Lov om ændring af straffeloven og retsplejeloven(Skærpelse af straffen for ulovlig tvang i forbindelse med brug af ansigts-tildækkende beklædning samt ansigtstildækkende beklædning under vid-neforklaring)§1I straffeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1034 af 29. oktober 2009, somændret ved § 1 i lov nr. 1107 af 1. december 2009, foretages følgendeændring:1.I§ 260indsættes somstk. 3:”Stk.3.Tvinges nogen til at bære en beklædningsgenstand, der skjulervedkommendes ansigt, kan straffen stige til fængsel indtil 4 år.”§2I retsplejeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1053 af 29. oktober 2009, somændret ved § 1 i lov nr. 538 af 8. juni 2006, § 2 i lov nr. 479 af 17. juni2008, lov nr. 495 af 12. juni 2009, § 2 i lov nr. 505 af 12. juni 2009, § 1 ilov nr. 1266 af 16. december 2009 og § 2 i lov nr. 73 af 26. januar 2010,foretages følgende ændring:1.I§ 168indsættes somstk. 2:”Stk.2.Medmindre retten undtagelsesvist tillader det, må et vidne ikkeunder forklaringen bære en beklædningsgenstand, der skjuler vedkom-mendes ansigt.”Slotsholmsgade 101216 København K.Telefon 7226 8400Telefax 3393 3510www.justitsministeriet.dk[email protected]

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger1.Indledning2.Gældende ret2.1.Straffeloven2.2.Retsplejeloven3.Arbejdsgruppen om burka, niqab og lignende beklædning4.Lovforslagets indhold5.Forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention6.De økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige7.De økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.8.De administrative konsekvenser for borgere9.De miljømæssige konsekvenser10.Forholdet til EU-retten11.Hørte myndigheder mv.12.Sammenfattende skema1. IndledningDet foreslås med lovforslaget at skærpe straffen for ulovlig tvang efterstraffelovens § 260 i tilfælde, hvor nogen tvinges til at bære en beklæd-ningsgenstand, der skjuler vedkommendes ansigt. Med henblik herpå fo-reslås det at indføre en forhøjet strafferamme på indtil 4 års fængsel forsådanne tilfælde af ulovlig tvang.Formålet med den foreslåede strafforhøjelse er, at strafferammen for attvinge nogen til at bære en beklædningsgenstand, der skjuler vedkom-mendes ansigt, afspejler, at denne særlige form for ulovlig tvang indebæ-rer et alvorligt indgreb i den personlige frihed, der vil kunne have væ-sentlige og vidtrækkende konsekvenser for den pågældende.Herudover foreslås det at ændre retsplejeloven, så det udtrykkeligt fast-slås, at et vidne ikke under afgivelse af forklaring for retten må bære enbeklædningsgenstand, der skjuler vedkommendes ansigt, medmindre ret-ten undtagelsesvist tillader det.Formålet med forslaget om ændring af retsplejeloven er at undgå, at der ikonkrete sager ved domstolene opstår tvivl om rettens adgang til at kræ-ve af et vidne, at den pågældende ikke bærer en beklædningsgenstand,der skjuler vedkommendes ansigt.3

2. Gældende ret2.1. Straffeloven2.1.1.Efter straffelovens § 260, stk. 1, straffes med bøde eller fængselindtil 2 år for ulovlig tvang den, som ved vold eller trussel om vold, ombetydelig skade på gods, om frihedsberøvelse eller om at fremsætteusand sigtelse for strafbart eller ærerørigt forhold eller at åbenbare privat-livet tilhørende forhold tvinger nogen til at gøre, tåle eller undlade noget.Det samme gælder den, som ved trussel om at anmelde eller åbenbare etstrafbart forhold eller om at fremsætte sande ærerørige beskyldningertvinger nogen til at gøre, tåle eller undlade noget, for så vidt fremtvingel-sen ikke kan anses tilbørlig begrundet ved det forhold, som truslen angår.Tvinges nogen til at indgå ægteskab, kan straffen stige til fængsel indtil 4år, jf. straffelovens § 260, stk. 2.Bestemmelsen fortolkes således, at truslerne om vold mv. ikke behøvervære udtrykkelige, men kan fremgå af situationen.Ulovlig tvang efter straffelovens § 260 er fuldbyrdet, når tvangen har haftden tilsigtede virkning. Hvis tvangen ikke har virket efter hensigten, kander efter omstændighederne straffes for forsøg på ulovlig tvang, jf. her-ved straffelovens § 21.Straffelovens § 260 omfatter tilfælde, hvor nogen med de i bestemmelsenangivne midler tvinges til at gøre, tåle eller undlade noget. Bestemmelsenomfatter således en række forskelligartede tilfælde, idet det ikke har be-tydning for afgrænsningen af det strafbare område, hvad ofret tvinges til,men alene med hvilke midler ofret tvinges.Bestemmelsen omfatter bl.a. tilfælde, hvor en person ved vold eller trus-sel om vold tvinges til at bære en beklædningsgenstand, der skjuler ved-kommendes ansigt. Dette vil f.eks. kunne være tilfældet, hvis en ægtefæl-le truer sin hustru med vold, hvis hun ikke bærer ansigtstildækkende be-klædning som eksempelvis burka eller niqab.Straffelovens § 260 omfatter endvidere alle, der ved tilskyndelse, råd el-ler dåd har medvirket til den ulovlige tvang, jf. herved straffelovens § 23.

2.1.2.Domfældelse for overtrædelse af straffelovens § 260 sker i praksisofte i tilknytning til domfældelse for andre straffelovsovertrædelser somf.eks. grov narkotikakriminalitet, røveri eller frihedsberøvelse. Sådannesager er mindre egnede til at vurdere det gældende strafniveau for over-trædelse af straffelovens § 260.Rigsadvokaten har oplyst, at i sager, hvor der alene er sket domfældelsefor ulovlig tvang, eller hvor dette har været hovedforholdet i sagen, måstraffene for overtrædelse af straffelovens § 260, stk. 1, i almindelighedantages at ligge på mellem 40 dages og 6 måneders fængsel afhængig afde konkrete omstændigheder i sagen, herunder om der har været anvendtvold. Der er dog også enkelte eksempler på sager, hvor straffen er udmåltlavere, herunder til dagbøder, ligesom der er enkelte eksempler på sager,hvor straffen er udmålt til mere end 6 måneders fængsel.Straffelovens § 260, stk. 2, indeholder en forhøjet strafferamme på 4 årsfængsel for de tilfælde af ulovlig tvang, hvor nogen tvinges til at indgåægteskab. Rigsadvokaten har oplyst, at bortset fra en enkelt ældre sag(hvor den tiltalte blev frifundet) ses der ikke i trykt retspraksis at væresager om ulovlig tvang til at indgå ægteskab. Bestemmelsen i § 260, stk.2, trådte i kraft den 2. maj 2008, jf. lov nr. 316 af 30. april 2008 om æn-dring af straffeloven (Skærpelse af straffen for ulovlig tvang i forbindelsemed indgåelse af ægteskab), Folketingstidende 2007-08 (2. samling), Til-læg A, s. 2663. Justitsministeriet vil, som også tilkendegivet under be-handlingen af lovforslaget, afgive en redegørelse til Folketingets Retsud-valg om erfaringerne i praksis med anvendelse af straffelovens § 260,stk. 2, når bestemmelsen har været i kraft i 3 år.Der ses ikke i trykt retspraksis at være sager om ulovlig tvang, hvor enperson er blevet tvunget til at bære en beklædningsgenstand, der skjulervedkommendes ansigt.2.2. Retsplejeloven2.2.1.Retsplejelovens § 168 pålægger enhver pligt til at afgive forklaringfor retten som vidne. Det gælder både for civile sager og straffesager.Vidnepligten gælder dog ikke, hvis der foreligger såkaldte vidneudeluk-kelsesgrunde efter § 169 (tjenestemænd eller andre, der handler i offent-ligt hverv) eller § 170 (præster, læger, forsvarere m.fl.) eller såkaldte5

vidnefritagelsesgrunde efter § 171 (en parts nærmeste mv.) eller § 172(redaktører mv.).Manglende opfyldelse af vidnepligten kan sanktioneres efter retsplejelo-vens § 178, stk. 1. Udebliver et vidne uden lovligt forfald eller uden i tideat have meldt sit forfald, eller forlader vidnet uden rettens tilladelse detsted, hvor retsmødet holdes, eller vægrer vidnet sig uden lovlig grundved at svare, kan retten således 1) pålægge vidnet en bøde, 2) lade vidnetafhente ved politiet, 3) tilpligte vidnet at erstatte de udgifter, som vidnethar forårsaget, eller 4) pålægge vidnet en løbende bøde, i samme sag dogikke for længere tidsrum end 6 måneder, uafbrudt eller sammenlagt. Ret-ten kan også 5) lade vidnet tage i forvaring ved politiets foranstaltningeller lade vidnet undergive en af de foranstaltninger, der i medfør af §765 kan træde i stedet for varetægtsfængsling. Forvaringen eller foran-staltningen kan opretholdes, indtil fremstilling for retten til afgivelse afvidneforklaring kan finde sted eller vidnet indvilliger i at svare, dog ikkeud over 6 måneder i samme sag, uafbrudt eller sammenlagt.En afgørelse om anvendelse af tvangsmidler imod vidnet kan omgøres afretten, jf. retsplejelovens § 178, stk. 2, 2. pkt., og afgørelsen kan kæresefter de almindelige regler i retsplejelovens kapitel 37 for civile sagersvedkommende og retsplejelovens kapitel 85 for straffesagers vedkom-mende.2.2.2.Ifølge retsplejelovens § 181, 1. pkt., skal retten forvisse sig omvidnets identitet inden afhøringen, men retsplejeloven indeholder ikkeudtrykkelige regler om, hvorvidt dommere, nævninge og domsmænd skalkunne se vidnets ansigt og ansigtsudtryk under en vidneafhøring.Det er dog et grundlæggende princip i retsplejen, at bevisførelse skal fo-regå umiddelbart for den eller de personer, som skal træffe afgørelse iretssagen (bevisumiddelbarhedsprincippet). Formålet er at sikre retten detbedst mulige grundlag for at vurdere bevisførelsen og træffe afgørelse.Ved afhøring af vidner er kernen i bevisumiddelbarhedsprincippet derfor,at den eller de personer, som skal træffe afgørelse, kan se vidnet.Princippet om bevisumiddelbarhed er imidlertid ikke til hinder for, at etvidne kan afgive forklaring, uden at dommere, nævninge og domsmændkan se vidnet, hvis dommeren konkret vurderer, at det er forsvarligt.Retsplejeloven indeholder i overensstemmelse hermed udtrykkelige reg-

ler om, at retten undtagelsesvist kan tillade, at et vidne afgiver vidnefor-klaring uden at møde for den dømmende ret.Retten kan i den forbindelse beslutte, at vidneforklaring i stedet skal af-gives for den byret, hvor det findes mest hensigtsmæssigt, jf. retsplejelo-vens § 174, stk. 1. Afgives vidneforklaring for en anden ret i en straffe-sag, vil tilførsler til retsbogen om forklaringen kunne benyttes som be-vismiddel under hovedforhandlingen ved den dømmende ret, hvor tilførs-len da skal oplæses, jf. retsplejelovens § 871, stk. 2, nr. 3. Vidneforkla-ringen vil således indgå i sagen for den dømmende ret i form af en rets-bog.Retten kan endvidere bestemme, at vidneforklaring skal afgives telefo-nisk, hvis det vil være forbundet med uforholdsmæssige vanskeligheder,at forklaringen afgives i retten eller via videoforbindelse, og afgivelse afforklaring telefonisk findes forsvarlig, jf. retsplejelovens § 174, stk. 2 og3, der er sat i kraft med virkning fra den 1. november 2009. Disse be-stemmelser blev indsat i retsplejeloven ved lov nr. 538 af 8. juni 2006 påbaggrund af et forslag fra Retsplejerådet i betænkning nr. 1401/2001. Aflovforslagets almindelige bemærkninger fremgår det bl.a., at det er Rets-plejerådets vurdering, at telefoniske afhøringer er et væsentligt ringerebevismiddel end en afhøring i retten, da man ikke kan se den, der afhø-res, og det derfor er meget vanskeligere at bedømme forklaringen. Hvisder er tale om en forklaring af afgørende betydning for sagen, er det an-ført af Retsplejerådet, at telefonisk afhøring ikke bør kunne finde sted istraffesager, og i civile sager bør det kun kunne ske med parternes sam-tykke. Justitsministeriet tilsluttede sig med lovforslaget Retsplejerådetsforslag om bl.a. vidners afgivelse af forklaring i et retsmøde ved anven-delse af telekommunikation, herunder telefonisk afhøring, jf. Folketings-tidende, 2005-06, Tillæg A, s. 5282 f.Der ses ikke i trykt retspraksis at være taget stilling til, om retten kan på-lægge et vidne under afhøringen at fjerne en beklædningsgenstand, derskjuler vedkommendes ansigt, fra ansigtet.Efter Justitsministeriets opfattelse forudsætter bevisumiddelbarhedsprin-cippet imidlertid, at et vidnes ansigt som udgangspunkt er synligt underafgivelse af forklaring for retten. Vidnepligten efter retsplejelovens § 168må herefter antages at indebære, at retten kan kræve af et vidne, at ved-kommende ikke bærer en beklædningsgenstand, der skjuler den pågæl-dendes ansigt. Princippet om bevisumiddelbarhed er dog ikke til hinder7

for, at retten efter en konkret vurdering kan tillade, at et vidne afgiverforklaring iført en sådan beklædningsgenstand.Vidnets eventuelle nægtelse af at efterkomme et pålæg om at fjerne enbeklædningsgenstand fra ansigtet kan efter ministeriets opfattelse side-stilles med vægring ved at svare, således at der kan anvendes tvangsmid-ler imod vidnet efter de almindelige regler i retsplejelovens § 178, stk. 1.3. Arbejdsgruppen om burka, niqab og lignende beklædning3.1.Regeringen nedsatte i august 2009 en hurtigtarbejdende arbejdsgrup-pe om burka, niqab og anden lignende beklædning. Arbejdsgruppen harværet sammensat af embedsmænd fra Indenrigs- og Socialministeriet(formand), Justitsministeriet, Beskæftigelsesministeriet samt Ministerietfor Flygtninge, Indvandrere og Integration.Det fremgår bl.a. af arbejdsgruppens kommissorium, at brug af burka oganden religiøst betinget beklædning, der slører den enkeltes identitet,forhindrer en åben og troværdig kommunikation i strid med et demokra-tisk samfunds behov og repræsenterer et menneske- og kvindesyn, somefter regeringens opfattelse på ingen måde hører hjemme i Danmark.Arbejdsgruppen havde ifølge sit kommissorium bl.a. til opgave at under-søge udbredelsen af identitetsslørende religiøst betingede beklædninger iDanmark, indsamle oplysninger om årsagen til, at denne type beklædninganvendes, og overveje mulige initiativer for at begrænse problemet.Arbejdsgruppen anmodede til brug for sit arbejde Københavns Universi-tet, Institut for Tværkulturelle og Regionale Studier, om en rapport ved-rørende brugen af burka, niqab og lignende beklædning.Det fremgår af rapporten fra Københavns Universitet, at der skønnes atvære mellem 100 og 200 kvinder, der bærer niqab, burka eller lignendebeklædning i Danmark. Antallet svarer til mellem 0,1 og 0,2 pct. af demuslimske kvinder i landet. Der er i overvejende grad tale om yngrekvinder, og ca. halvdelen af kvinderne skønnes at være danske konvertit-ter. Den mest udbredte type af identitetsslørende beklædning er niqab,der – til forskel fra burkaen – oftest bæres med synlige øjne.

Generelt er det arbejdsgruppens vurdering, at de nuværende regler mv. ilangt de fleste tilfælde giver tilstrækkelige muligheder for at håndtere desituationer, der måtte opstå i forbindelse med brug af burka, niqab mv.3.2.I rapporten fra Københavns Universitet søges kvindernes motivationfor at bære ansigtstildækkende beklædning afdækket via bl.a. syv inter-viewpersoner. Det fremgår af rapporten, at alle syv personer giver udtrykfor, at det er deres eget valg at iklæde sig denne type beklædning, menogså at den ansigtstildækkende beklædning i praksis begrænser deres ad-gang til samfundslivet væsentligt, særligt i forhold til uddannelse, ar-bejdsmarked og modtagelse af offentlige ydelser. Det fremgår endvidere,at ingen af de syv personer forbinder deres brug af denne type beklæd-ning med undertrykkelse eller et ulige forhold mellem mand og kvinde.De interviewede kvinder beskriver selv deres motiv for at bære ansigts-tildækkende beklædning som et ønske om at være en særlig god muslimog betragter beklædningen som et udtryk for deres styrke i troen.Det fremgår dog også af rapporten, at brugen af interviews som undersø-gelsesform indebærer en række usikkerhedsmomenter. Dette skyldes, athandlinger kan være motiveret af omstændigheder, som den pågældendeenten ikke er bevidst om eller ikke ønsker at fremhæve (herunder f.eks.tvang). Et andet usikkerhedsmoment er, at interviewpersonerne ikkenødvendigvis er repræsentative for hele den gruppe, der bærer burka mv.,idet der alene er interviewet syv kvinder, der alle er personer, som harlyst til at udtale sig om emnet. Samme forbehold gælder for de supple-rende oplysninger om kvindernes motivation som forskerne har indhentetfra et muslimsk debatforum på internettet.På den baggrund kan det efter arbejdsgruppens opfattelse ikke med sik-kerhed udelukkes, at nogle kvinder tvinges til at bære burka, niqab ellerlignende beklædning.Det er i den forbindelse arbejdsgruppens opfattelse, at konsekvenserneved at være tvunget til at bære burka, niqab eller lignende beklædning, iform af for eksempel manglende adgang til uddannelse og arbejde, vilvære så indgribende og negative, at der er tale om en særlig alvorlig formfor ulovlig tvang.Som følge heraf har arbejdsgruppen peget på, at strafferammen for attvinge nogen til at bære en beklædningsgenstand, der skjuler vedkom-9

mendes ansigt, bør fordobles, således at straffen i sådanne tilfælde kanstige til fængsel indtil 4 år.3.3.Herudover fremgår det af afrapporteringen fra arbejdsgruppen, at deter arbejdsgruppens opfattelse, at det må antages, at retten efter gældenderet kan kræve af et vidne, at vedkommende ikke bærer en beklædnings-genstand, der skjuler den pågældendes ansigt. Denne mulighed fremgårdog ikke udtrykkeligt af den gældende retsplejelov.Ved afhøring af vidner er kernen i bevisumiddelbarhedsprincippet, at deneller de personer, som skal træffe afgørelse, kan se vidnet. Dette giverblandt andet retten mulighed for at vurdere vidnets troværdighed. Det gørdet imidlertid meget vanskeligt at vurdere et vidnes troværdighed, hvisvidnet under forklaring for retten bærer en beklædningsgenstand, der somburka, niqab eller lignende beklædning skjuler vedkommendes ansigt.Arbejdsgruppen er endvidere bekendt med, at der i pressen har været om-tale af en retssag, hvor et vidne ikke ønskede at fjerne en ansigtstildæk-kende beklædningsgenstand under afhøring. I den pågældende sag tillodretten ifølge presseomtalen vidnet at afgive forklaring med tildækket an-sigt.Arbejdsgruppen giver i forlængelse heraf udtryk for, at der ved domsto-lene også fremover vil kunne forekomme situationer af den omtalte ka-rakter, således at der i retten vil kunne opstå spørgsmål om retsgrundlagetfor rettens håndtering af de pågældende situationer. På den baggrund hararbejdsgruppen peget på, at det vil kunne sikre klarhed på området, hvisder i retsplejeloven indsættes en bestemmelse, som udtrykkeligt fastsæt-ter, at et vidne, medmindre retten undtagelsesvist tillader det, ikke underforklaringen må bære en beklædningsgenstand, der skjuler vedkommen-des ansigt.4. Lovforslagets indhold4.1. Skærpelse af straffen for ulovlig tvang i forbindelse med brug afansigtstildækkende beklædningDet er strafbart ved ulovlig tvang at tvinge nogen til at bære en beklæd-ningsgenstand, der skjuler vedkommendes ansigt, jf. pkt. 2.1 ovenfor.Straffelovens § 260, stk. 1, kan således bl.a. anvendes i tilfælde, hvor no-10

gen f.eks. med trusler om vold eller trusler på livet tvinges til at bære an-sigtstildækkende beklædning som f.eks. burka eller niqab.Som nævnt i pkt. 3 peger arbejdsgruppen om burka, niqab og anden lig-nende beklædning i sin rapport på, at strafferammen for at tvinge nogentil at bære en beklædningsgenstand, der skjuler vedkommendes ansigt,bør fordobles, således at straffen i sådanne tilfælde kan stige til fængsel iindtil 4 år.Justitsministeriet er enig med arbejdsgruppen i, at der kan være grund tilat skærpe straffen for den omhandlede særlige form for ulovlig tvang.Ulovlig tvang i form af, at nogen tvinges til at bære en beklædningsgen-stand, der skjuler vedkommendes ansigt, indebærer således et alvorligtindgreb i den personlige frihed, da den pågældende fratages mulighedenfor at deltage på lige fod med andre mennesker i den frie og åbne kom-munikation i samfundet.Den omhandlede særlige form for ulovlig tvang vil endvidere afhængigaf sagens omstændigheder kunne have væsentlige og vidtrækkende kon-sekvenser for vedkommende person. Den, der f.eks. tvinges til merepermanent at bære burka eller niqab, må således antages i praksis at blivevæsentligt begrænset i sine muligheder for bl.a. at tage en uddannelse, fået arbejde og opnå offentlige ydelser i forbindelse med arbejdsløshed.På den baggrund foreslås det, at der indsættes en skærpet strafferamme(sidestrafferamme) i straffelovens § 260 om ulovlig tvang, som omfattertilfælde, hvor nogen tvinges til at bære en beklædningsgenstand, derskjuler vedkommendes ansigt. Der foreslås en strafferamme på 4 årsfængsel i disse tilfælde, dvs. det dobbelte af normalstrafferammen forulovlig tvang, jf. straffelovens § 260, stk. 1, og dermed det samme somstrafferammen for overtrædelse af straffelovens § 260, stk. 2, om ulovligtvang i forbindelse med indgåelse af ægteskab.Fastsættelsen af straffen i den enkelte sag vil som hidtil bero på domsto-lenes konkrete vurdering af alle sagens relevante omstændigheder. I be-tragtning af, at den omhandlede særlige form for ulovlig tvang somnævnt indebærer et alvorligt indgreb i den personlige frihed, der vil kun-ne have væsentlige og vidtrækkende konsekvenser, bør strafniveauetimidlertid ligge betydeligt over de højeste straffe, der har været udmålt11

for overtrædelse af straffelovens § 260, stk. 1, i hidtidig retspraksis, jf.pkt. 2.1.2 ovenfor.4.2. Afhøring af ansigtstildækkede vidner i rettenDet er et grundlæggende princip i retsplejen, at bevisførelse skal foregåumiddelbart for den eller de personer, som skal træffe afgørelse i retssa-gen (bevisumiddelbarhedsprincippet). Formålet er at sikre retten detbedst mulige grundlag for at vurdere bevisførelsen og træffe afgørelse.Ved afhøring af vidner er kernen i bevisumiddelbarhedsprincippet derfor,at den eller de personer, som skal træffe afgørelse, kan se vidnet.I overensstemmelse hermed må det antages, at vidnepligten efter retsple-jelovens § 168 indebærer, at retten kan kræve af et vidne, at vedkom-mende ikke bærer en beklædningsgenstand, der skjuler den pågældendesansigt. Det må endvidere antages, at der vil kunne anvendes tvangsmidlerefter de almindelige regler i retsplejelovens § 178, stk. 1, hvis et vidnenægter at fjerne en beklædningsgenstand af den omhandlede karakter.Der henvises nærmere om gældende ret til pkt. 2.2.2.I rapporten fra arbejdsgruppen om burka, niqab og lignende beklædning,anføres det som omtalt i pkt. 3, at der fremover vil kunne forekomme si-tuationer ved domstolene, hvor et vidne ønsker at afgive forklaring iførtf.eks. niqab eller en anden beklædningsgenstand, der skjuler ansigtet, så-ledes at der i retten vil kunne opstå spørgsmål om retsgrundlaget for ret-tens håndtering af de pågældende situationer.Arbejdsgruppen peger i forlængelse heraf på, at det vil kunne sikre klar-hed på området, hvis der indsættes en bestemmelse i retsplejeloven, somudtrykkeligt fastsætter, at et vidne, medmindre retten undtagelsesvist til-lader det, ikke under forklaringen må bære en beklædningsgenstand, derskjuler vedkommendes ansigt.Justitsministeriet er enig med arbejdsgruppen i, at der kan være anled-ning til at indsætte en bestemmelse i retsplejeloven, som udtrykkeligtfastsætter, at et vidne ikke under forklaringen må bære en beklædnings-genstand, der skjuler vedkommendes ansigt. Formålet hermed vil være atundgå, at der i konkrete sager ved domstolene opstår tvivl om rettens ad-gang til at kræve af et vidne, at den pågældende ikke bærer en beklæd-ningsgenstand, der skjuler vedkommendes ansigt.12

Når det gælder det nærmere indhold af bestemmelsen, er Justitsministeri-et også enig med arbejdsgruppen i, at retten undtagelsesvist skal kunnetillade, at et vidne afgiver forklaring iført en beklædningsgenstand, derskjuler vedkommendes ansigt. Det er således Justitsministeriets opfattel-se, at den gældende adgang for retten til efter en konkret vurdering at til-lade, at et vidne afgiver forklaring for retten, uden at dommere og næv-ninger mv. kan se vidnets ansigt, bør videreføres.På den anførte baggrund foreslås det, at der indsættes en bestemmelse iretsplejeloven, som fastsætter, at medmindre retten undtagelsesvist tilla-der det, må et vidne ikke under forklaringen bære en beklædningsgen-stand, der skjuler vedkommendes ansigt, jf. forslaget til § 168, stk. 2.Ved den konkrete vurdering af, om det er forsvarligt, at et vidne afgiverforklaring iført f.eks. niqab, vil retten bl.a. kunne lægge vægt på sagenskarakter, hvilke aspekter af sagen den pågældende vidneforklaring skalbelyse, og hvilke beviser der i øvrigt foreligger i sagen.Hvis et vidne ikke følger en anvisning fra retten om at afføre sig en be-klædningsgenstand, der skjuler vedkommendes ansigt, vil det afhænge afde almindelige regler i retsplejelovens § 178, om der kan iværksættestvangsmidler over for vidnet. Det foreslås at ændre retsplejelovens § 178,stk. 1, så dette kommer til at fremgå udtrykkeligt af bestemmelsen.5. Forholdet til Den Europæiske MenneskerettighedskonventionForslagene om strafskærpelse og vidneafhøring i lovforslagets §§ 1 og 2vil bl.a. omfatte beklædningsgenstande, der som f.eks. en niqab kan værebåret af religiøse grunde. Af den grund må forholdet til Den EuropæiskeMenneskerettighedskonventions artikel 9 overvejes.Efter konventionens artikel 9, stk. 1, har enhver ret til at tænke frit og tilsamvittigheds- og religionsfrihed. Denne ret omfatter frihed til at skiftereligion eller tro samt frihed til enten alene eller sammen med andre, of-fentligt eller privat at udøve sin religion eller tro gennem gudstjeneste,undervisning, andagt og overholdelse af religiøse skikke. Bestemmelsenbeskytter således adgangen til at udøve sin religion eller tro, herunderogså til at bære religiøst begrundet beklædning eller andre effekter.

Justitsministeriet er bekendt med, at der inden for islam er uenighed om,hvorvidt der efter islam gælder et påbud om, at kvinder skal have tildæk-ket ansigtet – f.eks. ved at bære niqab – i det offentlige rum. Da det imid-lertid må lægges til grund, at i hvert fald visse muslimer opfatter en sådantildækning af ansigtet som efterlevelse af et religiøst påbud eller en reli-giøs anbefaling, må det anses for sandsynligt, at Den Europæiske Menne-skerettighedsdomstol (Domstolen) vil finde, at en lovbestemmelse, dersom udgangspunkt forbyder, at et vidne under sin forklaring for rettenbærer en beklædningsgenstand, der skjuler vedkommendes ansigt, udgøret indgreb i den konventionsbeskyttede ret til religionsfrihed. I den for-bindelse bemærkes, at Domstolen i en nylig dom af 23. februar 2010,Ahmet Arslan m.fl. mod Tyrkiet,i præmis 35 fandt, at klagernes brug afbestemte beklædningsgenstande, bl.a. i det offentlige rum, var omfattet afkonventionens artikel 9, idet klagerne var medlem af en religiøs gruppe,hvis religion efter klagernes opfattelse påbød dem at bære sådanne be-klædningsgenstande.Derimod vil den foreslåede bestemmelse om skærpelse af straffen forulovlig tvang i tilfælde, hvor nogen tvinges til at bære en beklædnings-genstand, der skjuler vedkommendes ansigt, ikke medføre nogen be-grænsninger i retten til religionsfrihed efter konventionens artikel 9, stk.1, idet strafskærpelsen ikke retter sig mod personen, der bærer den på-gældende beklædningsgenstand, men direkte mod den person, der tvingerden pågældende til i modstrid med sin vilje at bære den pågældende be-klædningsgenstand.Retten til at udøve sin religion eller tro kan efter konventionens artikel 9,stk. 2, underkastes sådanne begrænsninger, som er foreskrevet ved lov oger nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den offentlige tryg-hed, for at beskytte den offentlige orden, sundheden eller sædelighedeneller for at beskytte andres rettigheder og friheder.For så vidt angår de foreslåede bestemmelser om, at vidner som ud-gangspunkt ikke under afgivelse af forklaring for retten må bære en be-klædningsgenstand, der skjuler vedkommendes ansigt, bemærkes, atDomstolen ikke har haft anledning til at tage stilling til rækkevidden afartikel 9 i forhold til spørgsmål om vidners anvendelse af ansigtstildæk-kende beklædningsgenstande i retten. Domstolen har imidlertid i oven-nævnte sag,Ahmet Arslan m.fl. mod Tyrkiet,fundet, at det var i strid medartikel 9, at en gruppe personer var blevet dømt for at have båret en sær-lig religiøs klædedragt i det offentlige rum. Domstolen har endvidere i en14

række sager taget stilling til rækkevidden af artikel 9 særligt i forhold tilspørgsmålet om religiøst begrundet hovedpåklædning i uddannelsessek-toren. F.eks. fandt Domstolen ved en dom af 10. november 2005,Sahinmod Tyrkiet,at det ikke udgjorde en krænkelse af artikel 9, at en stude-rende ikke måtte bære muslimsk tørklæde på et universitet og henvisteherved til et princip om, at det tyrkiske samfund skal være sekulært. Derkan ligeledes henvises til en afgørelse af 15. februar 2001 i sagenDahlabmod Schweiz,hvor Domstolen fandt det foreneligt med artikel 9, at enlærer, der underviste 4-8 årige børn i en offentlig skole, havde fået forbudmod at bære et hovedtørklæde, der var begrundet i lærerens muslimskeoverbevisning. Domstolen henviste bl.a. til så små børns særlige påvirke-lighed og til det pågældende tørklædes missionerende effekt i den forbin-delse.Selvom de foreslåede bestemmelser om vidneafhøring grundlæggendeblot fastsætter, hvad der i forvejen må antages at være gældende ret, jf.pkt. 2.2.2 og 4.2, må sådanne lovbestemmelser anses for at kunne udgøreen begrænsning i retten til religionsfrihed efter konventionens artikel 9.Formålet med de foreslåede ændringer er imidlertid at sikre, at den ellerde personer, som skal træffe afgørelse i en retssag, ved at kunne se vid-nets ansigt har mulighed for bl.a. at vurdere vidnets troværdighed ogdermed har det bedst mulige grundlag for at vurdere bevisførelsen ogtræffe en korrekt afgørelse. Dette må antages at være et lovligt formålefter konventionens artikel 9, stk. 2 (beskyttelse af andres rettigheder ogfriheder). De foreslåede bestemmelser må endvidere anses for at opfyldeproportionalitetskravet i artikel 9, stk. 2 (”nødvendigt i et demokratisksamfund”), idet bestemmelserne ikke er mere indgribende end nødven-digt for at varetage hensynet til en korrekt bevisbedømmelse og afgørel-se.På denne baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at de foreslåedebestemmelser om vidneafhøring er forenelige med konventionens artikel9.Efter konventionens artikel 14 skal nydelsen af de i konventionen aner-kendte rettigheder sikres uden forskel på grund af køn, race, farve, sprog,religion, politisk eller anden overbevisning, national eller social oprindel-se, tilhørsforhold til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel ellerethvert andet forhold. Bestemmelsen indeholder et forbud mod usagligforskelsbehandling bl.a. i forhold til religionsfriheden. Forbuddet inde-bærer efter Domstolens praksis, at personer i sammenlignelige situationer15

som udgangspunkt skal behandles ens, og at en forskelsbehandling kunkan være berettiget, hvis den har et legitimt formål og står i et rimeligtforhold til dette formål.De foreslåede bestemmelser om vidneafhøring retter sig mod enhverform for beklædningsgenstand, der skjuler vidnets ansigt. Samtidig vilbestemmelserne formentlig i praksis fortrinsvis ramme beklædningsgen-stande, der er begrundet i den muslimske tro. Da bestemmelserne imid-lertid er båret af et sagligt hensyn til at sikre en korrekt bevisbedømmelseog ikke er mere indgribende end nødvendigt for at varetage det sagligehensyn, må bestemmelsen efter Justitsministeriets opfattelse antages atvære forenelig med konventionens artikel 14.6. De økonomiske og administrative konsekvenser for det offentligeLovforslaget skønnes ikke at have økonomiske eller administrative kon-sekvenser for det offentlige af betydning.7. De økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivetmv.Lovforslaget har ingen økonomiske eller administrative konsekvenser forerhvervslivet mv.8. De administrative konsekvenser for borgereLovforslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.9. De miljømæssige konsekvenserLovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.10. Forholdet til EU-rettenLovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.11. Hørte myndigheder mv.Et udkast til lovforslaget har været sendt i høring hos følgende myn-digheder og organisationer mv.:16

Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, samtlige byretter,Domstolsstyrelsen, Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtig-foreningen, Domstolenes Tjenestemandsforening, Foreningen af Advo-kater og Advokatfuldmægtige, HK-Landsklubben Danmarks Domstole,Rigsadvokaten, Foreningen af Offentlige Anklagere, Rigspolitiet, Politi-forbundet i Danmark, HK-Landsklubben for Politiet, Direktoratet forKriminalforsorgen, Foreningen af Fængselsinspektører og Vicefængsels-inspektører, Kriminalforsorgsforeningen, Dansk Fængselsforbund, HK-Landsklubben for Kriminalforsorgen, Landsklubben af socialrådgivereansat i Kriminalforsorgen, Dansk Socialrådgiverforening, Advokatrådet,Danske Advokater, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Institut forMenneskerettigheder, Retssikkerhedsfonden, Kriminalpolitisk Forening(KRIM), Amnesty International, Dansk Retspolitisk Forening, Det Kri-minalpræventive Råd, Kommunernes Landsforening, Danske Regioner,Foreningen af Statsadvokater, Politidirektørforeningen, Dansk Folkeop-lysnings Samråd, Landsorganisationen af Kvindekrisecentre, Indvandrer-rådgivningen, Kvinderådet, Migrantkvinder, Døgnkontakten i Køben-havn, NOOR, Dokumentations- og Rådgivningscentret om Racediskri-mination, Rådet for Etniske Minoriteter, Børnerådet og Børns Vilkår.12. Sammenfattende skemaPositive konsekven- Negative konse-ser/kvenser/mindreudgiftermerudgifterØkonomiske konsekvenser Ingenfor stat, kommuner og regio-nerAdministrative konsekvenser Ingenfor stat, kommuner og regio-nerØkonomiske konsekvenserfor erhvervslivet mv.IngenIngen

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelserTil § 1Strafferammen i straffelovens § 260, stk. 1, om ulovlig tvang er bøde el-ler fængsel indtil 2 år. I tilfælde hvor nogen tvinges til at indgå ægteskab,kan straffen stige til fængsel indtil 4 år, jf. straffelovens § 260, stk. 2.Det foreslås – i lighed med strafferammen for ulovlig tvang i forbindelsemed indgåelse af ægteskab – at indføre en skærpet strafferamme, somgiver mulighed for at idømme indtil 4 års fængsel, hvis nogen ved ulov-lig tvang tvinges til at bære en beklædningsgenstand, der skjuler ved-kommendes ansigt.Der foreslås ingen ændringer af gerningsindholdet i straffelovens § 260.Området for strafbar ulovlig tvang ændres således ikke.Den foreslåede sidestrafferamme vil skulle anvendes, selv om den kon-kret forskyldte straf ikke overstiger normalstrafferammen på 2 års fæng-sel.Det er forudsat, at der ved strafudmålingen i sager, der er omfattet af detforeslåede stk. 3, tages udgangspunkt i, at der skal ske en væsentlig for-højelse af den straf, der kunne forventes udmålt efter den gældende straf-feramme i straffelovens § 260, stk. 1. Strafudmålingen i den enkelte sagvil som hidtil afhænge af de konkrete omstændigheder. Det vil såledesbl.a. kunne have betydning, hvilken tvang der har været anvendt, herun-der om der har været anvendt vold eller trusler om vold eller frihedsberø-velse, og hvilket omfang og hvilken tidsmæssig udstrækning den udøve-de tvang har haft. Også den tvungne persons alder og afhængighed afden, der udøver tvangen, kan have indflydelse på strafudmålingen, lige-som det kan have betydning, hvis flere gerningsmænd har handlet i for-ening. Det vil også kunne indgå i vurderingen, om tvangen har virket,således at straffelovens § 260 er fuldbyrdet, eller om der alene straffesfor forsøg, jf. straffelovens § 21.Der henvises i øvrigt til pkt. 4.1 i lovforslagets almindelige bemærknin-ger.18

Til § 2Til nr. 1 (§ 168, stk. 2)Den foreslåede bestemmelse fastsætter et forbud mod, at et vidne bæreren beklædningsgenstand, der skjuler vedkommendes ansigt under afgi-velse af forklaring for retten.Det foreslåede forbud vil omfatte enhver beklædningsgenstand, der kanskjule vidnets ansigt. Forbuddet vil omfatte alle tilfælde, hvor vidnet bæ-rer en sådan beklædningsgenstand, uanset om vidnet bærer beklædnings-genstanden af religiøse grunde, af andre personlige grunde eller for atsløre sin identitet.Det vil bero på en konkret vurdering, om beklædningsgenstanden skjulervidnets ansigt. Det afgørende i den sammenhæng er, om det er muligt atse og aflæse vidnets ansigtsudtryk.Den foreslåede bestemmelse indebærer, at retten kan pålægge vidnet atfjerne ansigtstildækkende beklædningsgenstande. Det forudsættes, at på-lægget udformes under behørig hensyntagen til personens integritet oguden unødig krænkelse af den pågældende. Således vil vidnet kun kunnepålægges at afføre sig beklædningsgenstande, der som f.eks. en burkaeller niqab dækker hele eller større dele af kroppen, hvis det ikke er mu-ligt alene at fjerne beklædningsgenstanden fra ansigtet.Nægter vidnet at efterkomme rettens pålæg om at fjerne beklædnings-genstanden fra ansigtet, kan retten træffe afgørelse om vidnesanktionerefter retsplejelovens § 178, jf. nærmere bemærkningerne til § 2, nr. 2.Efter den foreslåede bestemmelse kan retten undtagelsesvist tillade, atvidnet bærer en ansigtstildækkende beklædningsgenstand under vidne-forklaringen. Retten skal i givet fald efter en konkret vurdering finde, atdet er forsvarligt, at et vidne afgiver forklaring iført en sådan beklæd-ningsgenstand. Ved denne vurdering vil der bl.a. kunne lægges vægt påsagens karakter, hvilke aspekter af sagen den pågældende vidneforkla-ring skal belyse, og hvilke beviser der i øvrigt foreligger i sagen.Den foreslåede bestemmelse finder alene anvendelse under afgivelse afforklaring for retten. Bestemmelsen hindrer således ikke, at vidnet bærer19

ansigtstildækkende beklædningsgenstande til og fra retten eller underoverværelse af retsmødet som tilskuer.Bestemmelsen finder anvendelse ved afhøring af vidner. Som følge afhenvisningerne i retsplejelovens §§ 209 og 305 kan bestemmelsen ogsåfinde anvendelse ved afhøring af henholdsvis syns- og skønsmænd ogparter.Der henvises i øvrigt til pkt. 4.2 i lovforslagets almindelige bemærknin-ger.Til nr. 2 (§ 178, stk. 1)Den foreslåede ændring af bestemmelsen fastsætter udtrykkeligt i retsple-jeloven, at retten kan træffe afgørelse om vidnesanktioner efter de almin-delige regler i retsplejelovens § 178, hvis vidnet nægter at følge et pålægfra retten om at afføre sig en ansigtstildækkende beklædningsgenstand.Afgørelsen, der træffes ved kendelse, kan omgøres af retten, jf. retspleje-lovens § 178, stk. 2, 2. pkt. (der ikke foreslås ændret). Kendelsen kan og-så kæres efter de almindelige regler i retsplejelovens kapitel 37 for civilesagers vedkommende og retsplejelovens kapitel 85 for straffesagers ved-kommende.Der henvises i øvrigt til pkt. 4.2 i lovforslagets almindelige bemærknin-ger.Til § 3Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. juli 2010.Til § 4Bestemmelsen vedrører loven territoriale gyldighed og indebærer, at lo-ven ikke gælder for Færøerne og Grønland.

Bilag 1Lovforslaget sammenholdt med gældende lovGældende formuleringLovforslaget§1I straffeloven, jf. lovbekendtgørel-se nr. 1034 af 29. oktober 2009,som ændret ved § 1 i lov nr. 1107af 1. december 2009, foretagesfølgende ændring:§ 260.Med bøde eller fængsel ind-til 2 år straffes for ulovlig tvangden, som1) ved vold eller ved trussel omvold, om betydelig skade på gods,om frihedsberøvelse eller om atfremsætte usand sigtelse for straf-bart eller ærerørigt forhold eller atåbenbare privatlivet tilhørendeforhold tvinger nogen til at gøre,tåle eller undlade noget,2) ved trussel om at anmelde elleråbenbare et strafbart forhold ellerom at fremsætte sande ærerørigebeskyldninger tvinger nogen til atgøre, tåle eller undlade noget, forså vidt fremtvingelsen ikke kananses tilbørlig begrundet ved detforhold, som truslen angår.Stk. 2.Tvinges nogen til at indgåægteskab, kan straffen stige tilfængsel indtil 4 år.1.I§ 260indsættes somstk. 3:

§ 168.Enhver har med de i loven1.I§ 168indsættes somstk. 2:fastsatte undtagelser pligt til at af-give forklaring for retten som vid-ne.”Stk.2.Medmindre retten undta-gelsesvist tillader det, må et vidneikke under forklaringen bære enbeklædningsgenstand, der skjulervedkommendes ansigt.”§ 178.Udebliver et vidne udenlovligt forfald eller uden i tide athave meldt sit forfald, eller forla-der vidnet i strid med § 177 detsted, hvor retsmødet holdes, ellervægrer vidnet sig uden lovliggrund ved at svare, kan retten:1) pålægge vidnet en bøde,2) lade vidnet afhente ved politiet,3) tilpligte vidnet at erstatte de ud-gifter, som vidnet har forårsaget,4) pålægge vidnet en løbende bø-de, i samme sag dog ikke for læn-gere tidsrum end 6 måneder, uaf-brudt eller sammenlagt,5) lade vidnet tage i forvaring ved2.I§ 178, stk. 1,indsættes to ste-der efter ”at svare,”:”eller afføre sig en beklædnings-genstand, der skjuler vedkommen-des ansigt”.