgeres ret til SU til uddannelse i Danmark og udlandet.”

Her følger en gengivelse af uddrag af bemærkningerne til lovforslagets § 2 a:”2.Lovforslagets baggrund2.1. Justering af betingelserne for udenlandske statsborgeres ret til SUBaggrunden for forslaget om en ændring af bestemmelserne om ligestil-ling af udenlandske statsborgere med danske statsborgere er implemen-tering af dele af opholdsdirektivet (Rådsdirektiv 2004/38/EF af 29. april2004). Forslaget er endvidere begrundet i et ønske om forenkling og mo-dernisering af reglerne om udenlandske statsborgeres ret til SU. Medforslaget fastholdes det hidtidige tilknytningsprincip, hvorefter SU gives tildanske statsborgere og andre med særlig tilknytning til landet.Det nye opholdsdirektiv skal være implementeret senest den 30. april2006. Direktivet afløser blandt andet det tidligere studenteropholdsdirek-tiv. Studerende, der har ret til ophold på baggrund af studenteropholdsdi-rektivet, har ikke ret til studiestøtte fra værtslandet. Studenteropholdsdi-rektivet bortfalder imidlertid i forbindelse med, at det nye opholdsdirektivtræder i kraft. Artikel 24, stk. 2, i det nye direktiv åbner dog mulighed forat afskære adgangen til uddannelsesstøtte for ikke-økonomisk aktive,f.eks. studerende og pensionister, indtil de opnår ret til tidsubegrænsetophold i Danmark, det vil sige efter 5 års sammenhængende ophold iDanmark, jf. artikel 16 i opholdsdirektivet. Det forudsættes, at opholdet erlovligt.Behovet for forenkling og modernisering af reglerne skal ses på bag-grund af den stadig øgede internationalisering af uddannelsesområdet,som har resulteret i en betydelig studentermobilitet. Dette har skabt øgetpres på SU. Stadig flere danske uddannelser udbydes på engelsk, hvilkethar tiltrukket uddannelsessøgende, der ikke i forvejen er knyttet til detdanske samfund.Den gældende SU-lov bemyndiger undervisningsministeren til at fastsæt-te nærmere regler om ligestilling af udenlandske statsborgere med dan-ske statsborgere i adgangen til SU. Ministeren er imidlertid bundet af lov-bemærkninger fra 1970 og de i medfør af loven udstedte regler, der harfastholdt den praksis, der var gældende for udenlandske statsborgeresret til uddannelsesstøtte fra Ungdommens Uddannelsesfond. Det skøn-nes derfor nødvendigt at forny bemyndigelsen, så det bliver muligt atimødegå udfordringerne fra den øgede globalisering i udformningen afSU-bekendtgørelsens regler om udenlandske statsborgeres adgang tilSU.…

3. Lovforslagets indhold3.1 Justering af betingelserne for udenlandske statsborgeres ret til SU3.1.1. Gældende reglerDe gældende regler om SU til udenlandske statsborgere fremgår af SU-loven og bekendtgørelse nr. 469 af 3. juni 2003 om statens uddannel-sesstøtte (SU-bekendtgørelsen).Efter SU-lovens § 2, stk. 1, nr. 1, kan uddannelsessøgende efter ansøg-ning få SU, når de er danske statsborgere eller efter international over-enskomst har ret til uddannelsesstøtte på lige fod med danske statsbor-gere eller i støttemæssig henseende ved uddannelser i Danmark ligestil-les med danske statsborgere af undervisningsministeren. Loven giver di-rekte adgang til SU til udenlandske uddannelsessøgende, hvis det følgeraf international overenskomst, for eksempel EF-traktaten og EØS-afta-len. Det gælder både i relation til uddannelse i Danmark og i udlandet.Loven giver herudover undervisningsministeren hjemmel til at fastsætteregler om at ligestille udenlandske statsborgere med danske statsborge-re til uddannelse i Danmark. Ministeren har udmøntet denne hjemmel iSU-bekendtgørelsens kapitel 18, jf. bilag 2.3.1.2. Implementering af dele af Rådsdirektiv 2004/38/EF (opholdsdirek-tivet)Opholdsdirektivet afløser de tidligere sektoropdelte opholdsdirektiver forhenholdsvis arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og studeren-de samt andre ikke erhvervsaktive personer.Det nye direktiv påvirker forskellige grupper af EU-statsborgere og EØS-statsborgeres adgang til SU forskelligt.Gruppen af økonomisk aktive EU-statsborgere og EØS-statsborgere ogderes familiemedlemmer vil ikke blive påvirket af det nye opholdsdirektiv.De har nu som før samme rettigheder som danske statsborgere, så læn-ge de opretholder deres status som økonomisk aktive.De ikke-økonomisk aktive EU-statsborgere og EØS-statsborgere kan bli-ve påvirket af det nye opholdsdirektiv.Af direktivets artikel 24, stk. 2, fremgår: ’Uansetstk. 1 er værtsmedlems-staten ikke forpligtet til [ ] forud for erhvervelse af ret til tidsubegrænsetophold, at yde studiestøtte, herunder støtte til erhvervsuddannelse, i formaf stipendier eller lån, til andre personer end arbejdstagere, selvstændigeerhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status, samt deres

familiemedlemmer.’Direktivet giver således mulighed for ved implemen-teringen i dansk ret at bestemme, at uddannelsessøgende, der endnu ik-ke har tidsubegrænset ophold i Danmark, ikke har ret til uddannelses-støtte.Efter opholdsdirektivets artikel 16 opnår EU-statsborgere og EØS-statsborgere ret til tidsubegrænset ophold i Danmark efter 5 års sam-menhængende ophold i landet. Familiemedlemmer, der ikke er statsbor-gere i en medlemsstat, men som i 5 år i træk lovligt har boet sammenmed unionsborgeren/EØS-statsborgeren, har ligeledes ret til tidsube-grænset ophold i Danmark. Endvidere fremgår det af artikel 16, at rettentil tidsubegrænset ophold fortabes ved fravær fra værtsmedlemslandet afen varighed på to på hinanden følgende år. Værtsmedlemslandet er ude-lukkende forpligtiget til at yde uddannelsesstøtte til EU-statsborgere ogEØS-statsborgere, der er økonomisk aktive, forud for erhvervelsen aftidsubegrænset ophold. Andre EU-statsborgere og EØS-statsborgere vilved implementeringen kunne afskæres fra at modtage SU under de før-ste 5 års sammenhængende ophold i Danmark. Ved opgørelsen af 5 årssammenhængende ophold ses bort fra midlertidige fravær, der ikke til-sammen overstiger seks måneder om året og fravær af længere varighedpå grund af værnepligt, eller af ét fravær på højst tolv på hinanden føl-gende måneder af vægtige grunde som f.eks. graviditet og fødsel, alvor-lig sygdom, studier eller erhvervsuddannelse eller udstationering jf. op-holdsdirektivets artikel 16. Hvis denne mulighed i opholdsdirektivet til atbegrænse adgangen til uddannelsesstøtte ikke implementeres i danskret, vil EU-statsborgere og EØS-statsborgere umiddelbart have adgang tildansk uddannelsesstøtte både til uddannelse i Danmark og i udlandet(herunder hjemlandet) på lige fod med danske statsborgere. EU-statsborgere og EØS-statsborgere, der på grundlag af helt særlige for-hold har opnået ret til tidsubegrænset ophold i henhold til opholdsdirekti-vets kapitel IV, afsnit I, er omfattet af § 2 a, stk. 2, 1. pkt., som affattet ilovforslagets § 1, nr. 5.3.1.3. Modernisering og regelforenklingDe gældende regler har i Danmark i lighed med reglerne i de øvrige nor-diske lande altid hvilet på princippet om, at det er hjemlandet, der betalerstudiestøtten. Danske studerende, der tager en del af eller hele uddan-nelsen i udlandet, får som konsekvens heraf også SU med til udlandet,hvis uddannelsen i øvrigt kan godkendes som støtteberettigende. Prin-cippet om, at hjemlandet betaler studiestøtten, agtes videreført uændret.Dette er særlig vigtigt i en tid, hvor Danmark tiltrækker mange udenland-ske uddannelsessøgende, som naturligt også kunne føle sig tiltrukket afdet – i internationalt sammenhæng – meget høje danske SU-niveau. Detvil dog fortsat være muligt for udenlandske uddannelsessøgende at få

SU, når de har særlig tilknytning til Danmark. Reglerne fremgår i dag afSU-bekendtgørelsens kapitel 18.Med de foreslåede ændringer af SU-loven opretholdes princippet om, atSU gives til uddannelsessøgende, når de er danske statsborgere. Hen-visningen i den gældende bestemmelse til de rettigheder, der følger af in-ternational overenskomst, er i forslaget erstattet af en generel bemyndi-gelse til ministeren til at fastsætte regler om udenlandske statsborgeresret til SU til uddannelse i Danmark og udlandet. Bemyndigelsen agtesumiddelbart alene anvendt til i bekendtgørelsesform at beskrive de ret-tigheder, der for borgeren følger af EU-retten samt til en moderniseringog forenkling af reglerne om udenlandske statsborgeres ret til SU til ud-dannelse i Danmark.Herudover implementeres opholdsdirektivets mulighed for at begrænsestøttemulighederne for EU-statsborgere, der ikke er økonomisk aktive.Samtidig udvides styrelsens hjemmel til ved afgørelse om tildelingen atindhente oplysninger om nationalitet og opholdsgrundlag fra flygtninge-,indvandrer- og integrationsmyndighederne.Afgørelser om EU- og EØS-statsborgeres opholdsgrundlag træffes afstatsamterne med klageadgang til Udlændingestyrelsen. For statsborge-re fra Estland, Letland, Litauen, Polen, Slovakiet, Slovenien, Tjekkiet ogUngarn træffes afgørelser om opholdsgrundlag dog af Udlændingestyrel-sen med klageadgang til Integrationsministeriet. Der er i praksis begræn-set mulighed for at inddrage eller ændre en EU-statsborger eller EØS-statsborgers opholdsgrundlag, hvis den pågældendes forhold ændrer sig,og vedkommende f.eks. bliver uddannelsessøgende. EU-statsborgere ogEØS-statsborgere, der er arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdri-vende har ret til uddannelsesstøtte på lige fod med danske statsborgere,forudsat de bevarer status som arbejdstagere m.v. EU- og EØS-stats-borgere kan, uanset de påbegynder en uddannelse, bevare status somarbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende, hvis de bevarer de-res ansættelse eller virksomhed, bliver ufrivilligt arbejdsløse og har be-hov for omskoling, eller hvor der er kontinuitet mellem deres tidligere ar-bejde i Danmark og den uddannelse, der søges støtte til. Der foreslåsderfor indsat en bestemmelse i SU-loven, hvorefter styrelsen kan kontrol-lere, om den uddannelsessøgende fortsat faktisk er arbejdstager ellerselvstændig erhvervsdrivende, eventuelt gennem et indkomstregister(eIndkomst), som Skatteministeren agter at fremsætte lovforslag om.Undervisningsministeren er efter den gældende bestemmelse i SU-lovens § 2, stk. 8, bemyndiget til at fastsætte nærmere regler om uden-landske statsborgeres adgang til SU til uddannelse i Danmark, men erbundet af tidligere lovbemærkninger. Alle udenlandske statsborgere (EU-

og EØS-statsborgere samt tredjelandsborgere) kan opnå ret til SU efterdisse regler.På baggrund af disse regler er det blandt andet muligt på grundlag af er-hvervsarbejde at optjene ret til SU. Det har dog vist sig vanskeligt i prak-sis at afgrænse, hvad der kan betragtes som erhvervsarbejde. Det erhensigten med en ny bemyndigelse at præcisere begrebet erhvervsar-bejde i SU-bekendtgørelsen. Præciseringen vil blandt andet bestå i atstille betingelse om, at der er tale om ordinært erhvervsarbejde, herunderordinær aflønning. Heri ligger også, at der skal være tale om lovligt ar-bejde på grundlag af gyldig arbejdstilladelse. Det vil skabe klarere betin-gelser i en række forskelligartede enkeltsager og blandt andet have be-tydning for personer med studenteropholdstilladelse med ret til 15 timersbeskæftigelse om ugen og for personer med au-pair-ophold, idet en au-pair får opholdstilladelse, men ikke arbejdstilladelse. Det agtes tilligepræciseret, at lønnet praktik som en del af uddannelsen eller andre ud-dannelsesperioder med løn ikke kan sidestilles med erhvervsarbejde.SU-bekendtgørelsens regel om, at pasning af egne børn under 12 år kansidestilles med erhvervsarbejde, agtes ændret således, at orlov i forbin-delse med fødsel eller adoption efter de regler, der gælder på arbejds-markedet, sidestilles med erhvervsarbejde. Der kan dog kun sidestillesperioder af op til 1 års varighed.Den nye bemyndigelse agtes også benyttet til at bestemme, at uden-landske statsborgere, der ikke er EU-statsborgere eller EØS-stats-borgere, ved mere end 2 års sammenhængende fravær fra Danmark iudgangspunktet ikke har ret til SU, før de på baggrund af et nyt ophold iDanmark opfylder betingelserne for at modtage SU på ny.Det er endvidere hensigten med bemyndigelsen at fastsætte regler om,at sidestillelse af udenlandske statsborgere med danske statsborgeresom udgangspunkt kun gælder i forhold til den uddannelse, den stude-rende søger SU til. Endeligt agtes der fastsat regler om kontrol af, om be-tingelserne for at opnå ret til SU er opfyldt.…4. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentligeForslaget om implementering af dele af opholdsdirektivet, hvorved EU-statsborgeres adgang til SU begrænses, har ingen økonomiske konse-kvenser. Implementeres opholdsdirektivet imidlertid ikke i forhold til SU-reglerne, vil det medføre en merudgift, idet EU-statsborgere alene påbaggrund af unionsborgerskabet vil opnå ret til SU på lige fod med dan-

ske statsborgere. Justeringen af retten til SU for udenlandske statsborge-re vurderes ikke at have væsentlige økonomiske konsekvenser.”Til § 2 a i de særlige bemærkninger blev der anført:”Til nr. 5Efter den gældende § 2, stk. 1, nr. 1, kan uddannelsessøgende få SU,når de er danske statsborgere eller efter international overenskomst harret til SU på lige fod med danske statsborgere eller i støttemæssig hen-seende ved uddannelser i Danmark ligestilles med danske statsborgereaf undervisningsministeren.Den foreslåede bestemmelse i § 2 a, stk. 1, svarer til den hidtil gældende§ 2, stk. 1, nr. 1, for så vidt angår danske statsborgeres ret til SU.Efter de foreslåede bestemmelser i § 2 a, stk. 2 og 3, der omhandler EU-og EØS-statsborgere, foretages der en implementering af dele af op-holdsdirektivet, jf. de almindelige bemærkninger punkt 2.1. og 3.1.2.Der henvises til de almindelige bemærkninger punkt 2.1 og 3.1.3 for såvidt angår de ændringer i reglerne for retten til SU til uddannelse i Dan-mark og udlandet for uddannelsessøgende, der er udenlandske stats-borgere, som agtes gennemført i medfør af den foreslåede affattelse af§ 2 a, stk. 4.”Jeg har i det følgende gengivet nogle af opholdsdirektivets bestemmelser:”KAPITEL IVRet til tidsubegrænset opholdAfsnit IAdgang til ret til tidsubegrænset opholdArtikel 16Generelle regler for unionsborgere og deres familiemedlemmer1. Unionsborgere, der lovligt har haft ophold fem år i træk i værtsmed-lemsstaten, har ret til tidsubegrænset ophold på dets område. Denne reter ikke underlagt betingelserne i kapitel III.2. Stk. 1 finder ligeledes anvendelse på familiemedlemmer, der ikke erstatsborgere i en medlemsstat, men som i fem år i træk lovligt har boetsammen med unionsborgeren.

3. Opholdets uafbrudte karakter berøres ikke af midlertidige fravær, derikke tilsammen overstiger seks måneder om året, og heller ikke af fraværaf længere varighed på grund af værnepligt, eller af ét fravær på højsttolv på hinanden følgende måneder af vægtige grunde som f.eks. gravidi-tet og fødsel, alvorlig sygdom, studier eller erhvervsuddannelse eller ud-stationering på en anden medlemsstats område eller i et tredjeland.4. Når der er opnået ret til tidsubegrænset ophold, mistes denne ret kunved fravær fra værtsmedlemsstaten af en varighed på to på hinandenfølgende år.…Artikel 21Opholdets uafbrudte karakter1. Opholdets uafbrudte karakter kan med henblik på dette direktiv godt-gøres med ethvert bevismiddel, der anvendes i værtsmedlemsstaten.Opholdets uafbrudte karakter afbrydes af enhver behørigt gennemførtudsendelsesafgørelse vedrørende den pågældende.KAPITEL VFælles bestemmelser for ret til opholdog ret til tidsubegrænset opholdArtikel 22Geografisk anvendelsesområdeRetten til ophold og retten til tidsubegrænset ophold gælder på heleværtsmedlemsstatens område. Medlemsstaterne må kun indføre geogra-fiske begrænsninger for retten til ophold og retten til tidsubegrænset op-hold, hvis der også gælder sådanne begrænsninger for medlemsstatensegne statsborgere.Artikel 23Tilknyttede rettighederUnionsborgeres familiemedlemmer, som har ret til ophold eller ret til tids-ubegrænset ophold i en medlemsstat, har uanset nationalitet ret til dér attage arbejde eller nedsætte sig som selvstændige erhvervsdrivende.Artikel 24Ligebehandling1. Med forbehold af specifikke bestemmelser, der udtrykkeligt fremgår aftraktaten og den afledte ret, anvendes traktatens bestemmelser udenforskelsbehandling på alle unionsborgere, der i henhold til dette direktivopholder sig i værtsmedlemsstaten, og på værtsmedlemsstatens egnestatsborgere. Denne ligebehandling gælder også familiemedlemmer, der

ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som har ret til ophold eller rettil tidsubegrænset ophold.2. Uanset stk. 1 er værtsmedlemsstaten ikke forpligtet til at tillægge ret tilsociale ydelser i de første tre måneder af et ophold eller eventuelt i denlængere periode, der er omhandlet i artikel 14, stk. 4, litra b), eller til, for-ud for erhvervelse af ret til tidsubegrænset ophold, at yde studiestøtte,herunder støtte til erhvervsuddannelse, i form af stipendier eller lån, tilandre personer end arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende ogpersoner, der har bevaret denne status, samt deres familiemedlemmer.Artikel 25Generelle bestemmelser om opholdsdokumenter1. Besiddelse af et bevis for registrering, jf. artikel 8, et bevis for ret tiltidsubegrænset ophold, et bevis for indgivelse af ansøgning om opholds-kort for familiemedlemmer, et opholdskort eller et tidsubegrænset op-holdskort kan under ingen omstændigheder stilles som betingelse forudøvelse af en rettighed eller gennemførelse af en administrativ hand-ling, idet den pågældende med en hvilken som helst anden type doku-mentation kan godtgøre at være omfattet af de pågældende rettigheder.2. De dokumenter, der er nævnt i stk. 1, udstedes gratis eller mod beta-ling af et beløb, der ikke er højere end de gebyrer og afgifter, som værts-landets egne statsborgere betaler for udstedelse af lignende dokumen-ter.”Jeg har ikke i forbindelse med min undersøgelse af sagerne fundet vejledningom fortolkning af direktivet i relation til SU-lovens regler på Undervisningsmi-nisteriets eller SU-styrelsens hjemmesider. Ankenævnet har heller ikke oplystmig nærmere om fortolkningen af direktivet. Jeg bemærker at ankenævnet,som andre myndigheder, har pligt til at inddrage internationale retskilder, dvs.bl.a. EU-Domstolens praksis om arbejdstagerbegrebet og opholdsdirektivetsom SU-loven netop har tilsigtet at implementere.Ankenævnet har udtalelsen af 1. marts 2010 oplyst at nævnet er bekendt medat der har været afholdt møder med deltagelse af SU-styrelsen, Justitsministe-riet, statsforvaltningerne, Udlændingeservice og Integrationsministeriet medhenblik på at fastlægge den nærmere forståelse og anvendelse af udlændin-gemyndighedernes praksis med hensyn til hvordan EU-statsborgere skal re-gistreres som henholdsvis studerende eller arbejdstagere. Ankenævnet harhenvist til et notat af 16. september 2009 fra Integrationsministeriet der henvi-ser til et brev af 26. september 2006 fra Integrationsministeriet til SU-styrel-sen. Ankenævnet oplyser også at nævnets ændrede praksis tilsyneladende eri modstrid med notaterne, og at spørgsmålet om praksisændringen må tagesop mellem Undervisningsministeriet og SU-styrelsen og måske løses ved for-handling med de myndigheder der ifølge notaterne tidligere har drøftet

spørgsmålet. De to notater er medtaget som en del af bilag 5 til denne rede-gørelse.Jeg har til orientering nedenfor gengivet uddrag af et offentliggjort vejledendenotat fra Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration om dette mini-steriums fortolkning af reglerne om tidsubegrænset ophold efter opholdsdirek-tivet. Ministeriet redegør for en række problemstillinger om opholdsdirektivet,bl.a. i relation til den opholdsperiode der skal medregnes efter direktivets arti-kel 16.I Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integrations notat af 18. maj 2009anføres der om beregningen af perioden med 5 års lovligt ophold:”Nærmere om beregningen af opholdsperiodenVed afgørelsen af, om en person har haft lovligt ophold i fem år i træk,må der tages udgangspunkt i, at vedkommende har lovligt ophold i Dan-mark fra det tidspunkt, hvor den pågældende indrejser her i landet. Selvom den pågældende undlader at lade sig registrere ved ophold, der for-ventes at vare mere end tre måneder, har det ingen betydning for op-holdsretten, så længe vedkommende opfylder betingelserne i udlændin-gelovens § 2, stk. 1 eller 2, eller i EU-opholdsbekendtgørelsen.Ved anmodningen om udstedelse af bevis for tidsubegrænset ophold måansøgeren godtgøre at have haft lovligt ophold i fem år i træk i Danmark.Som udgangspunkt kan opholdet i Danmark regnes fra det tidspunkt,hvor den pågældende har tilmeldt sig folkeregisteret eller, hvis den op-rindelige ansøgning om opholdsret er indgivet her i landet, fra tidspunktetfra ansøgningens indgivelse, jf. principperne i udlændingelovens § 27.Angiver ansøgeren, at den pågældende har opholdt sig her i landet i enperiode forud for dette tidspunkt, kan beregningen tage udgangspunkt idette tidspunkt, hvis det højst ligger tre måneder forud for det tidspunkt,hvor den pågældende har indgivet den oprindelige ansøgning om op-holdsret.Angiver ansøgeren at have opholdt sig her i landet i en længere periodeend tre måneder forud for indgivelsen af den oprindelige ansøgning omopholdsret, må ansøgeren godtgøre dette tidligere indrejse- og ophold-tidspunkt f.eks. ved fremlæggelse af huslejekontrakt eller lignende.Kan ansøgeren godtgøre at have opholdt sig lovligt her i landet i fem år itræk, er det uden betydning for retten til at få udstedt bevis til ret til tids-ubegrænset ophold, at ansøgeren ikke tidligere har ladet sig registrere.

Perioder med ophold under en klagesags behandling med opsættendevirkning medtages som udgangspunkt i beregningen af ret til tidsube-grænset ophold uagtet udfaldet af klagesagen. I sager, hvor der ved en-delig administrativ afgørelse sker inddragelse af det hidtidige opholds-grundlag, har den pågældende således haft lovligt ophold indtil dettetidspunkt. Indgiver ansøgeren efterfølgende ansøgning om et nyt op-holdsgrundlag og erhverver opholdsret på den baggrund, anses femårs-perioden som udgangspunkt ikke for afbrudt.En eventuel forudgående opholdstilladelse efter udlændingeloven skalmedregnes i beregningen af femårsperioden, da der er tale om lovligtophold.For så vidt angår familiemedlemmer, der er tredjelandsstatsborgere, føl-ger det af artikel 16, stk. 2, at de i fem år lovligt skal have boet sammenmed EU-borgeren for at opnå ret til tidsubegrænset ophold. Som detfremgår ovenfor, skal dette forstås som et krav om, at familierelationenskal bestå og ikke et krav om fælles bopæl. Perioder med ophold efterudlændingeloven forud for familierelationens etablering, skal ikke med-regnes i femårsperioden.”

5.2. ArbejdstagerbegrebetSU-lovens § 2 a, stk. 2, har følgende ordlyd:”§ 2 a.(…)Stk. 2.Uddannelsessøgende, der er EU-statsborgere eller EØS-stats-borgere, og deres familiemedlemmer kan få uddannelsesstøtte til uddan-nelse i Danmark og i udlandet efter de betingelser, der følger af EU-retten og EØS-aftalen. EU-statsborgere og EØS-statsborgere, der ikke erarbejdstagere eller selvstændigt erhvervsdrivende i Danmark, og deresfamiliemedlemmer har først ret til uddannelsesstøtte efter 5 års sam-menhængende ophold i Danmark, jf. dog stk. 3.”Det kan udledes ved at sammenholde § 2 a, stk. 2, 1. og 2. pkt., at uddannel-sessøgende der er EU/EØS-statsborgere, og som må anses for at værear-bejdstagere eller selvstændigt erhvervsdrivende i Danmark,kan få uddannel-sesstøtte til uddannelse i Danmark og i udlandet.Hvornår en EU/EØS-statsborger må anses for at være arbejdstager ellerselvstændigt erhvervsdrivende i Danmark, er ikke omtalt i SU-lovens § 2 a,stk. 2, eller forarbejderne til denne. Der er heller ikke i forarbejderne taget stil-ling til om – og hvordan – reglen i givet fald kan benyttes af familiemedlemmertil danske statsborgere. Jeg henviser til at det er antaget at EU-retten i et vistomfang kan påberåbes af unionsborgere i deres eget hjemland såfremt de har

udøvet deres ret til fri bevægelighed. Umiddelbart forstår jeg at denne situati-on heller ikke er reguleret i bekendtgørelsens § 67, stk. 2-4, idet en danskstatsborger normalt ikke vil kunne anses for at være arbejdstager efter EU-retten alene ved at arbejdei Danmark,som der anføres i bekendtgørelsen.Jeg har gengivet bekendtgørelsens § 67 nedenfor. Men jeg har noteret mig(den 9. november 2009) at der på SU-styrelsens hjemmeside er indsat et eks-ternt link øverst i billedet ”arbejdstager efter EU-rettens regler”. Linket førerhen til hjemmesiden www.nyidanmark.dk og udlændingemyndighedernes vej-ledning om familiesammenføring til danske statsborgere efter EU-retten.Bekendtgørelsens § 66, stk. 1, nr. 6 (se ovenfor i pkt. 3.3), der stiller krav ommindst 30 timers erhvervsarbejde om ugen i 2 år, svarer ikke til EU-rettensarbejdstagerbegreb. Det fremgår af nævnets praksis at det heller ikke er denbestemmelse det bruger ved vurderingen af om en EU/EØS–statsborger an-ses for arbejdstager eller ej. EU-rettens arbejdstagerbegreb omfatter såledeslangt mere end hvad der fremgår af § 66, stk. 1, nr. 6, se bl.a. Buge ThorbjørnDaniel, Thomas Elholm, Peter Starup og Michael Steinicke, GrundlæggendeEU-ret (2009), s. 469 f.Det fremgår af forarbejderne til SU-lovens § 2 a, stk. 2, at bestemmelsen byg-ger på en implementering af opholdsdirektivet. Det fremgår bl.a. af opholdsdi-rektivet at alle EU/EØS-statsborgere og deres familiemedlemmer har ret til fritat tage ophold på en anden medlemsstats område for en periode på tre må-neder uden andre betingelser end at de skal være i besiddelse af et gyldigtidentitetskort eller pas, jf. artikel 6,1. For ophold ud over 3 måneder skal deopfylde betingelserne i artikel 7, og medlemsstaterne kan bl.a. kræve at uni-onsborgerne lader sig registrere, jf. artikel 8,1. Det fremgår af artikel 25,1 at etbevis for registrering efter artikel 8 ”under ingen omstændigheder stilles sombetingelser for udøvelse af en rettighed eller gennemførelse af en administra-tiv handling, idet den pågældende med hvilken som helst anden type doku-mentation kan godtgøre at være omfattet af de pågældende rettigheder.”Bestemmelsen i SU-lovens § 2 a, stk. 2, er nærmere udmøntet i SU-bekendt-gørelsens § 67 som har følgende ordlyd:”§67.En EU-statsborger, der er arbejdstager eller selvstændigt er-hvervsdrivende i Danmark efter EU-rettens regler, kan få støtte til en ud-dannelse i Danmark eller i udlandet på samme betingelser som en danskstatsborger. Som arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende efterEU-rettens regler anses også en EU-statsborger, der tidligere har væretarbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende i Danmark, når der erindholdsmæssig og tidsmæssig sammenhæng mellem uddannelsen ogdet tidligere arbejde i Danmark, samt en ufrivilligt arbejdsløs, der somfølge af helbredsmæssige forhold eller strukturelle forhold på arbejds-markedet har behov for omskoling med henblik på beskæftigelse i et fag

uden indholdsmæssig og tidsmæssig sammenhæng med det tidligerearbejde i Danmark.Stk. 2.En ægtefælle til en EU-statsborger, der er arbejdstager eller selv-stændig erhvervsdrivende i Danmark efter EU-rettens regler, kan få støt-te efter EU-retten til en uddannelse i Danmark eller i udlandet på sammebetingelser som en dansk statsborger, hvis den pågældende bor hos el-ler har boet hos EU-statsborgeren i en periode, hvor denne er eller vararbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende i Danmark.Stk. 3.Et barn af en EU-statsborger, der er eller har været arbejdstagereller selvstændig erhvervsdrivende i Danmark efter EU-rettens regler,kan få støtte efter EU-retten til en uddannelse i Danmark eller i udlandetpå samme betingelser som en dansk statsborger, hvis barnet har tagetophold i Danmark med EU-statsborgeren og bor hos eller har boet hosEU-statsborgeren i en periode, hvor denne er eller har været arbejdsta-ger eller selvstændig erhvervsdrivende i Danmark efter EU-rettens regler.Det er dog en forudsætning, at den uddannelsessøgende ikke har en så-dan alder og selvstændig status, at der ikke med rimelighed kan læggesvægt på forældrenes forhold. Bor barnet ikke i Danmark på tidspunktetfor uddannelsens begyndelse, er barnet dog kun berettiget til støtte, hvisEU-statsborgeren har forsørget barnet indtil tidspunktet for uddannelsensbegyndelse og på dette tidspunkt er arbejdstager eller selvstændig er-hvervsdrivende i Danmark efter EU-rettens regler.Stk. 4.Forældre til en EU-statsborger, der er arbejdstager eller selv-stændig erhvervsdrivende i Danmark efter EU-rettens regler, kan få støt-te efter EU-retten til en uddannelse i Danmark eller i udlandet på sammebetingelser som en dansk statsborger, hvis de bliver forsørget af den på-gældende EU-statsborger og bor hos eller har boet hos den pågældendei en periode, hvor denne er eller har været arbejdstager eller selvstændigerhvervsdrivende i Danmark.Stk. 5.EU-statsborgere og deres familiemedlemmer kan efter 5 årssammenhængende ophold i Danmark få støtte til en uddannelse i Dan-mark eller i udlandet på samme betingelser som danske statsborgere, jf.dog lovens § 2 a, stk. 3.Stk. 6.Stk. 1-5 finder tilsvarende anvendelse for EØS-statsborgere samtdisses familiemedlemmer.”Jeg har modtaget 9 sager fra ankenævnet der vedrører SU-lovens § 2 a omarbejdstagerbegrebet i henhold til EU-retten.Det drejer sig omsag 92/2008, sag 97/2008, sag nr. 21, sag nr. 23, sag nr.25, sag nr. 26, sag nr. 27, sag nr. 29ogsag nr. 30.Det fremgår af sagerne atankenævnet har ændret sin praksis for fortolkningen af arbejdstagerbegrebetsiden den 21. april 2009 (afgørelsesdatoen isag nr. 25).

Inden praksisændringen havde ankenævnet (og SU-styrelsen) den helt fastepraksis at spørgsmålet om hvorvidt en EU/EØS-statsborger kunne anses forarbejdstager eller selvstændigt erhvervsdrivende, udelukkende afhang af omvedkommende havde et registreringsbevis fra statsforvaltningen på at ved-kommende var arbejdstager, jf. nævnets udtalelse af 7. oktober 2009 og afgø-relserne isag 92/2008, sag 97/2008, sag nr. 21ogsag nr. 23.I disse sagerer der således ikke af SU-myndighederne foretaget en vurdering af om ved-kommende kunne anses for arbejdstager efter EU-retten, men kun en konsta-tering af om vedkommende var registreret som arbejdstager ved statsforvalt-ningen på tidspunktet for ansøgningen om SU.Det betød bl.a. at EU/EØS-statsborgere med tilsyneladende flere års er-hvervsarbejde i Danmark fik afslag på SU allerede fordi de havde stået regi-streret ved statsforvaltningen som ”havende tilstrækkelige midler” (sag92/2008)eller som værende ”studerende” (sag97/2008).Isag nr. 21forstårjeg at ansøgeren havde været registreret som arbejdstager og fortsatte somarbejdstager efter optagelsen på studiet, men samtidig med optagelsen påstudiet fik vedkommende ændret sit registreringsbevis til ”studerende”. Ved-kommende fik derfor afslag fra både SU-styrelsen og ankenævnet med hen-visning til at hun nu var registreret som studerende og derfor pr. definition ikkekunne anses som arbejdstager. Isag nr. 23blev det ikke vurderet om denpågældende kunne anses for arbejdstager fordi vedkommende havde et regi-streringsbevis som familiesammenført. Sagen er også omtalt nedenfor i pkt.5.3.1 fordi vedkommende efter nævnets opfattelse måtte anses for at haveopholdt sig i Danmark i 5 år, uanset oplysningerne i folkeregisteret (ankenæv-nets afgørelse er i anonymiseret form medtaget i bilag 4-3).Jeg havde i min høring af 17. marts 2009 bedt ankenævnet redegøre nærme-re for nævnets praksis med at give afslag på SU udelukkende med henvisningtil registreringsbeviset. Jeg bad nævnet om at inddrage opholdsdirektivetsartikel 25,1 og forarbejderne til SU-lovens § 2 a, stk. 2, hvor det bl.a. nævnesat det er en betingelse at arbejdstagerne bevarer deres status som arbejdsta-ger mens de studerer. Jeg bad også nævnet redegøre for hvordan det for-holdt sig til at jeg forstod at statsforvaltningerne kun kunne registrere enEU/EØS-statsborger i én relation, dvs. enten som arbejdstager, studerendeeller som havende tilstrækkelige midler.Ankenævnet har ikke besvaret mine spørgsmål, men har som anført ændretpraksis siden den 21. april 2009 (sagnr. 25, sag nr. 26, sag nr. 27, sag nr. 29ogsag nr. 30).Jeg har redegjort for de nye afgørelser umiddelbart nedenfor.Jeg forstår ankenævnets nye praksis sådan at ankenævnet siden den 21.april 2009 har tilladt ansøgerne bevisførelse for at de eller deres forældre (sagnr. 27)må anses for arbejdstagere eller selvstændigt erhvervsdrivende efter

EU-retten, uanset om de kunne forevise et registreringsbevis som arbejdsta-ger.Isag nr. 25havde ansøgeren været registreret som arbejdstager ved stats-forvaltningen indtil hun blev optaget på et studium. Hun bad statsforvaltningenom at ændre registreringsbeviset til studerende hvilket blev gjort. Hun arbej-dede imidlertid videre ved siden af studierne (12-20 timer om ugen) og blevsenere opmærksom på hun kunne søge SU. Hun fik afslag af SU-styrelsenmed henvisning til registreringsbeviset som studerende. Nævnet ændredeafgørelsen og anførte at ansøgeren uanset registreringsbeviset måtte ansesfor arbejdstager efter EU-rettens regler.Isag nr. 26meddelte SU-styrelsen en islandsk statsborger afslag på SU medhenvisning til bekendtgørelsens § 66, stk. 1, nr. 6, fordi styrelsen ikke mentehan havde arbejdet mindst 30 timer hver uge i en periode på to år. Styrelsenanførte også han ikke kunne anses som arbejdstager efter EU-retten idet hanikke bevarede sit arbejde under studierne, og at hans tidligere arbejde (sommurer) ikke havde sammenhæng med uddannelsen på Teknisk Skole. Anke-nævnet ændrede afgørelsen med henvisning til bekendtgørelsens § 67, stk. 1,2. pkt., og til at der var tidsmæssig og indholdsmæssig sammenhæng mellemuddannelsen og arbejdet som murer (på fuld tid).Isag nr. 27 havde bådeansøgeren og ansøgerens mor registreringsbevissom familiesammenført i Danmark. SU-styrelsen meddelte afslag på SU medhenvisning til at moren var registreret som familiesammenført og derfor ikkekunne anses som arbejdstager. Ankenævnet ændrede afgørelsen og lagdevægt på at moren havde arbejde som skolelærer i Danmark.Isag nr. 29havde ansøgeren siden indrejsen i august 2006 haft et registre-ringsbevis som studerende. Ansøgeren havde imidlertid siden september2007 haft arbejde ved siden af studierne ca. 15-20 timer om ugen og søgte frajanuar 2009 SU til overbygningen af uddannelsen. SU-styrelsen meddelteafslag på grund af registreringsbeviset. Ankenævnet ændrede afgørelsen oghenviste til at ansøgeren måtte anses for arbejdstager efter EU-rettens regler.Isag nr. 30havde ansøgeren siden indrejsen i juni 2007 haft registreringsbe-vis som havende tilstrækkelige midler. Ansøgeren havde arbejdet 10-12 timerpr. uge siden februar 2008 og søgte om SU fra januar 2009. SU-styrelsenmeddelte afslag med henvisning til registreringsbeviset. Ankenævnet ændre-de afgørelsen med henvisning til at ansøgeren måtte anses som arbejdstagerefter EU-rettens regler. Nævnet henviste også til artikel 25,1 i direktivet.Ankenævnet har ikke i forbindelse med praksisændringen pr. 21. april 2009overvejet om ændringen skulle tillægges tilbagevirkede kraft.

Ankenævnet meddelte mig desuden i brev af 7. oktober 2009 at SU-styrelsenikke fulgte ankenævnets praksis, men tværtimod fortsatte sin egen praksismed udelukkende at konstatere om ansøgeren kunne forevise et registre-ringsbevis som arbejdstager fra statsforvaltningen. SU-styrelsen vejledte ogsåfortsat på sin hjemmeside om at de studerende kun kunne få SU hvis de hav-de et registreringsbevis som arbejdstager. Ved udskrift af SU-styrelsenshjemmeside den 9. november 2009 kunne jeg konstatere at det fortsat varsådan. Hertil kom at SU-styrelsen i brev af 30. oktober 2009 til ankenævnet(bilag 3) har meddelt at styrelsen ikke vil følge nævnets fortolkning af arbejds-tagerbegrebet, idet styrelsen ikke mener sig kompetent til at omgøre statsfor-valtningernes afgørelser om registreringsbevis.I min foreløbige redegørelse af 23. december 2009 anførte jeg at ankenæv-nets nye praksis med konkret at vurdere om en ansøger må anses for ar-bejdstager efter EU-retten, uanset om den pågældende havde et registre-ringsbevis herpå, efter min opfattelse svarede til hvad der fulgte at ordlyden afSU-lovens § 2 a, stk. 2, og hvad der måtte siges at harmonere bedst med op-holdsdirektivets artikel 25,1 om at registreringsbeviser mv. ikke kan afskæreen borger fra de rettigheder de allerede har efter EU-reglerne om fri bevæge-lighed for personer og tjenesteydelser.Jeg anførte også at det efter min foreløbige opfattelse var tvivlsomt om dentidligere praksis havde fornøden støtte i lovens § 2 a, stk. 2, og at det varnødvendigt at nævnet tog stilling til om nævnets praksisændring pr. 21. april2009 skulle tillægges tilbagevirkende kraft.Endelig meddelte jeg at ankenævnets fortolkning af SU-lovens § 2 a var bin-dende for SU-styrelsen medmindre fortolkningen var åbenbart ulovlig.På den baggrund anførte jeg i min foreløbige redegørelse at jeg ville henstilletil nævnet at nævnet snarest tog stilling til om praksisændringen skulle havetilbagevirkende kraft, herunder hvordan genoptagelsesspørgsmålet i givet faldskulle håndteres. Jeg anførte også at jeg ville henstille at nævnet snarest togstilling til om SU-styrelsen var forpligtet til at følge ankenævnets retsopfattel-se, herunder at nævnet om fornødent at inddrog Undervisningsministeriet irelation til SU-styrelsen. Endelig anførte jeg at ville opfordre nævnet til atoverveje – eventuelt ved at inddrage ministeriet – om danske statsborgerekunne påberåbe sig de rettigheder der følger af SU-lovens § 2 a, stk. 2 ogbekendtgørelsens § 67, stk. 1–4, og, såfremt det var tilfældet, at tage stilling tilom der var allerede afgjorte sager der skulle genoptages.

”Vi er enige i ombudsmandens bemærkninger om, at nævnets afgørelserog den praksis, der kan udledes heraf, som udgangspunkt er bindendefor SU-styrelsen. Nævnet har også, som tidligere oplyst, haft et årligtmøde med SU-styrelsen, hvor emner af særlig interesse har været drøf-tet.Det er imidlertid vores opfattelse, at nævnet ikke har kompetence til atgive SU-styrelsen direktiver med hensyn til, hvordan sagerne skal afgø-res, f.eks. vedrørende fastlæggelse af arbejdstagerbegrebet for uden-landske ansøgere jf. nedenfor, eller at give direktiver om genoptagelse afsager. Nævnet vil i anledning af ombudsmandens bemærkninger anmo-de om Undervisningsministeriets holdning hertil.….EU-sagerne. ArbejdstagerbegrebetAnkenævnet havde indtil afgørelsen i sag nr. 25, den 21. april 2009, ioverensstemmelse med SU-styrelsen den helt faste praksis, at spørgs-målet om, hvorvidt en EU/EØS statsborger kunne anses for arbejdstagereller selvstændig erhvervsdrivende udelukkende afhang af, om vedkom-mende havde et registreringsbevis fra statsforvaltningen på, at vedkom-mende var arbejdstager.Det fremgår imidlertid af rådsdirektiv 2004/38/EF af 29. april 2004, artikel25, at besiddelse af et bevis for registrering under ingen omstændighederkan stilles som betingelse for udøvelse af en rettighed eller gennemførel-se af en administrativ handling, hvis den pågældende med en hvilkensom helst anden type dokumentation kan godtgøre at være omfattet afde pågældende rettigheder.Ankenævnet har derfor siden afgørelsen i sag nr. 25, der blev afgjort den21. april 2009, ændret den tidligere faste praksis, således at nævnet vedafgørelsen af denne og efterfølgende sager konkret har vurderet, omvedkommende kunne anses for arbejdstager, også selv om det ikke fulg-te af registreringen.Ankenævnet er bekendt med, at den ændrede praksis ikke har givet SU-styrelsen anledning til at ændre praksis. Det fremgår således, at SU-styrelsen i brev af 30. oktober 2009 til ankenævnet har meddelt, at sty-relsen ikke vil følge nævnets fortolkning af arbejdstagerbegrebet, idet sty-

relsen ikke mener sig kompetent til at omgøre statsforvaltningernes afgø-relser om registreringsbevis. Ankenævnets ændrede praksis svarer hellerikke til oplysningerne på SU-styrelsens hjemmeside, hvorefter registre-ringsbeviset er afgørende for, om den studerende kan anses for stude-rende eller arbejdstager.Ankenævnet er bekendt med, at der har været afholdt møder med delta-gelse af SU-styrelsen, Justitsministeriet, statsforvaltningerne, Udlændin-geservice og Integrationsministeriet med henblik på at fastlægge dennærmere forståelse og anvendelse af udlændingemyndighedernes prak-sis m.h.t., hvordan EU-statsborgere skal registreres som studerende ellerarbejdstagere. Det fremgår af notat af 16. september 2009 fra Integrati-onsministeriet, at det er udlændingemyndighederne, der foretager dengenerelle og konkrete fortolkning af den opholdsretlige status for EU-statsborgere og familiemedlemmer til EU-statsborgere efter EU-rettensregler om fri bevægelighed, men at det derimod er de relevante ressort-myndigheder, der foretager den generelle og konkrete fortolkning af, hvil-ke afledte rettigheder EU-statsborgerens opholdsretlige status giver an-ledning til på det pågældende ressortområde.Ankenævnets ændrede praksis er tilsyneladende i modstrid med notatetaf 16. september 2009 fra Integrationsministeriet og med indholdet i brevaf 26. september 2006 fra Integrationsministeriets udlændingelovskontortil SU-styrelsen, hvortil henvises i notatet.Efter ankenævnets opfattelse må spørgsmålet om praksisændring, her-under ændring af tidligere afgørelser, tages op til drøftelse mellem Un-dervisningsministeriet og SU-styrelsen og måske løses ved forhandlingmellem de myndigheder, der, jf. notat af 16. september 2009, tidligerehar drøftet spørgsmålet.”Jeg har efterfølgende modtaget en kopi af det omtalte brev af 2006 fra Mini-steriet for Flygtninge, Indvandrede og Integration til SU-styrelsen og det sene-re notat af 16. september 2009.Jeg har forstået at ankenævnet fastholder sin praksisændring selv om æn-dringen tilsyneladende er i modstrid med notaterne fra udlændingemyndighe-derne.Jeg har også forstået at ankenævnet mener at spørgsmålet om hvorvidt an-kenævnets praksisændring skal have tilbagevirkende kraft, og om SU-styrel-sen skal ændre praksis så den svarer til ankenævnets, må drøftes med Un-dervisningsministeriet og eventuelt løses ved forhandling mellem de myndig-heder der ifølge de to notater fra Ministeriet for Indvandrere, Flygtninge ogIntegration har deltaget i de tidligere drøftelser.

Som anført i pkt. 2 er ankenævnet den øverste administrative klageinstans idisse sager. Ud over at rekursen er en retssikkerhed for de enkelte borgereder klager til ankenævnet, betyder det også at nævnets afgørelser i klagesa-gerne og den praksis der kan udledes heraf, som udgangspunkt er bindendefor SU-styrelsen.SU-styrelsen er således juridisk forpligtet til at følge ankenævnets retsopfat-telse medmindre ankenævnets afgørelser er behæftet med åbenbare ellergrove mangler. Det er således ikke et spørgsmål om forhandling mellemmyndighederne, men et spørgsmål om at alle de berørte borgere kan støtteret på ankenævnets nye praksis medmindre den må anses for behæftet medåbenbare eller grove mangler.Jeg må gå ud fra at ankenævnet selv mener, som jeg, at nævnets nye praksiser lovlig. Jeg skal derfor henstille til nævnet at det snarest kontakter SU-styrelsen og Undervisningsministeriet med henblik på at SU-styrelsen indret-ter sin praksis og vejledning på hjemmesiden i overensstemmelse med anke-nævnets retsopfattelse, herunder at der snarest bliver taget stilling til hvordanman skal informere de borgere der har undladt at ansøge eller undladt at kla-ge til ankenævnet som følge af at SU-styrelsens hjemmeside i hvert fald sidenden 21. april 2009 har været forkert i forhold til ankenævnets praksis.Jeg skal også henstille til nævnet at det snarest tager stilling til om ankenæv-nets praksisændring skal have virkning for perioden før den 21. april 2006.Jeg henstiller også at ankenævnet snarest informerer SU-styrelsen og Under-visningsministeriet om nævnets stillingtagen til dette, og at ankenævnet – hvispraksisændringen skal tillægges tilbagevirkende kraft – snarest overvejerhvordan nævnet kan genoptage sager afgjort før 21. april 2009.Endelig skal jeg opfordre nævnet til at overveje – eventuelt ved at inddrageministeriet – om danske statsborgere kan påberåbe sig de rettigheder der føl-ger af SU-lovens § 2 a, stk. 2, og bekendtgørelsens § 67, stk. 1-4. Såfremt deter tilfældet, vil jeg også opfordre nævnet til at overveje om der kan være alle-rede afgjorte sager i ankenævnet eller SU-styrelsen der skal genoptages. Jeghenviser til at de 5 sager jeg har modtaget om ankenævnets nye praksis, ikkeafdækker om danske statsborgere kan påberåbe sig § 2 a, stk. 2, 1. pkt., så-dan at deres (ikke danske) familiemedlemmer kan opnå ret til SU efter § 2 a,stk. 2, og bekendtgørelsens § 67. Det kunne eventuelt have været relevant isag 37/2008som er omtalt nedenfor i pkt. 5.3.1. Sagen drejede sig om hvor-vidt en EU-statsborger fra Estland kunne få SU efter bekendtgørelsens § 66,stk. 1, nr. 5, dvs. om hun havde haft 2 års sammenhængende ophold i Dan-mark (hun var gift med en dansk statsborger). Det fremgik at den danskestatsborger arbejdede på fuld tid. Det er ikke undersøgt i sagen om den dan-ske statsborger ville have kunnet påberåbe sig rettigheder efter EU-retten og

dermed kunne opnå at ægtefællen fik ret til SU efter SU-lovens § 2 a, stk. 2,1. pkt.5.3. Opholdsbegrebet5.3.1. Ankenævnets fortolkning af opholdsbegrebetPå tidspunktet for nævnets afgørelser var opholdsbegrebet i henholdsvis SU-lovens § 2 a, stk. 2, og bekendtgørelsens § 66, stk. 1, nr. 5-7, formuleret ens.Det afgørende var således om man kunne anses for at have sammenhæn-gende ophold i Danmark (i henholdsvis 5 eller 2 år). I § 2 a, stk. 3, er det des-uden bestemt at man kan se bort fra fraværsperioder på op til 6 måneder ogunder nogle nærmere omstændigheder op til 12 måneder.I forbindelse med mit lån af sager fra nævnet i januar 2009 var der 1 sag derdrejede sig om fortolkningen af sammenhængende ophold, nemligsag37/2008– bekendtgørelsens § 66, stk. 1, nr. 5. I den sag havde ankenævnetlagt vægt på at ophold tidligst kunne regnes fra myndighedernes meddelelseaf processuel opholdstilladelse. SU-styrelsen ville tidligst regne opholdet fraafgørelsen om selve opholdstilladelsen.I brev af 17. marts 2009 bad jeg ankenævnet om at udtale sig nærmere omfortolkningen af kravet om sammenhængende ophold i Danmark. Jeg badogså ankenævnet redegøre for om nævnets praksis harmonerede med op-holdsdirektivet, herunder hvilken betydning ankenævnet tillagde det atEU/EØS-statsborgere kunne opholde sig (lovligt) i Danmark fra 3 måneder tilop til 6 måneder hvis de ledte efter arbejde, inden de ansøgte om registre-ringsbevis.Nævnet anførte i udtalelsen af 7. oktober 2009 herom:”Ophold i DanmarkSag 37/2008SU-styrelsen ville først give klager SU fra januar 2009, idet hendes op-holdstilladelse som familiesammenført er udstedt i januar 2007. SU-styrelsen anførte i sin udtalelse, at den havde fået oplyst af Udlændinge-service, at man i den periode, opholdstilladelsen er under behandling,dvs. med en processuel opholdstilladelse, ikke kan stifte rettigheder iDanmark. Ankenævnet fandt, at klagers ophold i Danmark skulle regnesfra den 15. maj 2006, da klager fik processuel opholdstilladelse i Dan-mark. Det var således ikke tidspunktet for opholdstilladelsen, der blevlagt til grund. Nævnet har ikke taget rådsdirektiv 2004/38/EF af 29. april2004, artikel 7, om, at enhver unionsborger har ret til at opholde sig påen anden medlemsstats område i mere end 3 måneder, med i overvejel-serne. Retten til ophold gælder kun, hvis visse betingelser er opfyldt.Desuden har klager ikke kunnet dokumentere sit ophold ved tilmelding til

folkeregistreret. SU-styrelsen har i en anden sag [sagnr. 23;min be-mærkning] fået oplyst fra Velfærdsministeriets CPR-kontor, at personer,der indrejser fra udlandet, jf. CPR-lovens § 15, stk. 5, kun kan registreresi folkeregistret, hvis de har en fast bopæl i Danmark. I modsat fald vilpersoner, der ankommer fra udlandet, ikke kunne betragtes som indrejst iDanmark eller oppebære rettigheder, der er betinget af at være indrejst.”Ankenævnets udtalelse af 7. oktober 2009 indeholder ikke nogen nærmerebegrundelse for hvorfor sammenhængende ophold i relation til bekendtgørel-sens § 66, stk. 1, nr. 5, forstås sådan at det tidligst regnes fra meddelelse afprocessuel opholdstilladelse. Ankenævnet anfører også at nævnet ikke hartaget opholdsdirektivet med i sine overvejelser. Ankenævnet anfører i udtalel-sen af 1. marts 2010 at afgørelsen isag 37/2008er truffet ud fra en konkretvurdering af oplysningerne om ansøgerens ophold i Danmark, herunder hen-des midlertidige udrejse fra Danmark.Ankenævnet er forpligtet til at inddrage opholdsdirektivet i sin fortolkning afSU-lovens § 2 a idet loven bygger på en implementering af direktivet. Argu-mentet om at SU-styrelsen kun vil anse udenlandske statsborgere for at haveophold i Danmark hvis de har fast bopæl og dermed kan blive tilmeldt folkere-gisteret, har nævnet i øvrigt selv tilsidesat som kriterium for ”sammenhæn-gende ophold” i de 2 sager (sagnr. 23ogsag nr. 28)som jeg har redegjort forumiddelbart nedenfor.Ankenævnets fortolkning af opholdsbegrebet i SU-lovens § 2 a, stk. 2, 2. pkt.,– sammenholdt med stk. 3 – fremgår afsag nr. 23ogsag nr. 28.I begge sa-ger tilsidesatte ankenævnet SU-styrelsens praksis om at man udelukkendekan anses for at have ophold i Danmark i de perioder hvor EU/EØS-stats-borgeren har været registreret i det danske folkeregister. Jeg forstår nævnetspraksis sådan at nævnet ved vurderingen af SU-lovens § 2 a, stk. 2-3, læggervægt på den opholdsperiode ansøgeren kan dokumentere at have været iDanmark, frem for hvad der måtte være muligt at få registreret ved folkeregi-steret og/eller statsforvaltningen.Isag nr. 23var der tale om en tysk statsborger der var indrejst til Danmarkden 7. januar 2004. Hun havde således som udgangspunkt 5 års sammen-hængende ophold i Danmark i januar 2009 (og søgte om SU fra det tids-punkt). SU-styrelsen meddelte imidlertid afslag med henvisning til at hun i fol-keregisteret stod udrejst til Tyskland i en periode på 7½ måneder i løbet af de5 år. Hun klagede og gjorde gældende at grunden til hun stod registreret i fol-keregisteret som værende i Tyskland i en periode på 7½ måneder, var at hunikke kunne blive registreret i det danske folkeregister fordi hun ikke havde haften bolig i København. Hun havde rent faktisk boet i København hos vennerog bekendte, havde i perioden studeret, modtaget dansk SU-støtte, og værettilmeldt postadresse i Danmark. SU-styrelsen fastholdt afslaget og henviste til

CPR-loven og til at Velfærdsministeriet havde oplyst at man kun kan registre-res i folkeregisteret hvis man har dansk bopæl. Ankenævnet ændrede SU-sty-relsens afslag og henviste til at man uanset registreringen i folkeregisteretmåtte lægge til grund at hun havde 5 års sammenhængende ophold i Dan-mark. Ankenævnets afgørelse er truffet den 23. februar 2009.Sag nr. 28drejede sig om en tysk statsborger det ifølge sine egne oplysningerhavde opholdt sig i Danmark i perioden 1. august 2001 – 1. september 2008,kun afbrudt af et par måneder i Tyskland i sommeren 2003. Ifølge folkeregi-steret havde vedkommende derimod været i Tyskland i en periode på mereend et år (fra den 22. juni 2003 – 1. august 2004). SU-styrelsen meddelte an-søgeren afslag på SU med henvisning til at han ifølge folkeregisteret ikkehavde sammenhængende ophold i Danmark i 5 år. Ansøgeren havde vedlagtsin lejekontrakt på et kollegieværelse i Åbenrå for perioden efter august 2003for at dokumentere han havde haft ophold i Danmark og ikke i Tyskland somregistreret i folkeregisteret. SU-styrelsen fastholdt afslaget i brev af 30. marts2009 (dvs. godt en måned efter ankenævnets afgørelse isag nr. 23).Anke-nævnet anførte at det uanset registreringen i folkeregisteret måtte lægges tilgrund at den studerende havde boet i Danmark igen fra august 2003. Anke-nævnet bevilgede ham derfor SU fra oktober 2008 som ansøgt.Hverkensag nr. 23ellersag nr. 28giver mig anledning til bemærkninger.Nævnets fortolkning af SU-lovens § 2 a i relation til opholdsbegrebet svarer tilnævnets nye fortolkning af arbejdstagerbegrebet (pkt. 5.1), nemlig at den for-melle registrering ikke kan fratage EU/EØS-statsborgere deres mulighed forat gøre brug af de rettigheder der følger af EU-retten.Den samme fortolkning fremgår i øvrigt af Integrationsministeriets notat af 18.maj 2009 om fortolkningen af opholdsperioden ved tildeling af tidsubegrænsetophold, jf. artikel 16. Direktivet stiller alene krav om 5 års sammenhængendelovligt ophold for at man kan få tidsubegrænset opholdstilladelse, jf. artikel16,1, og derimod ikke at man sideløbende skal kunne dokumentere at manhar været registreret.Det undrer mig at nævnet ikke fortolker ”sammenhængende ophold” i SU-bekendtgørelsens § 66, stk. 1, nr. 5, på samme måde som i sagerne ovenfor.Sag37/2008handlede om SU-bekendtgørelsens dagældende og enslydendeformulering – sammenhængende ophold – i § 66, stk. 1, nr. 5. Sagen handle-de om en kvinde fra Estland der ifølge egne oplysninger rejste til Danmarkden 17. januar 2006. Hun oplyste hun kunne dokumentere indrejsen med sinflybillet. Hun var ved indrejsen gravid i 5. måned og kom hertil for at blive giftmed sin danske kæreste og faren til hendes barn. Hun boede på mandensadresse efter indrejsen, og de blev gift den 28. januar 2006. Den 11. april2006 ansøgte hun om familiesammenføring efter udlændingelovens regler.Den 15. maj 2006 meddelte Udlændingestyrelsen hende processuel opholds-

tilladelse. Den 9. januar 2007 fik hun opholdstilladelse i henhold til udlændin-gelovens § 9, stk. 1, nr. 1. Først fra det tidspunkt kunne hun lade sig registre-re i folkeregisteret på ægtefællens bopæl. Hun påbegyndte en uddannelse iseptember 2007 og søgte om SU fra januar 2008 (2 års sammenhængendeophold siden hun blev gift/indrejste). SU-styrelsen gav hende afslag med hen-visning til at opholdet først kunne regnes fra den 9. januar 2007 fordi det vardet tidspunkt hun var registreret i folkeregisteret som indrejst. Ankenævnetændrede den 16. juni 2008 afgørelsen sådan at opholdet blev regnet fra Ud-lændingestyrelsens meddelelse af den processuelle opholdstilladelse, altsåden 15. maj 2006.Isag 138/2008meddelte SU-styrelsen den 2. juli 2008 (dvs. ca. 14 dage efterankenævnets afgørelse isag 37/2008)afslag på SU til en afghansk statsbor-ger tilsyneladende selv om vedkommende havde haft processuelt ophold iden relevante periode. Ankenævnet ændrede afgørelsen med henvisning til atansøgeren var omfattet af integrationsloven, jf. bekendtgørelsens § 66, stk. 1,nr. 3. Sagen viser ikke noget om ankenævnets fortolkning af ”sammenhæn-gende ophold”, men sagen viser igen at SU-styrelsen ikke følger ankenæv-nets praksis frasag 37/2008 (ellerden praksis som fremgår af de senere af-gørelser fra ankenævnet isag nr. 23ogsag nr. 28).Der var før den 1. juli 2009 fire bestemmelser der anvendte det helt sammeudtryk – sammenhængende ophold. Den ene bestemmelse fremgår af SU-lovens § 2 a, stk. 2, de andre bestemmelser fremgik af SU-bekendtgørelsens§ 66, stk. 1, nr. 5-7, udstedt med hjemmel i SU-lovens § 2 a, stk. 4. Udgangs-punktet må være at fire ens udtryk skal fortolkes ens, medmindre der er klareholdepunkter for at den regeludstedende myndighed har ment noget andet.Ankenævnet har ikke oplyst om sådanne holdepunkter. Ansøgeren isag37/2008kunne formentlig på samme måde som ansøgerne isag nr. 23ogsag nr. 28godtgøre sit ophold i Danmark – også før den processuelle op-holdstilladelse. Det er i øvrigt ikke oplyst at kvindens ophold før meddelelsenaf processuelt ophold var ulovligt i henhold til opholdsdirektivet.I min foreløbige redegørelse anførte jeg at det var min umiddelbare opfattelseat ”sammenhængende ophold” skulle fortolkes ens, og da ankenævnets for-tolkning af begrebet i relation tilsag nr. 23ogsag nr. 28er den eneste for-tolkning der svarer til udlændingemyndighedernes fortolkning af opholdsdirek-tivet, er det den fortolkning der efter min foreløbige opfattelse skulle have væ-ret anvendt også i relation til sagerne efter bekendtgørelsen. Jeg bemærkedeogså at der ikke er noget i forarbejderne til SU-lovens § 2 a der tyder på atFolketinget har tilsigtet en retstilstand i strid med opholdsdirektivet, tværtimod.Jeg anførte derfor i min foreløbige redegørelse af 23. december 2009 at hvisankenævnet ikke dokumenterer hvorfor ”sammenhængende ophold” skulle

fortolkes forskelligt afhængigt af om det var i relation til SU-lovens § 2 a, stk.2, eller den daværende formulering af bekendtgørelsen § 66, stk. 1, nr. 5-7,måtte henstille til ankenævnet at genoptage nævnets sager vedrørende be-kendtgørelsens § 66, stk. 1, nr. 5-7, med henblik på at sagerne blev afgjortefter den fortolkning af ”sammenhængende ophold” som nævnet har anvendti relation til SU-lovens § 2 a.Ankenævnet har i udtalelsen af 1. marts 2010 anført at nævnet er enigt i atopholdsbegrebet i henholdsvis SU-lovens § 2a, stk. 2, og den dagældendebekendtgørelses § 66, stk. 1, nr. 5-7, skal fortolkes ens og i overensstemmel-se med rådsdirektiv 2004/38/EF af 29. april 2004 sådan at det er ansøgeressammenhængende lovlige ophold i Danmark der er afgørende.På den baggrund skal jeg henstille til ankenævnet at overveje om det er mu-ligt af egen drift at finde og genoptage de sager som nævnet har afgjort efterden tidligere bekendtgørelses § 66, stk. 1, nr. 5–7, og hvor nævnet har lagtvægt på et andet kriterium end ansøgerenssammenhængende lovlige opholdi Danmark, eller om en eventuel genoptagelse skal tilrettelægges på en andenmåde, eventuelt i samarbejde med SU-styrelsen (se nedenfor pkt. 5.3.2).5.3.2. SU-styrelsens praksis og ankenævnets reaktionsmidlerSU-styrelsen følger, som det fremgår ovenfor, ikke ankenævnets fortolkningaf sammenhængende ophold hverken i relation til SU-lovens § 2 a, stk. 2, el-ler i relation til SU-bekendtgørelsens § 66, stk. 1, nr. 5-7. Det er i sig selv me-get problematisk idet ankenævnet er øverste klageinstans på området, ogSU-styrelsen er pligtig at rette ind efter nævnets fortolkning medmindre denanses for åbenbart urigtig.SU-styrelsen har sin egen fortolkning afsammenhængende opholdsom sty-relsen tilsyneladende har anvendt både i relation til EU/EØS-statsborgere ogandre udlændinge, og uafhængigt af om det er inden for eller uden for op-holdsdirektivets område.SU-styrelsens praksis kom bl.a. tydeligt til udtryk isag nr. 28hvor SU-styrel-sen anførte i en supplerende udtalelse af 30. marts 2009 til ankenævnet atden tyske statsborger skulle have afslag uanset om han måtte anses for athave opholdt sig lovligt i Danmark i mere end 5 år. Vedkommendes tidsbe-grænsede opholdstilladelse var nemlig udløbet i 2003, og selv om tyskerenhavde søgt en forlængelse i august 2003, var det først i maj 2004 han modtogden nye midlertidige opholdstilladelse (i juli 2004 modtog han en tidsube-grænset tilladelse). I næsten et år havde EU/EØS-statsborgeren således ikkeet ”opholdsgrundlag”. SU-styrelsen anførte herom til ankenævnet:”For at en udenlandsk statsborger skal kunne opfylde betingelsen om athave haft sammenhængende ophold i Danmark i mindst 5 år, skal den

pågældende have et lovligt opholdsgrundlag i Danmark. Kravet om lovligtopholdsgrundlag fremgår ikke af SU-lovgivningen. Det er ikke et specieltSU-problem, men forudsætningen for at den pågældende overhovedethar ret til at opholde sig i Danmark. Afgørelser om udenlandske statsbor-geres opholdsgrundlag træffes af Ministeriet for Flygtninge, Indvandrereog Integration.”I den nye SU-bekendtgørelse som trådte i kraft den 1. juli 2009, har Undervis-ningsministeriet ændret formuleringen af § 66, stk. 1, nr. 5-7, sådan at uden-landske statsborgere nu skal have haft sammenhængenderegistreretophold iDanmark. Den nye bekendtgørelses § 67, stk. 5, indeholder fortsat den sam-me formulering som SU-lovens § 2 a, stk. 2, 2. pkt., hvorefter der blot skalvære tale om et (lovligt) sammenhængende ophold.Som anført ovenfor i pkt. 5.3.1 har ankenævnet i udtalelsen af 1. marts 2010meddelt at nævnet er enig i at begrebet ”sammenhængende ophold” skal for-tolkes ens i relation til SU-lovens § 2 a, stk. 2, og den tidligere bekendtgørel-ses § 66, stk. 1, nr. 5 – 7, og at den fortolkning der er gældende, er den for-tolkning som ankenævnet har fulgt i relation til SU-lovens § 2 a, stk. 2.Det betyder at ankenævnet skal genoptage nævnets egne sager som det harafgjort efter den tidligere bekendtgørelses § 66, stk. 1, nr. 5-7, sådan at anke-nævnet udelukkende lægger vægt på ansøgerens sammenhængende lovligeophold.Det betyder imidlertid også, da ankenævnet er øverste administrative klagein-stans, at SU-styrelsen er forpligtet til at rette ind efter ankenævnets praksisvedrørende fortolkningen af SU-lovens § 2 a og den dagældende formuleringaf SU-bekendtgørelsens § 66, stk. 1, nr. 5–7, medmindre ankenævnets prak-sis må anses for behæftet med åbenbare og grove mangler.Jeg forstår ankenævnets udtalelse af 1. marts 2010 sådan at nævnet naturlig-vis ikke mener at nævnets praksis i relation til SU-lovens § 2 a har væretåbenbart ulovlig, og at ankenævnet derfor mener at SU-styrelsen er forpligtettil at ændre sin praksis både i relation til SU-lovens § 2 a og i relation til deafgørelser der har været truffet efter den dagældende bekendtgørelses § 66,stk. 1, nr. 5–7.Jeg skal derfor henstille til ankenævnet at nævnet snarest informerer SU-styrelsen om hvilken retsopfattelse styrelsen er forpligtet til at følge, og at an-kenævnet om fornødent inddrager Undervisningsministeriet.

6. Information om ankenævnets praksisLovgivningsmagten har, som det fremgår, pålagt Undervisningsministeriet iSU-lovens § 46 at nedsætte et ankenævn til behandling af klager over SU-styrelsens afgørelser vedrørende grundlaget for tildeling og beregning af ud-dannelsesstøtte og tilbagebetaling af uddannelsesstøtte. Det fremgår også atankenævnet træffer den endelige administrative afgørelse i visse sager.Som jeg har redegjort for i pkt. 2, har en rekursinstans både en retssikker-hedsmæssig funktion over for den enkelte klager der kan få sin sag prøvet afankenævnet, og tillige en styringsfunktion i forhold til SU-styrelsen, sådan atsamtlige SU-modtagere ikke er nødt til at indbringe deres sager for ankenæv-net for at få nævnet til at kontrollere om SU-styrelsens regelanvendelse er ioverensstemmelse med nævnets.Jeg har tidligere udtalt mig om offentliggørelse af praksis, herunder særligtpraksisændringer. Jeg sendte en af mine udtalelser (i mit j.nr. 2008-2300-609), der nu er offentliggjort i Folketingets Ombudsmands beretning for 2008,s.238, til ankenævnet i forbindelse med min høring af 17. marts 2009. I udta-lelsen har jeg bl.a. gengivet et afsnit fra min beretning fra 2006, s. 350, hvorjeg om offentliggørelse bl.a. anførte følgende:”I Justitsministeriets vejledning nr. 153 af 22. september 1987 om udar-bejdelse af administrative forskrifter er anført at bekendtgørelsesformenbl.a. skal anvendes hvis reglerne skal pålægge borgere pligter over fordet offentlige, men den bør også anvendes hvis reglerne går ud på at til-lægge borgerne rettigheder over for det offentlige. Jeg har på baggrundheraf overvejet hvorvidt ministeriets praksisændring tillægger visse bor-gere en sådan rettighed, dvs. normerer borgernes retsstilling, i en sådangrad at praksisændringen burde have været fastsat i bekendtgørelses-form. Jeg har dog ikke tilstrækkelig grundlag for at fastslå at den konkre-te praksisændring der fremgår af ministeriets notat af 26. maj 2003, bur-de have været fastsat i bekendtgørelsesform.Spørgsmålet om offentliggørelse af administrativ praksis er reguleret ilovtidendelovens § 5 (lovbekendtgørelse nr. 842 af 16. december 1991),hvorefter der i Ministerialtidende bl.a. optages ’de resolutioner og tilken-degivelser vedkommende enkelte tilfælde, der kunne have almindelig in-teresse’. Offentliggørelse af konkrete afgørelser i Ministerialtidende erimidlertid aldrig slået igennem (se bl.a. Betænkning nr. 1144/1988 omdatabaser med konkrete afgørelser, s. 23 f, samt Jens Garde mfl., For-valtningsret – almindelige emner (2004), s. 142). Det følger endvidere af§§ 1 og 5 i Justitsministeriets cirkulære nr. 27 af 28. februar 1996 bl.a. at

vejledninger mv. samt administrative afgørelser af principiel karakter skalindlægges i Retsinformation. Ved udvælgelsen skal der lægges særligvægt på områder der har betydning for bl.a. borgere, herunder navnligafgørelser fra centrale anke- og klageinstanser. Se endvidere Betænk-ning nr. 1464/2005 om Lovtidende i elektronisk form.Det ønskelige i at offentligheden i højere grad bliver informeret om bl.a.forvaltningens principielle afgørelser og praksis er endvidere anført i di-verse betænkninger samt litteratur, jf. bl.a. Niels Eilschou Holm, Det kon-tradiktoriske princip i forvaltningsprocessen (1968), s. 424 ff, Betænkningnr. 740/1975 om Lovtidende og Ministerialtidende, s. 38 f, Betænkningnr. 857/1978, s. 73 om offentlighedslovens revision samt 787/1977 omudvidet statslig information om love mv., s. 31 f, Betænkning nr.1001/1984 om en lovdatabase, Betænkning nr. 1117/1987 om offentliginformation, Betænkning nr. 1144/1988 om databaser med afgørelser,s. 23 f og 79 ff, samt Betænkning nr. 1342/1997 om information til tiden.Også i retspraksis og i ombudsmandspraksis har spørgsmålet væretfremme, jf. bl.a. UfR 1963.679 Ø og FOB 1990.80. I dommen fra ØstreLandsret blev der bl.a. lagt vægt på at det var af afgørende betydning aten praksisændring vedrørende frist for indgivelse af ansøgninger omtoldfritagelse var kendt idet en fristoverskridelse ville have væsentlig be-tydning for ansøgeren.Ligeledes tales der i nyere litteratur for at administrativ praksis bør offent-liggøres på en i forhold til de berørte borgere hensigtsmæssig måde, jf.Jens Garde mfl., Forvaltningsret – almindelige emner (2004), s. 142 f,s. 145 og s. 211 (her med omtale af den ovennævnte landsretsdom).Af Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (2002), s. 347, fremgår bl.a. føl-gende:’Er en fravigelse af praksis udtryk for en generel ændring af praksis forfremtiden, vil lighedsbetragtninger sjældent være relevante. Hvis den nyepraksis i øvrigt ikke strider mod overordnede regler, må den betragtessom lovlig. Slægtskabet med egentlige skrevne retsregler viser sig i den-ne sammenhæng ved at det kræves at praksisændringer bliver meddeltborgerne på en måde så disse kan indrette sig efter ændringerne. Typiskkræves det både at praksisændringen bliver offentliggjort på en hen-sigtsmæssig måde, og at der bliver givet borgerne et rimeligt varsel til atomstille sig’.”Der findes ingen offentligt tilgængelige informationer om ankenævnets prak-sis. Ankenævnet har ikke selv en hjemmeside, nævnet har ikke nogen indfly-delse på hvad der står på SU-styrelsens hjemmesiden www.su.dk, og der bli-

ver ikke udfærdiget en årsberetning eller lignende hvor nævnet har mulighedfor at informere om sin praksis.For borgerne betyder den manglende information om nævnets praksis og SU-styrelsens manglende indretning efter ankenævnets praksis i sin yderste kon-sekvens at alle studerende er nødt til at indbringe alle SU-styrelsens afslag forankenævnet hvis de vil være sikre på at de får den retsstilling de har krav på.Hertil kommer at studerende er nødt til at ansøge om SU selv om SU-styrel-sen vejleder om at de ikke opfylder kriterierne, hvis de vil være sikre på atvejledningen afspejler ankenævnets fortolkning af reglerne.Ankenævnet har et vigtigt ansvar i forhold til at undgå den situation at borger-ne må klage til ankenævnet for at være sikre på at få den retstilling som næv-net har tillagt andre der har klaget. Ankenævnets ansvar består i at informereSU-styrelsen om nævnets praksis således at SU-styrelsen har en reel mulig-hed for at indrette sin praksis og sit vejledningsmateriale på en måde der af-spejler den retsstilling som borgere kan opnå ved at klage til ankenævnet.Den interne information fra nævnet til styrelsen foregår kun ved fremsendelseaf kopi af nævnets afgørelser til klageren til SU-styrelsen og efter det oplystepå et årligt møde.Selv om jeg i sagerne har haft både nævnets afgørelse og nævnets yderligereoplysninger i brev af 7. oktober 2009, har det i flere tilfælde været vanskeligtfor mig at udlede hvordan nævnet selv opfatter sine afgørelser, og dermedhvad styrelsen skal indrette sig efter. Det må tilsvarende være vanskeligt forSU-styrelsen at udlede af afgørelserne hvilken retsopfattelse den fremoverskal lægge til grund, idet begrundelserne for afgørelserne er meget konkretformuleret. Jeg har i anonymiseret form vedlagt tre eksempler på nævnetsbegrundelser som bilag 4 til denne redegørelse.Nævnet meddelte mig bl.a. i brev af 7. oktober 2009 at 17 ud af 20 sager varudtryk for nævnets ulovhjemlede fravigelser af loven og bekendtgørelsen.Hvis det er korrekt, måtte afgørelserne anses for at være i strid med legali-tetsprincippet og kravet om saglig forvaltning og så åbenbart forkerte at deunderordnede myndigheder hverken var forpligtet eller berettiget til at følgeden praksis der måtte kunne udledes af afgørelserne.Men som det fremgår af min undersøgelse af disse sager (pkt. 4), er langt defleste sager formentlig i overensstemmelse med legalitetsprincippet og kravetom saglig forvaltning, og dermed er de underordnede myndigheder også for-pligtigede til at indrette deres praksis efter nævnets retsopfattelse.9 af sagerne mente jeg var udtryk for helt almindelig regelanvendelse (pkt.4.2). Sådanne afgørelser har stor styringsmæssig værdi og stor betydning for

overholdelse af princippet om lighed for loven, men jeg havde i flere af dissesager vanskeligt ved at udlede præcis hvad der måtte være nævnets fortolk-ning, og dermed hvad der forpligter nævnet og de underordnede myndighederi fremtidige sager. 5 eller 6 af de øvrige sager har muligvis hjemmel i erstat-ningssynspunkter og conditio indebiti-betragtninger, men der er ikke i sagernetilstrækkelig information til de underordnede myndigheder om hvordan de igivet fald skulle indrette deres praksis herefter (pkt. 4.5.2 og pkt. 4.5.3).Nævnets begrundelse isag 47/2008(nævnt i pkt. 3.3.3 og optryk i anonymi-seret form i bilag 4-3) for afslaget på SU i henhold til SU-bekendtgørelsens§ 66, stk. 1, nr. 1, er efter min opfattelse udtryk for en klar information til SU-styrelsen om at ankenævnet har godkendt den af styrelsen faste interne regelom at ansøgerne skal opfylde en af to betingelser for at kunne anses for attilhøre det danske mindretal i Sydslesvig. Nævnet har imidlertid oplyst til mig iudtalelsen af 7. oktober 2009 at sådan skal afgørelsen ikke forstås.Nævnet har ikke redegjort for sin egen fortolkning af opholdsbegrebet. Næv-net har i brevet af 7. oktober 2009 kun omtalt 1 sag mens der reelt var 3 sagerom dette i de udlånte sager. Nævnets egen fortolkning af den samme formu-lering – sammenhængende ophold – i henholdsvis SU-loven og SU-bekendtgørelsen er forskellig (pkt .5.3.1). SU-styrelsen har valgt en helt tredjefortolkning (pkt. 5.3.2.).På SU-styrelsens hjemmesidewww.su.dker ankenævnets postadresse ogtelefonnummer oplyst, men SU-styrelsen oplyser ikke om nævnets praksis påhjemmesiden. Styrelsen indretter heller ikke den vejledning der fremgår afhjemmesiden, efter nævnets retsopfattelse.For eksempel har styrelsen ikke indrettet den vejledning der findes på hjem-mesiden om SU til udenlandske statsborgere, i overensstemmelse med næv-nets nye fortolkning af reglen om arbejdstagerbegrebet (pkt. 5.2). Til trods forat ankenævnet har lagt til grund at SU-myndighederne ikke må kræve at enEU/EØS- statsborger er registreret som arbejdstager for at kunne godtgøre atvedkommende er arbejdstager i EU-rettens forstand, er det netop det styrel-sen skriver på hjemmesiden. Det er, som det fremgår af pkt. 5.2, min opfattel-se at SU-styrelsen er forpligtet til at følge ankenævnets retsopfattelse, somikke kan anses for åbenbart ulovlig, og at nævnet om nødvendigt må inddrageUndervisningsministeriet som har de almindelige over-underordnelsesbefø-jelser til SU-styrelsen.Der er heller ikke nogen information på hjemmesiden om styrelsens eller an-kenævnets dispensationspraksis. Hverken den lovbestemte i § 23, stk. 4 (mu-ligheden for at søge dispensation efter denne bestemmelse er tilsyneladendeslet ikke nævnt), eller den ulovbestemte som ankenævnet praktiserer. Somanført i pkt. 4.5.2 og 4.5.3 kan jeg ikke kan afvise at dispensationer fra tilba-

gebetalingskravet begrundet i erstatningssynspunkter og/eller i myndigheder-nes fejl/god tro (conditio indebiti-synspunkt) må anses for at være i overens-stemmelse med legalitetsprincippet. Samtidig er der i sagerne som anførtovenfor ingen information til styrelsen om hvordan den skal kunne indrette sinpraksis i overensstemmelse med ankenævnets afgørelser. Hvis ankenævnetfortsætter med denne praksis, har jeg henstillet til ankenævnet at udfærdigeinformationsmateriale til SU-styrelsen og borgerne om nævnets praksis pådisse områder.Endvidere savnes der information på hjemmesiden om at nævnet har en an-den fortolkning af SU-loven eller bekendtgørelsen end SU-styrelsen i de sagersom jeg har opfattet som udtryk for helt almindelig regelanvendelse, nævnetskernevirksomhed (pkt. 4.2).Som anført ovenfor vil en dækkende beskrivelse på en hjemmeside af anke-nævnets praksis kunne medvirke til at ankenævnet selv bliver i stand til atfølge en fast linje, og til at SU-styrelsen bliver i stand til at indrette sin praksis ioverensstemmelse med ankenævnets praksisdannende afgørelser. Dertilkommer at en sådan information naturligvis vil være nyttig for de borgere derer berørt af SU-lovgivningen.Nævnet har i udtalelsen af 1. marts 2010 anført at man på alle områder vilsøge at skærpe begrundelserne for afgørelserne sådan at de indeholder til-strækkelig information til SU-styrelsen.Nævnet anfører også at man er enig i at informationsmaterialet løbende kanforbedres, og at man vil anbefale Undervisningsministeriet at gennemgå ma-terialet. Nævnet oplyser desuden at Undervisningsministeriet for tiden arbej-der med et lovforslag om ændring af SU-loven med hensyn til ankenævnetsvirksomhed, og at det i den forbindelse vil være naturligt at drøfte informati-onsmateriale, om der bør oprettes en hjemmeside, og om der skal udarbejdesen årsberetning.På den baggrund vil jeg blot fastholde nævnet på det anførte om at nævnetsinformation om praksis til SU-styrelsen i forbindelse med nævnets behandlingaf klagesager forbedres, og at nævnet begynder at informere offentlighedenom sin praksis.

Når en stor del af min redegørelse handler om henstillinger til nævnet, skyldesdet at jeg har valgt at koncentrere min undersøgelse om de områder hvor jeghar fundet noget der efter min opfattelse kunne forbedres, herunder også atmin undersøgelsesmetode – med et forudgående pilotprojekt – netop har gjortdet muligt at finde sådanne områder.Jeg valgte således indledningsvis at undersøge ankenævnet fordi jeg havdeganske lidt kendskab til ankenævnet. Det skyldes bl.a. at jeg gennem årenekun har modtaget få konkrete klagesager over nævnets afgørelser, og især atdet ikke er muligt via offentligt tilgængelig information, f.eks. en hjemmesideeller en årsberetning, at få nærmere kendskab til ankenævnets praksis.Nævnet beskæftiger sig med fem sagstyper. Jeg valgte at koncentrere minundersøgelse til den ene sagstype, nemlig SU-sagerne. Det skyldes at SUudgør en væsentligt del af flere hundredtusinde personers forsørgelsesgrund-lag hvert år.Jeg indledte min undersøgelse med et såkaldt pilotprojekt hvor jeg gennemgikde 20 nyeste sager inden for de tre sagstyper hvor nævnet havde flest klage-sager i 2008. De tre sagstyper var tilbagebetalingssager, frister og SU tiludenlandske statsborgere.Ankenævnets afgørelser i størstedelen af de sager som indgik i mit pilotpro-jekt, gav ikke anledning til yderligere undersøgelse fra min side. I samtligesager gav nævnets sagsbehandling, som er det ombudsmandens normaltkoncentrerer sig om, heller ikke anledning til yderligere undersøgelser fra minside. Nævnet foretager således partshøring af klagerne, nævnet meddelerklagerne en begrundelse for afgørelsen, og begge dele sker inden for en ri-melig sagsbehandlingstid.Der var i pilotprojektet dog nogle få afgørelsesområder der efter min opfattel-se kunne give anledning til yderligere undersøgelse. Jeg besluttede derforved udvælgelsen af yderligere 40 sager at indsnævre min undersøgelse tilnetop disse områder.Jeg bad således ankenævnet om at besvare en række spørgsmål og sendemig yderligere sager inden for række specifikt afgrænsede områder. Det dre-jede sig om 20 sager hvor nævnet havde truffet afgørelse om at dispensere(lovbestemt eller ulovbestemt), 10 sager inden for udvalgte paragraffer om SUtil udenlandske statsborgere, og 10 sager hvor ansøgninger om SU var blevetafvist på grund af manglende vedlagt dokumentation. Den sidste afgørelses-type udgik af min endelige undersøgelse fordi SU-loven er blevet ændret imellemtiden. Jeg bad også ankenævnet om at redegøre for informationen ompraksis på SU-styrelsens hjemmeside, www.su.dk, inden for de udvalgte spe-cifikke områder.

Min undersøgelse viser overordnet set at ankenævnet opfatter sig selv somen myndighed der i hovedsagen kun træffer enkeltstående afgørelser. Enkelt-stående afgørelser forstået på den måde at de ikke indeholder retlige vurde-ringer der er bindende for nævnet eller de underordnede myndigheder vedsenere sager. Det kan være et problem i forhold til ankenævnets egne afgø-relser idet ankenævnets kernevirksomhed er at træffe afgørelser efter loven,herunder at sikre at kravene til saglig forvaltning overholdes. Det er i særde-leshed et problem i forhold til at ankenævnet er den øverste administrativeklageinstans. Ankenævnets retsopfattelse burde derfor have en betydelig sty-ringsfunktion i forhold til SU-styrelsens tusindvis af sager som ikke bliver på-klaget til og behandlet af ankenævnet.Nævnets opfattelse af sin egen virksomhed på den måde at nævnet i hoved-sagen træffer enkeltstående afgørelser, har formentlig været medvirkende tilat nævnet har haft vanskeligt ved at identificere hvilke afgørelser der byggerpå almindelig regelanvendelse, og hvilke afgørelser der er udtryk for fravigel-ser af loven. Ud af de 20 sager jeg modtog fra nævnet, som nævnet oplystevar enkeltstående fravigelser fra loven, viste det sig at 9 af sagerne var udtrykfor almindelig regelanvendelse og altså ikke nogen fravigelse fra loven.Ankenævnets regelanvendelse i disse 9 sager, og i øvrigt også nævnets re-gelanvendelse i 9 andre sager om anvendelsen af den lovbestemte dispensa-tionsbestemmelse i SU-lovens § 23, stk. 4, har ikke givet mig anledning tilbemærkninger. Jeg mente tværtimod at ankenævnet havde gode, retligt base-rede grunde til at ændre SU-styrelsens afgørelser. Da ankenævnets afgørel-ser om fortolkning af SU-loven har stor styringsværdi i forhold til de underord-nede myndigheder, er disse sager medtaget i undersøgelsen som eksemplerpå hvor vigtigt det er at ankenævnet skærper sin informationsvirksomhed iforhold til de underordnede myndigheder.Ankenævnets opfattelse af at nævnet kun træffer enkeltstående afgørelser,har også været medvirkende til at ankenævnet i enkeltstående tilfælde harment at kunne fravige loven til fordel for borgerne, uden at nævnet har gjortsig nærmere overvejelser om legalitetsprincippet. Jeg har derfor måttet hen-stille til nævnet at ophøre med at fravige loven i de tilfælde hvor det udeluk-kende kan begrundes med at den studerende har handlet uhensigtsmæssigt.Til gengæld har jeg opfordret nævnet til at søge at medvirke til – f.eks. ved atinddrage SU-styrelsen eller ministeriet – at informationen til de studerende pådisse områder forbedres sådan at de uhensigtsmæssige situationer i videstmuligt omfang undgås. Hvis nævnet fortsætter med at dispensere i tilfældeder kan begrundes i erstatningsretlige eller condictio indebiti-lignende be-tragtninger, har jeg henstillet til nævnet at udarbejde informationsmateriale tilborgerne og de underordnede myndigheder herom.

Det at nævnet kun opfatter sin virksomhed som en myndighed der træffer en-keltstående afgørelser, har også vist sig ved at nævnet ikke har været op-mærksom på at blot en enkelt sag (sagen om det danske mindretal i Sydsles-vig) er praksisdannende, og at det derfor er vigtigt også at overveje den in-formation der ligger i begrundelsen for afgørelsen til de underordnede myn-digheder. Omvendt har de meget konkret formulerede begrundelser ført til atnævnet ikke har været opmærksom på at nævnet har haft en uens praksis iklagesager vedrørende beregningen af ansøgerens sammenhængende (lovli-ge) ophold i Danmark. Nævnet har meddelt mig i brev af 1. marts 2010 at derikke er holdepunkter i regelgrundlaget for at fortolke begrebet sammenhæn-gende ophold forskelligt, afhængigt af om det vedrører SU-lovens § 2 a ellerden dagældede enslydende formulering af SU-bekendtgørelsens § 66, stk. 1,nr. 5-7, og at nævnet derfor er enig i at begrebet skal fortolkes på den mådesom nævnet har fulgt i relation til SU-lovens § 2 a. Jeg har derfor henstillet tilnævnet at overveje hvordan man kan genoptage de sager som nævnet harafgjort efter den dagældende bekendtgørelses § 66, stk. 1, nr. 5-7. Det skalbemærkes at den fortolkning af begrebet som ankenævnet har anvendt i rela-tion til SU-loven, er mere fordelagtig for borgerne end den fortolkning nævnethar anvendt i relation til bekendtgørelsen.Vedrørende fortolkningen af sammenhængende (lovligt) ophold har jeg for-stået at SU-styrelsen lige siden april 2006 har haft en praksis der hverkenharmonerer med ankenævnets praksis efter SU-loven eller nævnets praksisefter den dagældende bekendtgørelse. Ankenævnets praksis har på beggeområder været mere fordelagtig for borgerne end SU-styrelsens. Jeg har hen-stillet til ankenævnet snarest at informere SU-styrelsen om at ankenævnetmener at sammenhængende ophold skal fortolkes ens både i relation til SU-lovens § 2 a og den tidligere enslydende formulering i SU-bekendtgørelsen§ 66, stk. 1, nr. 5-7, med henblik på at SU-styrelsen indretter sin praksis her-efter og herunder overvejer hvordan man eventuelt kan finde og genoptagede sager der ikke har været påklaget. Jeg har henstillet til ankenævnet atnævnet om fornødent inddrager Undervisningsministeriet, idet ankenævnetikke har over-/underordnelsesbeføjelser over for SU-styrelsen.Det sidste område som jeg på baggrund af pilotprojektet besluttede at under-søge nærmere, var ankenævnets praksis i relation til EU-statsborgere og ar-bejdstagerbegrebet. Jeg stillede derfor nogle spørgsmål til den praksis derfremgik af sagerne fra pilotprojektet. Jeg fik imidlertid ikke svar på dissespørgsmål idet det fremgik af de nye sager som jeg modtog i oktober 2009, atankenævnet pr. 21. april 2009 havde ændret praksis. Ankenævnet meddeltemig i forbindelse med fremsendelsen af sagerne i oktober 2009 at SU-styrel-sens hjemmeside fortsat vejledte om den tidligere praksis, og i et brev af 30.oktober 2009 fra SU-styrelsen til ankenævnet, som jeg modtog en kopi af,meddelte styrelsen ankenævnet at man ikke ville følge nævnets nye praksis.

I min foreløbige redegørelse meddelte jeg at ankenævnet havde været beret-tiget til at ændre praksis om arbejdstagerbegrebet, og at den nye praksis eftermin opfattelse harmonerede bedst med opholdsdirektivets artikel 25. Jegmeddelte også at det var nødvendigt at nævnet tog stilling til om praksisæn-dringen skulle have tilbagevirkende kraft, og at det var nødvendigt at nævnetsnarest tog stilling til om SU-styrelsen var forpligtet til at følge nævnets retsop-fattelse, herunder at nævnet om fornødent inddrog Undervisningsministeriet.Nævnet har i brev af 1. marts 2010 oplyst mig om at nævnets praksisændringpr. 21. april 2009 tilsyneladende er i strid med nogle retningslinjer som bl.a.fremgår af et notat fra 2006 fra udlændingemyndighederne til SU-styrelsen.Ankenævnet har imidlertid – som jeg forstår det – fastholdt sin praksisæn-dring.SU-styrelsen er som underordnet myndighed forpligtet til at følge ankenæv-nets praksis medmindre praksis kan anses for at være behæftet med åbenba-re og grove mangler. Da ankenævnet har ændret praksis og har fastholdtdenne praksisændring til trods for udlændingemyndighedernes notater, forstårjeg at nævnet anser sin egen praksisændring for lovlig. Jeg har derfor henstil-let til ankenævnet at nævnet snarest informerer SU-styrelsen og Undervis-ningsministeriet herom. Jeg har også henstillet til nævnet snarest at tage stil-ling til om praksisændringen skal have tilbagevirkende kraft i forhold til den21. april 2009.Men kan ikke sige at min undersøgelse har afdækket at nævnet ikke informe-rer offentligheden om sin virksomhed, for det vidste jeg på forhånd, og det varen af hovedårsagerne til at jeg valgte at undersøge nævnets praksis. Men minundersøgelse viser hvorfor det er vigtigt at nævnet får mulighed for at informe-re om sin virksomhed.For borgerne betyder den manglende information om ankenævnets virksom-hed – kombineret med at SU-styrelsen i flere tilfælde ikke følger eller vejlederom nævnets retsopfattelse – at man i yderste konsekvens er nødt til at klageover samtlige afgørelser til nævnet hvis man vil være sikker på at få den rets-stilling man har krav på. For ankenævnet ville det være en uoverkommeligopgave hvis hundredtusindvis af klager hvert år skulle behandles af anke-nævnet.Som rekursinstans har ankenævnet et vigtigt ansvar for at informere om sinpraksis internt i systemet sådan at de underordnede myndigheder har mulig-hed for at indrette deres praksis efter nævnets retsopfattelse. Nævnet harmeddelt at det vil skærpe opmærksomheden på informationen til SU-styrelseni alle tilfælde.