Det Politisk-Økonomiske Udvalg 2009-10
PØU Alm.del Bilag 73
Offentligt
danmarkskonvergensprogram2009
RegeRingen
Februar 2010
danmarkskonvergensprogram2009
RegeRingen
Februar 2010
IndholdsfortegnelseResumé ......................................................................................................................1.Udfordringer og krav i finanspolitikken ................................................................1.1 Den globale krise har skærpet de finanspolitiske udfordringer......................1.2 De mellem- og langsigtede finanspolitiske udfordringer...............................1.3 Målsætninger og krav til de offentlige finanser .............................................1.4 Udfordringen kan påvirkes af det samfundsøkonomiske forløb ....................1.5 Langsigtede udfordringer og tilbagetrækningsreformen i Velfærdsaftalen ...1.6 Oversigt over ændringer siden KP08.............................................................2.Strategi og målsætninger frem til 2015 ................................................................2.1 Indledning....................................................................................................2.2 Målsætninger for den økonomiske politik ....................................................2.3 Finanspolitiske mål i 2015-planen ................................................................2.4 Skattepolitik ................................................................................................2.5 Udgiftspolitik ...............................................................................................2.6 Struktur- og arbejdsmarkedspolitikken ........................................................2.7 Penge- og valutakurspolitik..........................................................................3.Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015 ......................................................3.1 International økonomi og finansielle forudsætninger ...................................3.2 Konjunkturudsigterne for Danmark..............................................................3.3 Beskæftigelses- og produktivitetsforudsætninger frem mod 2015 ...............3.4 Løn og priser ................................................................................................3.5 Opsparing, investeringer og nettofordringer på udlandet.............................4.Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015 ...............................................4.1 De offentlige finanser i hovedtræk ...............................................................4.2 Strukturel saldo............................................................................................4.3 Finanspolitikkens aktivitetsvirkning .............................................................4.4 De offentlige indtægter................................................................................4.5 De offentlige udgifter...................................................................................4.6 Saldoen for de offentlige delsektorer............................................................4.7 Den offentlige gæld .....................................................................................4.8 Institutionelle rammer .................................................................................51515222738414345454651565861637171747885879191939799101106107112
5.
Langsigtet fremskrivning og holdbarhed..............................................................5.1 Principper for fremskrivning og virkninger af tilbagetrækningsreformen......
115115123127137141151157
Bilag 1 Tiltag i lyset af det globale tilbageslag ...............................................................Bilag 2 Alternative scenarier og følsomhedsanalyser ....................................................Bilag 3 Sammenligning med Konvergensprogram 2008 ...............................................Bilag 4 Gennemførte arbejdsmarkedsreformer ............................................................Bilag 5 Energi- og klimamålsætninger og offentlige finanser ........................................Bilagstabeller ...............................................................................................................
Danmarks Konvergensprogram 2009
Danmarks Konvergensprogram 2009ResuméDanmarks Konvergensprogram for 2009 gør status for 2015-planen og udsigternefor de offentlige finanser i lyset af den globale krise og de økonomisk-politiske tiltag,der er besluttet siden Konvergensprogrammet fra 20081. Konvergensprogrammetillustrerer endvidere de krav, der stilles for at indfri målsætningerne i 2015-planen ogde forventede henstillinger fra EU. Konvergensprogrammet tager udgangspunkt ikonjunkturvurderingen i Økonomisk Redegørelse fra december 2009.Den globale krise, der eskalerede i efteråret 2008, har skærpet de økonomisk-politiske udfordringer. I Danmark er BNP faldet med i størrelsesordenen 4½ pct. i2009, og ledigheden har været stigende siden sommeren 2008. Samtidig er de rekord-store offentlige overskud i årene 2005-2008 vendt til betydelige underskud. Den of-fentlige gæld – og rentebetalingerne på gælden – stiger derfor i disse år og vil stigeyderligere frem mod 2015 i fravær af nye tiltag. Sigtet i 2015-planen om at nedbringeden offentlige gæld og dermed renteudgifterne – og derigennem bidrage til at finan-siere pensioner mv. til flere ældre de kommende år – er dermed kommet under pres.Samlet er de offentlige finanser vendt fra et overskud på ca. 3½ af BNP i 2008 til etventet underskud på omkring 5½ pct. af BNP i 2010. En del af svækkelsen afspejlerde svage konjunkturer og er derfor af midlertidig karakter. Men samtidig er denstrukturelle saldo2svækket tydeligt fra et overskud på knap 2 pct. af BNP i 2008 til etventet underskud på ca. 1,7 pct. i 2010. Det afspejler blandt andet de finanspolitiskelempelser, som er gennemført for at modgå krisens negative konsekvenser for ledig-hed og beskæftigelse. Den strukturelle primære saldo (dvs. den strukturelle saldoeksklusiv rentebetalinger) skønnes at vise underskud for første gang siden 1990.Det strukturelle underskud skønnes at stige lidt fra 1,7 pct. af BNP i 2010 til 1,8 pct.af BNP i 2015 i fravær af nye initiativer. Det skyldes, at rentebetalinger på den sti-gende gæld, stigende udgifter til folkepension mv. og vigende olieindtægter opvejervirkningen af, at de midlertidige finanspolitiske lempelser under krisen trækkes tilba-ge igen. Samtidig kan ØMU-gælden stige fra ca. 27 pct. af BNP i 2007 til omkring 50pct. af BNP i 2015.Udfordringen er derfor grundlæggende, at den offentlige gæld er stigende, og at deoffentlige udgifter vedvarende skønnes at være større end de offentlige indtægter. EnKonvergensprogrammet udarbejdes i henhold til EU's Stabilitets- og Vækstpagt. I henhold til EU's forordningerudarbejder eurolandene stabilitetsprogrammer og EU-landene uden for euroen konvergensprogrammer for landenesoverholdelse af EU's budgetregler. Rådet afgiver en udtalelse om hvert lands program på basis af en henstilling fraKommissionen og efter drøftelse i Den Økonomiske og Finansielle Komité (EFC). Det danske konvergensprogramog Rådets udtalelse om det danske program behandles i Folketinget (Europaudvalget).2Den strukturelle saldo er et beregnet mål for den underliggende stilling på de offentlige finanser, dvs. renset forvirkningerne af konjunkturudsving og andre midlertidige forhold,jf. fx Økonomisk Redegørelse, december 2009.1
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
5
Danmarks Konvergensprogram 2009
normalisering af konjunktursituationen vil ikke fjerne underskuddet, og det er derfornødvendigt at styrke de offentlige finanser frem mod 2015.I forhold til Konvergensprogrammet fra 2008 er den strukturelle saldo i 2015 svæk-ket navnlig som følge af større offentlig gæld og dermed større rentebetalinger og atdet offentlige forbrug er større end ventet,jf. boks 1.Skattereformen iForårspakke2.0,som er underfinansieret de første år af hensyn til konjunktursituationen, skønnesderimod at styrke de offentlige finanser i 2015, hvilket bl.a. afspejler indfasning affinansieringselementerne. Samtidig er det vurderingen, at skattereformen vil styrkeden finanspolitiske holdbarhed med ca. 5½ mia. kr. som følge af styrket arbejdsud-bud mv. Skattereformen bidrager dermed til at nedbringe den offentlige gæld på læn-gere sigt og til at nå de finanspolitiske mål i 2015-planen.Boks 1Den globale krise og øgede udgifter til offentligt forbrug har svækket finanserneI Konvergensprogram 2008 (KP08) blev udfordringen i forhold til den finanspolitiske holdbarhedsin-dikator opgjort til ca. 0,8 pct. af BNP, svarende til ca. 14 mia. kr.,jf. tabel a.Kravet var, at nye initiati-ver, som forøger beskæftigelsen mv., skulle styrke finanserne tilsvarende.Skattereformen i Forårspakke 2.0 fra 2009 styrker isoleret set de offentlige finansers holdbarhed medca. 0,3 pct. af BNP. Det indfrier knap halvdelen af kravet i KP08.De finanspolitiske udfordringer er alligevel skærpet, især af to grunde:••Rentebyrden på den øgede gæld, der optages i årene med svage konjunkturer oven på finanskri-sen (15-20 pct. af BNP netto), svækker isoleret set holdbarheden med godt 0,3 pct. af BNP.Udgifterne til offentligt forbrug er større end ventet. Det svækker isoleret set holdbarheden medca. 0,3 pct. af BNP. Derudover øges udgifternes andel af BNP som følge af, at strukturelt BNP ernedjusteret i lyset af krisen. Lavere strukturelt BNP og højere reale udgifter øger tilsammen udgif-ternes BNP-andel med ca. ½ pct. af BNP og svækker holdbarheden tilsvarende.
Den strukturelle saldo i 2015 er samlet svækket med ca. 0,8 pct. af BNP i 2015 i forhold til forløbet iKonvergensprogrammet fra 2008 (uden de reformkrav, der var indregnet). Det afspejler også stigen-de renteudgifter og højere offentlige forbrugsudgifter som andel af BNP, jf. tabel. Skattereformenskønnes at styrke saldoen i 2015 med ca. 0,4 pct. af BNP.Tabel aSvækkelsen af den langsigtede holdbarhed og de offentlige finanser i 2015 (uden nye tiltag)Holdbarheds-indikator-0,80,3-0,8-0,3-0,3-0,20,0-1,3
Pct. af BNPKP08 uden tiltag, dvs. ekskl. reformkrav- Bidrag fra skattereform i Forårspakke 2.0- Svækkelse som følge af den globale krise og øgede udgifter- heraf rentebyrde på øget gæld fra 2015- heraf højere udgifter til offentligt forbrug- heraf bidrag fra lavere strukturelt BNP- Øvrige forhold (Nordsøprovenuer mv., netto)KP09 uden tiltag
Saldo i 2015-1,00,4-1,4-0,9-0,3-0,20,2-1,8
Anm.:
Holdbarhedsindikatoren angiver omfanget af den permanente forbedring af de offentlige finanser somandel af BNP, der er nødvendig for at sikre stabil offentlig nettogæld i pct. af BNP på sigt, jf. kapitel 2.
6
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Danmarks Konvergensprogram 2009
Den finanspolitiske holdbarhed er opgjort til -1,3 pct. af BNP i fravær af yderligereinitiativer. Det er en svækkelse på 0,5 pct. af BNP i forhold til Konvergensprogram-met fra 2008 på trods af, at skattereformen i Forårspakke 2.0 som nævnt skønnes atstyrke den finanspolitiske holdbarhed med ca. 0,3 pct. af BNP. Stigende gæld ogsvækket indtægtsgrundlag som følge af det store tilbageslag i forbindelse med finans-krisen samt større udgifter til offentligt forbrug mv. har således samlet svækket hold-barhedsindikatoren med ca. 0,8 pct. af BNP,jf. boks 1.Konvergensprogrammet sigter på balance i 2015 – og indfrielse af denforventede henstilling fra EU vil være et vigtigt skridt på vejen
Det centrale finanspolitiske sigtepunkt i Konvergensprogrammet er fortsat balancepå de offentlige finanser i 2015 (strukturelt) i overensstemmelse med 2015-planen fra2007. Balance i 2015 vil bremse gældsopbygningen og medfører, at finanspolitikkenkan opfylde kravet om finanspolitisk holdbarhed, som indgår i 2015-planen.Målet om strukturel balance i 2015 er dermed også konvergensprogrammets mellem-fristede mål, ”MTO” (”Medium Term Objective”). Det giver en margin i forhold tilStabilitets- og Vækstpagtens MTO-krav, der indebærer, at Danmarks mål for denstrukturelle saldo ikke må være under -½ pct. af BNP. Denne undergrænse for detstrukturelle saldomål er nødvendig, idet det faktiske underskud ellers hurtigt vil over-stige grænsen på 3 pct. af BNP i en normal konjunkturafmatning. Undergrænsen skalsåledes ses i sammenhæng med, at de offentlige finanser i Danmark er mere kon-junkturfølsomme end i de fleste andre lande.2015-planens mål om strukturel balance i 2015 stiller betydelige krav om finanspoli-tisk konsolidering. Det er som nævnt vurderingen, at den strukturelle offentlige saldovil vise et underskud på ca. 1,8 pct. af BNP i 2015 i fravær af yderligere initiativer,jf.tabel 1.Det indebærer samlet et konsolideringsbehov på omkring 31 mia. kr. i årenefrem mod 2015 for at sikre omtrent balance i 2015. Der er usikkerhed om det præci-se krav frem mod 2015, men udfordringen er under alle omstændigheder betydelig.Med udsigt til et underskud på 5½ pct. af BNP i år ventes det, at Danmark i løbet af2010 – i overensstemmelse med Stabilitets- og Vækstpagten – vil komme ind i pro-ceduren for uforholdsmæssigt store underskud og modtage en henstilling fra EU'søkonomi- og finansministre om at bringe underskuddet under 3 pct. af BNP indenfor en kortere årrække.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
7
Danmarks Konvergensprogram 2009
Tabel 1Faktiske og strukturelle underskud uden nye initiativer2009-50-3,0-0,62010-94-5,5-1,72011-79-4,4-1,32012-71-3,9-1,62013-56-3,1-1,42014-42-2,3-1,62015-31-1,8-1,8
Saldo (mia. kr., 2010-niveau)Saldo (pct. af BNP)Strukturel saldo (pct. af BNP)
Anm.: Den strukturelle saldo svarer til den faktiske saldo skønsmæssigt renset for virkningerne på de offent-lige finanser af konjunkturudsving og andre midlertidige forhold.
Med afsæt i Stabilitets- og Vækstpagtens regler og praksis – og særligt de henstillin-ger, som andre lande har modtaget indtil nu – vil henstillingen formentlig anbefaleDanmark at gennemføre initiativer, som indebærer en forbedring af den strukturellesaldo på i alt 1½ pct. af BNP, dvs. med ½ pct. af BNP om året i gennemsnit i årene2011-2013. Der er ikke krav om, hvordan stramningerne fordeles over årene, og hen-stillingerne kan efterfølgende blive ændret, hvis den økonomiske udvikling er mindregunstig end ventet.Henstillingen vil i givet fald være på linje med den henstilling, Tyskland har modtageti december 2009 og minimumskravet i Stabilitets- og Vækstpagten til årlige budget-forbedringer for lande med store underskud. Kravene til konsolidering vil i så faldvære mindre end for langt hovedparten af de øvrige lande i EU, som er under proce-duren. Det afspejler, at de offentlige finanser er bedre end i de fleste andre EU-lande.Danmark har således et mindre underskud (både faktisk og strukturelt) end de flesteandre lande, relativt lav gældskvote og mindre omfattende fremadrettede holdbar-hedsudfordringer. Det skyldes bl.a., at overskuddet i de gode år fra 2005-2008 varstørre i Danmark end i alle andre EU-lande.Indfrielse af den henstilling, Danmark ventes at få, indebærer, at det strukturelle un-derskud nedbringes fra 1,7 pct. af BNP i 2010 til 0,2 pct. i 2013. Det vil være et vig-tigt, men ikke tilstrækkeligt skridt på vejen mod det primære finanspolitiske mål ombalance i 2015. Indfrielse af EU’s krav vil således reducere det strukturelle underskudi 2015 fra de nævnte ca. 1,8 pct. af BNP i fravær af nye initiativer til ca. ½ pct. afBNP (givet at tiltagene er permanente). Samtidig peger de beregningstekniske frem-skrivninger imidlertid på, at der efter 2015 vil være udsigt til en periode på 20-30 årmed tiltagende underskud. Det afspejler bl.a., at store årgange går på pension og vi-gende indtægter fra Nordsøen som følge af faldende olie- og gasproduktion.Målet om balance i 2015 dæmper gældsopbygningen og sikrer et bedre udgangspunktfor at håndtere disse mere langsigtede udfordringer. Der vil imidlertid fortsat i åreneefter 2015 formentlig være pres på finanserne, som kræver yderligere initiativer.Den forventede henstilling fra EU's Økonomi- og Finansministre er på den bag-grund ikke udtryk for, at det overordnede ambitionsniveau i finanspolitikken forøges,
8
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Danmarks Konvergensprogram 2009
eller at der skal gennemføres konsolidering, som ikke er nødvendig. Timingen i densamlede proces betyder, at gældsopbygningen kan bremses forholdsvist hurtigt, og atder skabes finanspolitiske handlemuligheder, som der kan blive brug for i tilfælde afnye kraftige tilbageslag.Troværdig genopretning af finanserne inden for rammerne af EU-landenes samledeindsats for at sikre sunde finanser kan samtidig medføre lavere rente end ellers ogreducere sårbarheden overfor fornyet uro på de finansielle markeder. Samtidig vilkonsolideringsopgaven imidlertid stille krav om omfattende initiativer, som relativthurtigt og direkte forbedrer de offentlige finanser.Antagelser om finanspolitikken i Konvergensprogrammet og den videre proces
Der er ikke truffet politisk beslutning om, hvilke konkrete instrumenter der skal an-vendes til den nødvendige konsolidering, eller deres indfasning. Tilpasningen denærmeste år vil imidlertid ligge på de offentlige udgifter, herunder det offentlige for-brug. Det skal ses i lyset af, at skatteniveauet i Danmark fortsat er blandt de højeste iverden, og at øget beskatning blandt andet kan medføre lavere vækst og beskæftigel-se. Samtidig gennemføres en forhøjelse af en række skatter og afgifter mv. de kom-mende år, som et led i finansieringen af skattereformen.Desuden er det offentlige forbrug steget mere end forudsat i de mellemfristede pla-ner fra 2001 og frem og udgør en større andel af BNP (og konjunkturrenset BNP)end nogensinde før. Med den udgiftsvækst frem mod 2015, der hidtil har været for-udsat, ligger de offentlige forbrugsudgifter godt 1 pct. af BNP over det mellemfriste-de pejlemærke på 26½ pct. af (konjunkturrenset) BNP i 2015, som indgår i 2015-planen. Udgifterne til offentligt forbrug i 2010 er 13� mia. kr. højere end forudsat i2015-planen fra 20073.Det andet ben i håndteringen af de finanspolitiske udfordringer er fortsat at gennem-føre initiativer, som styrker vækst og beskæftigelse og dermed også de offentlige fi-nanser. Skattereformen iForårspakke 2.0,tilbagetrækningsreformen i Velfærdsaftalen(2006) og rækken af justeringer i arbejdsmarkedspolitikken siden begyndelsen af årti-et bidrager til at understøtte arbejdsudbud og beskæftigelse og dermed det offentligefinansieringsgrundlag. Tilbagetrækningsreformen fra Velfærdsaftalen modgår på sigt,at andelen af befolkningen, der er i beskæftigelse, ellers vil falde, især fordi alders-grænserne i tilbagetrækningssystemet følger med den stigende levetid for 60-årige.Aftalen er derfor en grundlæggende forudsætning for, at det er muligt at finansieresundhed og pleje mv. på længere sigt.Reformer med virkninger på beskæftigelsen kan således aflaste finanspolitikken fremmod 2015, fordi større beskæftigelse både øger skatteindtægterne og mindsker de of-fentlige udgifter. Reformer, der først styrker finanserne på længere sigt, kan imidler-Det reale offentlige forbrug i 2010 er endvidere ca. 36½ mia. kr. højere end i 2010-planen fra januar 2001, hvor dervar forudsat en årlig realvækst på 1 pct. om året i 2001-2005 og 0,5 pct. om året i 2006-10. Den planlagte realvækstblev hævet til 1 pct. om året fra 2007 i kraft af globaliseringspuljen i Velfærdsaftalen fra 2006,jf. kapitel 2.3
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
9
Danmarks Konvergensprogram 2009
tid ikke bidrage til at indfri de ventede henstillinger fra EU frem mod 2013. I den ak-tuelle situation med et ret stort behov for at styrke finanserne, er den primære kort-sigtede opgave derfor at forberede ændringer, som har hurtig virkning på de offentli-ge finanser.I Konvergensprogrammet er der indregnet konsolidering af de offentlige finanser,således at der er balance i 2015 (strukturelt), og den ventede henstilling fra EU sam-tidig indfris. Dermed er det økonomiske forløb i overensstemmelse med retningslin-jerne for Konvergensprogrammerne og de overordnede mål for finanspolitikken,som er meldt ud i 2015-planen.De finanspolitiske antagelser i Konvergensprogrammet indebærer, at de offentligefinanser konsolideres med ca. 31 mia. kr. (i 2010-niveau) frem mod 2015. Heri erindregnet en reduktion af de samlede offentlige udgifter på 24½ mia. kr. i forhold tilde rammer, som indgik i Konvergensprogrammet fra 2008. Mindreudgifterne er somen beregningsteknisk antagelse proportionalt fordelt på offentligt forbrug og andreoffentlige udgifter.Der er blandt andet (beregningsteknisk) forudsat nul-vækst (realt) i det offentlige for-brug i årene 2011-2013 (og � pct. i 2014 og 2015). Det svarer til en mindreudgift påca. 13½ mia. kr. i forhold til den forudsatte realvækst i KP08 for årene 2011-13 (ogca. 2� pct. af det samlede offentlige forbrug). Mindreudgiften skal blandt andet ses ilyset af, at udgifterne til offentligt forbrug i 2010 som nævnt er 13� mia. kr. højereend forudsat i 2015-planen fra 2007. I Konvergensprogrammet udgør udgifterne tiloffentligt forbrug dermed godt 26� pct. af (konjunkturrenset) BNP i 2015, hvilket eren anelse højere end det nævnte pejlemærke i 2015-planen, og højere end i årene fra1984 til 2007.Endelig er det forudsat, at den del af reformkravet i 2015-planen, som endnu ikke erudmøntet, indfris frem mod 2015. Det er dermed beregningsteknisk forudsat, at nyeinitiativer samlet forøger beskæftigelsen i et omfang, som styrker de offentlige finan-sers holdbarhed med yderligere ca. 7 mia. kr.Der er samtidig taget hensyn til, at de midlertidige lempelser, der er gennemført i2009 og 2010, trækkes tilbage igen. De offentlige investeringer reduceres således fradet høje niveau i 2010, mens finansieringselementerne i Forårspakke 2.0 indfases fra2011. De samlede krav til konsolidering af de offentlige finanser og bidraget til ind-frielse af centrale mål er opsummeret iboks2.
10
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Danmarks Konvergensprogram 2009
Boks 2Krav til konsolidering af de offentlige finanser for at sikre opfyldelse af centrale målDe centrale finanspolitiske mål, som konsolideringsforløbet i KP09 er bygget op om, er:•Fastholdelse af den centrale målsætning i 2015-planen om strukturel balance i 2015, hvorvedfinanspolitikken opfylder kravet om langsigtet holdbarhed – herunder opfyldelse af den ventedeEU-henstilling om at bringe underskuddet under 3 pct. af BNP og sikre en forbedring af den struk-turelle offentlige saldo med 1½ pct. af BNP fra 2010 til 2013.Konsolidering sker på udgiftssiden, og udgifterne til offentligt forbrug holdes i ro. Pejlemærketfor de offentlige forbrugsudgifter på 26½ pct. af (konjunkturrenset) BNP i 2015 fastholdes. Der-udover er det beregningsteknisk forudsat, at den del af reformkravet i 2015-planen, som endnuikke er udmøntet, indfris frem mod 2015.Skattestoppet videreføres.
•
•
Tilbagetrækningen af de midlertidige lempelser under tilbageslaget – dvs. indfasningen af finansie-ringselementerne i Forårspakke 2.0 og at de høje offentlige investeringer bringes ned igen – styrkerisoleret set den strukturelle saldo frem mod 2013 og 2015, men det modgås af stigende rentebeta-linger på øget gæld, faldende Nordsøindtægter og store årgange, der går på pension. Samlet vurde-res en forbedring af den strukturelle saldo med 1,5 pct. af BNP fra 2010 til 2013 derfor at kræve yder-ligere initiativer, der styrker finanserne i 2013 med 1� pct. af BNP. Det vurderes på det nuværendegrundlag at kræve nye initiativer svarende til ca. 24½ mia. kr. (2010-niveau).En sådan konsolidering vil samtidig indebære, at den langsigtede holdbarhedsindikator er ca. -0,2pct. af BNP. I forløbet er der stadig underskud i 2015 på knap ½ pct. af BNP,jf. tabel a.Strukturel balance i 2015 kræver, vurderet på det nuværende grundlag, en yderligere forbedring affinanserne med ca. 7 mia. kr. via nye tiltag.Samlet set er der således behov for en konsolidering svarende til omkring 31 mia. kr. for at indfri må-let om balance på den strukturelle offentlige saldo i 2015.Tabel aKonsolideringskrav for at sikre opfyldelse af centrale målKonsoliderings-krav-Ca. 24 mia.kr.Ca. 31 mia. kr.Saldo i2015-1,8-0,50,0Holdbarheds-indikator-1,3-0,20,2
Pct. af BNPUdgangspunkt (uden tiltag)Ventet EU-henstilling 2013Strukturel balance 2015
Saldo i 2025-4,5-2,3-1,5
Selv om kravet om balance i 2015 og finanspolitisk holdbarhed er opfyldt i Konvergensprogrammetkan der være nedadgående pres på finanserne i et par årtier efter 2015. Holdbarhedsindikatoren ersvagt positiv (0,2) i forløbet som følge af overskud på den primære saldo, der ligger langt fremme i tid– efter 2050 – og som blandt andet forudsætter en strammere udgiftsstyring end de sidste 15-20 år.Den langsigtede forbedring skal ses på baggrund af en vending i demografien samt de skønnede be-skæftigelseseffekter af Velfærdsaftalen,jf. kapitel 5.
Det økonomiske forløb, som vurderingen af de offentlige finanser er baseret på, for-udsætter en stram udgiftsstyring og en vellykket genopretning af økonomien efterfinanskrisen, med ret høj vækst frem mod 2015, således at det aktuelt ret store out-putgab gradvist lukkes. Det er således lagt til grund, at den fremgang, som nu er be-gyndt i verdensøkonomien og så småt også i Danmark, fortsætter sideløbende med,
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
11
Danmarks Konvergensprogram 2009
at landene tager fat på den nødvendige finanspolitiske konsolidering. Opsvinget un-derstøttes af den aktuelt meget lempelige pengepolitik og faldet i renterne siden2008, der understøtter investeringer og forbrug, herunder boligmarkederne.I stort set alle lande igangsættes konsolideringen, mens outputgabet endnu er ret be-tydeligt. Det er nødvendigt for at undgå en negativ spiral af stigende renteudgifter oggæld, og for at modgå risikoen for svækket tillid og højere renter.Konsolideringen dæmper isoleret set efterspørgselsvæksten, men det skal ses i lysetaf, at der i fravær af konsolidering som nævnt ville være betydelig risiko for højererenter og svækket tillid, herunder at der kan opstå forventninger om fremtidige (stør-re) stramninger,jf. kapitel 1.Med de forudsætninger, der er lagt til grund, bidrager ændringer i finanspolitikkensiden 2008 samt virkningen af lavere renter mv. skønsmæssigt til at øge aktivitetsni-veauet i 2010 og 2011 med ca. 4½ pct. af BNP,jf. tabel 2.Den dæmpende virkning afden konsolidering, der beregningsteknisk er forudsat for 2011, bliver derfor som ud-gangspunkt modgået af, at de seneste års lempelser af finans- og pengepolitikken vir-ker med stigende styrke ind i 2011. I årene fra 2012 til 2015 er bidraget fra den for-udsatte konsolidering samt gradvist stigende renter derimod entydigt, at væksten iefterspørgslen dæmpes. Antagelsen om gradvist stigende renter afspejler navnlig for-udsætningen om, at den globale fremgang i stigende grad er selvbærende.Tabel 2Bidrag til den økonomiske aktivitet frem mod 2015 (bidraget fra finanspolitikken er eksklusivde rentedæmpende virkninger fra konsolidering)2009Pct.Flerårig finanseffekt (BNP niveau)SP-frigivelse mv.Finanspolitik siden 2008 og SP mv.Renteændringer siden 2008Samlet bidrag, finanseffekt, renter mv.Bidrag til årlig vækst1,00,31,30,41,71,720102,00,62,71,84,52,820111,90,32,22,34,50,020121,40,11,52,03,5-1,020130,70,00,71,52,2-1,320140,3-0,10,20,81,0-1,220150,0-0,2-0,20,1-0,1-1,1
Anm.: De flerårige aktivitetsvirkninger er opgjort som aktivitetsvirkningen af finanspolitikken og renteæn-dringerne siden 2008 og er forbundet med stor usikkerhed.
Der er usikkerhed om den realøkonomiske udvikling de nærmeste år, herunder bådeom konjunkturudsigterne bl.a. i lyset af det omfattende behov for konsolidering imange lande, betydningen for eksporten af den svækkede konkurrenceevne og meregrundlæggende om tilbageslaget i forbindelse med finanskrisen medfører en varig re-duktion i produktiviteten (potentielt BNP) og muligvis beskæftigelsen i forhold tilforventningerne i tidligere års konvergensprogrammer. Det er blandt andet antaget,
12
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Danmarks Konvergensprogram 2009
at ledigheden fra 2015 og frem kan fastholdes på 3,6 pct. af arbejdsstyrken i gennem-snit over konjunkturerne, hvilket stiller store krav til arbejdsmarkedets funktionsmå-de. Desuden er det, navnlig i den aktuelle situation, svært at foretage en præcis vur-dering af den underliggende stilling på de offentlige finanser.De langsigtede fremskrivninger i Konvergensprogrammet – dvs. udviklingen efter2011 – skal primært ses som et konsistenstjek af, om der overordnet er balance mel-lem offentlige indtægter og udgifter på længere sigt. Det er blandt andet forudsat, atvæksten i de samlede offentlige forbrugsudgifter frem mod 2015 og i årene efter –inklusive det, der kan følge af demografien og den teknologiske udvikling mv. påsundhedsområdet – holdes inden for en samlet ramme, der er mindre end i de sene-ste 20 år. Derudover er der, ud over energi- og klimamålene i Energiaftalen fra 2008,ikke taget hensyn til mulige virkninger på finanserne af målsætningerne om at opnåuafhængighed af fossile brændsler på længere sigt.Det skal samtidig understreges, at det er Ministerrådet af EU’s finansministre, sompå basis af forslag fra Kommissionen vedtager tidsfristen for at bringe underskuddetunder 3 pct. af BNP og kravet til forbedring af den strukturelle saldo. Vurderingenaf, hvad der skal til, før henstillingen er indfriet, beror også primært på Kommissio-nens opgørelse af den strukturelle saldo (og ikke Finansministeriets), og vil desudenafhænge af, hvordan reglerne konkret håndhæves i den kommende tid. Det kan ikkeudelukkes, at henstillingen bliver strammere (eksempelvis � pct. af BNP om året,eller at fristen sættes til 2012 i stedet for 2013). Sandsynligheden for, at Danmark ik-ke kommer under proceduren, anses aktuelt for minimal.Konsolideringsbehovet kan derfor løbende blive revideret i lyset af ny informationbl.a. om de offentlige finanser og nye beslutninger samt det konkrete indhold af denventede henstilling til Danmark.Tabel 3Faktiske og strukturelle underskud med nye initiativer – KP09-forløbet2009-50-3,0-0,62010-94-5,5-1,72011-75-4,2-1,02012-57-3,2-0,82013-33-1,9-0,22014-15-0,8-0,12015ca. 00,00,0
Saldo (mia. kr., 2010-niveau)Saldo (pct. af BNP)Strukturel saldo (pct. af BNP)
Anm.: Den strukturelle saldo svarer til den faktiske saldo skønsmæssigt renset for virkningerne på de offentli-ge finanser af konjunkturudsving og andre midlertidige forhold.
Regeringen har under indtryk af udfordringernes samlede størrelsesorden igangsat enproces med at forberede en konsolidering af finanspolitikken, der sigter efter balancepå den strukturelle saldo i 2015, herunder at de ventede henstillinger fra EU indfris.Tilpasningen vil ske på den offentlige udgiftsside, samt ved indfrielse af den del afreformkravet i 2015-planen, som endnu ikke er udmøntet. For at nå målene vil det
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
13
Danmarks Konvergensprogram 2009
bl.a. være centralt at det offentlige forbrug samlet set holdes i ro. Den konkrete ind-retning af finanspolitikken i 2011 vil blive fastlagt nærmere i forbindelse med Kom-muneforhandlingerne i maj og processen omkring finansloven i efteråret, under hen-syn blandt andet til konjunktursituationen.Regeringen vil desuden igangsætte et arbejde med en økonomisk plan frem mod2020 hvor der mere konkret tages stilling til de struktur- og finanspolitiske krav ogtiltag, som skal sikre sammenhæng mellem de offentlige indtægter og udgifter pålængere sigt. Det skal bl.a. ses i lyset af, at Danmark ved udgangen af i år – dvs. iKonvergensprogrammet for 2010 – skal gøre nærmere rede for, hvordan EU-henstillingerne vil blive indfriet. I planen vil der samtidig blive sat fokus på at sikregode vækstbetingelser efter finanskrisen.
14
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
1. Udfordringer og krav i finanspolitikken1.1 Den globale krise har skærpet de finanspolitiske udfordringer
Det globale tilbageslag i forbindelse med finanskrisen har været væsentligt større endforudsat i konvergensprogrammet for 2008 og har skærpet de økonomisk-politiskeudfordringer. Den centrale prioritet i 2009 og 2010 har været at dæmme op for kri-sens virkninger på den finansielle stabilitet, produktion og beskæftigelse. Der er gen-nemført en bred vifte af initiativer,jf. tabel 1.1 og bilag 1.Tabel 1.1Oversigt: Vigtigste tiltag til modgåelse af virkninger af den globale kriseFinansiel stabilitetPenge- og fastkurspolitik mv.LikviditetsstøtteBankpakke og pensionsaftale (oktober 2008), Kreditpakke (januar 2009),Erhvervspakke (august 2009).Den pengepolitiske rente er nedsat til aktuelt 1,05 pct., det laveste no-gensinde. Valutareserven er øget til mere end 400 mia. kr.Udskydelse af kredittider for virksomheder, adgang til at hæve SP-opsparing mv. for husholdninger, lempeligere adgang til likviditet i Nati-onalbanken.Markante lempelser i finanslov 2009, aftalen om grøn transportpolitik,skattereform og Forårspakke 2.0 samt finanslov 2010 mv.
Finanspolitik
Danmark er efter alt at dømme i den gruppe af OECD-lande, der lemper finanspoli-tikken mest i 2009 og 2010 for at understøtte vækst og beskæftigelse. Lempelserne deto år har i 2010 en provenuvirkning på i størrelsesordenen 60 mia. kr. (3½ pct. afBNP, målt ved de direkte provenuer, dvs. i forhold til en neutral finanspolitik). Lem-pelserne er bredt sammensat og omfatter blandt andet en planlagt vækst i de offentli-ge investeringer på 30 pct. over 2 år og en betydelig reduktion af beskatningen i2010. Samtidig er væksten i det offentlige forbrug relativt høj, jf. kapitel 4. Da rente-niveauet samtidig er faldet til et historisk lavt niveau siden efteråret 2008, giver denøkonomiske politik samlet set et markant bidrag til aktivitet og beskæftigelse i 2010,jf. tabel 1.2.Lempelserne i form af fremrykkede offentlige investeringer og underfinansieringenaf skatteomlægningen iForårspakke 2.0de første år er midlertidige og svækker ikke deoffentlige finansers langsigtede holdbarhed. Skatteomlægningen styrker på sigt de of-fentlige finanser i kraft af højere arbejdsudbud mv., jf. kapitel 2. Tiltagene til sikringaf finansiel stabilitet påvirker som udgangspunkt ikke den finanspolitiske holdbarhed,men har medført, at de offentlige finanser er mere eksponeret over for risici i denprivate sektor, herunder navnlig finanssektoren.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
15
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
Tabel 1.2Aktivitets- og beskæftigelsesvirkninger af økonomisk-politiske lempelser i 2009 og 2010De finanspolitiske lempelser i 2009 og 2010 skønnes samlet set – og inkl. frigivelsen af SP-opsparingen mv. – at øge aktivitetsniveauet i 2010 med 2� pct. under normale forhold. Dermedkan beskæftigelsen i 2010 være ca. 50.000 personer højere end ved neutral finanspolitik (1� pct.).Medregnes virkningerne af lavere renter siden 2008 svarer bidraget under normale forhold til et løfti BNP på ca. 4½ pct. i 2010 og et bidrag til beskæftigelsen på op mod 80.000 personer (godt 2½pct.).Den strukturelle saldo skønnes svækket fra et overskud på ca. 1,9 pct. af BNP i 2008 til et underskudpå ca. 1,7 pct. af BNP i 2010.
De store lempelser skal ses i lyset af, at overskuddet på den strukturelle offentligesaldo blev fastholdt på knap 2 pct. af BNP i årene 2005-08, i overensstemmelse medmålet i 2015-planen. Derudover bidrog gunstige konjunkturer mv. til, at Danmarkhavde store overskud på de offentlige finanser. Overskuddet i disse år var større endi de øvrige EU-lande,jf. figur 1.1a.Figur 1.1aOverskud eller underskud på de offentligefinanser i EU-landene, 2005-08Pct. af BNPPct. af BNP
Figur 1.1bØMU-gæld: 2010-plan og nuPct. af BNPPct. af BNP
DKFINSWELUXBGRESTNLDESPCYPIRLBELSVNAUTDEULTULVAEU27CZESVKROUFRAITAMLTPOLGBRPRTGRCHUN
6420-2-4-6-8
6420-2-4-6-8
60555045403530252000 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10KP09Målsætning i 2010-planen
605550454035302520
Gennemsnit 2005-08
Kilde: Europa-kommissionen, Danmarks Statistik, Eurostat og egne beregninger.
Den planlagte finanspolitik i perioden fra 2005 til 2008 var aktivitetsmæssig neutral,målt ved finanseffekten, mens den realiserede finanspolitik har haft en aktivitetsvirk-ning, som skønnes til 0,1 pct. af BNP i gennemsnit pr. år i perioden. Det afspejlerisær, at de offentlige udgifter er steget hurtigere end planlagt, navnlig i 2006. Samtidigvar de meget store overskud blandt andet udtryk for de automatiske stabilisatorer,som isoleret set virkede dæmpende på den økonomiske aktivitet under højkonjunk-turen.De store overskud før finanskrisen medgik til at nedbringe den offentlige gæld. Fremtil 2007 var gældsnedbringelsen (ØMU-gælden) dermed forud for målsætningen i denoprindelige 2010-plan,jf. figur 1.1b.Stigningen i ØMU-gælden i 2008 – hvor der fort-sat var stort overskud på finanserne – skal blandt andet ses i lyset af, at staten optog
16
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
et 30-årigt obligationslån for knap 90 mia. kr., bl.a. med sigte på at understøtte denfinansielle stabilitet. Det har reduceret lånebehovet i de efterfølgende år1.ØMU-gælden er det gældsbegreb, der anvendes i forhold til EU's konvergenskriterierfor euro-deltagelse, og gælden omfatter alene statslige passiver. ØMU-gælden er fort-sat under grænsen på 60 pct. og lavere end i de fleste andre EU-lande,jf. figur 1.2a.Den offentlige nettogæld, der både indregner offentlige finansielle aktiver og passi-ver, faldt frem til 2008, hvor gælden blev vendt til nettoformue, jf. kapitel 4.Figur 1.2aØMU-gæld i EU-landene, 2008Pct. af BNP120100806040200ESTLUXROUBGRLTULVASVNSVKCZEDKFINSWESPIRLPOLCYPGRBNDLAUTMLTDEUPRTFRAHUBELGRCITA
Figur 1.2bFaktisk og strukturel saldo, 2001-2011Pct. af BNP120100806040200
Pct. af BNP
Pct. af BNP
6420-2-4-601 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11Faktisk saldoStrukturel saldo
6420-2-4-6
Kilde: Europa-kommissionen, Danmarks Statistik, Eurostat og egne beregninger.
Den globale krise og de tiltag, der er taget for at imødegå krisen, har imidlertid med-ført en markant svækkelse af de offentlige finanser. På bare ét år er Danmark gået fraet overskud på 3½ pct. af BNP i 2008 til et skønnet underskud i 2009 på 3 pct. afBNP, dvs. på kanten af EU's grænse for store underskud. Underskuddet ventes atvokse yderligere til 5½ pct. af BNP i 2010,jf. figur 1.2b.ØMU-gælden ventes dermedat stige fra 27 pct. af BNP i 2007 til godt 40 pct. af BNP ved udgangen af i år.Godt 1/3 af svækkelsen af de offentlige finanser fra 2008 til 2010 skønnes at afspejlede finanspolitiske lempelser, mens den resterende del (på knap 2/3) især afspejler demere direkte budgetvirkninger af det økonomiske tilbageslag, herunder de automati-ske stabilisatorer der også medvirker til at dæmpe indkomsttabet i den private sektorog understøtte efterspørgslen.Ekstraordinært lave renter i mange lande og midlertidige bidrag fra finanspolitiskelempelser har medvirket til, at der nu er udsigt til vækstfremgang efter den kraftigesvækkelse i sidste del af 2008 og første del af 2009. For Danmark er forudsat en rela-tivt moderat vækst på 1,3 pct. i 2010 og 1,6 pct. i 2011. Det er mindre end efter tidli-gere år med recession, hvilket skal ses i lyset af det pressede boligmarked og virknin-gerne af finanskrisen. Fremgangen er i høj grad understøttet af den meget lempelige1
Provenuet blev indsat på statens konto i Nationalbanken, og er efterfølgende anvendt blandt andet til at finansierekapitalindskud i pengeinstitutter mv.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
17
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
pengepolitik i ind- og udland, hvortil kommer de ret store finanspolitiske lempelser i2009 og 2010,jf. figur 1.3a.Der er usikkerhed om det videre forløb, herunder om detglobale opsving er tilstrækkeligt selvbærende, når de finanspolitiske lempelser træk-kes tilbage. Dermed er der også usikkerhed om, hvor hurtigt pengepolitikken vil bli-ve normaliseret, hvilket over tid er nødvendigt for at forebygge mulige nye ubalancerblandt andet på de finansielle markeder.Figur 1.3aBNP-vækst med og udenøkonomisk-politiske lempelserPct.Pct.
Figur 1.3bLedigheden nu og siden bund i forskelligelandePct. af arbejdsstyrkenPct. af arbejdsstyrken
420-2-4-695 9697 9899 0001 0203 0405 0607 0809 10PrognoseI fravær af økonomisk politik
420-2-4-6
252015105NORNLDJPNAUTDKDK (reg.)DEUGBRBELITAFINPOLSWEEU27GRCFRAEUROUSAPRTIRLLTUESTESPLVA
2520151050
0
Bundniveau
Ændring siden bund
Anm.: I figur 1.3b viser ”DK” ledigheden målt ved det EU-harmoniserede ledighedsbegreb, mens ”DK (reg.)” viserden registrerede ledighed som opgjort af Danmarks Statistik.Kilde: Danmarks Statistik, Eurostat og egne beregninger.
Ledigheden i Danmark er steget ret hurtigt efter at have nået et usædvanligt lavt ni-veau i sommeren 2008, men er fortsat lavere end i de fleste andre landejf. figur 1.3b.Den registrerede ledighed ventes at stige nogen tid endnu som følge af den nedgang iproduktionen, som er sket. Den registrerede ledighed forudsættes således at stigemed aftagende styrke frem til udgangen af 2010, hvor den når op på samme niveausom under den forrige lavkonjunktur i starten af årtiet. Herefter ventes fremgang iproduktionen fra og med 3. kvartal 2009 efterhånden at slå igennem på arbejdsmar-kedet, og ledigheden ventes at flade ud omkring årsskiftet 2010/11 for derefter at af-tage svagt igennem 2011.De seneste indikatorer peger på, at Danmark er kommet ud af recession. BNP steg0,6 pct. i 3. kvartal 2009, og både bilsalg, dankortomsætning og konjunkturbarometrefor serviceerhvervene og industrien er gået en del frem i sidste del af 2009, samtidigmed at faldet i industriproduktionen er bremset op. Generelt er konjunkturudsigter-ne forbundet med stor usikkerhed,jf. Økonomisk Redegørelse,december 2009 og kapitel3.Udfordringer i den økonomiske politik i Danmark og andre lande
Det globale tilbageslag i forbindelse med finanskrisen kan trække lange spor, både iforhold til de offentlige finanser og udfordringen med at sikre fornyet vækst og lave-re ledighed.
18
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
De fleste lande står over for en stor udfordring med at udfase de omfattende indgrebi den finansielle sektor uden at svække den finansielle stabilitet. Desuden skal de eks-traordinære finanspolitiske tiltag, som er gennemført for at afbøde krisen, trækkestilbage igen. Det vil imidlertid ikke være tilstrækkeligt. De offentlige finanser er understort pres mange steder, og omfattende konsolidering er nødvendig i de fleste vestli-ge lande,jf. også boks 1.1.Udfordringerne skærpes af det tiltagende pres på de offent-lige finanser, som skyldes de demografiske udfordringer med flere ældre, der leverlængere, og relativt færre i de normalt erhvervsaktive.For at finansiere de store underskud, skal mange lande udstede store mængder stats-obligationer de kommende år. Det kan medføre opadgående pres på renterne ikkemindst i små lande, navnlig hvis tilliden til finanspolitikken svækkes. Desuden er defleste lande blevet mere eksponeret over for den finansielle sektor i kraft af garantierog kapitalindskud mv. Det har øget lånebehovet og kan potentielt få betydning forde statslige finansieringsomkostninger, hvis de finansielle vilkår igen forværres.Konsolideringsopgaven er særligt udfordrende, fordi mange lande skal stramme fi-nanspolitikken samtidig og i et omfang, som næppe er set før. I mange tilfælde måstramningerne påbegyndes i en situation, hvor der endnu ikke er sikkerhed for etselvbærende og robust opsving.I de fleste lande er opgaven med at konsolidere de offentlige finanser større end iDanmark, blandt andet fordi mange lande havde betydelige underskud og høj gældogså under den seneste højkonjunktur. En række lande står over for at skulle stram-me finanspolitikken med op mod 10 pct. af BNP over de kommende år, og i mangetilfælde skal konsolideringen startes allerede i 2010. Det er nødvendigt for at sikremod en negativ spiral af høje underskud, stigende gæld og øgede renteudgifter.Det er for alle lande centralt at sikre høj troværdighed i forhold til håndteringen af definanspolitiske udfordringer, blandt andet for at understøtte lave renter. De aktivi-tetsvirkninger, som de finanspolitiske stramninger kan give anledning til de kom-mende år, skal således ses i lyset af, at renteniveauet kan blive væsentligt højere, hviskonsolideringen ikke gennemføres. Det vil også have negative aktivitetsvirkninger ogvil forstærke rente-gældsdynamikken.Med den meget lempelige pengepolitik og store offentlige underskud har de flestelande aktuelt udtømt de stabiliseringspolitiske muligheder, og konsolideringen er der-for også nødvendig for at sikre handlemuligheder i tilfælde af nye tilbageslag på etsenere tidspunkt. Kravene til troværdighed om den økonomiske politik er særlig sto-re i små lande, der som Danmark ikke er med i euroen.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
19
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
Boks 1.1Eksempler på finanspolitiske konsolideringsplaner i udvalgte landeDen økonomiske krise har medført en kraftig svækkelse af de offentlige finanser i OECD-landene, ogfremadrettet står mange lande over for markante flerårige konsolideringsudfordringer. OECD vurde-rer fx, at bruttogælden i OECD-området inden for et årti kan stige med omkring 40 procent af BNP (fraca. 73 pct. af BNP i 2007 til 113 pct. af BNP i 2017), selv ved en konsolidering på 1 pct. af BNP årligt syvår i træk i lande med store udfordringer, herunder Frankrig, UK og USA, og tre år i træk i lande med de1mest moderate udfordringer, herunder Tyskland .I EU koordineres den finanspolitiske konsolidering inden for rammerne af Stabilitets- og Vækstpag-ten,jf. boks 1.4. Nedenfor er eksempler på andre EU-landes konsolideringsplaner baseret på landenesstabilitetsprogrammer for 2009/2010.
Hollandhavde styrket de offentlige finanser inden krisen og havde derfor råderum til finanspolitiskelempelser i både 2009 og 2010 i lyset af krisen. Underskuddet overskred 3 pct. af BNP i 2009 og ven-tes at udgøre godt 6 pct. af BNP i 2010. Holland har derfor modtaget en henstilling om at bringe un-derskuddet under 3 pct. af BNP i 2013, starte konsolideringen i 2011 og gennemføre stramninger på� pct. af BNP i gennemsnit pr. år i 2011-13. Holland planlægger at efterleve henstillingen, og der ervedtaget tiltag, som vurderes at være konsistente med det gennemsnitlige stramningskrav i 2011,herunder en reduktion af overførslerne til kommunerne og regionerne. I løbet af sommeren 2010 vilregeringen fremsætte yderligere forslag til konsolidering med henblik på at få underskuddet under 3pct. af BNP i 2013. Regeringen har nedsat 20 arbejdsgrupper, der skal komme med forslag til, hvor-dan udgifterne kan nedbringes, så de svarer til den nye økonomiske situation.
Østrighavde også et vist råderum til at lempe finanspolitikken i både 2009 og 2010. I kraft af de fi-nanspolitiske lempelser og den økonomiske krise mv. overskred Østrigs underskud 3 pct. af BNP i2009, og det forventes at udgøre 4,7 pct. af BNP i 2010. Østrig har derfor modtaget en henstilling omat bringe underskuddet under 3 pct. af BNP i 2013 via en gennemsnitlig årlig stramning i 2011-13 på� pct. af BNP. Østrig planlægger at efterleve henstillingen og nedbringe underskuddet til 2,7 pct. afBNP i 2013. Det er Østrigs plan, at stramningerne altovervejende gennemføres via lavere udgifter, ogca. halvdelen af besparelserne (0,9 pct. af BNP) gennemføres ved at sænke det offentlige forbrug,herunder primært den offentlige lønsum. De konkrete tiltag er endnu ikke specificeret.
Irlander et af de EU-lande, der er hårdest ramt af krisen. De offentlige finanser er kraftigt svækket fraomtrent balance i 2007 til et underskud på knap 12 pct. af BNP i 2009. Irland skal ifølge henstillingenbringe underskuddet under 3 pct. af BNP i 2014 via en gennemsnitlig årlig konsolidering på 2 pct. afBNP i perioden 2010-2014. Irland har imidlertid i lyset af store budgetunderskud og akut pres på ren-tespændet startet konsolideringen allerede i 2009 med stramninger på omkring 5 pct. af BNP. I stabi-litetsprogrammet for 2010 planlægger Irland at leve op til henstillingerne og bringe underskuddetunder 3 pct. af BNP i 2014, herunder via stramninger på 2½ pct. af BNP i 2010-budgettet og planlagtestramninger på 1½-2 pct. af BNP i både 2011 og 2012. Konsolideringen gennemføres overvejende påudgiftssiden i 2010-budgettet, hvor der især gennemføres budgetforbedringer på 1 mia. euro på of-fentlige lønninger (der reduceres med 6 pct. i gennemsnit og 15 pct. for ansatte med indkomst over200.000 euro), 760 mio. euro på overførsler mv. (særligt via reduktion i overførsler til ledige mellem20 og 24 år), 980 mio. euro på offentligt forbrug (herunder via effektiviseringer på blandt andetsundhedsområdet) og omkring 960 mio. euro på investeringsprojekter. Hertil kommer visse tiltag påindtægtssiden, herunder en ny CO2-skat på fossile brændsler. I 2008- og 2009-budgettet er konsoli-deringen i højere grad gennemført på indtægtssiden, herunder via højere skatter på blandt andetindkomst for de højest lønnede.1)OECD Economic Outlook 86, Preliminary Edition, November 2009.
Krisen medfører formentlig også, at produktionspotentialet i Danmark og andre lan-de er varigt reduceret i forhold til tidligere forventninger. Både EU, OECD og IMFsåvel som nationale myndigheder i en række lande har nedjusteret forventningerne til
20
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
strukturelt eller potentielt BNP med i størrelsesordenen 2 pct. og oftest mere, idetkrisen både kan svække produktiviteten og øge den strukturelle ledighed. Det skær-per udfordringerne, både i forhold til at sikre velstandsfremgang og høj beskæftigelseefter krisen og i forhold til de offentlige finanser, fordi lavere BNP svækker finansie-ringsgrundlaget for de offentlige udgifter.I Danmarks tilfælde omfatter udfordringerne navnlig:1) At understøtte, at den begyndende vending i konjunkturerne forstærkes og gradvist kan blive me-re selvbærende.På kort sigt drives væksten ikke mindst af faldet i markedsrenterne, somer blevet understøttet af indgrebene i den finansielle sektor, og den meget lempeligefinanspolitik i 2009 og 2010. Tilrettelæggelsen af finanspolitikken i disse år er blandtandet balanceret i forhold til at undgå unødigt store stramningsbehov efter krisensamt et hensyn til lønkonkurrenceevnen, som løbende er svækket siden årtusinde-skiftet. I den forbindelse er det centralt, at udviklingen i lønomkostningerne bidragertil danske virksomheders muligheder for at styrke afsætningen i takt med øget efter-spørgsel i dansk og international økonomi. Overgangen til et mere selvbærende op-sving styrkes også ved at understøtte større arbejdsudbud og undgå initiativer, derfastlåser erhvervsstrukturen.2) Konsolidering af den offentlige økonomi, således at de offentlige finanser er omtrent i balance i2015 (strukturelt).Det kræver som udgangspunkt en styrkelse af den strukturelle saldopå i størrelsesordenen 1,8 pct. af BNP i forhold til de hidtidige prioriteringer i 2015-planen, fx via lavere udgifter eller tiltag som øger beskæftigelsen og styrker de offent-lige finanser i løbet af en kortere årrække, jf. afsnit 1.3. En sådan konsolidering vilbremse gældsopbygningen og reducere rentebetalingerne fremadrettet (i 2020 er virk-ningen omkring 10 mia. kr. i 2010-niveau og uden indregning af risikoen for stigenderenter i fravær af konsolidering).3) Exit fra de ekstraordinære tiltag til sikring af finansiel stabilitet.Forholdene på de finan-sielle markeder er forbedret væsentligt siden efteråret 2008, blandt andet som følge afde omfattende indgreb i Danmark og andre lande. Det er en central udfordring atafvikle og udfase initiativerne, uden at den finansielle stabilitet svækkes. Navnlig ud-fasningen af statsgarantierne kræver international koordinering. Disse garantier samtde tiltag, der sigter på at styrke kapitalgrundlaget i den finansielle sektor og forøgeden private sektors adgang til likviditet, er enten midlertidige eller indeholder tilskyn-delse til exit i takt med, at forholdene normaliseres. Der er fortsat udfordringer forden finansielle sektor blandt andet som følge af højt konkursomfang, ret stor gæld-sætning i dele af erhvervslivet og den tilpasning, der er sket på ejendomsmarkedet, jf.kapitel 2.4) Sikre vækstgrundlaget på den anden side af krisen.Produktivitetsvæksten i Danmark harsiden midt-1990erne været lavere end i en række sammenlignelige lande, selv omvækstvilkårene normalt anses for at være relativt gode. Skønt beskæftigelsen er stegetmeget i Danmark, har væksten i BNP således været relativt moderat. I de kommende
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
21
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
år er der endvidere udsigt til faldende arbejdsstyrke, og det er en central udfordringat styrke vækstbetingelserne yderligere. Der er på den baggrund nedsat et Vækstfo-rum, der i løbet af 2010 skal bidrage med ideer og forslag til at styrke vækstbetingel-serne i Danmark, jf. desuden kapitel 2.5) Varigt lavere vækst i de offentlige udgifter og finansiering af ambitionen om det fossilfri samfund.Udgifterne til offentligt forbrug udgør i dag en større andel af samfundsøkonomienend nogensinde før, og realvæksten i det offentlige forbrug har gennem en årrækkeoverskredet det forudsatte. Samtidig har Danmark et højt skattetryk i internationalsammenligning, og siden 2001 har der været skattestop. Det er dermed en central fi-nanspolitisk udfordring at sikre en mere afdæmpet udgiftsvækst fremadrettet, også iårene efter 2015, hvor der fortsat bliver flere ældre med større behov for pasning,pleje og sundhedsydelser. Samtidig skal der skabes anden finansiering til at dække detbortfald af indtægter, som vil følge af den langsigtede ambition om, at Danmark påsigt skal være uafhængigt af fossile brændsler som olie, kul og gas. Det nuværendeprovenu fra energiafgifter (ca. 40 mia. kr.) knytter sig overvejende til fossile brænds-ler. I konvergensprogrammet er indregnet virkninger af energi- og klimamålene i bl.a.energiaftalen fra 2008, jf. bilag 5, mens der ikke er taget hensyn til mulige virkningerpå finanserne af målet om uafhængighed af fossile brændsler på længere sigt. Forud-sætningerne om de offentlige finanser efter 2015 er gennemgået i kapitel 5.1.2 De mellem- og langsigtede finanspolitiske udfordringer
Som i konvergensprogrammet fra 2008 er de centrale finanspolitiske mål fortsat atopnå omtrent balance på de offentlige finanser i 2015 (strukturelt) samt langsigtetfinanspolitisk holdbarhed. I KP08 var status, at der udestod initiativer eksempelvispå arbejdsmarkedsområdet, som samlet skulle styrke finanserne med ca. 14 mia. kr.(0,8 pct. af BNP). Det var tilstrækkeligt til at indfri de finanspolitiske mål. Med skat-tereformen blev knap halvdelen af de strukturpolitiske krav indfriet2. Der blev i ef-teråret 2008 fremlagt forslag på bl.a. dagpengeområdet også med henblik at indfrikravene, men forslagene kunne ikke samle et flertal.De mellemfristede og langsigtede finanspolitiske udfordringer er i mellemtiden skær-pet væsentligt oven på finanskrisen. Som nævnt er der nu udsigt til stigende offentliggæld – og stigende rentebetalinger på gælden – i modsætning til tidligere konver-gensprogrammer, hvor gæld og rentebetalinger faldt som andel af BNP frem mod2015. Sigtet i 2015-planen med at spare op (dvs. nedbringe gæld og renteudgifter) iårene med forholdsvist store Nordsø-indtægter og gunstig demografi – for derigen-nem at bidrage til at finansiere pensioner mv. til flere ældre de kommende årtier – erdermed kommet under pres.Samtidig er udgifterne til offentligt forbrug steget mere end hidtil antaget, også somandel af BNP. Det afspejler navnlig, at væksten i det offentlige forbrug har været2
Af det oprindelige reformkrav på 0,8 pct. af BNP/14 mia. kr. i 2015-planen er ca. halvdelen indfriet med skattere-formen i Forårspakke 2.0 og Jobplanen fra 2008 mv.
22
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
større end planlagt. Dertil kommer nedjusteringen af det potentielle BNP. Det giversåledes anledning til finansieringsudfordringer, hvis realvækstrammen for det offent-lige forbrug holdes fast i en situation, hvor væksten i produktionen og dermed i detoffentlige indtægtsgrundlag mere varigt svækkes, jf. bilag 2.Den strukturelle offentlige saldo skønnes som nævnt at vise et underskud på ca. 1,7pct. af BNP i 2010. Ifravær af nye initiativer(dvs. med de udgiftsrammer mv. fra2010 til 2015, som indgår i 2015-planen og Økonomisk Redegørelse fra december) erder udsigt til, at den strukturelle saldo svækkes lidt yderligere til ca. 1,8 pct. af BNP i2015,jf. figur 1.4a.Svækkelsen fra 2010 til 2015 afspejler overvejende vigende indtæg-ter fra aktiviteterne i Nordsøen som følge af faldende olie- og gasproduktion, stigen-de udgifter til pensioner som følge af flere ældre og rentebyrden på den stigende of-fentlige gæld. Disse forhold mere end modvirker den forbedring af finanserne, somfølger af, at de midlertidige lempelser af finanspolitikken gradvist trækkes tilbage itakt med, at det ekstraordinært høje niveau for de offentlige investeringer bringesned igen, og finansieringselementerne i skattereformen indfases,jf. boks 1.2.Figur 1.4aStrukturel offentlig saldo i KP08 og KP09uden nye initiativerPct. af BNPPct. af BNP
Figur 1.4bStrukturel primær saldo i KP08 og KP09uden nye initiativerPct. af BNPPct. af BNP
3210-1-2-30507091113KP08KP08 (uden nye initiativer)KP09 (uden nye initiativer)15
3210-1-2-3
43210-1-20507091113KP08KP08 (uden nye initiativer)KP09 (uden nye initiativer)15
43210-1-2
Kilde: Egne beregninger.
Sammenlignet med konvergensprogrammet fra 2008 (uden forudsatte strukturrefor-mer) er den strukturelle saldo i 2015 svækket med ca. 0,8 pct. af BNP. Det afspejlervirkningen af højere nettorentebetalinger, idet den strukturelle primære saldo (somikke omfatter nettorenteudgifter), er nogenlunde uændret i forhold til sidste års pro-gram (uden de ikke-udmøntede reformbidrag),jf. tabel 1.3 og figur 1.4b.Det afspejlerisær, at de positive bidrag fra skattereformen mv. modgår virkningen af, at de offent-lige udgifters andel af BNP er steget mere end ventet.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
23
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
Boks 1.2Faktorer, der trækker i retning af underliggende svækkelse af finanserne frem mod 2015Den offentlige saldo renset for konjunkturer mv. (den strukturelle saldo) er skønnet til ca. -1,7 pct. afBNP i 2010 og svækkes lidt til -1,8 pct. af BNP i 2015 i fravær af nye initiativer.Nedbringelse af de offentlige investeringer fra det høje niveau i 2010 og indfasning af finansierings-elementerne i skattereformen bidrager isoleret set til at styrke den offentlige saldo fra 2010 til2013/2015 med ca. 1� -1½ pct. af BNP,jf. tabel a.I modsat retning trækker imidlertid, at:•Renteudgifterne (netto) vokser med stigende gæld,•Nordsø-indtægterne ventes at falde i takt med lavere Nordsø-produktion•Stigende udgifter til bl.a. folkepension, som følge af stigende antal ældre•Færre i de mest erhvervsaktive aldre og den hidtil forudsatte realvækst i det offentlige forbrug mv.Uden nye tiltag styrkes den strukturelle saldo med ca. � pct. af BNP fra 2010 til 2013. En forbedring afden strukturelle saldo med 1,5 pct. af BNP fra 2010 til 2013 kræver dermed nye initiativer, der styrkerden strukturelle saldo i 2013 med ca. 1� pct. af BNP.Tabel aPrimære bidrag til ændring i strukturel saldo fra 2010 til 2013/2015 (uden nye tiltag)Pct. af (konjunkturrenset) BNPStrukturel saldo (uden nye initiativer)ÆndringerÆndring i strukturel saldo- heraf ændring i renteudgifter (netto)- heraf ændring i primær saldo (strukturelt)Bidrag til ændring i primær saldoBidrag til primær saldoforbedringOffentlige investeringer nedbringesForårspakke 2.0 (inkl. arbejdsudbud mv.)Bidrag til primær saldosvækkelseNordsø-indtægterFolkepension2)Andet20101)-1,72013-1,42010-13�-0,30,62010-131,30,60,7-0,7-0,2-0,2-0,42015-1,82010-15-0,1-0,40,22010-151,50,60,9-1,3-0,2-0,3-0,7
1)2)
Som følge af højere skøn for det strukturelle niveau for nettorentebetalingerne er den strukturelle saldo i2010 beregnet til -1,7 pct. af BNP mod -1,6 pct. af BNP iØkonomisk Redegørelse,december 2009.Færre i arbejdsstyrke, realvækst i offentligt forbrug som i KP08 mv.
Det forventede fald i indtægterne fra aktiviteterne i Nordsøen frem mod 2015 erendvidere mindre end i KP08 (knap 0,2 pct. af BNP). Det afspejler især, at den for-udsatte oliepris er forøget efter indarbejdelsen af Det Internationale Energiagentursolieprognose fra november 2009. Som nævnt ventes indtægterne fra Nordsøen atfalde bort efterhånden som reserverne udtømmes.
24
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
Tabel 1.3De offentlige finanser i 2015 (uden tiltag)KP08(uden tiltag)-1,00,2-1,2KP09(uden tiltag)-1,8-1,0-0,8
Pct. af BNPStrukturel saldoNettorenterStrukturel primær saldoBidrag til primær saldo-ændring fra:Skattereform (inkl. tidsforskudt provenu)Højere Nordsøindtægter end forudsat i KP08Højere realt offentligt forbrug end forudsat i KP08Lavere potentielt BNP (forbrugsandel)Øvrige bidrag i alt (netto)
Ændring-0,81)-1,21)+0,4Bidrag0,40,2-0,3-0,21)0,3
1)
Højere nettogæld bidrager isoleret set til at øge nettorenteudgifterne med 0,9 pct. af BNP. Derudoverskelnes der i KP09 mellem forrentningen af det offentliges aktiver og passiver, og det forudsatte ren-teniveau i 2015 er lavere end i KP08. Samlet medfører disse ændringer i renteforudsætningerne sidenKP08 en forøgelse af nettorenteudgifterne i 2015 med ca. 0,3 pct. af BNP, der modsvares af en tilsva-rende styrkelse af den primære saldo. De tekniske ændringer er samlet set neutrale for struktursaldoen i2015 og for den finanspolitiske holdbarhedsindikator, jf. afsnit 4.7.
Højere udgiftsvækst i det offentlige forbrug siden KP08 svækker isoleret set denprimære saldo i 2015 med 0,3 pct. af BNP3. Dertil kommer, at lavere potentielt BNPisoleret set øger det offentlige forbrugs andel af BNP. Faldet i potentielt BNP svæk-ker den primære saldo med ca. 0,2 pct. af BNP, når det indregnes, at lavere velstandog lavere produktionsniveau pr. beskæftiget isoleret set reducerer fremgangen i bådeprivate og offentlige lønninger samt offentlige overførsler frem mod 2015�jf.bilag 2.Uden konsolideringstiltag er der dermed udsigt til betydelig gældsopbygning. ØMU-gælden øges til godt 50 pct. af BNP i 2015, hvilket er omtrent dobbelt så højt som isidste års konvergensprogram,jf. figur 1.5a.Den offentlige nettoformue, som blevopbygget i årene med store overskud, vil blive vendt til en nettogæld. Hvor der i sid-ste års konvergensprogram var udsigt til en nettoformue på knap 5 pct. af BNP i2015, er der uden tiltag udsigt til en nettogæld på op mod 15 pct. af BNP.Med øget gældsopbygning vil de offentlige nettorenteudgifter stige til ca. 1 pct. afBNP i 2015, hvor de i 2008 var tæt på nul,jf. figur 1.5b.
3
Udgifterne til offentligt forbrug er i 2008 (udgangsåret for holdbarhedsberegningen) ca. 4 mia. kr. eller 0,8 pct. hø-jere end skønnet i KP08. Det svarer til godt 0,2 pct. af BNP. Realvæksten i det offentlige forbrug i 2009 (og 2009-2010 under ét) er ca. 0,4 pct. højere end forudsat i KP08, svarende til ca. 0,1 pct. af BNP. Isoleret set svækker højereforbrugsudgifter dermed holdbarhedsindikatoren med ca. 0,3 pct. af BNP i forhold til KP08,jf. også bilag 2.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
25
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
Figur 1.5aØMU-gæld og nettogæld uden nyeInitiativerPct. af BNPPct. af BNP
Figur 1.5bNettorenteudgifter uden nye initiativerPct. af BNPPct. af BNP
6050403020050709111315
3020100-10
2,01,51,00,50,0-0,5-1,0050709111315KP08KP08 (uden nye initiativer)KP09 (uden nye initiativer)
2,01,51,00,50,0-0,5-1,0
ØMU-gæld
Nettogæld (h.akse)
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Den langsigtede holdbarhedsindikator er svækketI forhold til grundlaget i sidste års konvergensprogram er holdbarhedsindikatorenisoleret set styrket med ca. 0,3 pct. af BNP som følge af skattereformen iForårspakke2.0.Til gengæld har navnlig gældsopbygningen i forbindelse med den kraftige kon-junktursvækkelse og øgede udgifter til offentligt forbrug mv. svækket holdbarhedsin-dikatoren med ca. 0,8 pct. af BNP. Det samlede udestående i forhold til at sikre fi-nanspolitisk holdbarhed kan dermed opgøres til godt 1,3 pct. af BNP,jf. tabel 1.4.Som nævnt afspejler en del af forøgelsen af de offentlige forbrugsudgifters BNP-andel (ca. 0,2 pct.-enheder), at BNP er nedjusteret fremadrettet i lyset af den globalekrise. Dermed kan konsekvenserne af det kraftige tilbageslag oven på finanskrisensiges at svare til ca. 2/3 af den samlede svækkelse af den finanspolitiske holdbarheds-indikator. Offentligt forbrug tegner sig for den resterende tredjedel.Tabel 1.4Svækkelsen af den langsigtede holdbarhed (uden nye initiativer)Pct. af BNPHoldbarhedsindikator (KP08 uden tiltag, dvs. ekskl. reformkrav)- Bidrag fra skattereform i Forårspakke 2.0- Underliggende svækkelse- rentebyrde på øget gæld fra 2015- bidrag fra højere realt offentligt forbrug- bidrag fra lavere strukturelt BNP- Øvrige forhold (netto)Holdbarhedsmanko, KP09 uden tiltag-0,80,3-0,8-0,3-0,3-0,20,0-1,3
Udsigterne efter 2015 i fravær af yderligere tiltagDe finanspolitiske udfordringer skærpes af, at der fortsat er udsigt til underliggendesvækkelse af de offentlige finanser efter 2015. Det afspejler blandt andet den demo-grafiske udvikling med flere ældre, faldende Nordsø-produktion samt energi- og kli-
26
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
mamålsætningerne,jf. også KP07 og KP08.Virkningen af de nævnte forhold overstigeri en længere periode de positive virkninger af tilbagetrækningsreformen i Velfærdsaf-talen mv., og dermed er der udsigt til en tydelig svækkelse af den strukturelle primæresaldo frem mod 2030,jf. figur 1.6a.Figur 1.6aStruktursaldo og strukturel primær saldotil 2030 (uden nye initiativer)Pct. af BNPPct. af BNP
Figur 1.6bOffentlig ØMU-gæld og nettogæld til 2030(uden nye initiativer)Pct. af BNPPct. af BNP
420-2-4-6-8051015202530Strukturel saldo (uden nye initiativer)MTO-undergrænse på -½ pct.
420-2-4-6-8
100806040200-20051015202530KP09 (uden tiltag): Ømu-gældKP09 (uden tiltag): NettogældEU-grænsen på 60 pct. af BNP
100806040200-20
EU-grænsen på -3 pct.
Strukturel primær saldo (uden nye initiativer)
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Uden konsolidering frem mod 2015 vil gælden og rentebetalingerne stige yderligere.Da finanspolitikken ikke opfylder holdbarhedskravet vil gælden således fortsættemed at stige som pct. af BNP uden at stabiliseres. Dermed kan det samlede struktu-relle underskud – i fravær af tiltag – stige til over 3 pct. af BNP i 2020 og helt op til 6pct. af BNP i 2030 under de beregningstekniske antagelser. I fremskrivningen vilØMU-gælden overstige EU-traktatens grænse på 60 pct. af BNP fra 2022 og fremef-ter.Udsigterne til stadig stigende underskud og gæld også efter 2015 peger på, at det ogsåud fra mere langsigtede hensyn er nødvendigt at konsolidere de offentlige finanserfrem mod 2015, så den offentlige gældsopbygning og rentebyrden på gælden reduce-res i de kommende år. Behovet understreges af, at der i fravær af konsolidering erstor risiko for stigninger i renten og svækket tillid, som kan svække det forudsatteopsving i den private efterspørgsel og øge den offentlige rentebyrde yderligere.1.3 Målsætninger og krav til de offentlige finanser
Udsigten til stigende gæld og rentebetalinger stiller samlet krav om finanspolitiskkonsolidering de kommende år. Den præcise timing og indholdet i konsoliderings-indsatsen vil blive fastlagt blandt andet i forbindelse med de årlige finanslove og skalløbende tilrettelægges i lyset af konjunkturudviklingen. For at fastholde tillid til fi-nans- og fastkurspolitikken, undgå højere rentespænd og undgå, at fortsat gældsæt-ning medfører for stor rentebyrde, er det imidlertid centralt at sikre en relativt hurtignedbringelse af underskuddet.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
27
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
Samtidig skal finanspolitikken tage hensyn til konjunktursituationen, men da output-gabet er stort og negativt, vil det med stor sikkerhed være nødvendigt at gå i gangmed konsolideringen, før der igen er fuld kapacitetsudnyttelse. Det gælder også forandre lande og skal ses i sammenhæng med, at troværdig konsolidering skaber grund-lag for, at pengepolitikken kan være lempeligere og de lange renter lavere, end de el-lers ville have været.Jo længere konsolideringen udskydes, jo større vil kravet til konsolidering blive pågrund af rentevirkningen. Det har således en pris, hvis konsolidering udskydes. Hvisfx kravet er en samlet stramning på 2 pct. af BNP, vil det isoleret set øge den offent-lige gæld med ca. 180 mia. kr. at udsætte stramningen fem år. Det øger renteudgifter-ne med op mod 10 mia. kr. pr. år og kræver en yderligere finanspolitisk stramning på3-4 mia. kr., der fastholdes i alle fremtidige år, alene for at stabilisere gælden på detnye højere niveau (sikre uændret finanspolitisk holdbarhed).De centrale finanspolitiske mål, som konsolideringsforløbet i konvergensprogram-met er bygget op om, er:••Fastholdelse af den centrale målsætning i 2015-planen om strukturel balance i2015 (Danmarks MTO)4.En langsigtet holdbarhedsindikator på (mindst) nul.
I konvergensprogrammet er der indregnet konsolidering af de offentlige finanser, så-ledes at der er balance i 2015 (strukturelt), og de ventede henstillinger fra EU samti-dig indfris. Der er som nævnt ikke truffet nærmere beslutning om, hvordan konsoli-deringsopgaven skal håndteres.De finanspolitiske antagelser i konvergensprogrammet indebærer, at de offentlige fi-nanser konsolideres med ca. 31 mia. kr. (i 2010-niveau) frem mod 2015. Heri er ind-regnet en reduktion af de samlede offentlige udgifter på 24½ mia. kr. i forhold til derammer, som indgik i konvergensprogrammet fra 2008. Mindreudgifterne er som enberegningsteknisk antagelse proportionalt fordelt på offentligt forbrug og andre of-fentlige udgifter.Det er således blandt andet forudsat, at realvæksten i det offentlige forbrug udgør ca.0 i årene 2011-2013 (og � pct. i 2014 og 2015). Det svarer til en mindreudgift på ca.13½ mia. kr. i forhold til den forudsatte realvækst i KP08 for årene 2011-13 og ca.2� pct. af det samlede offentlige forbrug. Mindreudgiften skal blandt andet ses i ly-set af, at udgifterne til offentligt forbrug i 2010 er 13� mia. kr. højere end forudsat i2015-planen fra 2007. I konvergensprogrammet udgør udgifterne til offentligt for-brug dermed godt 26� pct. af (konjunkturrenset) BNP i 2015, hvilket er en anelseMålet om balance på den strukturelle saldo i 2015 er Danmarks MTO (Medium-Term Objective i Stabilitets- ogVækstpagtens forstand). Det gælder i henhold til EUs regler, at MTO for Danmark ikke må være underskud over ½pct. af BNP.4
28
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
højere end det nævnte pejlemærke i 2015-planen, og højere end i årene fra 1984 til2007.Endelig er det forudsat, at den del af reformkravet i 2015-planen, som endnu ikke erudmøntet, indfris frem mod 2015. Det er dermed beregningsteknisk forudsat, at nyeinitiativer samlet forøger beskæftigelsen i et omfang, som styrker de offentlige finan-sers holdbarhed med yderligere ca. 7 mia. kr.Der er samtidig taget hensyn til, at de lempelser, der er gennemført i 2009 og 2010,trækkes tilbage igen. De offentlige investeringer reduceres således fra det høje niveaui 2010, mens finansieringselementerne i Forårspakke 2.0 indfases fra 2011.Efterlevelse af den ventede henstilling fra EUMed udsigt til underskud på de offentlige finanser på i størrelsesordenen 5½ pct. afBNP i år er det som nævnt lagt til grund, at Danmark i løbet af 2010 vil modtage enhenstilling fra EU’s finansministre om bringe underskuddet på de offentlige finanserunder 3 pct. af BNP og at styrke den strukturelle saldo med 1½ pct. af BNP over 3år i perioden 2011-2013,jf. boks 1.3.Det er i givet fald et mildere krav end for næstenalle andre lande, som er under proceduren, for uforholdsmæssigt store underskudjf.boks 1.4.Danmark vil forblive i EU's underskudsprocedure, indtil der er konstateret et faktiskunderskud under 3 pct. af BNP. Indtil Danmark er ude af proceduren, vil EU løben-de vurdere finanspolitikken i forhold til henstillingen, herunder navnlig om der er ta-get effektive skridt til at sikre, at den strukturelle saldo (opgjort ved EU's metode)styrkes med 1½ pct. af BNP fra 2010 til 2013.For at styrke den strukturelle saldo med 1½ pct. af BNP frem til 2013, er det somnævnt lagt til grund, at nye initiativer skal styrke finanserne med ca. 1� pct. af BNP iforhold til forudsætningerne i den hidtidige plan (fordi den strukturelle saldo styrkesmed � pct. af BNP af andre grunde,jf. boks 1.2 ovenfor).Forløbet med konsolidering i 2011-13 indebærer sammen med den forudsatte aktivi-tetsvækst på 2-2� pct. om året – herunder som følge af tiltagende vækst i eksport,privatforbrug og investeringer – at det faktiske underskud reduceres til ca. 3 pct. afBNP i 2012 og til ca. 1½ pct. af BNP i 2013. Dermed vil Danmark efterleve den for-ventede frist for at bringe underskuddet under 3 pct. af BNP, og der vil i givet fald i2014 kunne træffes beslutning om, at Danmark ikke længere har et uforholdsmæssigtstort underskud.Der er betydelig usikkerhed om fremskrivningen af det faktiske underskud, der somnævnt er meget konjunkturfølsomt. Dertil kommer, at bl.a. Nordsøindtægter og pro-venuet fra pensionsafkastskatten kan svinge meget fra år til år afhængig af udviklin-gen i bl.a. oliepriser og på de finansielle markeder. Underskuddet i 2012 kan såledesblive både større eller mindre end 3 pct. af BNP. Hvis underskuddet skulle komme
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
29
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
under grænsen i 2012, og der er udsigt til, at det vil forblive under 3 pct., kan der iløbet af 2013 blive truffet beslutning om, at Danmark ikke længere har et ufor-holdsmæssigt stort underskud. Finanspolitikken for 2013 fastlægges som udgangs-punkt i løbet af 2012 i forbindelse med økonomiaftalerne med kommuner og regio-ner og i finansloven.I tilfælde af et mere negativt konjunkturscenarie er der modsat også risiko for, at un-derskuddet først bringes under 3 pct. af BNP senere end 2013,jf. afsnit 1.4.Boks 1.3Hovedlinjer i EU's underskudsprocedure: Centrale elementer i forhold Danmark•Et EU-landkommer ind i proceduren for uforholdsmæssigt store underskud, når landet ikke over-holder Traktatens regel om at undgå uforholdsmæssigt store underskud. Store underskud er somudgangspunkt et faktisk eller skønnet underskud over 3 pct. af BNP. Hvis underskuddet er tæt påog kun midlertidigt over 3 pct. af BNP (i praksis under 3,5 pct. af BNP i ét år), er det dog muligt atundgå at komme ind i proceduren.Underskuddet på Danmarks offentlige finanser skønnes at udgøre 3 pct. af BNP i 2009, 5½ pct. afBNP i 2010 og 4,4 pct. af BNP i 2011. På den baggrund forventes EU’s finansministre (ECOFIN) iløbet af 2010 at vedtage en henstilling til Danmark. Det præcise indhold af henstillingen kendesikke aktuelt, idet henstillingen vedtages af ECOFIN på forslag fra Kommissionen, men en forvent-ning til henstillingen kan baseres regler og praksis, herunder på de hidtidige henstillinger til andrelande. Danmarks offentlige finanser, særligt størrelsesordenen af underskuddene, minder mestom situationen i Tyskland. Henstillingen til Tyskland er den mildeste, der er givet, og en tilsva-rende henstilling til Danmark vil i givet fald indebære følgende:1)at starte konsolideringen af de offentlige finanser i 2011ogbringe underskuddet ned under
•
grænsen på 3 pct. af BNP senest i 20132) atgennemføre forbedringer af den strukturelle saldo (den offentlige saldo renset for konjunk-
turer og andre midlertidige forhold) på mindst ½ pct. af BNP (ca. 9 mia. kr.) i gennemsnit pr. år i2011–2013, dvs. i alt 1½ pct. af BNP over en treårig periode. De anbefalede årlige stramningerkan blive større end ½ pct. af BNP i gennemsnit pr. år, fx � pct. af BNP, hvis fx underskuddene bli-ver større end skønnet nu.•Enkonsolideringsstrategi med plan for efterlevelse af henstillingen, særligt for tiltagene i 2011,skal fremlægges inden for 6 måneder efter vedtagelsen af henstillingen. Herefter foretagerKommissionen en vurdering af, hvorvidt landene har gennemført effektive tiltag, der udgør pas-sende fremskridt på linje med henstillingen, hvor vurderingen primært er baseret på styrkelse afstruktursaldoen (EU’s metode) og provenuvirkninger i en helhedsvurdering.
Et land kan komme ud af proceduren, når det er konstateret, at det faktiske underskud for den offent-lige saldo er under 3 pct. af BNP og forventes at forblive under 3 pct. af BNP fremadrettet.Som nævnt vurderes Danmarks løbende efterlevelse af den ventede henstilling primært på basis afEU's skøn for forbedringen i struktursaldoen bl.a. med baggrund i det forløb, der indgår i konvergens-programmet. EU's metode til at beregne den strukturelle saldo afviger fra Finansministeriets metode,bl.a. fordi der ikke som i Finansministeriets tilgang korrigeres for udsving i de volatile indtægter fraNordsø og pensionsafkastskat mv. (som samlet forbedres lidt i forløbet fra 2010 til 2013), og fordi derer forskelle i metoden til at skønne outputgab og finansernes konjunkturfølsomhed mv.
30
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
Boks 1.3 (fortsat)Det konsolideringsforløb, der er lagt til grund i konvergensprogrammet, er baseret på Finansministe-riets skøn for den strukturelle saldo, og den indregnede konsolidering i forbindelse med den ventedeEU-henstilling er på linje med 2015-planens krav om holdbare offentlige finanser.EU's principper for finanspolitiske exit-strategier indebærer blandt andet, at alle EU-lande bør startekonsolideringen senest i 2011, under den forudsætning at Kommissionens prognoser fortsat bekræf-ter, at opsvinget styrkes og bliver bæredygtigt.Kommissionens og ECOFIN’s præcise fortolkning af Stabilitets- og Vækstpagten i den aktuelle ekstra-ordinære krisesituation, herunder især principperne for vurdering af landenes efterlevelse af henstil-lingerne, vil blive fastlagt i løbet af den kommende tid. Den første foreløbige vurdering af de lande,der modtog henstillinger i december 2009, ventes således foretaget i sommeren 2010.
Målet om balance på den strukturelle saldo i 2015Efterlevelse af den ventede EU-henstilling vil langt hen ad vejen bidrage til at nå må-let om, at underskuddet (strukturelt) skal være bragt ud af verden om 5 år, dvs. i2015. I forløbet, hvor den ventede EU-henstilling indfris, nedbringes det skønnedeunderskud på den strukturelle saldo til ca. ½ pct. af BNP i 2015. Der vurderes der-med på det nuværende grundlag at være et yderligere konsolideringskrav i 2014-15 påca. 0,4 pct. af BNP for at nå omtrent strukturel balance i 2015 (inkl. rentevirkningermv.). Det indfris i konvergensprogrammet via højere beskæftigelse.Med opfyldelsen af det mellemfristede mål om strukturel balance i 2015, er det vur-deringen, at finanspolitikken opfylder mindstekravet om et MTO (mål for den struk-turelle saldo) på ikke under ½ pct. af BNP og overordnet kan siges at opfylde hold-barhedskriteriet (godt og vel),jf. tabel 1.5.Med efterlevelsen af den ventede EU-henstilling udestår der derimod fortsat en mindre styrkelse af holdbarhedsindikatorenpå 0,2 pct. af BNP.Der er imidlertid i begge tilfælde udsigt til voksende underskud frem mod fx 2025 (jf.tabel 1.5), således at der også i årene efter 2015 formentlig vil være behov for yderli-gere initiativer, der modgår presset på de offentlige finanser. Holdbarhedskriterietindebærer overordnet, at den offentlige nettogæld stabiliseres (eller falder) som andelaf BNP på langt sigt, men sikrer ikke, at saldo og gæld gennem hele forløbet opfylderfx EU’s budgetregler, jf. kapitel 2.Tabel 1.5Konsolideringskrav for at sikre opfyldelse af centrale målStrukturelsaldo 2015-1,8-0,50Strukturelsaldo 2025-4,5-2,3-1,5
Pct. af BNPUdgangspunkt (uden tiltag)Ventet EU-henstilling 2013Strukturel balance 2015
Konsolideringskrav-Ca. 24 mia. kr.Ca. 31 mia. kr.
HBI-1,3-0,20,2
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
31
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
Balance på den strukturelle saldo i 2015 kræver som nævnt, som det ser ud nu, ensamlet forbedring af den strukturelle saldo på ca. 1,8 pct. af BNP frem mod 2015 –ud over den allerede planlagte normalisering af de offentlige investeringer og bidragetfra finansieringselementerne i skattereformen.Nye tiltag, der styrker finanserne med godt 1,6 pct. og indfases med hovedvægtenlagt frem mod 2013, vil som følge af lavere gældsopbygning reducere rentebetalin-gerne i 2015 med knap 0,2 pct. af BNP – så den samlede forbedring udgør 1,8 pct. afBNP.Den krævede budgetforbedring ud over den, der følger af den ventede EU-henstilling, er beregningsteknisk forudsat at ske ved indfrielse af det resterende re-formbidrag fra 2015-planen på 0,4 pct. af BNP. Bidraget svarer til det oprindeligekrav i 2015-planen korrigeret for det positive bidrag fra gennemførte reformer, her-under skattereformen fra 2009 og Jobplanen fra 2008 mv., jf. kapitel 2.Boks 1.4Finanspolitisk exit og henstillinger inden for rammerne af EU's Stabilitets- og VækstpagtEU-landene har i efteråret 2009 aftalt fælles overordnede principper forfinanspolitiske exitstrategier.Principperne indebærer blandt andet, at alle EU-lande – under den forudsætning, at Kommissionensprognoser fortsat bekræfter, at opsvinget styrkes og bliver bæredygtigt – bør starte konsolideringensenest i 2011, mens en række lande bør starte før. Konsolideringen i de fleste lande bør være mereambitiøs end Stabilitets- og vækstpagtens hovedregel om årlige strukturelle budgetforbedringer påmindst ½ pct. af BNP for lande med uforholdsmæssigt store underskud.EU-landenes fælles principper for finanspolitiske exitstrategier er udmøntet i konkrete henstillinger tillande, som allerede i 2009 har underskud over 3 pct. af BNP,jf. figur a.Figuren sammenfatter de 13nye henstillinger, som blev vedtaget d. 2. december 2009.Landenes anbefalinger kan inddeles i nogle grupper, der afhænger af landenes respektive underskudog andre nøgletal, særligt•Lande med treårige frister for at få underskuddet ned under 3 pct. af BNP og anbefalinger omårlige gennemsnitlige strukturelle budgetforbedringer på ½ - � pct. af BNP tre år i træk.•Lande med fireårige frister for at få underskuddet ned under 3 pct. af BNP og anbefalinger omårlige gennemsnitlige strukturelle budgetforbedringer på som hovedregel �-1½ pct. af BNP.•Lande med femårige frister for at få underskuddet ned under 3 pct. af BNP og anbefalinger omårlige gennemsnitlige strukturelle budgetforbedringer på som hovedregel ca. 1� - 2 pct. af BNP.
32
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
Boks 1.4 (fortsat)De fleste lande skal starte konsolideringen i 2010, og lande som Spanien, Storbritannien og Irland skalsikre en forbedring af den strukturelle saldo på henholdsvis 6 pct. af BNP over 4 år og ca. 9-10 pct. afBNP over 5 år. Forbedringen af den strukturelle saldo skal opnås samtidig med, at stigende gæld, ren-tebetalinger og demografiske udfordringer mv. i sig selv trækker i retning af svækkede finanser.Danmark ventes som udgangspunkt at få en henstilling på linje med Tyskland,jf. figur a-b.De EU-lande, der allerede er i proceduren, skal i deres stabilitets- og konvergensprogrammer for 2009beskrive deres planer for efterlevelse af de modtagne henstillinger. Eksempler på den konsolidering,der planlægges i en række andre lande, er gennemgået i boks 1.1 (ovenfor).Figur aHenstillinger til andre EU-landePct. af BNPPct. af BNPEU-henstilling om gennemsnitlig årlig konsolidering2011-132010-122010-132010-1421 3/41 1/21 1/413/4 3/41/21/21/23/43/411
Figur bSamlet krav til andre EU-lande (kumuleret)Pct. af BNPPct. af BNP2010-122010-132010-14108 3/4
2,52,01,51,00,50,0
2,52,01,51,00,50,0
121086
2011-13
121086420
4
4
2 1/4
2 1/4
2 1/4
1 1/2
1 1/2
20
DKDEUAUTNLDITABELSVNSVKCZEFRAPRTESPGBRIRL
Lande, der fik henstilling i december
Anm.: Figur a og b indeholder lande, der modtog henstillinger i december 2009, herunder for nogle lande revi-derede henstillinger, på basis af de fælles principper for finanspolitiske exitstrategier af 20. oktober 2009.En mindre gruppe lande har tidligere i 2009 modtaget henstillinger, som i den kommende tid vurderesmed henblik på en eventuel revision i lyset af de fælles exitprincipper mv.
Mål om balance i 2015 stabiliserer gælden frem mod 2020Den konsolideringsindsats, der skal til for at sikre strukturel balance på de offentligefinanser i 2015, vil tydeligt reducere gældsopbygningen og mindske renteudgifterne,navnlig på en 10-års horisont frem mod 2020. I 2020 vil rentebetalingerne samlet væ-re reduceret med ca. � pct. af BNP som følge af konsolideringen, hvortil kommer,at der i fravær af tiltag er stor risiko for en stigning i renten udover det, som er for-udsat.Den strukturelle saldo vil imidlertid stadig svækkes underliggende efter 2015, og un-derskuddet i 2020 vil – med de beregningstekniske forudsætninger om bl.a. finanspo-litikken, der er lagt til grund, jf. kapitel 5–være omkring ½-1 pct. af BNP,jf. figur1.7a-b.Et strukturelt underskud på ½ pct. af BNP svarer til undergrænsen for, hvadder vil kunne planlægges efter i konvergensprogrammerne for Danmark.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
DKDEUAUTNLDITABELSVNSVKCZEFRAPRTESPGBRIRLLande, der fik henstilling i december
1 1/2
3
4
4
5
6
33
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
Figur 1.7aStrukturel offentlig saldo med og udenkonsolidering, 2005-2030Pct. af BNPPct. af BNP
Figur 1.7bStrukturel primær saldo med og udenkonsolidering, 2005-2030Pct. af BNPPct. af BNP
3210-1-2-3-4-5-6051015Uden nye initiativer20
3210-1-2-3-4-5-62530Inkl. nye initiativer
43210-1-2-3051015202530Uden nye initiativerInkl. nye initiativer
43210-1-2-3
Kilde: Egne beregninger.
Den offentlige nettogæld aftager i konsolideringsforløbet svagt fra 2015 til 2020 i pct.af BNP, men på længere sigt er der udsigt til fornyet stigning i gælden med de forud-sætninger, der ligger til grund,jf. figur 1.8a-b.I fravær af konsolidering er der derimodudsigt til nærmest eksponentielt stigende gæld og rentebetalinger efter 2015.Figur 1.8aNettorenteudgifter med og udenkonsolidering til 2030Pct. af BNPPct. af BNP
Figur 1.8bNettogæld med og uden konsolidering til2030Pct. af BNPPct. af BNP
43210051015202530
43210
6050403020100-10-20051015202530
6050403020100-10-20
Uden nye initiativer
Inkl. nye initiativer
Uden nye initiativer
Inkl. nye initiativer
Kilde: Egne beregninger.
Den økonomiske fremskrivning, som vurderingen af konsolideringsbehovet er base-ret på, bygger på en række forudsætninger om den økonomiske udvikling, som i sigselv kan vise sig at være ambitiøse. Konkret forudsættes, at den begyndende frem-gang i økonomien i 3. kvartal i 2009 fortsætter i 2010 og årene efter, og at konjunk-tursituationen gradvist normaliseres frem mod 2015. De centrale antagelser med be-tydning for de offentlige finanser og den offentlige gæld er bl.a.:•Væksten når op på over 2 pct. i gennemsnit fra 2011 til 2015, hvilket betyder atdet aktuelt ret store outputgab gradvist lukkes,jf. figur 1.9a.
34
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
•Ledigheden falder fra 2011 og frem til 2015, således at den når ned på 3,6 pct. afarbejdsstyrken (svarende til det anslåede strukturelle ledighedsniveau),jf. figur 1.9b.Den samlede beskæftigelse stiger med knap 25.000 personer fra 2011 til 2015, så-ledes at beskæftigelsesfrekvensen når op på knap 78 pct. blandt de 15-64-årige.•Væksten trækkes bl.a. af ret høj vækst i privatforbruget, hvilket afspejler at opspa-ringskvoten gradvist reduceres fra det aktuelt høje niveau,jf. figur 1.9c.Normalise-ringen af privatforbruget styrker isoleret set de offentlige finanser i forløbet somfølge af det høje afgiftsindhold.•De offentlige indtægter fra pensionsafkastbeskatningen styrkes fra 0,7 pct. afBNP til godt 1 pct. af BNP fra 2010 og frem til 2015, hvilket omtrent svarer til etanslået normalniveau. Oliepriserne antages at stige gradvist frem mod 2015, hvorde udgør godt 90 dollar pr. tønde (Brent). Renteniveauet forudsættes at stigegradvist frem mod 2015 fra et historisk lavt niveau og er dermed forholdsvistmoderat i perioden.•Enhedslønomkostningerne stiger relativt moderat, hvilket kan indebære en delvisgenopretning af konkurrenceevnen. De relativt afdæmpede lønstigninger medfø-rer samtidig en moderat fremgang i det offentlige lønninger og i overførselssat-serne, som isoleret set forbedrer finanserne. Lønkvoten falder dermed fra et eks-traordinært højt niveau til et niveau svarende til det historiske gennemsnit,jf. figur1.9d.•På længere sigt har Velfærdsaftalen afgørende betydning, idet forøgelsen af tilba-getrækningsalderen, herunder som følge af stigende levetid, samlet øger beskæfti-gelsen med op mod 10 pct. i 2040, jf. afsnit 1.5. Desuden forudsættes uændredekompensationsgrader og skattebyrde, samt at de offentlige forbrugsudgifter målt”per bruger” stiger med den private lønudvikling. Der er taget hensyn til, at sti-gende levetid også medfører bedre aldersspecifik sundhedstilstand, hvilket isoleretset dæmper stigningen i de offentlige udgifter. Der er ikke særskilt taget hensyntil, at sundhedsudgifterne kan stige mere end demografien umiddelbart tilsigerbl.a. som følge af teknologiske fremskridt mv.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
35
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
Figur 1.9aOutputgab, 1980-2015Pct. af BVTPct. af BVTK onjunktur-normalisering
Figur 1.9bLedighed og strukturledighed, 1980-2015Pct. af arbejdsstyrkenPct. af arbejdsstyrkenK onjunk tur-normalisering
43210-1-2-3-4808590950005
43210-1-2-3-4
14121086420808590950005
14121086420
10
15
10
15
Strukturel ledighed
Faktisk ledighed
Figur 1.9cForbrug og opsparing i husholdningernePct. af disponibel indkomstPct. af BNP
Figur 1.9dLønkvote i de private byerhverv ogbeskæftigelsesgab, 1980-2015Pct. af strukturel besk.Pct.
15
6055
3210-1-2-38085 90 95 00 05 10 15Lønkvote, private byerhverv (h.akse)Gnst. lønkvote 1980-2000 (h.akse)Beskæftigelsesgab
7469645954
105054508085 90 95 00Privatforbrug (h.akse)05 10 15Opsparing40
Kilde: Danmarks Statistik samt egne beregninger.
Antagelserne i konvergensprogrammet indebærer, at de midlertidige lempelser af fi-nanspolitikken gradvist vil blive trukket tilbage igen. Inklusive konsolideringen af deoffentlige finanser frem mod 2015 aftager det samlede bidrag til aktivitetsniveauet fraden førte og forudsatte finanspolitik mv. fra skønsmæssigt 2� pct. af BNP i 2010 tilca. � pct. af BNP i 2013 og 0 pct. i 2015 – målt ved de flerårige virkninger af finans-politikken siden 2008, hvor finanskrisen eskalerede. Det indebærer, at finanspolitik-ken isoleret set dæmper BNP-væksten i perioden, jf. kapitel 4.Bidraget fra finanspolitikken kan imidlertid ikke ses uafhængigt af renteudviklingen,navnlig i den aktuelle situation med store underskud og skrøbelige finansielle marke-der. Som udgangspunkt ventes rentefaldet siden efteråret 2008 at medføre positivevækstbidrag ikke bare i år, men også i 2011, selv om de pengepolitiske renter for-mentlig vil være højere end i dag.Hertil kommer, at både de korte og lange renter kan blive presset op, hvis der ikkegennemføres troværdige og effektive tiltag, som retter op på ubalancen mellem deoffentlige indtægter og udgifter. Disse renteforhøjelser vil i givet fald svække efter-
36
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
spørgslen blandt andet via boligmarkedet. Desuden kan der opstå øget usikkerhedblandt andet på grund af forventninger om fremtidige (større) finanspolitiske stram-ninger, der også kan virke efterspørgselsdæmpende. Samlet kan virkningen på denøkonomiske aktivitet af den nødvendige konsolidering være af et moderat omfang,hvis renterne i medfør af konsolideringen er lavere end ellers, og det kan ikke på for-hånd udelukkes, at aktivitetsvirkningen ved at foretage den nødvendige konsolideringi realiteten kan være positiv,jf. boks 1.5.Boks 1.5Mulige virkninger på den økonomiske aktivitet af finanspolitisk konsolidering og renter mv.I hovedforløbet i KP09 indgår finanspolitisk konsolidering, der isoleret set dæmper efterspørgsels-væksten i en periode, mens lempelig pengepolitik sammen med den ventede fremgang i udlandet oggradvis normalisering af opsparings- og investeringskvoter i den private sektor bidrager til, at efter-spørgslen fortsat styrkes og konjunkturerne gradvis normaliseres frem mod 2015.Udlandsvæksten er baseret på antagelserne i OECDs mellemfristede scenarie, hvor det er forudsat, atoutputgabet lukkes i 2017. I OECDs beregninger er det antaget, at landene foretager en meget mar-kant finanspolitisk konsolidering, og at aktivitetsvirkningerne herfra lige præcis modvirkes af, at ren-terne er lavere end ellers,jf. OECD Economic Outlook no. 86.For Danmark skal virkningerne af finanspolitisk konsolidering som nævnt også ses i sammenhængmed, at der ellers (dvs. uden konsolidering) formentlig vil opstå pres på både korte og lange rentersamt forøget usikkerhed eller forventninger om fremtidige (større) stramninger, som isoleret set kanvære efterspørgselsdæmpende.Der er stor usikkerhed om, hvorvidt og hvornår store offentlige underskud slår igennem i renten,samt hvordan renteændringer påvirker aktiviteten. I et forløb, hvor der i udgangspunktet er sundeoffentlige finanser, og i fravær af negative globale faktorer som øget risikoaversion og større udbudaf statsobligationer, kan en (varig) stigning i underskuddet på 1 pct. af BNP som udgangspunkt øgerenten med ca. 0,2 pct.,jf. IMF, The State of public finances cross-country fiscal monitor: November2009.Lægges dette til grund, vil en styrkelse af de offentlige finanser på 1� pct. af BNP (svarende til denkrævede forbedring af den strukturelle saldo fra 2010 til 2013 via nye initiativer) medføre, at renternevil være ca. � pct. lavere end i fravær af konsolidering. I en standard ADAM-modelberegning, hvor derforetages en konsolidering fra 2011-13 fordelt på lavere offentligt forbrug, herunder lavere offentligbeskæftigelse, og lavere overførsler til den private sektor (ift. KP08), og renterne som en konsekvensheraf er � pct. lavere fra 2011, vil konsolideringen samlet set dæmpe den økonomiske aktivitet med�-½ pct. i 2012-13 i forhold til et forløb, hvor der ikke konsolideres,jf. tabel a (forløb 1). Effekten påhuspriserne vil være positiv. I ADAM påvirkes den økonomiske aktivitet mv. relativt kraftigt af rente-ændringer. På lidt længere sigt er aktivitetseffekten positiv.De kommende år vil mange lande imidlertid have meget store underskud, og der vil derfor være me-get stort salg og udbud af statsobligationer i et finansielt klima, der kan være skrøbeligt. Under så-danne forhold peger IMF-studiet på, at en stigning i underskuddet på 1 pct. af BNP kan øge rentenmed op til knap 0,4 pct. Dermed vil en konsolidering på 1� pct. medføre, at renterne kan være ca. ½pct. lavere end i fravær af konsolidering. Dette forløb (forløb 2) vil indebære, at den økonomiske akti-vitet fra 2012 og beskæftigelsen stort set er uændret sammenlignet med scenariet i fravær af konso-lidering, idet aktivitetseffekten af de lavere renter udligner effekten af den lavere efterspørgsel frakonsolideringen.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
37
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
Boks 1.5 (fortsat)
Tabel aKortsigtet aktivitetsvirkning af konsolidering når renterne samtidig er lavere end ellers20110. Eksklusiv rentevirkningerBNP (relativ ændring i pct.)Kontantpris (relativ ændring i pct.)Beskæftigelse (1.000 personer)1. Typiske rentevirkningerBNP (relativ ændring i pct.)Kontantpris (relativ ændring i pct.)Beskæftigelse (1.000 personer)2. Større rentevirkningerBNP (relativ ændring i pct.)Kontantpris (relativ ændring i pct.)Beskæftigelse (1.000 personer)3. Typiske rentevirkninger og styrket tillidBNP (relativ ændring i pct.)Kontantpris (relativ ændring i pct.)Beskæftigelse (1.000 personer)-0,20-32012-0,6-1-132013-1,0-2-22
-0,11-2
-0,21-7
-0,51-11
-0,13-1
0,13-1
-0,14-2
0,020
0,13-1
0,04-1
Anm: Beregningsteknisk indgår en konsolidering på ca. 5 mia. kr. det første år, ca. 10 mia. kr. i 2012 og ca. 9mia. kr. i 2013, jf. kapitel 4.I et forløb, hvor der ikke konsolideres, er det endvidere sandsynligt, at tilliden til den økonomiske po-litik svækkes, og der opstår forventninger om fremtidige (større) stramninger. Dette kan i givet falddæmpe privatforbruget. I det 3. forløb er det lagt til grund, at ca. halvdelen af forbrugerne er påvirketaf den slags forventninger, og at privatforbruget alt andet lige er ca. 0,6 pct. af BNP højere, når tillidentil den økonomiske politik understøttes af konsolideringsindsatsen på godt 1,2 pct. af BNP, Dermedkan den samlede effekt på BNP og beskæftigelse af konsolideringen være, stort set neutral, når dersamtidig indregnes en typisk rentevirkning.Samlet set indikerer modelberegningerne, at virkningen på den økonomiske aktivitet af konsolide-ringen kan være af et begrænset omfang, og at det ikke er usandsynligt, at virkningerne kan værepositive i forhold til, hvis der ikke gennemføres den konsolidering, som før eller siden er nødvendigfor at undgå stadig stigende offentlig gæld og rentebetalinger.
1.4 Udfordringen kan påvirkes af det samfundsøkonomiske forløb
Der er stor usikkerhed om den realøkonomiske udvikling fremadrettet, herunder bå-de om konjunkturudsigterne de nærmeste år og mere grundlæggende om tilbagesla-get i forbindelse med finanskrisen medfører en varig reduktion i velstanden (potenti-elt BNP) og muligvis beskæftigelsen i forhold til forventningerne i tidligere års kon-vergensprogrammer, jf. afsnit 1.1.I det følgende ses på konsekvenserne for de offentlige finanser og den samlede kon-solideringsopgave i to alternative scenarier:
38
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
1) Etpositivtforløb, hvor der sker en hurtig tilbagevenden til en normal konjunktur-situation i verdensøkonomien fra 2010 til 2013, blandt andet drevet af den lem-pelige penge- og finanspolitik og at kreditforholdene samt efterspørgslen hurtigtnormaliseres. Forløbet kan ses i lyset af, at tidligere recessioner, som ikke har væ-ret ledsaget af finanskrise og vigende boligmarkeder, typisk har været efterfulgtaf ret høj vækst i et eller flere år. For Danmarks vedkommende normaliseres ka-pacitetsudnyttelsen allerede i 2013, hvor ledigheden er reduceret til 3,6 pct. pålinje med den skønnede strukturledighed. Privatforbruget genoprettes hastigt,hvilket øger afgiftsindtægterne. Oliepriser og aktiekurser mv. stiger yderligere, ogprovenuet fra pensionsafkastskatten og Nordsø-indtægterne når høje niveauer.2) Etnegativtscenarie, med svag vækst frem mod 2012, og hvor beskæftigelsesmu-lighederne varigt svækkes i kølvandet på finanskrisen. Risikoen for et mere nega-tivt scenarie knytter sig blandt andet til fortsatte tilpasningsbehov i den finansiel-le sektor, og at usikkerhed om den økonomiske politik og rammevilkår kansvække tillid og investeringer i den private sektor – herunder ikke mindst, hvislandene undlader at etablere troværdige konsolideringsplaner eller gennemførertiltag, der svækker vækstpotentialet. For Danmark er antaget en ledighed, der sti-ger til ca. 185.000 personer i 2012, før den falder igen, samt at normalisering afkapacitetsudnyttelsen først opnås i 2017. Den strukturelle beskæftigelse antagesvarigt at være 1 pct. lavere (fra 2015 og frem) end antaget i KP09-forløbet.I detpositiveforløb styrkes finanserne på kort sigt af den kraftigere fremgang i privat-forbrug og BNP, ligesom indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne og pensionsafkast-skatten er høje. Den faktiske saldo forbedres ret hurtigt, og nettogælden aftager i pct.af BNP fra 2012 til 2015,jf. figur 1.10a-b.Figur 1.10aFaktisk saldo i positivt og negativt scenarie(inkl. nye initiativer)Pct. af BNPPct. af BNP
Figur 1.10bNettogæld i positivt og negativt scenarie(inkl. nye initiativer)Pct. af BNPPct. af BNP
6420-2-4-6050709111315
6420-2-4-6
20151050-5-10050709Positivt scenarieGrundforløb
20151050-5-10111315Negativt scenarie
Positivt scenarieGrundforløb
Negativt scenarie
Kilde: Egne beregninger.
Denstrukturellesaldo i 2015 – der korrigerer for midlertidige udsving som følge afkonjunkturer og sving i provenuer fra pensionsafkastskat, Nordsø-indtægter mv. – erforbedret med ca. 0,3 pct. af BNP, hvilket navnlig afspejler lavere gæld og dermed
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
39
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
lavere rentebetalinger,jf. tabel 1.6.Den finanspolitiske holdbarhed forbedres med ca.0,1 pct. af BNP.I det positive scenarie reduceres underskuddet på de offentlige finanser til under 3pct. af BNP allerede i 2012, og forløbet vil dermed indebære, at EU’s finansministre i2013 kan træffe beslutning om, at Danmark ikke længere har et uforholdsmæssigtstort underskud – ét år tidligere end i KP09-forløbet. Det positive scenarie indregner,at den ventede henstilling om effektive konsolideringstiltag i perioden 2011-13 efter-leves.Tabel 1.6Virkning på de offentlige finanser af ændrede samfundsøkonomiske forudsætningerÆndringer ift. KP09Nega-Positivttivtforløbforløb
Pct. af BNPVirkninger på:Faktisk saldo i 2012Faktisk saldo i 2013Faktisk saldo i 2014Nettogæld i 2015Renteudgifter i 2015 (netto)Strukturel saldo i 2015Holdbarhedsindikator
KP09-forløb
Positivtforløb
Negativtforløb
-3,2-1,9-0,890,80,00,2
-2,1-0,40,530,50,30,3
-4,5-3,5-2,4151,2-0,9-0,4
+1,1+1,5+1,3-6-0,3+0,3+0,1
-1,3-1,6-1,6+6+0,4-0,9-0,6
I detnegativeforløb, hvor konjunktursvækkelsen trækker ud og beskæftigelsen er va-rigt lavere end lagt til grund – fx hvis strukturerne på arbejdsmarkedet svækkes, ellerden strukturelle ledighed er højere end beregnet – øges udfordringerne med at sikreholdbare offentlige finanser mærkbart. Det faktiske underskud øges i 2015 med godt1,6 pct. af BNP og nettogælden er isoleret set 6 pct. af BNP højere. Det øger rente-udgifterne med ca. 0,4 pct. af BNP.Holdbarhedsindikatoren svækkes med ca. 0,6 pct. af BNP (ca. 10 mia. kr.), og denstrukturelle saldo i 2015 svækkes med knap 0,9 pct. af BNP. Forløbet understreger,at de fremadrettede udsigter for den strukturelle beskæftigelse har central betydningfor, om udfordringerne oven på krisen er øget mere end lagt til grund i konvergens-programmet. Det er således en afgørende forudsætning for konvergensprogrammet,at strukturerne på arbejdsmarkedet ikke svækkes.I det negative scenarie kommer underskuddet på de offentlige finanser først under 3pct. af BNP i 2014, og forløbet vil dermed indebære, at der tidligst i 2015 kan træffesbeslutning om, at Danmark ikke længere har et uforholdsmæssigt stort underskud.Det negative scenarie forudsætter ligeledes, at den samlede henstilling om effektive
40
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
konsolideringstiltag i perioden 2011-13 efterleves, selv om vækstforløbet er svagereend lagt til grund i KP09-forløbet.
1.5 Langsigtede udfordringer og tilbagetrækningsreformen i VelfærdsaftalenVelfærdsaftalen bidrager markant til langsigtet robusthed og vækst
Reformen af tilbagetrækningsreglerne i Velfærdsaftalen fra 2006 sigter på, at længerelevetid og bedre helbred også medfører flere aktive år på arbejdsmarkedet. I Vel-færdsaftalen er det således besluttet, at efterlønsalderen gradvist sættes op fra 60 til62 år i perioden 2019-2022. Folkepensionsalderen hæves gradvist fra 65 til 67 år i lø-bet af 2024 til 2027. Aldersgrænserne for efterløn og folkepension indekseres efter2025 med levetiden for 60-årige.Reguleringsprincippet i indekseringsmekanismen indebærer, at den samlede periodemed efterløn og folkepension – forstået som levetiden for 60-årige fratrukket efter-lønsalderen – nærmer sig 19½ år på længere sigt,jf. figur 1.11a.Den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder skønnes at stige med godt og vel halvt såmeget som reguleringen af disse aldersgrænser, blandt andet fordi en del personerantages at trække sig tilbage før efterløns- og pensionsalderen (enten på førtidspensi-on, andre overførsler eller for egne midler). Dermed indebærer reguleringen af al-dersgrænserne for efterløn og pension en nogenlunde uændret balance mellem detantal år, som erhvervsaktive i gennemsnit er på arbejdsmarkedet, og det antal år somi gennemsnit tilbringes på efterløn og pension mv.Figur 1.11aGennemsnitligt antal år med efterløn ogpensionÅrÅr
Figur 1.11bEfterlønsalder og gennemsnitlig levetid for60-årigeÅrÅr
3025201590001020304050
30252015
706866646260581020304050
88868482807876
Med Velfærdsaftale
Uden Velfærdsaftale
Efterlønsalder
Levetid for 60-årig (h.akse)
Kilde: Egne beregninger og DREAM.
Initiativerne i Velfærdsaftalen medfører i beregningerne et løft i beskæftigelsen på ca.9 pct. i 2040, hvor efterlønsalderen med de beregningstekniske antagelser om kraftigtstigende levetid er løftet til 65½ år,jf. figur 1.11b.Dermed understøtter Velfærdsafta-
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
41
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
len også den langsigtede vækst og velstand. Forløbet forudsætter blandt andet, at al-dersgrænserne hæves på linje med den indekseringsregel, der er nedfældet i lovgiv-ningen, og at erhvervsdeltagelsen øges i det beregnede omfang.Med Velfærdsaftalen og herunder navnlig levetidsindekseringen af aldersgrænserne ipensionssystemet er der langt hen ad vejen taget hånd om den del af de langsigtedefinanspolitiske udfordringer, der knytter sig til, at stigende levetid nærmest automa-tisk ville føre til flere år på efterløn eller folkepension, samt at stigende levetid ogsåmedfører flere udgifter til sundhed og ældrepleje.I fravær af initiativerne i Velfærdsaftalen ville de offentlige finanser ekskl. rentebeta-linger (den strukturelle primære saldo) blive svækket med op mod 5½ pct. af BNPfra 2015 og frem til omkring 2040,jf. figur 1.12b.Det afspejler primært større pensi-onsudgifter og lavere beskæftigelse i fravær af Velfærdsaftalen. Initiativerne i Vel-færdsaftalen – herunder navnlig tilbagetrækningsreformen – reducerer i forløbetsvækkelsen af den primære saldo, men svækkelsen er fortsat tydelig på knap 2 pct. afBNP fra 2015 til 2035. Efter 2035 medfører Velfærdsaftalen sammen med blandtandet relativt mindre ældreårgange, at den primære saldo derefter styrkes i forløbet.Figur 1.12aBeskæftigelse med og uden velfærdsaftale1.000 personer1.000 personer
Figur 1.12bSvækkelse af strukturel primær saldo fra2015 med og uden VelfærdsaftalenPct. af BNPPct. af BNP
3.1003.0002.9002.8002.7002.60005 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60Med Velfærdsaftalen
3.1003.0002.9002.8002.7002.600Uden Velfærdsaftalen
20-2-4-61020304050Med Velfærdsaftalen
20-2-4-6Uden Velfærdsaftalen
Kilde:
Egne beregninger.
Den underliggende svækkelse frem mod 2035 skal ses i lyset af den demografiskeudvikling med store ældreårgange, aftagende Nordsø-indtægter og energi- og klima-målsætningerne, der reducerer energiforbruget i forhold til BNP. Lavere energifor-brug reducerer indtægterne fra energiafgifter, idet forbruget af fossile brændsler erbelagt med højere afgifter end andet forbrug.I KP09 er der ikke indregnet omkostninger i form af lavere provenu fra energiafgif-ter mv. til opfyldelse af den langsigtede vision om, at Danmark på sigt skal være uaf-hængig af fossile brændsler som olie, kul og gas. De samlede energiafgifter udgør idag ca. 40 mia. kr. årligt. En stor del af disse indtægter vil umiddelbart bortfalde vedefterlevelse af målet om at blive uafhængig af fossile brændsler ved uændret afgifts-
42
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
politik. Samlet vil de mulige statsfinansielle omkostninger afhænge af de midler, dertages i anvendelse og den dertil knyttede finansiering.1.6 Oversigt over ændringer siden KP08
I forhold til fremskrivningen i KP08 er der til KP09 inddraget ny information omblandt andet konjunkturer, arbejdsmarked, befolkningsudviklingen og offentlige fi-nanser, og der er indregnet nye initiativer, herunder skattereformen og de øvrige ini-tiativer i Forårspakke 2.0:•Nye skøn for oliepriser, Nordsø-produktion og dollarkurs og dermed nye skønfor Nordsø-provenuerne. Samlet er der indregnet et varigt provenu fra Nordsø-aktiviteterne, som isoleret set forbedrer holdbarheden med 0,05 pct. af BNP,mens saldoen i 2015 forbedres med 0,15 pct. af BNP,jf. tabel 1.7.Tabel 1.7Holdbarhedsindikator – oversigt over ændringer fra KP08 til KP09Pct. af BNP-0,80,050,30,0-0,1-0,8-0,3-0,2-0,3-1,3
1. Konvergensprogram 2008 (ekskl. nye initiativer)- Nye skøn for Nordsø-provenuer- Skattereform- Ny befolkningsprognose, DREAM 2009- Nye data vedr. arbejdsmarkedet (RAS2007) mv.- ØR decembergrundlag i øvrigt- heraf højere realt offentligt forbrug- heraf lavere strukturelt BNP- heraf renter på øget gæld fra 20152. Konvergensprogram 2009 (uden nye initiativer)
•
Skattereform i Forårspakke 2.0.Skattereformen udmønter som nævnt knap 5½mia. kr. eller ca. 0,3 pct. af BNP af reformkravet i KP08 som følge af de positiveafledte virkninger på arbejdsudbud og opsparing mv., jf. afsnit 2.4.Opdateret befolkningsprognose(DREAM2009).Den nye befolkningsprognosegiver ikke anledning til væsentlige ændringer i den gennemsnitlige levetid og på-virker ikke holdbarhedsindikatoren nævneværdigt.Opdaterede oplysninger om befolkningens arbejdsmarkedstilknytning fordelt påalder, køn og herkomst,RAS2007,svækker holdbarhedsindikatoren med ca. 0,05pct. af BNP, navnlig som følge af lidt lavere erhvervsdeltagelse i de højere al-dersgrupper end antaget i KP08. Opdaterede skøn for den strukturelle ledighed,jf. Økonomisk Redegørelse,december 2009, indebærer, at strukturledigheden på sigt
•
•
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
43
Kapitel 1. Udfordringer og krav i finanspolitikken
forudsættes at være 3,6 pct. af arbejdsstyrken mod 3,5 pct. i KP08. Det svækkerisoleret set holdbarhedsindikatoren med ca. 0,05 pct. af BNP.•Opdatering af konjunkturudviklingen og udsigterne for de offentlige finanser pågrundlag afØkonomisk Redegørelse,december 2009. Svækkelsen af konjunkturerneog de offentlige finanser siden KP08 medfører øget offentlig gældsopbygning ogrentebetalinger. Den øgede gæld i 2015 svækker isoleret set holdbarheden medgodt 0,3 pct. af BNP. Øgede udgifter til offentligt forbrug i forhold til BNPsvækker isoleret set holdbarhedsindikatoren med i størrelsesordenen 0,5 pct. afBNP. Knap halvdelen af denne stigning i forbrugsudgifternes BNP-andel afspej-ler, at strukturelt BNP skønnes at være lavere i kølvandet på finanskrisen.
Derudover indgår Energistyrelsens seneste fremskrivning af energiforbruget fra april2009 tilpasset de vækst- og olieprisskøn, der lægges til grund i KP09-forløbet, jf. bilag5. Samlet påvirker opdateringen af energiforbruget ikke holdbarheden. De samledestatsfinansielle omkostninger ved de energi- og klimapolitiske aftaler og målsætningerskønnes som i KP08 at være på omkring 5 mia. kr. eller ca. 0,3 pct. af BNP.
44
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
2. Strategi og målsætninger frem til 20152.1 Indledning
De centrale omdrejningspunkter for finanspolitikken i 2015-planen er at sikre struk-turel balance på de offentlige finanser i 2015 og langsigtet finanspolitisk holdbarhed,jf. Danmark 2015 – Mod Nye Mål,august 2007. Den konkrete finanspolitik tilrettelæg-ges løbende med udgangspunkt i de finanspolitiske sigtepunkter i planen og underhensyntagen til konjunktursituationen mv. Udsigterne for de offentlige finanser op-dateres mindst en gang om året i forbindelse med konvergensprogrammet til EU, se-nest iDanmarks Konvergensprogram 2008.Udfordringerne for den økonomiske politiker siden skærpet væsentligt som følge af den globale krise.Efter finanskrisen eskalerede i efteråret 2008, er der gennemført en række indgrebfor at styrke tilliden til og i den finansielle sektor. Indsatsen omfatter blandt andet enrække udvidede lånemuligheder i Nationalbanken, garantier for simple kreditorer ogkapitalindskud i finansielle institutioner. Desuden er selskabet Finansiel stabilitet A/Soprettet blandt andet med sigte på en kontrolleret afvikling af finansielle institutio-ner, som ikke kan føres videre, og for at sikre, at simple kreditorer får dækket dereskrav, når pengeinstitutter bliver nødlidende. Herudover kan selskabet indgå aftalerom ydelse af individuel statsgaranti til kreditorer blandt andet for (eksisterende ogny) ikke-efterstillet, usikret gæld med en løbetid på op til tre år. Der er også fra sta-tens side tilført betydelig likviditet til den private ikke-finansielle sektor blandt andetved at forlænge kredittiderne for betaling af visse skatter og afgifter og ved at givehusholdningerne adgang til at hæve Særlig Pensionsopsparing.Siden krisen var på sit højeste, er de pengepolitiske renter samtidig faldet markant,blandt andet som følge af at det pengepolitiske rentespænd er normaliseret, og fi-nanspolitikken er løbende blevet lempet. I 2009 og 2010 er der foretaget lempelser,som samlet kan anslås til 3½ pct. af BNP i 2010 (målt ved provenuvirkningerne, dvs.i forhold til neutral finanspolitik). Lempelserne afspejler en betydelig planlagt vækst ide offentlige investeringer (på ca. 30 pct. i 2009 og 2010), lavere skat i 2009 og navn-lig i 2010 samt at det offentlige forbrug samlet er steget mere end planlagt.Samtidig er privatforbruget faldet ret meget under krisen, og de automatiske stabilisa-torer er større i Danmark end i de fleste andre lande, hvilket bidrager til at dæmpeaktivitetsnedgangen. Svækkelsen af finanserne i 2009 og 2010 er derfor relativt kraf-tig. Samlet skønnes det, at de offentlige finanser skifter fra rekordstore overskud påca. 4½ pct. af BNP i perioden 2005-2008 til et underskud på omkring 5½ pct. afBNP i 2010.2015-planens mål om strukturel balance i 2015 stiller betydelige krav om finanspoli-tisk konsolidering. Det er vurderingen, at den strukturelle offentlige saldo vil vise etunderskud på ca. 1,8 pct. af BNP i 2015 i fravær af yderligere initiativer. Det indebæ-
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
45
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
rer samlet et konsolideringsbehov på omkring 31 mia. kr. i årene frem mod 2015 forat sikre omtrent balance i 2015. Der er usikkerhed om det præcise krav frem mod2015, men udfordringen er under alle omstændigheder betydelig.Med udsigt til et underskud på 5½ pct. af BNP i år ventes det, at Danmark – i over-ensstemmelse med Stabilitets- og Vækstpagten – vil komme ind i proceduren foruforholdsmæssigt store underskud og modtage en henstilling fra EU’s økonomi- ogfinansministre om at bringe underskuddet under 3 pct. af BNP inden for en kortereårrække.Det konkrete indhold i henstillingen vil først blive kendt i løbet af 2010. Med afsæt ide henstillinger, som andre lande har modtaget indtil nu, er det imidlertid i konver-gensprogrammet lagt til grund, at Danmark samlet skal gennemføre initiativer, derforbedrer den strukturelle saldo med i alt 1½ pct. af BNP, dvs. med (mindst) ½ pct.af BNP om året i gennemsnit i 2011-13. De ventede henstillinger er dermed i over-ensstemmelse med det centrale mål i planen om balance i 2015 (strukturelt), somsamtidig er Konvergensprogrammets mellemfristede mål, MTO (”Medium termObjective”).Udsigterne for de offentlige finanser (frem til 2015 og i årene efter) og vurderingenaf finanspolitikkens holdbarhed er baseret på en langfristet fremskrivning, der ogsårækker ud over 2015. Fremskrivningen inddrager ændringer i befolkningens sam-mensætning og andre forhold af betydning for de offentlige finanser, herunderblandt andet udtømningen af olie- og gasressourcer i Nordsøen. Den langfristedefremskrivning bygger i årene efter 2015 på beregningstekniske antagelser samt virk-ningen af besluttede økonomisk-politiske tiltag, der rækker ud over 2015, herundertilbagetrækningsreformen i Velfærdsaftalen fra 2006 og skattereformen fra Forårs-pakke 2.0. Dertil kommer kvalitetsfonden til offentlige investeringer i 2009-18 ogenergi- og klimamålsætninger frem til 2020 og derefter,jf. kapitel 5.Det er særligt i den aktuelle situation vanskeligt at bedømme den underliggende stil-ling på de offentlige finanser (den strukturelle saldo) og udsigterne frem mod 2015,og fremskrivningerne er derfor mere usikre end normalt. Der vil derfor blive foreta-get opdaterede vurderinger af udsigterne blandt andet i lyset af den samfundsøko-nomiske udvikling, EU-henstillingen og finanspolitiske beslutninger mv.2.2 Målsætninger for den økonomiske politik
De centrale finanspolitiske mål, som konsolideringsforløbet i konvergensprogram-met er bygget op om, er:•Fastholdelse af den centrale målsætning i 2015-planen om strukturel balance i2015 (Danmarks MTO).
46
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
••
En langsigtet holdbarhedsindikator på (mindst) nul.Efterlevelse af den ventede EU-henstilling om en forbedring af den strukturelleoffentlige saldo med 1½ pct. af BNP fra 2010 til 2013.
En del af den nødvendige stramning af finanspolitikken vil komme automatisk, nårfinansieringen af skattereformen indfases, og de ekstraordinært høje offentlige inve-steringer bringes ned igen. Modsat svækkes de offentlige finanser underliggende fremmod 2013 som følge af stigende rentebetalinger på den stigende offentlige gæld, vi-gende Nordsøproduktion og fordi store årgange trækker sig tilbage fra arbejdsmar-kedet. Samlet vurderes det på det nuværende grundlag, at den strukturelle saldo i fra-vær af yderligere tiltag styrkes med � pct. af BNP fra 2010 til 2013. For at indfri denventede EU-henstilling om en styrkelse af den strukturelle saldo på 1½ pct. af BNPskal nye initiativer således forbedre de offentlige finanser med 1� pct. af BNP i 2013(svarende til nye initiativer for ca. 24½ mia. kr.).Strukturel balance i 2015 kræver, vurderet på det nuværende grundlag, en yderligereforbedring af finanserne med ca. 7 mia. kr. via nye tiltag. Samlet set er der såledesbehov for en konsolidering svarende til omkring 31 mia. kr. for at nå målet om ba-lance i 2015.Det skal understreges, at konsolideringsbehovet først kan bedømmes nærmere, nårhenstillingerne kendes, og at det blandt andet vil bero på EU-kommissionens skønfor den strukturelle saldo. Der er desuden ikke truffet politisk beslutning om stram-ningernes præcise størrelsesorden og indfasning. I Konvergensprogrammet er detantaget, at tilpasningen sker på udgiftssiden, samt at det udestående reformkrav fraden oprindelige 2015-plan indfris,jf. kapitel 1 og afsnit 2.5.På indtægtssiden er skattereformen fra Forårspakke 2.0 indregnet frem til 2019. Skat-tereformen styrker isoleret set den langsigtede holdbarhed af de offentlige finansermed ca. 0,3 pct. af BNP og styrker de offentlige finanser i 2015 med knap ½ pct. afBNP (inkl. midlertidige virkninger af tidsforskydninger i nettopensionsindbetalinger-ne, herunder som følge af loftet over indbetalinger til ratepension på 100.000 kr. omåret). Reformen bidrager dermed til at nå målene i 2015-planen.I et forløb, hvor der konsolideres svarende til den forventede henstilling fra EU, vur-deres de offentlige finanser at udvise et strukturelt underskud på omkring ½ pct. afBNP i 2015. For at opnå balance på de offentlige finanser i 2015 kræves dermed,som det ser ud nu og med betydelig usikkerhed, yderligere konsolideringstiltag for ca.0,4 pct. af BNP frem mod 2015. Det ekstra konsolideringskrav forudsættes bereg-ningsteknisk indfriet via det resterende krav om strukturreformer på ca. 7 mia. kr. fra2015-planen (svarende til reformkravet i KP08 korrigeret for det positive bidrag fraskattereformen).
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
47
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
Målet om balance i 2015 bidrager væsentligt til at undgå betydelige underskud ogkraftig gældsopbygning også efter 2015, hvor de offentlige finanser svækkes blandtandet som følge af den demografiske udvikling og vigende indtægter fra aktiviteternei Nordsøen som følge af faldende olie- og gasproduktion. Med strukturel balance i2015 er der som udgangspunkt udsigt til et underskud i 2020 på mellem ½ og 1 pct.af BNP. I et forløb uden konsolidering kan det strukturelle underskud nå op om-kring 3 pct. af BNP.Behovet for en relativt hurtig styrkelse af de offentlige finanser understreges endvi-dere af, at der i fravær af troværdig konsolidering er stor risiko for stigninger i rentenog svækket tillid. Det kan svække det forudsatte opsving i den private efterspørgselog øge rentebetalingerne på den offentlige gæld, som opbygges i disse år. Dertilkommer, at jo længere konsolideringen udskydes, des større vil kravet til konsolide-ring blive på grund af rentevirkningen. Hvis den nødvendige konsolidering fx udsky-des med 5 år, kan det kræve ekstra tiltag, der styrker finanserne med op mod 10 mia.kr., hvis sigtet er at opnå samme strukturelle saldo i 2020. Samtidig er det centralt, attilpasningen i den økonomiske politik så vidt muligt er afstemt med konjunkturerne.Da outputgabet er stort og negativt vil det imidlertid være nødvendigt at starte kon-solideringen, før konjunktursituationen igen er normaliseret, jf. også kapitel 1.De centrale mål for de enkelte politikområder, som konvergensprogrammet er byg-get op om, er følgende:•Finanspolitik:Stabilitetsorienteret finanspolitik med fokus på at sikre strukturelbalance på de offentlige finanser i 2015 og en holdbar finanspolitik. Det forud-sætter, at de midlertidige lempelser under krisen trækkes tilbage igen, og at derderudover skal gennemføres ret betydelig konsolidering frem mod 2015.Skatte- og udgiftspolitikken:Skattepolitikken omfatter den gradvise indfasning afskattereformen i Forårspakke 2.0 frem mod 2019, herunder videreførelsen afskattestoppet. Skattereformen i Forårspakke 2.0 er som nævnt fuldt finansieret(ekskl. afledte virkninger på beskæftigelse og opsparing). På udgiftssiden er detantaget, at de offentlige investeringer reduceres efter det ret store planlagte løft i2009 og 2010 i lyset af den økonomiske krise. De offentlige investeringer udgørsåledes 1,8 pct. af BNP i 2015 mod 2,6 pct. af BNP i 2010. Profilen for de of-fentlige investeringer afspejler desudenkvalitetsfondenpå 50 mia. kr. til offentligeinvesteringer i sygehusstruktur, folkeskoler, daginstitutioner mv. frem mod 2018,jf. afsnit 2.5. For at opnå strukturel balance i 2015 er det blandt andet antaget, atde reale ressourcer til offentligt forbrug fastholdes uændret fra 2010 til 2013. Detindebærer sammen med de øvrige forudsætninger i fremskrivningen, at de of-fentlige forbrugsudgifter udgør godt 26� pct. af (konjunkturrenset) BNP i 2015,hvilket er lidt højere end pejlemærket i den oprindelige 2015-plan. Desuden erdet antaget, at øvrige udgifter reduceres proportionalt i forhold til de hidtidigeantagelser. Disse beregningstekniske antagelser om den offentlige udgiftsside in-
•
48
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
debærer, at den ventede henstilling fra EU kan indfris, og er ca. � af vejen til atopnå balance i 2015.•Struktur- og arbejdsmarkedspolitik:I Konvergensprogrammet indgår udover stram-ninger på udgiftssiden en beregningsteknisk forudsætning om nye initiativer, derkan løfte arbejdsudbuddet, således at de offentlige finansers holdbarhed styrkesmed ca. 0,4 pct. af BNP. Det svarer til kravet i den oprindelige 2015-plan fra2007 (om initiativer, der styrker finanserne med 0,8 pct. af BNP via større ar-bejdsudbud) korrigeret for Jobplanen og sygefraværshandlingsplanen fra 2008samt skattereformen iForårspakke 2.0,som er besluttet siden planen blev frem-lagt. Disse reformer skønnes således at indfri ca. halvdelen af det oprindeligekrav.Vækstinitiativer:Skattereformen og initiativerne i Velfærdsaftalen vedrørende ud-dannelse, forskning og innovation – samt navnlig ændringerne i tilbagetræk-ningsreglerne – bidrager desuden til at øge vækstpotentialet på længere sigt. Deter et centralt hensyn at sikre gode betingelser for økonomisk vækst efter krisen.Regeringen har derfor nedsat et Vækstforum, der i løbet af 2010 skal bidragemed ideer og forslag til, hvordan det bedst muligt sikres, at betingelserne for nyvækst efter krisen er til stede.Penge- og valutakurspolitik:En stabil valutakurs i kraft af den faste kronekurs overfor euroen, som samtidig sikrer lave og stabile inflationsforventninger. En an-svarlig linje i den økonomiske politik bidrager til at sikre troværdighed om fast-kurspolitikken, så der kan fastholdes lave renter og et lavt rentespænd over foreuroområdet. Siden finanskrisen var på sit højeste, er det pengepolitiske rente-spænd i forhold til ECB’s styringsrente nedbragt fra 1� pct.-enheder til 0,05pct.-enheder. Nationalbankens udlånsrente er historisk lav, hvilket bidrager til atunderstøtte boligmarkedet, privatforbrug og investeringer. Valutareserven er hi-storisk høj, hvilket understøtter fastkurspolitikken.Finansielle markeder.Forholdene på de finansielle markeder er forbedret væsentligtsiden efteråret 2008 blandt andet som følge af de omfattende indgreb i Danmarkog andre lande. Risikopræmierne er reduceret væsentligt, mens indlånsunder-skuddet i pengeinstitutterne er faldet noget. Det er en central udfordring at af-vikle og udfase de ekstraordinære initiativer, uden at den finansielle stabilitetsvækkes. Navnlig udfasning af statsgarantierne kræver international koordine-ring, om end der ligesom på andre områder (likviditetsstøtte, kapitalindskud mv.)er indbygget exit-elementer blandt andet i form af ”sunset” klausuler eller en til-skyndelse til, at anvendelse af ordningerne vil blive udfaset i takt med, at forhol-dene normaliseres. Der er fortsat udfordringer for den finansielle sektor blandtandet som følge af højt konkursomfang og ret stor gældsætning i dele af er-hvervslivet.
•
•
•
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
49
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
Danmarks stilling i forhold til EU’s konvergenskriterier
Det offentlige overskud i 2008 var 3,4 pct. af BNP ifølge indberetningen i oktober ihenhold til EU-proceduren om uforholdsmæssigt store underskud (EDP)1. Det of-fentlige overskud i 2008 skal blandt andet ses i lyset af gunstige konjunkturer, storeindtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen, samt lave nettorenteudgifter. Denstrukturelle saldo, som korrigerer den faktiske saldo for både konjunktureffekter ogandre midlertidige forhold for at få et udtryk for de underliggende offentlige finan-ser, er beregnet til 1,9 pct. af BNP i 2008.Danmark opfyldte dermed i 2008 konvergenskriterierne for stabil valutakurs, inflati-on, rente samt offentlig saldo og gæld,jf. tabel 2.1.Tabel 2.1Konvergenskriterier, 2008 og 2010Forbrugerpris-inflation1)(HICP)Pct.2008DanmarkEU27EuroområdetKonvergenskriterierSkøn for 2010DanmarkEU27EuroområdetKonvergenskriterier1,11,00,31,53,64,13,85,93,4-2,2-2,0-3,0Kapital-markedsrente1)(10-årig stat)
Offentlig saldo2)(EDP-form)
Offentlig gæld2)(ØMU-gæld)
Pct. af BNP33,461,769,360,0
1,21,00,61,8
----
-5,5-7,1-6,9-3,0
3)
41,875,384,060,0
3)
Anm.: Det er endvidere et konvergenskriterium, at et land skal have deltaget i valutakursmekanismenERM II i mindst to år uden alvorlige spændinger og devalueringer. Danmark opfylder det kriterium.1)For inflation og kapitalmarkedsrente er opgørelsen baseret på tal frem til december 2009 samt, forinflationen, skøn for 2010. Inflationen beregnes som den procentvise ændring i det senesttilgængelige 12-måneders gennemsnit af HICP-indekset i forhold til det foregående 12-månedersgennemsnit af HICP-indekset. Renten beregnes som et gennemsnit af renten de seneste 12 måneder.EU- Kommissionen har ikke offentliggjort skøn for kapitalmarkedsrenten i 2010.2)Kriteriet vedrørende sunde offentlige finanser baseres formelt på, om landet er genstand for enrådsbeslutning om, at der er uforholdsmæssigt stort underskud under Traktatens Art. 104, stk. 6.3)Egne skøn for Danmark baseret påØkonomisk Redegørelse,december 2009.Kilde: Eurostat og Kommissionens efterårsprognose, 2009 samt egne beregninger.
Den skønnede udvikling i de offentlige finanser indebærer, at Danmark i 2010 ventesat overskride EU’s 3 pct.’s grænse for størrelsen af det offentlige underskud. Det gørsig gældende for langt de fleste EU-lande.
Opgørelsen af den offentlige saldo på EDP-form adskiller sig på visse punkter fra saldoopgørelsen på nationalregn-skabsform. Overskuddet på de offentlige finanser i 2008 er imidlertid opgjort til 3,4 pct. af BNP både på national-regnskabsform og EDP-form,jf. kapitel 4.1
50
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
På den baggrund ventes Danmark i løbet af 2010 at komme ind i EU’s procedure foruforholdsmæssigt store underskud (EDP) og modtage en henstilling fra EU om fi-nanspolitiske stramninger, der skal nedbringe det offentlige underskud. Danmark vilkomme ud af proceduren, når det er konstateret, at underskuddet er kommet under 3pct. – dvs. i løbet af det efterfølgende år.2.3 Finanspolitiske mål i 2015-planen
I den oprindelige 2015-plan fra 2007 var det mellemfristede mål for den strukturellesaldo angivet som et målinterval for det strukturelle overskud frem til 2010 efterfulgtaf en nedre grænse om mindst balance fra 2011-15. I lyset af den økonomiske kriseog behovet for finanspolitiske lempelser i lyset af krisen er saldomålet fraveget i disseår, men målsætningen om strukturel balance i 2015 er fastholdt,jf. Forårspakke 2.0samt Økonomisk Redegørelse,maj og august 2009.Med omtrent balance i 2015 opfylder finanspolitikken (godt og vel) det langsigtedekrav om holdbarhed, men stiller samtidig betydelige krav om konsolidering, og atlempelserne under krisen trækkes tilbage igen.Målsætningen om strukturel balance i 2015 er i overensstemmelse med EU’s Stabili-tets- og Vækstpagt. Pagten indebærer krav om en strukturel saldo, som generelt skalvære ”tæt på balance” eller overskud, og som endvidere skal indebære en sikker-hedsmargin, så landene i forbindelse med en normal lavkonjunktur ikke overskrider3 pct.’s grænsen for det faktiske offentlige underskud.Kravet om en sikkerhedsmargin indebærer aktuelt, at Danmark (som minimum) skalsigte efter en mellemfristet saldo tæt på balance eller et underskud på højst ½ pct. afBNP. Denne margin skal give de automatiske stabilisatorer mulighed for fuldt ud atdæmpe konjunkturudsving, uden at underskudsgrænsen på 3 pct. af BNP overskri-des. Den ret store margin skal ses i lyset af, at de offentlige finanser i Danmark ersærligt følsomme over for udviklingen i konjunkturerne. Samtidig gælder imidlertid,at en strukturel saldo på -½ pct. af BNP ikke giver særlig megen plads til diskretio-nære lempelser af finanspolitikken under kraftige tilbageslag, idet grænsen på 3 pct. afBNP i så fald hurtigt kan blive overskredet.Målet om balance på den strukturelle saldo opfylder EU's minimumskrav med enmargin (på ½ pct. af BNP). Det mere ambitiøse mål skal ses i lyset af, at der fortsatvil være nedadgående pres på de offentlige finanser i en lang årrække efter 2015, atdet er i overensstemmelse med kravet om finanspolitisk holdbarhed, og at der somudgangspunkt vil være større handlemuligheder i tilfælde af større tilbageslag.De finanspolitiske mål i 2015-planen fordrer tilbageholdenhed i finanspolitikken ogret store offentlige overskud, når konjunkturerne er gode og ledigheden lav. Det erover tid forudsætningen for, at der er plads til at hjælpe økonomien på vej i tilfældeaf større økonomiske tilbageslag med klare ubalancer. Den økonomiske politik skal
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
51
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
samtidig understøtte fastkurspolitikken med fokus på økonomisk stabilitet og fortsatlav inflation, samt langsigtet finanspolitisk holdbarhed.Finanspolitikken er lempet betydeligt i 2009 og 2010 blandt andet som reaktion påkrisen. Lempelserne er større end i de fleste andre lande i EU, mens det 10-årige ren-tespænd overfor Tyskland samtidig har været ret stabilt. Det har været muligt somfølge af et godt udgangspunkt med meget store overskud i de gode år fra 2005-08. Idisse år var overskuddet således større end i de øvrige EU-lande, og den offentligegæld blev nedbragt markant.Figur 2.1aMål for strukturel balance i 2015 ogudviklingen i strukturel og faktisk saldoPct. af BNPPct. af BNP
Figur 2.1bBidrag til udviklingen i den primære offent-lige saldo fra 2010 til 2013/15 – uden tiltagPct. af konjunkturrenset BNP Pct. af konjunkturrenset BNP210-1-2210-1-2
6420-2-4-60406 08 10 12 14 16 18 20Faktisk saldoStrukturel saldoStrukturel saldo (uden nye initiativer)EU’s minimumskrav
6420-2-4-6
Forårspakke 2.0Off. investeringerNordsøFolkepensionAndre forhold
Forårspakke 2.0Off. investeringerNordsøFolkepensionAndre forhold
2010-13
2010-15
Anm.: Andre forhold i figur 2.1b dækker bl.a. over færre i de mest erhvervsaktive aldre, realvækst i det offentligeforbrug i forløbet uden nye initiativer mv.Kilde: Økonomisk Redegørelse, december 2009 og egne beregninger.
Den strukturelle saldo skønnes at blive svækket fra et overskud på 1,9 pct. af BNP i2008 til et underskud på 1,7 pct. af BNP i 2010. Det afspejler navnlig lempelserne affinanspolitikken. I fravær af nye initiativer skønnes, at den strukturelle offentlige sal-do svækkes lidt yderligere til ca. -1,8 pct. af BNP i 2015,jf. figur 2.1a.Svækkelsen fra2010 til 2015 afspejler navnlig øgede renteudgifter på den stigende gæld. Den primæ-re offentlige saldo (der ikke inkluderer nettorentebetalinger) styrkes således lidt fra2010-2015 i et forløb uden nye initiativer (dvs. eksklusive konsolidering på udgiftssi-den og kravet om fremgang i den strukturelle beskæftigelse), jf. kapitel 1.Den marginale styrkelse af den primære saldo fra 2010 til 2015 skal ses i lyset af, atde midlertidige lempelser af finanspolitikken gradvist fases ud, i takt med at de eks-traordinært høje offentlige investeringer bringes ned igen, og finansieringselementer-ne i skattereformen indfases2. Det forbedrer saldoen med 1� pct. af BNP i perioden.Men samtidig svækkes den primære saldo af faldende Nordsø-indtægter, øgede ud-gifter til folkepension og andre forhold, herunder færre i de erhvervsaktive aldre ogden forudsatte realvækst i det offentlige forbrug, som i dette forløb (hvor der ikkeindregnes nye initiativer) svarer til i KP08,jf. figur 2.1b.2
Udviklingen i de enkelte indtægts- og udgiftsposter frem mod 2015 er nærmere beskrevet i kapitel 4.
52
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
Målet om strukturel balance i 2015 kræver dermed nye initiativer, der isoleret set styr-ker finanserne med ca. 1,8 pct. af BNP i 2015. Med en forholdsvis hurtig indsats ioverensstemmelse med de ventede EU-henstillinger vil konsolidering og øget be-skæftigelse, der tilsammen styrker den strukturelle primære saldo med godt 1,6 pct. afBNP, imidlertid være tilstrækkeligt, idet rentebetalingerne så samtidig reduceres medknap 0,2 pct. af BNP i 2015. Forløbet med strukturel balance i 2015 opfylder samti-dig (godt og vel) kravet om finanspolitisk holdbarhed.Langsigtet holdbarhed af de offentlige finanser
2015-planens mål om langsigtet holdbarhed af de offentlige finanser indebærer somnævnt, at den offentlige gæld stabiliseres på længere sigt, målt i pct. af BNP. Vurde-ringen af den finanspolitiske holdbarhed beror på en række beregningstekniske anta-gelser og skal ses som et konsistenstjek af, om de offentlige indtægter og udgifter ernogenlunde afstemt på langt sigt,jf. kapitel 5.Kravet om finanspolitisk holdbarhed lægger ikke i sig selv særlige begrænsninger påprofilen for den offentlige saldo over tid, eller hvilket niveau nettogælden på langtsigt vil stabilisere sig på. Kriteriet om langsigtet holdbarhed sikrer eksempelvis ikke,at saldo og gæld i alle årene opfylder fx kravene i EU’s Stabilitets- og Vækstpagt ogkonvergenskriterierne for euro-deltagelse (navnlig underskud under 3 pct. af BNP ogØMU-gæld ikke over 60 pct.).Det er blandt andet på den baggrund, at kravet om finanspolitisk holdbarhed i 2015-planen er suppleret med et mere kortsigtet krav om (mindst) balance på den struktu-relle offentlige saldo i 2015. Kravet er blandt andet udtryk for forberedelse på delangsigtede udfordringer ved at spare op (dvs. nedbringe gæld og renteudgifter),mens betingelserne endnu er relativt gunstige. I perioden frem mod 2015 er Nordsø-indtægterne således relativt høje, idet de udgør godt 1 pct. af BNP i 2015 og dermeder ca. 0,7 pct. af BNP højere end den varige provenuvirkning3. Dertil kommer, atdemografien endnu er forholdsvis gunstig sammenholdt med udsigterne efter 2015,hvor store årgange går på pension, samtidig med at levetiden stiger. Det kraftige til-bageslag siden efteråret 2008 og højere udgifter til offentligt forbrug har som nævntsat denne del af strategien (opsparingselementet) under pres.I forløbetuden nye initiativerer holdbarhedsindikatoren opgjort til -1,3 pct. afBNP. Det vil sige, at der fra og med i dag kræves en forbedring af den primære of-fentlige saldo, der udgør en konstant andel på 1,3 pct. af BNP i alle fremtidige år, forat sikre at den offentlige nettogæld på langt sigt udgør en konstant andel af BNP.Kravet på 1,3 pct. af BNP svarer til omkring 24 mia. kr. i 2010-niveau4.
Det varige provenu svarer til ca. 0,4 pct. af BNP. Den varige provenuvirkning svarer til nutidsværdien af alle frem-tidige (skønnede) Nordsøprovenuer omsat til en konstant årlig andel af BNP (annuitet) fra og med i dag.4Holdbarhedsindikatoren angives normalt i pct. af BNP fordi denne andel er konstant fra år til år. Fx svarer (godt)1,3 pct. af BNP til ca. 23 mia. kr. i 2010-niveau, 24 mia. kr. i 2011-niveau og 25 mia. kr. i 2012-niveau.3
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
53
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
Indfries initiativerne over nogle år (i stedet for på én gang) skal der en lidt størrekonsolidering til for at opnå en given virkning på holdbarhedsindikatoren på grundaf rentevirkningen. En strukturel saldoforbedring på 1� pct. af BNP, der indfasesfrem mod 2013 (eller 1� pct., der indfases frem mod 2015), svarer med aktuelle for-udsætninger til en forbedring af holdbarhedsindikatoren på knap 1,1 pct. af BNP(henholdsvis 1,5 pct. af BNP).Forløbet uden nye initiativer er ikke holdbart, og dermed stiger den offentlige netto-gæld væsentligt på langt sigt. Dermed øges også rentebetalingerne på gælden, og denoffentlige saldo forværres markant frem mod 2060,jf. figur 2.2a-bFigur 2.2aStrukturel saldo (uden nye initiativer)Pct. af BNPPct. af BNP
Figur 2.2bNettogæld (uden nye initiativer)Pct. af BNPPct. af BNP
420-2-4-6-8-102000201020202030204020502060
420-2-4-6-8-10
160140120100806040200-20200020102020203020402050
160140120100806040200-202060
Figur 2.2cStrukturel saldoPct. af BNPPct. af BNP
Figur 2.2dNettogældPct. af BNPPct. af BNP
210-1-2-3-4-5-62000201020202030204020502060
210-1-2-3-4-5-6EU-henstilling (2013)KP09
806040200-20200020102020203020402050
806040200-202060
EU-henstilling (2013)
KP09
54
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
Figur 2.2eStrukturel primær saldoPct. af BNPPct. af BNP
Figur 2.2fØMU-gældPct. af BNPPct. af BNP
420-2-42000201020202030204020502060
420-2-4EU-henstilling (2013)KP09
14012010080604020020002010 202020302040 2050
1401201008060402002060
EU-henstilling (2013)
KP09
I det forløb, der sikrerindfrielse af EU-henstilllingenom budgetforbedringerfrem mod 2013, er holdbarhedsindikatoren svagt negativ (ca. -0,2 pct. af BNP). I for-løbet er underskuddet i 2015 omkring ½ pct. af BNP.Imidlertid er der som nævnt udsigt til underliggende svækkelse af finanserne i nogleårtier efter 2015 som følge af demografi og vigende Nordsø-indtægter, mål i klima-og energipolitikken mv. Der er således i forløbet udsigt til stigende underskud, gældog renteudgifter frem mod midten af århundredet. Med de beregningstekniske anta-gelser når det strukturelle underskud i perioder op på ca. 4 pct. af BNP,jf. figur 2.2c-f.Med nye initiativer, der sikrerstrukturel balance på de offentlige finanser i 2015(Konvergensprogrammets forløb),er holdbarhedsindikatoren opgjort til 0,2 pct. afBNP. Kravet om strukturel balance vil væsentligt dæmpe gældsopbygningen og der-med rentebetalingerne, der fx i 2025 reduceres med ca. 1½ pct. af BNP i forhold tilforløbet uden nye initiativer. I dette forløb er der også udsigt til stigende underskudog gæld frem til omkring 2040, jf. figur 2.2c-f. Når holdbarhedsindikatoren er positiv(0,2 pct. af BNP) i konvergensprogrammet, er det som følge af primære overskud,der ligger meget langt fremme i tid, efter 2050.Forbedringen af den primære saldo på meget langt sigt afspejler navnlig de positivevirkninger af Velfærdsaftalen, samt at der indtræder en vending i demografien, nårdet er relativt mindre årgange født i 1970erne og 1980erne, der trækker sig tilbage,mens relativt større ungeårgange træder ind på arbejdsmarkedet, jf. også kapitel 5.Nettogælden når op på knap 50 pct. af BNP i 2050, hvorefter den falder tilbage igen,mens ØMU-gælden kan komme væsentligt over 60 pct. af BNP,jf. figur 2.2c-d.Selvmed balance i 2015 kan der vise sig behov for yderligere tiltag for at sikre en sund ogstabil udvikling med moderate underskud også i årene efter 2015, men i mindre om-fang end i forløbet hvor de ventede henstillinger fra EU lige akkurat indfris. Måletom strukturel balance på de offentlige finanser i 2015 bidrager således til at fastholdetroværdigheden om finanspolitikken og reducere risikoen for højere rentespænd.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
55
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
2.4 Skattepolitik
Skattereformen iForårspakke 2.0fra marts 2009 indeholder en nedsættelse af skattenpå arbejdsindkomst finansieret ved forhøjelse af de grønne afgifter, højere afgifter påusund kost, lavere fradrag samt fjernelse af særordninger for erhvervslivet,jf. boks2.1.Samtidig er skattereformen fuldt finansieret uden indregning af afledte virknin-ger og dermed skønnes reformen at styrke de offentlige finanser varigt med ca. 5½mia. kr. som følge af de positive afledte virkninger på arbejdsudbud og opsparingmv.Skattereformen i Forårspakke 2.0 har som et primært sigte at øge arbejdsudbuddetog derigennem styrke de langsigtede vækstmuligheder navnlig ved en nedsættelse afskatten på den sidst tjente krone. Reformen viderefører dermed linjen fra skattere-formerne i 2004 og 2007 og de tre skattereformer har samlet set medført, at margi-nalskatten på arbejdsindkomst er blevet nedsat markant for hovedparten af lønmod-tagerne,jf. figur 2.3a.Figur 2.3aMarginalskat, 2001-regler og Forårspakke2.0Pct.Pct.
Figur 2.3bProvenuvirkninger af Forårspakke 2.0 fremtil 2015Pct. af BNP1,0Pct. af BNP1,0
706560555045403530100Lønmodtagere fordeltefter lønindkomst (h. akse)Reformen2001-regler
2,522,0
0,50,0-0,5-1,0
0,50,0-0,5-1,009101112131415
1,511,0
0,5
200
300
400
500
600
700
00,0800
SP
Skattereform
Lønindkomst (før AM-bidrag), 1.000 kr.
Kilde: Egne beregninger.
Skattereformen indebærer, at skattenedsættelserne kommer hurtigt, mens finansie-ringen kommer gradvist over nogle år. Således indebærer skattereformen isoleret seten lempelse på ca. 12 mia. kr. (0,7 pct. af BNP) i 2010 og ca. 8 mia. kr. (0,4 pct. afBNP) i 2011,jf. figur 2.3b.5Dermed bidrager skattereformen til at understøtte aktivitetog beskæftigelse på kort sigt.Samtidig medfører frigivelsen af SP-midlerne og de afledte skatteindtægter herfra, atgældsakkumulationen på kort sigt som følge afForårspakke 2.0er begrænset. Såledesskønnes det, at gælden er omtrent uændret i 2010, mens den akkumulerede gælds-virkning er på ca. 11 mia. kr. (0,5 pct. af BNP) i 2015 (ekskl. afledte virkninger somfølge af større forbrug, stigninger i arbejdsudbuddet osv.).5
Inkl. tilbageløb i form af øget provenu fra indirekte afgifter udgør den kortsigtede virkning ca. -0,5 pct. af BNP i2010 og ca. -0,3 pct. af BNP i 2011.
56
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
I de følgende år reduceres lempelsen gradvist, og skattereformen er på sigt fuldt fi-nansieret opgjort som varig virkning uden indregning af afledte virkninger, så skatte-nedsættelserne krone for krone modsvares af øget provenu fra andre tiltag. Refor-mens samlede afledte virkninger på arbejdsudbud, forbrugsmønstre og opsparingmv. bidrager derfor til at styrke de offentlige finanser på længere sigt.Samlet skønnes reformen at styrke de offentlige finanser, både i 2015 og på længeresigt. Bidraget til den finanspolitiske holdbarhed er anslået til ca. 5½ mia. kr. som føl-ge af de positive afledte virkninger. Det er ca. 40 pct. af det oprindelige krav til struk-turreformer i 2015-planen på 14 mia. kr. Dermed udgør skattereformen et væsentligtbidrag til at opfylde målene i 2015-planen.Boks 2.1Hovedelementerne i skattereformen i Forårspakke 2.0••••••••Mellemskatten på 6 pct. afskaffes.Topskattegrænsen øges, så omkring 350.000 personer ikke længere skal betale topskat.Bundskatten nedsættes med 1,5 pct. enheder.Færre særregler og mindre støtte til erhvervslivet.Skatte- og afgiftssystemet bliver i højere grad indrettet, så det tilgodeser udfordringer for klimaog miljø.Højere afgifter på usund kost, tobak mv.Pensionstillægget forhøjes med 2.000 kr. årligt.Værdien af rentefradraget fastholdes uændret for familier med renteudgifter under 100.000 kr.(50.000 for enlige). Skatteværdien af store rentefradrag og ligningsmæssige fradrag reduceresgradvist fra 33,5 pct. i gennemsnit i 2012 til 25,5 pct. i gennemsnit i 2019. Der indføres samtidigen særlig kompensationsordning for familier med store fradrag i forhold til indkomsten.Det eksisterende tillæg til befordringsfradraget for personer med lavere indkomster forhøjes.Grænsen for den daglige befordring, der udløser den høje sats, øges ligeledes. Den særlig højesats for daglig befordring over 100 km fra udkantskommuner videreføres til 2018.Der indføres en ”grøn check” på 1.300 kr. som et fast, nominelt årligt beløb til personer, der erfyldt 18 år, og 300 kr. pr. barn. Dog maksimalt 2 børn. Den grønne check indkomstaftrappes.Checken kompenserer for de højere grønne afgifter, som husholdningerne skal betale.Der indføres et loft over fradrag for indbetalinger på ratepension på 100.000 kr.Fortsat skattestop.
•
•
••
Skattestoppet videreføres uændret før og efter skattereformen. Nominalprincippet iskattestoppet er i fremskrivningen indregnet frem til 2019.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
57
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
Skattestoppet indebærer, at en skat eller afgift ikke må stige, uanset om den er fastsati procent eller nominelle kronebeløb. Desuden er der loft over den nominelle ejen-domsværdiskat. På grund af nominalprincippet for punktafgifter (eksklusive energi-afgifter som er indekseret) og ejendomsværdiskat bidrager skattestoppet isoleret settil en gradvis reduktion af skattetrykket i en normalsituation med inflation på knap 2pct. og stigende grundlag for ejendomsværdiskat. I medfør af skatteaftalen fra efter-året 2007 indekseres energiafgifterne med 1,8 pct.De nominelle elementer i skattestoppet (dvs. loftet for ejendomsværdiskat og fast-holdte punktafgifter i kronebeløb) er som en del af den finansierede skattereform iForårspakke 2.0aftalt videreført fra 2015 til 2019. Disse elementer er udtryk for enreduktion af skattebyrden og indebærer en svækkelse af de offentlige finanser på ca.3 mia. kr. i forhold til en situation, hvor disse skatter og afgifter følger prisudviklin-gen. Dette skal ses i sammenhæng med de andre nominelle elementer i reformen,som giver et finansieringsbidrag på langt sigt. Den grønne check og bundfradragetfor negativ nettokapitalindkomst fastholdes således nominelt fremover, hvilket giveret varigt finansieringsbidrag på ca. 7 mia. kr., fordi den grønne check og bundfradra-get ikke stiger i takt med indkomster og priser.Nettobidraget fra de nominelle elementer i skattereformen er dermed varigt ca. 4mia. kr. Desuden forudsættes det, at kompensationsordningen – der sikrer mod tabsom følge af lavere værdi af fradrag fra 2012 – udfases efter 2019.2.5 Udgiftspolitik
I de mellemfristede planer har det gennemgående været en forudsætning, at realvæk-sten i det offentlige forbrug skulle dæmpes i forhold til tidligere årtier. I den oprinde-lige 2010-plan fra 2001 var det således antaget, at væksten skulle være 1 pct. årligtfrem til 2005 og ½ pct. årligt i 2006-10. Realvækstmålsætningerne er siden revideret,senest i forbindelse med Velfærdsaftalen, som indebar et løft i realvæksten i 2007-12indenfor udannelse, forskning, iværksætteri og innovation. Dette løft blev i aftalenfinansieret med reformer på arbejdsmarkedet mv.Siden 2001 har realvæksten i det offentlige forbrug i gennemsnit været på 1,6 pct. omåret. Det er mindre end det foregående tiår (hvor stigningen var på 2½ pct. i gen-nemsnit), men noget mere end det forudsatte i de forudgående mellemfristede pla-ner. I gennemsnit udgør overskridelsen i størrelsesordenen � pct.-enheder pr. år iperioden 2002-09,jf. figur 2.4a.Det svarer til knap 3½ mia. kr. årligt eller i alt ca. 27mia. kr. svarende til godt 5 pct. af det offentlige forbrug6. I forhold til den oprindeli-ge 2010-plan fra 2001 (altså før Velfærdsaftalen mv.) er der tale om en mervækst idenne periode på ca. 34 mia. kr. (knap 7 pct. af det offentlige forbrug).
6
Den forudsatte realvækst i det offentlige forbrug blev løftet fra ½ pct. til 1 pct. årligt fra 2007 som følge af Vel-færdsaftalen. Dette løft er ikke medregnet i tallene for den oprindelige 2010-plan.
58
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
I lyset af udgiftsskredet er der gennemført initiativer for at styrke udgiftsstyringen.Der har blandt andet fra og med kommunernes budgetlægning for 2009 været mu-lighed for, at en del af det kommunale bloktilskud på op til 1 mia. kr. gøres betingetaf, at kommunernes budgetlægning under ét overholder det aftalte udgiftsniveau. Detbetingede bloktilskud kan betragtes som en solidaritetspræmie, der skal understøtte,at kommunerne i fællesskab lever op til de rammer for den kommunale økonomi,som KL og staten har indgået aftale om.I 2010 gælder det betingede bloktilskud kun i forhold til det aftalte niveau for ser-viceudgifterne, da der i lyset af krisen ikke er aftalt en øvre ramme for anlægsudgif-terne. Opgørelsen af kommunernes budgetter for 2010 viser, at kommunerne harbudgetteret med serviceudgifter svarende til det aftalte niveau. På indtægtssiden skalkommuner, der øger skatten, betale en vis andel af provenuet til staten, hvis kom-munerne samlet set sætter skatten op og dermed bryder skattestoppet.Figur 2.4aPlanlagt og realiseret realvækst i detoffentlige forbrugPct.Pct.
Figur 2.4bOffentligt forbrug i pct. af(konjunkturrenset) BNP3,0Pct. af(konjunkturrenset) BNPPct. af(konjunkturrenset) BNP
3,02,52,01,51,00,50,002 03 04 05 06 07 08 09 10PlanlagtRealiseretGennemsnit 2002-2009
3029282726252401 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15KP09KP082015-planPejlemærke på 26½ pct.af (konjunkturrenset) BNP
30292827262524
2,52,01,51,00,50,0
Anm.: Planlagt realvækst er opgjort som i forudgående 2010- og 2015-planer, herunder med ændringer ifølge skat-teaftalen i 2003 (vedrørende 2004-05) og Velfærdsaftalen/globaliseringspuljen (fra 2007). Realvæksten for2009 er som skønnet i Økonomisk Redegørelse, december 2009.
Løbende effektiviseringer og produktivitetsforbedringer inden for den offentlige sek-tor løfter den offentlige service. Regeringen og KL indgik i 2008 en flerårsaftale omfrigørelse af ressourcer til den borgernære service i kommunerne i 2009-13. Aftalenindebærer, at der i kommunerne skal omstilles ressourcer svarende til et råderum på1 mia. kr. i 2009 voksende til 5 mia. kr. i 2013. Heraf skal regeringen fremsætte stats-lige initiativer, der på sigt kan frigøre halvdelen af de aftalte ressourcer i kommuner-ne – svarende til ½ mia. kr. i 2010 stigende til 2½ mia. kr. i 2013.I efteråret 2009 er der derfor offentliggjort en handlingsplan, som beskriver statsligeinitiativer, som frigør 500 mio. kr. i kommunerne til service i 2010, jf.Handlingsplanfor frigørelse af ressourcer til service i kommunerne i 2010,september 2009. Med en omfat-tende afbureaukratiseringsplanMere tid til velfærd,oktober 2009, har regeringen frem-lagt 105 konkrete forenklingsinitiativer. Der er desuden gennemført en række struk-
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
59
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
turændringer i den offentlige sektor henover årene blandt andet med sigte på at for-øge produktivitet og kvalitet i opgaveløsningen, herunder strukturreformen (2007),politireformen (2007) og domstolsreformen (2007), og fordelene herved er endnuikke indhøstet.Det offentlige forbrugs andel af BNP – forbrugstrykket – overstiger pejlemærket på26½ pct. af (konjunkturrenset) BNP fra 2015-planen,jf. figur 2.4b.I perioden 2009 til2011 skønnes det offentlige forbrug at udgøre godt 28 pct. af konjunkturrenset BNP,hvilket er ca. 1 pct.-enhed højere end skønnet i KP08 og ca. 2 pct.-enheder højereend i 2015-planen. Det afspejler en højere udgiftsvækst end planlagt, men også atskønnet for konjunkturrenset BNP er reduceret, jf. ogsåØkonomisk Redegørelse,de-cember 2009, og samlet set udgør de offentlige forbrugsudgifter en større andel afBNP i disse år end nogensinde før.I konvergensprogrammet er det som nævnt antaget, at realvæksten i det offentligeforbrug er ca. 0 i 2011-13. Det vil sige, at de nominelle udgifter stiger i takt med pri-ser og lønninger og dermed, at den offentlige beskæftigelse som udgangspunkt kanfastholdes uændret. Med de antagelser, som programmet derudover bygger på, her-under at nye initiativer kan styrke beskæftigelsen frem mod 2015, reduceres de of-fentlige forbrugsudgifter til ca. 26� pct. af BNP i 2015, hvilket er lidt højere end pej-lemærket i 2015-planen (og højere end i årene 1984-2007).Den forudsatte nulvækst i det offentlige forbrug i 2011-13 indebærer en mindreud-gift på ca. 13½ mia. kr. i forhold til den ramme, som var indregnet i Konvergenspro-grammet for 2008. Det svarer til halvdelen af det udgiftsskred, som er konstateret iårene fra 2001 til 2009, og ca. 40 pct. af mervæksten i det offentlige forbrug i forholdtil forudsætningerne i den oprindelige 2010-plan fra 2001.Det er i starten af 2009 besluttet at iværksætte og fremrykke en lang rækkeinveste-ringsprojekterfor at understøtte væksten og beskæftigelsen i lyset af det internatio-nale tilbageslag. Samlet set er det lagt til grund, at de offentlige investeringer stigermed ca. 30 pct. i 2009 og 2010. Historisk set er det en kraftig stigning og mere end ide fleste andre OECD-lande7. Med det aftalte løft i de offentlige investeringer, her-under vækstinitiativer i finanslovsaftalen for 2010, er det aktuelle investeringsniveau i2009 og 2010 kommet væsentligt over det forudsatte i KP08,jf. figur 2.5a.Det aktuel-le skøn er, at de samlede offentlige investeringer stiger med knap � pct. af BNP fra2008 til 2010, hvor investeringsniveauet anslås til 2½ pct. af BNP. Det ligger overdet historiske årlige gennemsnit på knap 1� pct. i 1993-2008,jf. figur 2.5b.Til sam-menligning udgjorde de offentlige investeringer ifølge KP08 godt 1� pct. af BNPårligt i 2009 og 2010.
7
OECD,Economic Outlook 86,jf. ogsåØkonomisk Redegørelse,december 2009.
60
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
Figur 2.5aForudsat forløb for de offentligeinvesteringerMia. kr. 2010-priserMia. kr. 2010-priser
Figur 2.5bOffentlige investeringers andel af BNPPct. af BNPPct. af BNP
46444240383634323009 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20Forløb ifølge KP09Forløb ifølge KP08
464442403836343230
3,02,52,01,51,00,50,01993-20082009KP08
3,02,52,01,51,00,50,02010KP09
2011-19
Det er i konvergensprogrammet lagt til grund, at de offentlige investeringer bringesned igen efter 2010 – især de første år, men profilen er vanskelig at forudse præcist,idet nogle projekter kan blive igangsat senere end ventet. Blandt andet fremryknin-gen af udmøntning af 2 mia. kr. fra kvalitetsfonden fra 2013 til 2010 understøtter, atder sker en automatisk tilpasning nedad i investeringsomfanget. Faldet i de offentligeinvesteringer fra det relativt høje niveau i 2010 dæmper de krav om konsolidering,som er nødvendige for at indfri de ventede henstillinger fra EU og nå de mellemfri-stede mål i 2015-planen. Fremskrivningen af de offentlige investeringer omfatter in-vesteringer i regi af kvalitetsfonden og infrastrukturfonden, men profilen har bereg-ningsteknisk karakter.2.6 Struktur- og arbejdsmarkedspolitikken
I 2015-planen fra 2007 (og i KP08) blev der opstillet centrale strukturpolitiske kravtil beskæftigelse og arbejdstid, som var tilstrækkelige til at sikre finanspolitisk hold-barhed og balance i den offentlige økonomi i 2015. De centrale krav i 2015-planenvar:••Nye initiativer skaløge den ustøttede beskæftigelsemed yderligere 20.000 personerfrem mod 2015 svarende til en stigning i beskæftigelsen på � pct.At dengennemsnitlige arbejdstid ikke falder frem mod 2015,svarende til at den gen-nemsnitlige arbejdstid skal være 1,8 pct. højere i 2015 end det forløb som demo-grafien og øvrige ændringer i beskæftigelsessammensætningen tilsiger. Den gen-nemsnitlige arbejdstid fastholdes dermed på et – efter danske forhold – for-holdsvist højt niveau, selv om en stigende andel af unge og ældre i arbejdsstyrkenisoleret set trækker i retning af et fald fremover.
Disse krav styrkede de offentlige finanser (den finanspolitiske holdbarhed) med 0,8pct. af BNP (14 mia. kr.), hvoraf godt 1/3 var indregnet som en stigning i den struk-turelle beskæftigelse. Det sikrede samlet omtrent balance på den strukturelle saldo i2015 og opfyldelse af holdbarhedskriteriet.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
61
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
Siden 2015-planen blev fremlagt er der vedtaget reformer, som skønsmæssigt indfrierca. halvdelen af de strukturkrav, som indgik i den oprindelige 2015–plan. Skattere-formen iForårspakke 2.0indebærer som nævnt blandt andet en markant nedsættel-se af marginalskatten, og det skønnes, at reformen samlet set øger arbejdsudbuddetsvarende til ca. 19.000 fuldtidspersoner, som antages fuldt indfaset i 20158. Samlet setbidrager Forårspakke 2.0 til, at den finanspolitiske holdbarhed forbedres med 5½mia. kr.,jf. tabel 2.2.Tidligere er der indgået aftale om henholdsvis enJobplanog ensygefraværshand-lingsplan,som tilsammen skønnes at øge den gennemsnitlige arbejdstid med ca. 0,2pct. og forbedrer den finanspolitiske holdbarhed med knap 2 mia. kr., jf. KP08. Deter især ændrede regler for supplerende dagpenge, der bidrager til, at Jobplanen fra2008 styrker de offentlige finanser.Samlet set er der således gennemført reformer, som usikkert skønnes at forbedre denfinanspolitiske holdbarhed med ca. 7 mia. kr. (0,4 pct. af BNP), hvorved halvdelen afdet oprindelige reformkrav i 2015-planen er indfriet, jf. tabel 2.2.Tabel 2.2Status over reformkrav siden KP07Effekt på holdbarhedsindikatorOprindeligt reformkrav- Forudsat bidrag fra beskæftigelse- Forudsat bidrag fra arbejdstidBidrag til indfrielse af reformkrav- Jobplan og sygefraværsplan1)- Skattereform (Forårspakke 2.0)Resterende reformkrav indregnet i KP09- Forudsat bidrag fra beskæftigelse- Forudsat bidrag fra arbejdstidPct. af BNP0,80,30,5Mia. kr.1459
0,10,30,40,30,1
25752
1)Inkluderer adfærdseffekter på arbejdsudbuddet samt øvrige adfærdseffekter fra bl.a. øget opsparing.Kilde: Egne beregninger.
I Konvergensprogrammet for 2009 er det beregningsteknisk forudsat, at nye initiati-ver samlet kan løfte arbejdsudbuddet, således at de offentlige finanser varigt styrkesmed 0,4 pct. af BNP. Det svarer til den del af kravet i den oprindelige 2015-plan,som endnu ikke er udmøntet. Beregningsteknisk er de endnu ikke udmøntede refor-mer indlagt dels som en stigning i den ustøttede beskæftigelse på 20.000 personer iløbet af 2014 og 2015, dels som et løft i den gennemsnitlige arbejdstid på ca. 0,4 pct.i samme periode. Det svarer til en forøgelse af arbejdsudbuddet på knap 30.000 fuld-8
For nærmere beskrivelse af Forårspakke 2.0 henvises til afsnit 2.4.
62
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
tidspersoner, og dermed til ca. 1/5 af den stigning i den strukturelle beskæftigelse,som skønsmæssigt ser ud til at være realiseret fra 2000 til 2010.Derudover er det centrale forudsætninger i fremskrivningen, at den strukturelle le-dighed udgør 3,6 pct. af arbejdsstyrken på lang sigt. En så lav gennemsnitlig ledighedstiller store krav til strukturerne på arbejdsmarkedet og til at de gennemførte ar-bejdsmarkedsreformer mv. virker efter hensigten. Desuden er det helt afgørende, ataldersgrænserne for efterløn og folkepension øges fra 2019 og indekseres med udvik-lingen i restlevetiden for 60-årige med virkning fra 2025,jf. Velfærdsaftalen fra 2006.2.7 Penge- og valutakurspolitik
Danmark fører fastkurspolitik indenfor det europæiske valutasamarbejde (ERM2),hvilket indebærer, at værdien af den danske krone må bevæge i et udsvingsbånd på+/- 2,25 pct. omkring en centralkurs på 746,038 kr. pr. 100 euro,jf. figur 2.6a.Kro-nekursen har i en årrække ligget tæt på centralkursen, og der er bred opbakning tilfastkurspolitikken i Folketinget. Det er centralt, at troværdigheden omkring fastkurs-politikken fastholdes, hvilket stiller særlige krav til den økonomiske disciplin, idet derellers er risiko for betydelige stigninger i de korte renter især i perioder med valuta-uro.I forbindelse med eskaleringen af finanskrisen i efteråret 2008, kom den danske kro-ne under pres, og Nationalbanken gennemførte derfor en række selvstændige rente-forhøjelser, således at rentespændet mellem Nationalbankens udlånsrente og ECBsminimumsbudrente blev forøget til 1,75 pct.-enheder,jf. figur 2.6b.Efterfølgende erspændet gradvist sænket og er nu bragt ned til et meget lavt niveau på 0,05 pct.-enheder. ECBs rentesænkninger siden efteråret er dermed også slået igennem iDanmark om end med en vis forsinkelse. De toneangivende pengepolitiske renter iNationalbanken og ECB er således historisk lave. Valutareserven er samtidig forøgettil 415 mia. kr. for at understøtte fastkurspolitikken,jf. figur 2.6c.Figur 2.6aKronekursen overfor euroEUR/DKKEUR/DKK
Figur 2.6bPengepolitiske renter, DK og euroområdetinkl. spændPct.Pct.-enheder
7,7Øvre udsvingsbånd
7,77,67,57,47,3Nedre udsvingsbånd
6543
65432105060708DNs udlånsrente
7,67,57,47,37,20607080910
2100910Spænd (h.a.)
7,2
0
EUR/DKK
Centralkurs
ECB, min. budrente
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
63
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
Figur 2.6cValutareserven og NationalbankensinterventionskøbMia. kr.Mia. kr.
Figur 2.6d10-årigt benchmark statsrentespænd tileuroområdetBasispunkter
4504003503002502001501000001 0203 04 0506 07 0809Interventionskøb af valuta (h.akse)
6040200-20-40-60-80Valutareserve
400350300250200150100500
Basispunkter
400350300250200150100500
2007DanmarkBelgien
2008
2009HollandFrankrig
2010GrækenlandIrland
Kilde: Nationalbanken, Reuters EcoWin og Bloomberg.
De markant lavere pengepolitiske renter har medført betydelige fald i det korte ren-tesegment, herunder i de korte boligrenter og pengeinstitutternes udlånsrenter. I detlængere rentesegment er de lange (10-årige) statsrentespænd overfor Tyskland stegetmindre end i de fleste andre EU-lande, hvilket skal ses i sammenhæng med det godeudgangspunkt for de offentlige finanser,jf. figur 2.6d.Risikopræmierne på lange real-kreditobligationer er derudover faldet siden efteråret, men ikke til niveauerne fra førkrisen for alvor eskalerede.Spændene mellem usikrede og sikrede renter, der ofte anvendes som indikator for definansielle institutioners vurdering af kredit- og likviditetsrisikoen ved lån til hinan-den, har også været aftagende til niveauer fra før krisen eskalerede efter Lehman-kollapset i september 2008 – om end fra høje niveauer,jf. figur 2.7a.Samtidig er dertegn på, at forventningen til den fremtidige usikkerhed i obligationer og aktier er af-tagende, men for obligationer fortsat ikke på niveau med før krisen eskalerede,jf. fi-gur 2.7b.Endelig er de ret store indlånsunderskud, som blev opbygget i årene før kri-sen, blevet reduceret en del det seneste år. Nationalbankens seneste stresstest pegerdesuden på, at der ikke aktuelt er behov for nye initiativer for at styrke kapitalgrund-lag mv.,jf. Stresstest, 2. halvår 2009,Nationalbanken.Prisen på en række aktiver er steget markant siden især marts 2009. Boligpriserne varfaldende i alle OECD-lande i den sidste del af 2008, men er nu typisk stabiliseret el-ler stigende. Aktiekurserne på en række af de store markeder er steget med omkring70 pct. siden bunden i marts 2009 og har dermed genvundet en del af det tabte i for-hold til de store tab fra medio 2007 og frem til starten af 2009, jf. figur 2.7b.
64
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
Figur 2.7a3-mdrs. pengemarkedsrentespændBasispointBasispoint
Figur 2.7bUdvalgte aktieindeks, 01-01-2005=1001. jan. 05=1001. jan. 05=100
40035030025020015010050020072008DanmarkStorbritannienUSA20092010EuroområdetSverige
400350300250200150100500
2502252001751501251007550
2502252001751501251007550
05
06
07
08
09
10
OMXC (Danmark)S&P 500 (USA)Topix 500 (Japan)
EuroStoxx (Euroområdet)FTSE100 (UK)
Anm.: Sikrede renter i figur 2.7a er OI-swaps og usikrede renter er interbank-satser (xIBOR).Kilde: Reuters EcoWin.
Nationalbankens seneste udlånsundersøgelse indikerer, at kreditpolitikken i Danmarkifølge de finansielle institutioner stort set har været uændret overfor både private ogerhvervslivet igennem store dele af 2009. De sidste tre kvartaler har institutterne så-ledes ikke strammet kreditpolitikken yderligere efter kraftige stramninger i slutningenaf 2008 og starten af 2009. Institutterne forventer samtidig en uændret kreditpolitik i1. kvartal 2010. Efterspørgslen fra erhvervskunder er samlet set faldet svagt, mensefterspørgslen fra privatkunder overordnet set er uændret. Samlet er udlånene frabanker og realkredit bremset op, hvilket, udover kreditforholdene, skal ses i sam-menhæng med, at efterspørgslen efter finansiering ifølge kreditcheferne har været af-tagende. Der er overordnet set ikke tegn på en kreditklemme.Overvejelser om exit vedrørende tiltag på det finansielle område
Der føres fortsat historisk lempelig finans- og pengepolitik verden over. Renterne ersærdeles lave, og der tilføres store mængder af likviditet til markedet i form af opkøbaf aktiver, udvidet adgang til forskellige kreditprogrammer fra centralbankerne og di-rekte kvantitative lempelser. Dertil kommer de finansielle tiltag i en række lande iform af blandt andet kapitalindskud i finansielle institutioner, garantier for lån og ud-stedelser, statslige opkøb af ”risikable aktiver” og lempelser af lovgivning med sigtepå at forhindre frasalg af aktiver såsom aktier i eksempelvis pensionskasser eller atforhindre kortsalg af aktier (dvs. spekulation i aktiekursfald).Det er en central udfordring at time exit-strategierne rigtigt, således at det internatio-nale konjunkturopsving ikke svækkes unødigt, samtidig med at risikoen for uholdba-re bevægelser på de finansielle markeder inddæmmes.For de fleste lande vil en hurtig og troværdig konsolidering af de offentlige finanservære nødvendig for at modgå en uholdbar gældsopbygning og et opadgående pres påde lange renter. Samtidig vil finanspolitiske stramninger dæmpe inflationsforventnin-gerne og dermed skabe grundlaget for, at pengepolitikken bliver lempeligere end denellers ville have været. Hvis forventningerne om et mere selvbærende internationalt
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
65
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
opsving ikke indfris, er der risiko for fornyet uro på de finansielle markeder – navnlighvis stigningen i aktivpriserne er drevet af mere spekulative forhold. Det er endvide-re usikkert, hvordan de finansielle exit-strategier vil påvirke forholdene på de finan-sielle markeder og hvordan de mange krisetiltag virker på risikodispositioner i denfinansielle sektor.I Danmark er der også siden efteråret 2008 gennemført en række forskellige initiati-ver, som i samspil med den øvrige økonomiske politik, har bidraget til at understøtteden finansielle stabilitet. Initiativerne omfatter:•••••Nationalbankens likviditetsstøtteGarantier for simple kreditorer i danske pengeinstitutter i det omfang de ikke al-lerede er dækket af indskydergaranti eller anden sikkerhedsstillelseOprettelse af Finansiel Stabilitet A/SStatslige kapitalindskudForlængelse af kredittider
Der er indbygget exit-elementer i alle ordninger enten i form af såkaldte sunset klau-suler (dvs. at ordningen ophører på et bestemt tidspunkt) eller økonomisk tilskyndel-se til at gå ud af ordningerne efterhånden som de finansielle forhold normaliseres. Idet videre arbejde med at afvikle ordningerne er et centralt hensyn selvsagt, at denfinansielle sektor efterfølgende skal være ”selvbærende”. Samtidig er det et vigtigthensyn at mindske de offentlige finansers direkte risikoeksponering.Nationalbankens likviditetsstøtte
Nationalbanken åbnede i maj 2008 en ny midlertidig 7-dages belåningsfacilitet, hvorpenge- og realkreditinstitutter kan belåne nye, særlige låneobligationer.I september 2008 introducerede Nationalbanken en ny, midlertidig lånemulighed,hvor der inden for visse rammer kan ydes 7-dages lån til penge- og realkreditinstitut-ter på basis af overskydende lovmæssig solvens (fratrukket en margin på 1 pct.).I september 2008 foretog Nationalbanken en midlertidig udvidelse af belånings-grundlaget for pengepolitiske lån og intradag-kredit med børsnoteret seniorgæld ud-stedt i tilknytning til SDO (”junior covered bonds”), børsnoterede investeringsfor-eningsbeviser samt børsnoterede og visse unoterede aktier.I september og oktober 2008 indgik Nationalbanken swapaftaler med henholdsvisFed og ECB med henblik på at kunne udlåne dollar og euro til de pengepolitiskemodparter. Swap-aftalen med Fed udløber efter aftalen i februar 2010.I juni 2009 udvidede Nationalbanken det midlertidige belåningsgrundlag med børs-noteret usikret gæld med generel statsgaranti og børsnoteret ikke-efterstillet usikretgæld og junior covered bonds med individuel statsgaranti.
66
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
I juli 2009 udvidede Nationalbanken det midlertidige belåningsgrundlag med unote-ret usikret gæld med generel statsgaranti og unoteret ikke-efterstillet usikret gæld ogjunior covered bonds med individuel statsgaranti.I januar 2010 besluttede Nationalbanken at udvide det midlertidige sikkerhedsgrund-lag ved lån i Nationalbanken med obligationer udstedt på basis af lån med individuelstatsgaranti fra Finansiel Stabilitet A/S (SPV-obligationer). Obligationerne skal op-fylde en række betingelser og være godkendt af Nationalbanken.De midlertidige lånemuligheder ophører 30. september 2010. Udvidelsen af belå-ningsgrundlaget med ikke-efterstillet usikret gæld og junior covered bonds med indi-viduel statsgaranti varer dog frem til 31. december 2013.Nationalbankens balance er, som i en række centralbanker, udvidet under den finan-sielle krise, men primært som følge af forøgelsen af valutareserven og – i mindre grad– de udvidede swaplines med ECB og Fed. Der er således ikke foretaget egentligeopkøb af aktiver i markedet eller stillet udvidede likviditetsforanstaltninger til rådig-hed for markedet, som det ses i eksempelvis ECB og Fed. Tiltagene i Nationalban-ken knytter sig således primært til sikkerhedsstillelsen ved fordringer samt de sænke-de renteniveauer, om end Nationalbanken dermed øger sin eksponering overfor fi-nansiel uro.Bankgarantier
Bankgarantier omfatter to ordninger. Den ene vedrører garantier afgivet ved bank-pakken og den anden vedrører overgangsordningen ved kreditpakken.VedBankpakken,der blev vedtaget i oktober 2008, garanterer staten simple kredito-rers indskud i pengeinstitutter i Danmark ubegrænset. Kun særligt dækkede obligati-oner er ikke omfattet af garantien. Ordningen løber frem til 30. september 2010.VedKreditpakken,der blev vedtaget i februar 2009, blev der etableret en overgangs-ordning for garantierne ved Bankpakken. Overgangsordningen indebærer, at kredit-institutterne kan ansøge om en individuel statsgaranti med en løbetid på op til 3 årfor eksisterende og ny ikke-efterstillet, usikret gæld samt for et SDO-udstedende in-stituts supplerende sikkerhedsstillelse (junior covered bonds). EU-Kommissionenhar foreløbig godkendt, at der kan udstedes under ordningen frem til den 30. juni2010.Finansiel Stabilitet A/S
Finansiel Stabilitet blev stiftet i oktober 2008 som led i Bankpakken med det formålat sikre, at simple kreditorer i de pengeinstitutter og filialer, som har indgået aftalemed Det Private Beredskab, får dækket deres krav, når pengeinstituttet bliver nødli-dende. Herudover skal det sikres, at simple kreditorer og indskydere får rettidig beta-ling af forfaldne krav. Aftalen løber frem til 30. september 2010.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
67
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
Bankpakken indebærer, at Det Private Beredskab har stillet en kaution til dækning aftab i Finansiel Stabilitet på 10 mia. kr. og betaler en markedskonform garantiprovisi-on til Finansiel Stabilitet på 7,5 mia. kr. årligt i to år.Efter aftalens ophør opgøres værdien i Finansiel Stabilitet, og på baggrund heraf op-gøres de eventuelle tab. Tabene vil her blive opgjort i en del, der er afskrevet ellermed rimelig sikkerhed kan afskrives, og i en anden del, hvor der hensættes til skøn-nede fremtidige tab.Overstiger de skønnede tab inklusiv forrentning af indskudt kapital i Finansiel Stabi-litet den stillede kaution, skal Det Private Beredskab via en forhøjet garantiprovisiondække yderligere tab på op til 10 mia. kr. Det samlede bidrag fra Det Private Bered-skab i form af garantiprovision og kaution kan således udgøre op til 35 mia. kr. overto år.Seneste regnskabsopgørelse fra Finansiel Stabilitet A/S fra 3. kvartal 2009 viste ettræk på 5,7 mia. kr. på den stillede kaution og et tab fra Roskilde Bank på 4,1 mia. kr.Såfremt det samlede tab fra bankpakken ikke overstiger kautionen på 10 mia. kr. til-falder hele garantiprovisionen på 15 mia. kr. staten. DAU-saldoen samt den offentligsaldo kan således blive forbedret i 2010, svarende til et eventuelt overskud pr. 30.september 2010 fratrukket det forventede tab fra Roskilde Bank. ØMU-gælden vilblive nedbragt svarende til saldo-forbedringen. Der er ikke forudsat et sådant over-skud i konvergensprogrammet.Afvikling af alle aktiviteterne i Finansiel Stabilitet må forventes at skulle foregå overen årrække, idet blandt andet hensyn til at minimere de økonomiske tab og mere ge-nerelt påvirkningen af samfundsøkonomien mindst muligt er af væsentlig betydning.De aktiver, der må forventes at skulle afvikles over en længere årrække, omfatter ivæsentlig udstrækning erhvervsengagementer, herunder engagementer med ejen-domssektoren.Det vil være hensigtsmæssigt, at der efter 1. oktober 2010 fortsat er et instrumentari-um til rådighed, hvor en kontrolleret afvikling af eventuelle nødlidende pengeinstitut-ter kan foregå i de tilfælde, hvor der ikke er en køber i markedet.Statslige kapitalindskud
Ved Kreditpakken, der blev vedtaget i februar 2009, blev der givet adgang til, at sta-ten kunne tilføre kapital til penge- og realkreditinstitutter for indtil ca. 100 mia. kr.Kapitalindskuddene kunne ydes frem til udgangen af 2009. Der blev udbetalt ca. 46mia. kr.De kapitalindskud, staten tilbyder, er såkaldt hybrid kernekapital. Hybrid kernekapitaler ansvarlige lån, der kan medregnes i institutternes kernekapital.
68
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 2. Strategi og målsætninger frem til 2015
Den statslige hybride kernekapital er kendetegnet ved at være evigt løbende (krav forat kunne indregnes i institutternes kernekapital), men med indbyggede incitamentertil indfrielse. Der er indlagt incitamenter i form af blandt andet step-up på indfriel-seskursen i det femte og yderligere i det sjette år. I aftalen med enkelte institutterindgår mulighed for konvertering af dele af den hybride kernekapital til aktiekapital.Det må forventes, at i hvert fald en del af institutterne vil søge at tilbagebetale denstatslige kapital inden det femte år. Herefter vil staten skulle overveje, hvornår de re-sterende aktiver – under hensyntagen til statens finansielle interesser og den generellemarkedssituation – kan afhændes. Aftalerne giver staten eksplicit mulighed for atsælge kapitalbeviserne enkeltvist eller i et samlet, struktureret salg.Forlængelse af kredittider
I første halvdel af 2009 er der to gange truffet beslutning om en midlertidig forlæn-gelse af kredittiderne for både moms, A-skat og arbejdsmarkedsbidrag. I marts blevdet vedtaget at forlænge virksomhedernes kredittider med ca. 30 dage i et halvt år. Ialt blev betalinger for ca. 65 mia. kr. udskudt. I maj blev det besluttet at udfase ord-ningen hen over efteråret.I forbindelse med aftalen om finansloven for 2010 blev det besluttet at suspendereudfasningen for så vidt angår A-skat og arbejdsmarkedsbidrag, således at virksomhe-derne får ca. 12 dages længere kredit med betalingerne af A-skat og arbejdsmarkeds-bidrag i hele 2010. Kredittiderne for moms er dermed udfaset ved udgangen af 2009.Ordningen kan sammenlignes med en (rentefri) kassekredit. Staten yder således virk-somhederne en længere (rentefri) kredit for de betalinger af A-skat mv., som virk-somhederne opkræver på statens vegne. Modstykket hertil er et rente- og kredittabfor staten, der er skønnet til 1½ mia. kr. i 2009 og ½ mia. kr. i 2010.Den yderligere lempelse af kredittiden indebærer desuden, at betalinger for 19 mia.kr. forskydes fra finansåret 2009 til 2010. Det betyder, at DAU-saldoen forværresmed 19 mia. kr. i 2009 og forbedres tilsvarende i 2010.Når ordningen alene er valgt forlænget for A-skat og arbejdsmarkedsbidraget, skaldet ses i sammenhæng med at forholdene på de finansielle markeder er forbedret ogde øvrige vækstinitiativer, der er gennemført. Desuden er ordningen med A-skattenog arbejdsmarkedsbidraget målrettet beskæftigelsen, idet den vedrører alle virksom-heder med ansatte, samt mod eksporterhvervene (i modsætning til ordningen medmomskredittiderne). Endelig ville både provenutabet og virkningen på DAU-saldoenhave været væsentligt større såfremt ordningen også var videreført for momskreditti-den.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
69
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 20153.1 International økonomi og finansielle forudsætninger1
Den stærke nedgang i den globale produktion siden sommeren 2008, som navnligvar forårsaget af den internationale finanskrise, er blevet bremset, og der er nu mo-derat fremgang i store dele af verden. BNP er steget i andet halvår både i USA, euro-området og i flere af de nordiske lande. Samtidig er væksten igen høj i Asien, herun-der ikke mindst i Kina. De finansielle markeder fungerer mere normalt, og faldet iboligpriserne i samtlige OECD-lande i efteråret 2008 er enten dæmpet væsentligt el-ler afløst af stigninger. Industriproduktionen er stabiliseret eller stigende de flestesteder, og verdenshandelen er steget med godt 10 pct. siden maj, hvor den nåede enbund.Over det meste af verden blev den kraftige nedgang i produktion og efterspørgselimødegået af markante lempelser af penge- og finanspolitikken. Samtidig har demange indgreb i den finansielle sektor stabiliseret de finansielle markeder. Modstyk-ket til de kraftige finanspolitiske lempelser og virkningen af de automatiske stabilisa-torer er en markant forringelse af de offentlige finanser. OECD forventer i deres se-neste prognose, at det gennemsnitlige underskud på de offentlige finanser i OECD-området stiger fra 3½ pct. af BNP i 2008 til 8� pct. af BNP i 2009-10 og 7� pct. afBNP i 2011. Stort set alle landene i EU vil skulle konsolidere væsentligt de kommen-de år, og en række lande må starte processen i en situation, hvor der endnu ikke ersikkerhed for et selvbærende og robust opsving. Konsolideringen er imidlertid nød-vendig for at sikre mod høj rente og en negativ spiral af høje underskud, stigendegæld og øgede renteudgifter.Der er udsigt til et moderat internationalt opsving efter den kraftige nedgang i for-længelse af eskaleringen af finanskrisen. Det afspejler, at der er behov for at genop-rette balancer i husholdninger og virksomheder, ledig kapacitet, som dæmper inve-steringsbehovet samt strammere kreditadgang. Opsparingsbehovet skal blandt andetses i lyset af en periode med høj gældsætning samt faldende formuer på baggrund afværdifald på bolig- og aktiemarkedet. Opsparingskvoterne er steget under finanskri-sen, og de forventes ikke at falde tilbage til det lave niveau i årene umiddelbart førkrisen. Høj og stigende ledighed forventes også at bidrage til tilbageholdenhed blandthusholdningerne.Der er stor usikkerhed omkring vækstudsigterne de næste par år, om end risiciene errelativt velbalancerede. Den meget lempelige politik virker først med fuld styrke iDen fremskrivning, der ligger til grund for Konvergensprogram 2009, er som udgangspunkt baseret på konjunktur-vurderingen iØkonomisk Redegørelse, december 2009.Forudsætningerne om udviklingen i den internationale økonomi erprimært baseret på OECD’s prognoseOECD Economic Outlook 86, Preliminary Edition,November 2009. I henhold tilCode of conduct for udarbejdelsen af stabilitets- og konvergensprogrammer skal der tages udgangspunkt i Kommis-sionens efterårsprognose 2009. Bilag 2 indeholder en følsomhedsanalyse, der viser virkninger af at basere udlands-forudsætningerne på Kommissionens efterårsprognose.1
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
71
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
2010 og kan få større virkning end ventet, og Asien fremstår i nogen grad som envækstmotor. De globale ubalancer, herunder USA’s underskud og Kinas overskud påhandelsbalancen, er blevet noget mindre. Ubalancerne er imidlertid stadig på et højtniveau, og der er fortsat risiko for en abrupt afvikling med stigende renter i USA ogvalutakurstilpasning. Hvis konjunkturerne bliver svagere, er der samtidig risiko forfornyede problemer i den finansielle sektor i en situation, hvor mange lande ståroverfor at skulle afvikle de omfattende indgreb i sektoren, som er gennemført detseneste års tid.Væksten på Danmarks eksportmarkeder faldt markant i 2009, men forudsættes atstige til godt 3½ pct. i 2010 og godt 6 pct. i 2011. Fra 2011-15 forudsættes konjunk-turerne gradvist normaliseret, så udlandets BNP-vækst er højere end den anslåedetrendvækst i produktionsmulighederne2. Sammenvejet med danske eksportmarkeds-vægte antages BNP-væksten blandt Danmarks samhandelspartnere således at svare tilknap 2½ pct. pr. år. Eksportmarkedsvæksten ventes i samme periode at være godt6½ pct. om året i gennemsnit,jf. tabel 3.1.Den noget højere eksportmarkedsvækst end BNP-vækst afspejler, at verdenshande-len ligesom i de seneste årtier fortsat ventes at vokse mere end væksten i landenesproduktion, hvilket blandt andet afspejler virkningerne af stigende international ar-bejdsdeling. Tilsvarende forudsættes øget international arbejdsdeling at medføre enfortsat stigning i danske importkvoter, så væksten i importen overstiger efterspørg-selsvæksten.Tabel 3.1Udlandsforudsætninger2008Årlig stigning, pct.1)Realt BNP, samhandelspartnere1)Real markedsvækst, industrivarer1,32,02009-4,2-10,920101,33,620112,26,12012-152,46,6
Handelsvægtet. Der er benyttet den gennemsnitlige realvækst i BNP i 2011-17 som angivet iEconomicOutlook 86, Preliminary Edition,November 2009.Kilde: OECD og egne beregninger.
1)
Råoliepriserne har i lighed med de fleste andre råvarer været stigende gennem 2009,hvilket blandt andet skal ses i lyset af den begyndende fremgang i den globale aktivi-tet. Der forventes en yderligere moderat stigning i oliepriserne fremadrettet, hvilketblandt andet skal ses på baggrund af forventningerne om et relativt afdæmpet op-sving i verdensøkonomien. Med baggrund i Det Internationale Energiagenturs(IEA)3fremskrivning fra 2009 antages den reale oliepris at stige fra 79 USD i 2010 tilDe mellemfristede udsigter for den internationale økonomi er baseret på OECD’s mellemfristede scenarie, der byg-ger på de kortsigtede landeprognoser og en lukning af landenes outputgab i 2017. Se desuden anmærkningen til tabel3.1.3IEA’s nominelle priser, korrigeret for prisforskellen mellem IEA’s sammenvejede priser og prisen på olietypenBrent.2
72
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
91 USD pr. tønde i 2015 (målt i 2009-niveau),jf. tabel 3.2.På lidt længere sigt forven-tes knaphed på olieressourcer og stigende efterspørgsel at føre til yderligere stigning ioliepriserne. På baggrund af IEA’s fremskrivning antages den reale oliepris således atvære ca. 98 USD pr. tønde i 2030.Tabel 3.2Rente- og olieprisforudsætninger2008994,32009623,62010793,92011824,02013864,52015915,1
Råoliepris, Brent (USD pr. td., 2009-priser)10-årig dansk statsobligationsrente
Kilde: IEA’s prognose 2009 og egne beregninger.
Det pengepolitiske rentespænd er gradvist bragt ned i et meget lavt niveau siden sid-ste efterår, hvor den finansielle krise ellers medførte pres på kronen. Senest (og sidendecembervurderingen) er den danske udlånsrente over tre omgange i december ogjanuar blevet sænket med samlet 0,20 pct.-enheder til 1,05 pct., uden at der er foreta-get tilsvarende rentenedsættelser i ECB. Spændet mellem Danmarks Nationalbanksudlånsrente og ECB’s minimum bud rente er af den grund indsnævret til 5 basispointi januar. Indsnævringen af rentespændet afspejler, at der er tillid til fastkurspolitikken,og valutareserven er forøget markant til godt 415 mia. kr. i den seneste opgørelse frajanuar som et værn mod fornyet pres på kronen. Faldet i de pengepolitiske renter har– sammen med de omfattende indgreb i den finansielle sektor – skabt grundlaget fordet store fald i især de korte markedsrenter siden efteråret, som ser ud til at have sta-biliseret det danske boligmarked.Der føres en historisk lempelig pengepolitik i centralbankerne verden over. Renterneer særdeles lave, og der tilføres store mængder af likviditet til markedet både i formaf fortsatte opkøb af aktiver, udvidet adgang til forskellige kreditprogrammer fra cen-tralbankerne og direkte kvantitative lempelser. I USA har styringsrenten været 0,25pct. siden slutningen af 2008, mens ECB’s minimum bud rente har været 1 pct. sidenmaj sidste år. Det er lagt til grund, at ECB først vil trække sine likviditetsskabendeinitiativer tilbage og dernæst hæve de pengepolitiske renter gradvist fra medio 2010og frem. Det indebærer reelt en relativt lempelig pengepolitik i hele forløbet frem til2015. Der er forudsat en parallel udvikling i Danmark.De lange renter ventes at stige, hvilket ud over stigningen i de korte renter blandtandet afspejler de øgede udstedelser af statsobligationer samt større usikkerhed om-kring de offentlige finanser. I KP09 antages den 10-årige statsobligationsrente at stigefra 3,6 pct. i 2009 til 5,1 pct. i 20154.
På længere sigt (efter 2020) forudsættes den effektive obligationsrente – den rente, der i holdbarhedsberegningenbruges til at diskontere fremtidige indtægter og udgifter efter 2020 – at udgøre 5� pct. Det er uændret i forhold tilKP08.4
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
73
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
3.2 Konjunkturudsigterne for Danmark
Aktiviteten i dansk økonomi er faldet et godt stykke under sit potentielle niveau iforbindelse med den internationale økonomiske krise. BNP faldt med 4-5 pct. i 2009som følge af det kraftige fald i både inden- og udenlandsk efterspørgsel, og output-gabet vurderes at udgøre -3 pct. af BVT ved udgangen af året. Skiftet i kapacitetsud-nyttelsen er meget markant – i 2007 var der et positivt outputgab på 3� pct. af BVT.Blandt andet med baggrund i det høje kapacitetspres og vigende aktivpriser har væk-sten været svag siden foråret 2007.Dansk økonomi er tæt knyttet til EU og resten af verden via samhandel, udenlandskedirekte investeringer og de finansielle markeder. Det er ca. 90 pct. af bevægelsernei den økonomiske vækst i EU15, som også kan genfindes i den danske BNP-vækst,jf.figur 3.1a.Det billede er ikke umiddelbart skiftet under finanskrisen. Vendingen iDanmark er imidlertid kommet lidt senere end i flere andre lande, idet produktionenfortsatte med at falde relativt meget i Danmark i 2. kvartal 2009, mens der i andrelande var opbremsning i BNP-faldet – og i blandt andet Tyskland og Sverige stegBNP i 2. kvartal,jf. figur 3.1b.Faldet i BNP siden 1. kvartal 2008 har været større end i EU15. Det afspejler blandtandet et stort fald i det private forbrug, som i samme periode er reduceret med 6½pct. Det er næsten 3 gange mere end i EU15. Det ret store fald i privatforbruget –kombineret med et højt niveau for forbrugsbeskatningen – medfører et stort fald imoms og afgifter, hvilket bidrager til faldet i BNP på 5,5 pct. i 1.-3. kvartal 2009 iforhold til samme periode året før. Til sammenligning er BVT – der ikke indeholderde indirekte skatter, og er tættere knyttet til beskæftigelsesudviklingen – faldet med4,6 pct. i samme periode. Det er lidt mindre end i EU15. Derudover har det storefald i moms og afgifter bidraget til at svække de offentlige finanser i Danmark.Figur 3.1aBNP-vækst i DK og EU15, årsgennemsnitPct.Pct.
Figur 3.1bKvartalsvist BNP i Danmark og andre lande,indekseretIndeks 2008k1=100Indeks 2008k1=100
6420-2-4-690 92 94 96 98 00 02 04 06 08DanmarkEU15
6420-2-4-6
105100959085
105100959085
05DanmarkEU15
06
07TysklandJapan
08
09SverigeUSA
Anm.: I figur 3.1a angives for 2009 væksten i BNP i 1.-3. kvartal 2009 i forhold til samme periode i 2008.Kilde: OECD, Eurostat og Reuters EcoWin.
74
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
I 3. kvartal vendte den økonomiske udvikling også i Danmark, idet BNP steg med0,6 pct. i forhold til 2. kvartal. Fremgangen var især drevet af øget privatforbrug ogeksport. Samtidig peger en række af de tilgængelige indikatorer på fortsat fremgang i4. kvartal. For 2009 som helhed vurderes BNP at være faldet med 4,3 pct.Gennemslaget på dansk økonomi af den begyndende internationale opgang hæmmesaf en svag lønkonkurrenceevne opbygget gennem de seneste års høje lønstigninger isamspil med en styrket kronekurs og svag produktivitetsudvikling. Krisen kan havemedført større fokus på pris som konkurrenceparameter, og derfor kan det relativthøje danske lønomkostningsniveau gøre dansk økonomi mere sårbar den kommendetid, fordi danske virksomheder får sværere ved at få del i den vækstfremgang, somser ud til at være i gang i andre lande. Svækkelsen af lønkonkurrenceevnen kan der-med risikere at forlænge lavkonjunkturen.Til gengæld har Danmark haft større rum for diskretionære lempelser og for at ladede kraftige automatiske stabilisatorer virke, og finanspolitikken understøtter i højgrad den indenlandske efterspørgsel. Med finansloven for 2010 er der planlagt enmeget lempelig økonomisk politik også i år. Samlet skønnes finanspolitikken og an-dre tiltag i 2009 og 2010 isoleret set at kunne løfte aktivitetsniveauet med 2� pct. i2010, og virkningerne ventes at komme med stigende styrke igennem året.Der er blandt andet planlagt en stigning i de offentlige investeringer på knap 13 pct. i2009 og ca. 18 pct. i år. Stigningen i investeringerne de to år udgør ca. 0,6 pct. afBNP5.Samtidig skønnes husholdningernes reale disponible indkomster at stige med 5� i årefter en stigning på 2� pct. i 2009, selv om faldet i arbejdsstyrken og beskæftigelsenisoleret set dæmper indkomstfremgangen. Den kraftige indkomstfremgang skyldesprimært de betydelige skattenedsættelser fra årsskiftet, fald i husholdningernes rente-udgifter som følge af faldet i specielt de korte renter, og at satsreguleringen af over-førslerne er den største i satsreguleringslovens historie. Fremgangen i begge år inklu-derer ikke engangsforøgelsen af husholdningernes indkomster og likviditet sidste årsom følge af frigivelsen af SP-opsparingen. Medregnes SP-udbetalingerne på knap 28mia. kr. efter skat, var indkomststigningen skønsmæssigt 6 pct. i 2009. Den kraftigeindkomstfremgang vil blandt andet styrke privatforbruget, der som nævnt er faldetmarkant i Danmark.Samlet er det vurderingen, at finanspolitikken i 2009 og 2010 og rentefaldet siden2008 isoleret set og under normale forhold kan forøge BNP med 4-5 pct. i år ogdæmpe faldet i beskæftigelsen med omkring 80.000 personer. Den økonomiske poli-tik giver dermed et betydeligt bidrag til at stabilisere økonomien og er – sammenmed den lempelige penge- og finanspolitik i resten af verden – den primære drivkraftbag den moderate konjunkturfremgang, som ventes de næste par år.5Opgjort som ændringen fra 2008 til 2010 i de offentlige investeringer i faste priser i forhold til BNP i faste priser i2008.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
75
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
I konjunkturvurderingen fra december, der ligger til grund for dette konvergenspro-gram, udgør BNP-væksten 1,3 pct. i 2010 og 1,6 pct. i 2011. Ledigheden ventes atstige til omkring 160.000 personer ved udgangen af 2010 (national definition) forderefter at falde med ca. 10.000 personer gennem 2011. På årsniveau ventes ledighe-den at være 155.000 personer i begge år svarende til 5,3 pct. af arbejdsstyrken. Out-putgabet anslås til næsten -3 pct. af BVT i 2011, mens ledigheden ligger 1,7 pct.-enheder over det strukturelle niveau.Frem mod 2015 er forudsat en gradvis normalisering af konjunkturerne, således atoutputgabet lukkes, og produktionen svarer til det anslåede potentielle BVT,jf. figur3.2a.Konjunkturtilbageslaget forudsættes således at være relativt langtrukkent meden kapacitetsudnyttelse under det normale niveau i 6 år. Fremgangen i aktivitetenmedfører en gradvis reduktion af ledigheden, som i 2015 forudsættes at udgøre 3,6pct. af arbejdsstyrken svarende til det estimerede strukturelle niveau,jf. figur 3.2b.Figur 3.2aOutputgab, 1980-2015Pct. af BVTPct. af BVTKonjunktur-normalisering
Figur 3.2bLedighed og strukturledighed, 1980-2015Pct. af arbejdsstyrkenPct. af arbejdsstyrkenKonjunktur-normalisering
43210-1-2-3-4808590950005
43210-1-2-3-4
14121086420808590950005
14121086420
10
15
10
15
Strukturel ledighed
Faktisk ledighed
Kilde: Danmarks Statistik samt egne beregninger.
I forløbet forudsættes opsvinget efterhånden at blive mere selvbærende, samtidigmed at konsolideringen af de offentlige finanser sætter ind, og den meget ekspansivefinanspolitik i 2009 og 2010 samtidig trækkes tilbage. Det indebærer, at husholdnin-gers opsparingskvote gradvist falder fra det aktuelt ret høje niveau, og at væksten i deprivate investeringer stiger ganske pænt. Den gradvist tiltagende kapacitetsudnyttelsebygger således på høj vækst i privatforbrug, investeringer og eksport,jf. tabel 3.3.Fremgangen i efterspørgslen understøttes af de relativt lave, men gradvist tiltagenderenter, bedre kreditvilkår samt konjunkturnormaliseringen i udlandet. Forløbet for-udsætter dermed en vellykket exit fra indgrebene i den finansielle sektor og afdæm-pede lønstigninger i forhold til produktivitetsvæksten, hvilket bidrager til nogen gen-opretning af lønkonkurrenceevnen og forbedring af virksomhedernes indtjeningsev-ne.
76
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
Tabel 3.3Nøgletal for dansk økonomi, 2008-2015Beregningstekniskforløb20122013 2014-15-2,11,82,0-1,42,22,30,02,32,63)
Konjunkturvurdering2008200920102011Outputgab og vækstrater, realvækstOutputgab (pct. af BVT)BruttoværditilvækstRealt BNPEfterspørgselskomponenter,realvækst i pct.Privat forbrug1)Offentligt forbrugFaste bruttoinvesteringer2)LagerændringerEksportImportBidrag til BNP-vækst, pct.-enhederEndelig indenlandsk efterspørgselLagerændringerNettoeksportArbejdsmarked og produktivitet, pct.BeskæftigelsesvækstStrukturel ledighedLedighed (pct. af arbejdsstyrken)Timeproduktivitet, hele økonomienVækst i BVT pr. beskæftiget1,1-0,5-0,9-2,4-3,8-4,3-3,01,41,3-2,81,41,6
-0,21,6-4,70,32,43,3
-4,71,6-10,9-1,4-8,8-11,5
2,41,0-2,40,62,83,7
2,40,00,70,33,74,1
2,70,04,50,24,75,8
2,70,05,10,24,65,3
2,90,85,50,15,05,7
-0,50,3-0,4
-5,5-1,41,2
1,60,6-0,3
1,70,3-0,1
2,40,2-0,3
2,50,2-0,2
2,80,1-0,2
1,23,81,8-1,6-1,8
-2,53,73,4-0,3-1,3
-2,53,75,33,94,0
-0,13,75,31,31,6
0,33,64,91,61,4
0,43,64,31,71,8
0,43,63,61,61,9
Anm:
2009, 2010 og 2011 er baseret på den seneste konjunkturvurderingØkonomisk Redegørelse, december 2009,mens der herefter frem og mod 2015 er forudsat en gradvis normalisering af konjunkturerne, således atoutputgabet lukkes i 2015. I 2011 afviger forløbet fra ØR, dec. 09 derved, at realvæksten i det offentligeforbrug er nul.1)Realvæksten i det offentlige forbrug i nationalregnskabet er udtryk for væksten i ressourceforbruget, ogikke fremgangen i servicen, blandt andet fordi der i nationalregnskabet ikke opgøres nogen produktivi-tetsvækst i den offentlige sektor.2)Bidrag til BNP-vækst.3)Outputgabet i 2015.Kilde: Danmarks Statistik samt egne beregninger.
I sidste års konvergensprogram var forudsat en afdæmpet BNP-vækst på -� pct. i2009 og � pct. i 2010. Beregningsteknisk var der lagt til grund, at konjunkturerneville blive normaliseret i løbet af 2009-11, og at niveauerne for beskæftigelse, ledig-hed og arbejdsstyrke dermed ville vende tilbage til deres anslåede strukturelle niveau-er i 2011. Der var forudsat en vending i udviklingen på arbejdsmarkedet med enstigning i ledigheden på 56.000 personer fra 2008 til 2011. Til sammenligning stigerledigheden i dette års konvergensprogram med 103.000 til op over det strukturelleniveau, førend den langsomt aftager til det strukturelle niveau på ca. 105.000 perso-ner i 2015. Niveauet for realt BNP i 2015 er justeret ned med 2 pct. i forhold tilKP08 i medfør af en reduktion af skønnet for potentielt BNP.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
77
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
3.3 Beskæftigelses- og produktivitetsforudsætninger frem mod 2015
Konjunkturvurderingen for 2009-11 og de beregningstekniske antagelser derefter in-debærer, at der i perioden 2009-15 er en gennemsnitlig årlig vækst i BNP på godt 1pct.,jf. tabel 3.4 (sidste linje).Den ret lave vækst afspejler især det store fald i BNP i2009 og moderat vækst i 2010 og 2011. Frem mod 2015 forudsættes væksten i BNPgradvist at øges til omkring 2½ pct. i slutningen af perioden.Forløbet fra 2009 til 2015 forudsætter en gennemsnitlig realvækst i BVT på godt 1pct. om året, hvilket er lidt lavere end vækstpotentialet. Væksten iproduktionspotentia-let6for dansk økonomi er for perioden 2009-15 således anslået til 1,2 pct. i gennem-snit pr. år, hvilket er 0,7 pct.-enheder lavere end i perioden 1991-2006. Det afspejlernavnlig, at faldet i den strukturelle ledighed på godt 5 pct.-enheder fra starten af1990’erne ikke kan gentages. Strukturledigheden er på et historisk lavt niveau og an-slås at udgøre 3,7 pct. af arbejdsstyrken i 2009.Tabel 3.4Bidrag til produktionspotentialet og realt BVT og BNP1991-06Gns. årlig vækst, pct.Produktionspotentiale (BVT)Heraf bidrag fra:- Timeproduktivitet (strukturel)- Strukturel ledighed- Strukturel arbejdsstyrke- Arbejdstid (strukturel)KonjunkturBVTBidrag fra afgifterBNP2,01,50,30,00,20,12,10,12,22009-111,01,20,1-0,2-0,1-1,3-0,3-0,2-0,52012-151,41,50,0-0,20,10,72,10,22,42009-151,21,40,0-0,20,0-0,21,10,01,12016-201,41,40,00,00,00,01,40,01,42021-501,71,50,00,20,00,01,70,01,8
Anm.: Arbejdstid og arbejdsstyrke er opgjort inkl. reformkrav. Pga. afrunding summerer søjlerne ikke nødven-digvis til totalen.Kilde: ADAM samt egne beregninger.
Faldet i den strukturelle ledighed afspejler blandt andet, at der er gennemført en ræk-ke reformer på arbejdsmarkedet siden årtusindeskiftet, jf. bilag 4. Det skønnes meden vis usikkerhed, at den strukturelle ledighed er reduceret med godt 50.000 personersiden 2000 (ca. 2 pct. af arbejdsstyrken), mens den strukturelle arbejdsstyrke er øgetmed ca. 100.000 (3,5 pct.) inkl. et øget bidrag fra udenlandsk arbejdskraft. Det afspej-ler blandt andet, at mange personer med begrænset tilknytning til arbejdsmarkedet erkommet ind i løbet af opsvinget. Modstykket er en markant stigning i den strukturel-le beskæftigelse til det højeste niveau nogensinde i 2008,jf. figur 3.3a.
6
Angiver den potentielle vækst i BVT.
78
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
Boks 3.1Strukturel ledighed og lønstigningstaktPå baggrund af den faktiske og skønnede udvikling i blandt andet ledighed, løn og priser er den struk-turelle ledighed beregnet til 3� pct. af arbejdsstyrken i 2009, hvilket er � pct.-enhed højere end denfaktiske ledighed for året som helhed,jf. figur a. Virkningerne på strukturledigheden af initiativer i Vel-færdsaftalen og Jobplanen mv. forudsættes stort set at være slået igennem i løbet af 2009, og denstrukturelle ledighed skønnes således at være omtrent konstant i 2010 og 2011 på knap 3� pct. af ar-bejdsstyrken. Den stigende faktiske ledighed betyder dermed, at ledighedsgabet (forskellen mellemden faktiske ledighed og den beregnede strukturelle ledighed) vurderes at stige fra nul omkring 3.kvartal 2009 til 1½-1� pct. i 2010 og 2011,jf. figur b.Den strukturelle ledighed angiver et beregnet skøn for NAIRU (Non-Accelerating Inflation Rate ofUnemployment), dvs. det ledighedsniveau, der på mellemlangt sigt er forenelig med stabil pris- ogløninflation. Den strukturelle ledighed er estimeret i en realløns-Phillipskurve, der udtrykker det for-hold, at presset for lønstigninger øges, når ledighedsniveauet falder under det strukturelle niveau,mens et ledighedsniveau over det strukturelle niveau har en afdæmpende effekt på lønstigningspres-set,jf. Økonomisk Redegørelse,august 2009. Modellen indarbejder, at lønpresset ud over ledighedsni-veauet på kort sigt også afhænger af ledighedsændringen. Det betyder blandt andet, at den forudsattefaldende ledighed fra 2011 øger lønpresset, samtidig med at det positive ledighedsgab afdæmper løn-presset. Effekten på lønstigningerne af den faldende ledighed indebærer dermed, at der kan defineresen ”kortsigtet NAIRU”, som i den situation er højere end den mellemfristede strukturledighed.I perioden 2012-2015 er forudsat en nogenlunde uændret strukturledighed (”den langsigtede NAIRU”)– og dermed at tilbageslaget ikke har langsigtede konsekvenser for ledigheden. Det afspejler, at krafti-ge tilbageslag i nogle år kan øge strukturledigheden, især den kortsigtede NAIRU, men at en sådan ef-fekt som udgangspunkt ikke er permanent. Konkret er det i Danmark efter de to foregående lavkon-junkturer lykkedes at få nedbragt strukturledigheden yderligere, og den faktiske ledighed er kommetned på nye rekordlave niveauer. Den stigende ledighed indtil 2011 antages således udelukkende at øgeden kortsigtede NAIRU, som dermed ligger over strukturledigheden fra ledighedens toppunkt i 2011.Implikationen er blandet andet, at det kan tage længere tid at få ledigheden ned, end hvis den kortsig-tede NAIRU ikke var forøget. Frem mod 2015 er ledigheden forudsat gradvist at nærme sig den estime-rede strukturledighed, således at ledighedsgabet i 2015 er nul. Skønnet for strukturledigheden er imid-lertid opjusteret med godt 0,1 pct.-enheder af arbejdsstyrken i forhold til KP08.Figur aStrukturel og faktisk ledighed, 1980-2015Pct.Pct.
Figur bLedighedsgab og lønstigningstakt, 2001-15Pct.
1211109876543210808590LedighedStrukturel ledighedKortsigt NAIRU
12111098765432109500051015
3210
Pct. (å/å)
5
4
-1-2-3
3
2
01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15LedighedsgabKvartalsvis lønstigningstakt (h.akse)Årlig lønstigningstakt (h.akse)
Anm.: Den årlige lønstigningstakt er fra DA’s StrukturStatistik for 2001-08,Økonomisk Redegørelse,december 2009for 2009-2011 og Phillipskurvens modelfremskrivning for 2012-15. Den kvartalsvise lønstigningstakt erDA’s KonjunkturStatistik for perioden 2001K1-2009K3.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
79
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
I fremskrivningen er det lagt til grund, at den strukturelle ledighed reduceres en smu-le og udgør 3,6 pct. fremadrettet,jf. boks 3.1.En fastholdelse af et ledighedsniveauover konjunkturerne på blot 3½-3� pct. af arbejdsstyrken stiller store krav til ar-bejdsmarkedets funktionsmåde.Ud over faldet i den strukturelle ledighed er væksten siden 1990 blevet understøttetaf, at den gennemsnitligearbejdstider steget blandt andet som følge af, at færre arbej-der på nedsat tid, og fordi flere har bijob. Stigningen i arbejdstiden skal ses i sam-menhæng med det høje kapacitetspres, og samtidigt har skattereformerne øget til-skyndelsen til at øge arbejdstiden. Fremadrettet indebærer de seneste overenskomsterog ændringer i arbejdsstyrkens aldersfordeling et underliggende fald i arbejdstiden.Faldet modvirkes af en række reformer, herunder Jobplanen, sygefraværshandlings-planen og skattereformen fra Forårspakke 2.0. Endvidere er der i forløbet indregnetet krav til arbejdstiden, som indebærer, at den gennemsnitlige arbejdstid hæves i 2014og 2015. Det vurderes at kræve yderligere reformer. Isoleret sæt hæver forudsætnin-gerne om arbejdstiden produktionspotentialet i perioden 2012-15 med 0,1 pct. per år.Figur 3.3aFaktisk og strukturel beskæftigelse1.000 personer1.000 personer
Figur 3.3bVækst i timeproduktivitetenPct.Pct.
3.0002.9002.8002.7002.6002.500200520082011201420172020
3.0002.9002.8002.7002.6002.500Faktisk beskæftigelse
6420-2-4200520082011201420172020
6420-2-4Private byerhvervHele økonomien
Strukturel beskæftigelse
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
I fravær af væsentlige bidrag fra lavere ledighed samt højere arbejdsstyrke og arbejds-tid er fremgangen i produktionspotentialet frem mod 2015 alene drevet af produkti-vitetsforbedringer. Fremadrettet antages den gennemsnitlige årlige vækst itimeproduk-tivitetenat udgøre 1½ pct. ,jf. figur 3.3b7. Det er på niveau med den historiske udvik-ling fra 1991-2006, jf. tabel 3.4, men noget højere end i det seneste tiår. Initiativerne iGlobaliseringsstrategien og skattereformen i Forårspakke 2.0 understøtter højereproduktivitet fremadrettet.
7
I nationalregnskabet opgøres ikke en produktivitetsvækst for den offentlige sektor, hvor ca. 30 pct. af de beskæfti-gede er ansat. Beregningsteknisk er produktivitetsvæksten i den offentlige sektor derfor sat til nul. Produktiviteten ide private byerhverv antages underliggende at vokse med omkring 2 pct. om året, hvor den i perioden 1991-2006 ersteget med knap 1½ pct. om året og med � pct. i perioden 1998-2008.
80
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
Også på langt sigt er det helt overvejende den forudsatte produktivitetsvækst sombidrager til væksten i produktionspotentialet. Det er dog samtidig forudsat, at efter-lønsalderen hæves med ½ år om året fra 2019-22 og efterfølgende stiger med stig-ningen i levetiden, som det er besluttet i Velfærdsaftalen. Dette medfører en stigningi arbejdsstyrken og dermed en højere vækst i produktionspotentialet i perioden 2021-50, hvor der ellers ville være udsigt til et fald i arbejdsstyrken, jf. tabel 3.4.Udsigten til et fremadrettet pres på vækstpotentialet understreger, at det er et vigtigthensyn at sikre gode vækstbetingelser også efter krisen. Der er gennemført en rækkeinitiativer, som sigter på at styrke vækstgrundlaget, herunder skattereformerne, re-formerne på arbejdsmarkedet og af den offentlige sektor, og en styrket indsats indenfor uddannelse og forskning samt innovation og iværksætteri, navnlig inden forrammerne af globaliseringsstrategien. Senest er der nedsat et Vækstforum, som skalgive råd om, hvordan dansk økonomi rustes til fornyet vækst.Fremskrivningen af arbejdsstyrke og beskæftigelse frem mod 2015 tager udgangs-punkt i befolkningsprognosen fra DREAM 2009 og forudsætter blandt andet:•At der indregnes reformer, der øger arbejdsudbuddet svarende til 20.000 flere i beskæftigelse, ogat den gennemsnitlige arbejdstid stiger på trods af underliggende fald.De reformer, som be-regningsteknisk er lagt til grund, øger isoleret set det samlede arbejdsudbud medgodt 1 pct. frem mod 2015 set i forhold til et forløb uden nye initiativer.Det strukturelle niveau for ledigheden forudsættes at udgøre 3,6 pct. af arbejdsstyrken svarendetil ca. 105.000 personer fra 2015 og frem.Det forudsættes således, at nedbringelsen afden strukturelle ledighed gennem de seneste 15 år kan fastholdes gennem forlø-bet, således at ledigheden i gennemsnit henover konjunkturcyklerne de næste år-tier forudsættes at udgøre 3,6 pct., hvilket er historisk lavt.Det strukturelle niveau for arbejdsstyrken aftager fra ca. 2,93 mio. i 2007 til ca. 2,9 mio. i2015, dvs. med knap 30.000 personer.Fremskrivningen tager udgangspunkt i et de-mografisk forløb med uændrede alders-, køns- og herkomstbetingede deltagel-sesfrekvenser i forhold til 2007 (korrigeret for skønnede konjunkturvirkninger).Der regnes ligeledes med en reduktion i antallet af grænsearbejdere i lyset afblandt andet reduceret aktivitet i bygge- og anlægssektoren samt en normalise-ring af nettoindvandringen efter et højt niveau i 2007, 2008 og til dels 2009 for-bundet med de ekstraordinært gode konjunkturer frem mod 2008. Derudoverindregnes skønnede virkninger af gennemførte reformer mv., og for større over-førselsordninger inddrages oplysninger om ændrede tilgangs- og afgangsmønstremv.,jf. boks 3.2.I fremskrivningen af den strukturelle arbejdsstyrke indgår kravetom, at der frem mod 2015 gennemføres reformer, der varigt øger beskæftigelsenmed ca. 20.000.Allerede gennemførte reformer og beskæftigelseskravet til nye reformer modvirker dæmpningenfra demografien.Den strukturelle beskæftigelse falder i forløbet med ca. 10.000 per-
•
•
•
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
81
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
soner fra 2007 og frem mod 2015. Det afspejler, at faldet i den strukturelle le-dighed fra 2007 til 2009 og svagt yderligere frem mod 2015 til dels modgår denindregnede reduktion i den strukturelle arbejdsstyrke på ca. 30.000 personer oversamme periode. Faldet i den strukturelle arbejdsstyrke afspejler, at allerede gen-nemførte reformer til dels modgår et stort, demografisk betinget fald i arbejds-styrken.Boks 3.2Nogle centrale forudsætninger om arbejdsstyrke og overførselsmodtagere mv.Fremskrivningen af antallet af erhvervsaktive og modtagere af overførsler tager udgangspunkt i etdemografisk forløb med uændrede alders-, køns- og herkomstbetingede frekvenser fra 2007 (rensetfor konjunktur). Fremskrivningen af antallet af personer, der modtager efterløn og førtidspension,inddrager oplysninger om alders-, køn- og herkomstfordelte tilgange mv. Der indregnes også effekteraf, at uddannelsesmålsætningerne i Velfærdsaftalen og Globaliseringsstrategien indebærer en stig-1ning i antallet af studerende, der isoleret set reducerer arbejdsstyrken frem mod 2015 . Derudoverindregnes virkninger af de skøn for antal overførselsmodtagere mv., som indgår i decembervurderin-gen for 2009-11.Efterløn.Ved uændrede alders-, køns- og herkomstbetingede efterlønsfrekvenser fra 2007 ville antal-let af efterlønsmodtagere i alderen 60-64 år være steget med godt 6.000 frem mod 2009, men antal-let skønnes at være faldet med godt 7.000 personer, jf. figur a. Tilgangsfrekvensen til efterløn for 60-og 61-årige er faldet som følge af efterlønsreformen fra 1998, og særligt for de 60-årige er der indika-tioner på, at ekstraordinært gode beskæftigelsesmuligheder kan have udskudt tilbagetrækningen fraarbejdsmarkedet,jf. figur b.I lyset af forventningen til konjunkturerne de kommende år antages be-standen af efterlønnere at stige lidt frem mod 2015, hvor bestanden ventes at være normaliseret,således at antallet af efterlønnere i 2015 svarer til antagelsen fra KP08. Fra 2008 til 2015 er indregnetskønnede effekter af blandt andet Velfærdsaftalen og skattefradraget for 64-årige i medfør af Jobpla-nen, der tilsammen reducerer antal efterlønsmodtagere med knap 4.000 personer i 2015. Samlet an-slås antallet af efterlønnere at falde med knap 15.000 personer fra 2007 til 2015.Førtidspension. Antallet af førtidspensionister aftager i forløbet en smule fra 2007 til 2015 i fravær afnye reformer. Forløbet er baseret på udviklingen i tilgangs- og afgangsmønstre samt skøn i Økono-misk Redegørelse mv. og skal ses i forhold til, at et demografisk forløb også peger på et lille fald i an-tallet af førtidspensionister.SU-modtagere.Antallet af uddannelsessøgende, der modtager SU, men ikke har studiejob ved sidenaf, og som derfor ikke tæller med i arbejdsstyrken, stiger i forløbet med ca. 25.000 personer fremmod 2015. Heraf er ca. 8.000 personer en konsekvens af den demografiske udvikling, mens restenafspejler målsætningerne om, at mindst 95 pct. af en ungdomsårgang skal gennemføre en ungdoms-uddannelse og 50 pct. en videregående uddannelse i 2015. Antallet af SU-modtagere med studiejobstiger proportionalt hermed.Sygedagpenge. Antallet af sygedagpengemodtagere er uændret fra 2007 til 2009. Fra 2009 til 2015er antallet af sygedagpengemodtagere i beskæftigelsen nogenlunde uændret på baggrund af demo-grafi samt et bidrag fra initiativerne i sygefraværshandlingsplanen.
82
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
Boks 3.2 (fortsat)Nogle centrale forudsætninger om arbejdsstyrke og overførselsmodtagere mv.Figur aAntal efterlønsmodtagere, 60-64-årige1.000 personer1.000 personer
Figur bTilgangsfrekvens til efterløn for 60-årige ogledighedsgabetPct.Pct.Fald i tilgang til efterlønsfa. efterlønsreform
1601501401301201101000002040608101214KP09Demografisk forløb
160150140130120110100
363432302826242220
3210-1-2-3
98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11Tilgangsfrekvens for 60-årigeLedighedsgab
Det øgede uddannelsesomfang øger imidlertid beskæftigelsen på længere sigt, fordi højere uddannelses-niveau typisk er forbundet med større beskæftigelsesfrekvens, jf. Konvergensprogram 2006.Kilde: Danmarks Statistik, Arbejdsdirektoratet og egne beregninger.
1)
Samlet er det lagt til grund for den mellemfristede fremskrivning, at den faktiske be-skæftigelse kan falde med knap 70.000 personer (knap 2½ pct.) fra det høje niveau i2007, hvor kapacitetspresset toppede og frem til 2015 (hvor konjunktursituationenantages at være normaliseret),jf. tabel 3.5,(række6). Det afspejler et ret stort fald fra2007 til 2010 i forbindelse med krisen og en stigning i de efterfølgende år.Den demografiske udvikling med færre i de mest erhvervsaktive aldersgrupper, flereældre, en voksende andel af indvandrere og efterkommere samt et faldende antalgrænsearbejdere indebærer isoleret set et fald i beskæftigelsen på 48.000 personer fra2007 og frem mod 2015, hvilket især afspejler et stort fald fra 2010-15, (række 1).Det negative bidrag fra demografien skønnes til dels at blive modvirket af bedrestrukturer på arbejdsmarkedet, som blandt andet afspejler allerede gennemførte re-former samt stigende uddannelsesniveau og øget gennemsnitlig opholdstid for ind-vandrere samt andre bidrag, der samlet forudsættes at øge beskæftigelsen med ca.18.000 personer fra 2007 til 2015 (række 2). I perioden 2010-15 antages indfrielsen afuddannelsesmålsætningerne at øge antallet af studerende og dermed reducere ar-bejdsstyrken, således at de indregnede reformer bidrager svagt negativt til den struk-turelle beskæftigelse i perioden.Dertil kommer det beregningstekniske krav om nye arbejdsmarkedspolitiske initiati-ver, der løfter beskæftigelsen med 20.000 personer frem mod 2015 (række 3). Dettekrav skal ses i sammenhæng med, at der allerede er indregnet betydelige bidrag fra
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
83
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
tidligere besluttede arbejdsmarkedsreformer mv. Samlet skønnes den strukturelle be-skæftigelse dermed at falde med ca. 11.000 personer fra 2007 til 2015 (række 4).
Tabel 3.5Bidrag til ændringer i beskæftigelsen2007-151.000 personer1)1. Demografisk bidrag mv.2. Forudsat bidrag fra allerede gennemførte reformer, herunder2)Velfærdsaftalen3. Krav til beskæftigelsen mv.4. Strukturel beskæftigelse (1+2+3)5. Konjunkturbidrag6. Faktisk beskæftigelsesændring (4+5)- bidrag fra ændring i ledighed- bidrag fra ændring i arbejdsstyrke-481820-11-56-67-26-412007-10-822014-121-107-76-312010-15-41-420-25643950-11
1)
Forudsætter uændret aggregeret ledighedsprocent og uændret erhvervsfrekvens fordelt på køn, alderog herkomst fra 2006 til 2015. Der er samtidig indregnet et nettofald i bidraget fra udenlandsk ar-bejdskraft i forhold til det høje niveau i 2007.2)Endvidere indregnes et bidrag til beskæftigelsen som følge af at erhvervsfrekvenserne afhænger afuddannelsesniveauet og opholdstiden for indvandrere.Kilde: Egne beregninger.
Arbejdstid
Den gennemsnitlige arbejdstid er som nævnt steget siden midten af 1990’erne efter etbetydeligt fald i de forudgående årtier.Fremover kan stigningen i andelen af ældre og unge i arbejdsstyrken bidrage til at re-ducere den gennemsnitlige arbejdstid, idet disse grupper i gennemsnit arbejder færretimer end midaldrende. Ved uændret arbejdstid for hver aldersgruppe mv. kan detreducere arbejdstiden med 1,1 pct. fra 2009 til 2015.Dertil kommer, at beskæftigelsens sammensætning på ordinær henholdsvis støttetbeskæftigelse og en stigning i andelen af unge, der er under uddannelse med studie-job ved siden af, kan trække i retning af lavere gennemsnitlig arbejdstid. Personer istøttet beskæftigelse har generelt lavere arbejdstid end personer i ordinær beskæfti-gelse. Stigningen i antallet i støttet beskæftigelse relativt til ordinært beskæftigede iforløbet afspejler blandt andet et forudsat fald i den ordinære beskæftigelse, og initia-tiver i Velfærdsaftalen, som øger aktiveringen af ledige i jobtræning.I 2015-planen var der indlagt et krav om, at den samlede gennemsnitlige arbejdstidikke måtte falde fra 2009 og frem, hvilket svarede til, at den gennemsnitlige arbejds-tid skulle løftes med 1,8 pct. i forhold til de beregningstekniske principper, der ind-regner ændret alderssammensætning, ændret fordeling mellem støttet og ordinær be-skæftigelse og skønnede virkninger af skatteaftalen mv.
84
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
Med skattereformen fra Forårspakke 2.0 sænkes skatten på arbejde. Skattereformenskønnes at bidrage til, at den gennemsnitlige arbejdstid i 2015 stiger med 0,7 pct. somfølge af adfærdsvirkninger i perioden fra 2009 til 2015,jf. tabel 3.6.Tidligere er der desuden gennemført henholdsvis en Jobplan og en sygefraværshand-lingsplan. Disse tiltag øger arbejdsudbuddet primært gennem en højere gennemsnitligarbejdstid svarende til ca. � pct. Derudover bidrager skatteomlægningen fra ’Lavereskat på arbejde’, som blev aftalt i 2007, isoleret set til, at arbejdstiden stiger med ca.0,3 pct.Som følge af de gennemførte reformer er kravet til arbejdstiden i KP09 reduceret,således at den gennemsnitlige arbejdstid skal hæves med 0,4 pct. i 2015,jf. figur 3.4 ogtabel 3.6.Kravet er beregnet i forhold til et forløb, der blandt andet indregner virk-ninger af ændringer i arbejdsstyrkens alderssammensætning mv., og sikrer, at de uud-møntede reformer på arbejdsmarkedet samlet set bidrager til at forbedre holdbar-hedsindikatoren med 0,4 pct. af BNP, jf. afsnit 2.6.Figur 3.4ArbejdstidskravetTimer pr. årTimer pr. årInkl.Skattereform,Jobplan ogsygefraværsplan
Tabel 3.6Bidrag til ændring i den gennemsnitligearbejdstid i fra 2009 til 20151.580Krav
1.5801.5601.5401.5201.5001.480909500
2009-2015- ’Lavere skat på arbejde’, 2007- Jobplan og sygefraværs-handlingsplan, 2008- Forårspakke 2.0, 2009- Resterende krav til arbejdstiden0,30,20,70,4
1.5601.540
Forløb som følgeaf demografi mv.Inkl. Jobplan ogsygefraværsplan
1.5201.5001.480
05
10
15
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
3.4 Løn og priser
Siden årtusindeskiftet er den danske lønkonkurrenceevne svækket. Den årlige stig-ning i lønomkostningerne per beskæftiget har siden 2000 ligget godt 1 pct.-enhed hø-jere i gennemsnit end for euroområdet, og samtidig har produktivitetsvæksten væretmindre end i andre lande. Styrkelsen af euroen og dermed danske kroner overfor an-dre valutaer har også trukket i retning af at svække lønkonkurrenceevnen,jf. figur3.5a.Forværringen af lønkonkurrenceevnen har isoleret set bidraget til tab af mar-kedsandele på hjemme- og eksportmarkederne.Udviklingen i løn og produktivitet har samtidig medført, at lønkvoten i de privatebyerhverv siden 2000 er steget med ca. 9 pct.-enheder til et historisk højt niveau. Envis forsinkelse i tilpasningen af arbejdskraften til den lavere produktion i forbindelse
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
85
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
med den internationale økonomiske krise har medvirket til en yderligere forøgelse aflønkvoten i 2009. Den ekstraordinært høje lønkvote presser virksomhedernes indtje-ningsevne.Lønstigningen i den private sektor er aftaget markant siden 1. kvartal 2009 som følgeaf det aftagende pres på arbejdsmarkedet, og der forudsættes iØkonomisk Redegørelse,december 2009 en yderligere reduktion i takt med den stigende ledighed. Lønstignin-gerne ventes dog fortsat at ligge højere end i euroområdet frem til 2011 og dermedisoleret set bidrage til, at lønkonkurrenceevnen svækkes yderligere,jf. tabel 3.7.Time-lønnen ventes at stige med henholdsvis 2,7 pct. og 2,5 pct. i 2010 og 2011.Det beregningstekniske forløb frem mod 2015 indebærer øgede men fortsat modera-te lønstigninger. Væksten i timelønnen stiger med 0,2 pct.-enheder om året fra at ud-gøre 2,5 pct. i 2011 til at udgøre 3,3 pct. i 2015. Reallønnen stiger i gennemsnit med1 pct. om året fra 2011-15, idet lønstigningerne er lidt højere end den mellemfristedeinflationsrate på knap 2 pct. Derimod stiger priserne mere end enhedslønomkostnin-gerne, hvilket reducerer lønkvoten og gradvist genopretter virksomhedernes indtje-ningsevne. I 2015 er lønkvoten forudsat at være tilbage på sit historiske gennemsnit,jf. figur 3.5b.Figur 3.5aUdviklingen i lønkonkurrenceevnen siden2000Pct.Pct.
Figur 3.5bBeskæftigelsesgab og lønkvotePct. af strukturel besk.Pct.
50-5-10-15-20-25-302001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008LønudviklingProduktivitet
50-5-10-15-20-25-30Effektiv nominel kronekurs
3210-1-2-38085 90 95 00 05 10 15Lønkvote, private byerhverv (h.akse)Gnst. lønkvote 1980-2000 (h.akse)Beskæftigelsesgab
7469645954
Anm.: Beskæftigelsesgabet angiver forskellen mellem den faktiske og strukturelle beskæftigelse.Kilde: OECD, Danmarks Statistik samt egne beregninger.
86
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
Tabel 3.7Deflatorer og prisindeks2008Årlig vækst, pct.ForbrugerprisdeflatorForbrugerprisindeksForbrugerpriser, HICPBNP-deflatorTimeløn, priv. sektor (DA)Lønomkostninger pr.beskæftiget, hele øko-nomien (NR-baseret)EuroområdetHICPLønomkostninger pr.beskæftiget, hele øko-nomien3,23,43,63,64,620091,41,40,80,53,320102,02,02,12,02,720111,61,71,51,72,520122,02,02,32,32,720131,92,02,12,42,92014-151,81,91,92,53,2
4,33,3
3,40,3
3,31,1
2,51,5
2,6-
2,9-
3,4-
3,4
1,6
1,6
1,8
-
-
-
Anm.: For 2014-15 er angivet gennemsnitlige årlige vækstrater.Kilde: Danmarks Statistik, EU-kommissionens efterårsprognose 2009, StrukturStatistikken (DA) samt egneberegninger.
De stigende lønomkostninger har bidraget til, at inflationen i Danmark har væretstørre end i euroområdet de seneste år. I 2010 skønnes stigningen i de danske for-brugerpriser at øges til 2,0 pct. mod 1,4 pct. i 2009 blandt andet som følge af højereafgifter i medfør af skattereformen og en moderat opgang i olieprisen. I 2011 ventesinflationen gradvist at blive bragt ned på samme niveau som i euroområdet, idet for-brugerprisstigningerne skønnes at falde til 1,7 pct. blandt andet som følge af lavereenergiprisstigninger, jf. tabel 3.7. Frem mod 2015 forventes inflationen at udgøreknap 2 pct. i lyset af fastkurspolitikken og ECB’s målsætning om at holde inflationenunder men tæt på 2 pct. årligt.Fra 2009 til 2015 vokser BNP-deflatoren samlet set mere end forbrugerpriserne. Detafspejler blandt andet en bytteforholdsforbedring, og at der i nationalregnskabet ikkeopgøres produktivitetsvækst i den offentlige produktion, hvorfor deflatoren for denoffentlige sektors værditilvækst vokser mere end priserne i den private sektor.3.5 Opsparing, investeringer og nettofordringer på udlandet
Den økonomiske krise har medført en kraftig stigning i den private sektors opspa-ring – herunder husholdningernes opsparing,jf. tabel 3.8.Det afspejler blandt andetvigende formuer på baggrund af fald i aktiekurser og kontantpriser på ejerboligergennem 2007 og 2008 og ind i 2009. Virksomhedernes investeringslyst er samtidigaftaget i kraft af det store efterspørgselsbortfald og stor overskudskapacitet i produk-tionen.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
87
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
I konjunkturvurderingen ventes en vis opgang i forbrugskvoten i 2011, som forud-sættes at fortsætte frem mod 2015 i takt med at konjunkturerne normaliseres, oghusholdningerne nedbringer opsparingen til et mere normalt niveau. Forløbet inde-bærer forholdsvis høj realvækst i det private forbrug efter den store nedgang underkrisen. Privatforbruget udgør imidlertid fortsat en relativt lav andel af BNP sammen-lignet med de tre årtier fra 1970 og frem til slutningen af 1990’erne,jf. figur 3.6a.Investeringskvoten i den private sektor ventes at aftage i 2010 med fald i både bolig-investeringer og erhvervsinvesteringer. Det afspejler henholdsvis boligprisfald ogkreditstramninger samt det store fald i afsætningsmulighederne. Der er forudsat envis genopretning af de private investeringer, herunder boliginvesteringerne der stigeri takt med moderate kontantprisstigninger. Et stort omfang af ledig produktionska-pacitet betyder dog, at erhvervsinvesteringerne forbliver på et i historisk sammen-hæng moderat niveau.Figur 3.6aForbrug og opsparing i husholdningernePct. af disponibel indkomstPct. af BNP
Figur 3.6bOpsparingsbalancerPct. af BNPPct. af BNP
15
6055
1050-5-108085 90 95Offentlig sektor0005 10 15Privat sektor
1050-5-10
105054508085 90 95 00Privatforbrug (h.akse)05 10 15Opsparing40
Anm.: I figur 3.6a er husholdningernes opsparingskvote beregnet sombruttoopsparing som andel af disponibel bruttoind-komst.I figur 3.6b svarer den private sektors finansielle opsparing til ændringerne i nettoformuen forårsagetaf opsparing og kapitaloverførsler fratrukket faste bruttoinvesteringer mv., og den offentlige opsparing sva-rer til den offentlige saldo.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Stigningen i den private sektors bruttoopsparing har medført, at den private sektorsfinansielle opsparing er blevet vendt til overskud i 2009 efter flere år med underskud,og trods pæn fremgang i den private indenlandske efterspørgsel forudsættes et fort-sat betydeligt overskud. Den private sektors finansielle opsparing er i perioden 2011-15 på det højeste niveau set over en 5-årig periode siden 1970,jf. figur 3.6b.Omvendthar de kraftige finanspolitiske lempelser og de automatiske finanspolitiske stabilisato-rer givet et meget stort offentligt opsparingsunderskud. Den private opsparing mod-gås dog kun delvist af de store – men aftagende – opsparingsunderskud i den offent-lige sektor, og nettofordringserhvervelsen over for udlandet (omtrent svarende til be-talingsbalancen) styrkes derfor frem mod 2015.
88
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 3. Konjunkturudsigter og fremskrivning til 2015
Tabel 3.8Betalingsbalance, nettofordringer på udlandet, opsparing og investeringer2008Pct. af BNPPrivat sektors investeringskvotePrivat sektors opsparingskvotePrivat finansiel opsparingOffentlig finansiel opsparingBetalingsbalancenNettofordringer på udlandet20,118,6-1,23,42,2-8,8200916,522,65,9-3,03,82,5201015,623,37,9-5,52,44,9201116,222,96,6-4,22,47,1201216,922,85,8-3,22,69,9201317,722,64,8-1,92,912,9201519,122,73,50,03,519,0
Anm.: Der er for 2009 vist de seneste tal for betalingsbalancen (december 2009) og nettofordringerne påudlandet (3. kvartal 2009). I forhold tilØkonomisk Redegørelse,december 2009 er tal for nettofordringer-ne på udlandet i 2010 og 2011 opjusteret svarende til forskellen mellem skønnet for udlandsgælden iØkonomisk Redegørelse,december 2009 og det opgjorte tal for udlandsgælden i 3. kvartal 2009.Kilde: Danmarks Statistik samt egne beregninger.
En kraftigere nedgang i importen end i eksporten, som blandt andet skal ses i lyset affaldet i privatforbruget, har været medvirkende til et stort overskud på betalingsba-lancen i 2009, der foreløbigt er opgjort til at være 15 mia. kr. større end forudsat iden seneste konjunkturvurdering. Udover et stort overskud på vare- og tjenesteba-lancen følger overskuddet på betalingsbalancen blandt andet af store overskud påløn- og formueindkomstposten, mens posten for løbende overførsler har virket imodsat retning. Overskuddet på betalingsbalancen ventes at udgøre i gennemsnitknap 3 pct. af BNP i 2012-15.Udlandsgælden blev i 3. kvartal 2009 vendt til en nettoformue over for udlandet på42 mia. kr. Det afspejler en revision af statistikken på 80 mia. kr. i henhold til ny op-gørelsesmetode og udviklingen i 3. kvartal, hvor der var et overskud på betalingsba-lancens løbende poster på godt 23 mia. kr. og nettokursgevinster på udenlandske ak-tiver holdt i Danmark på knap 70 mia. kr. Der sker ofte sådanne betydelige værdire-guleringer af nettofordringerne på udlandet i forbindelse med kursændringer på valu-taer, aktier og obligationer. Med forbehold for de betydelige værdireguleringer ventesnettotilgodehavendet over for udlandet at stige til ca. 20 pct. af BNP i forløbet fremmod 2015.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
89
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 20154.1 De offentlige finanser i hovedtræk
Vurderingen af udviklingen i de offentlige finanser tager udgangspunkt i den senestoffentliggjorte konjunkturvurdering iØkonomisk Redegørelse,december 2009, der ræk-ker frem til 2011, og en opdatering af udsigterne frem mod 2015 (og årene efter).Udsigterne for de offentlige finanser frem mod 2015 er baseret på et forløb, der ind-regner et konsoliderings- og reformkrav på samlet ca. 31 mia. kr. for at sikre struktu-rel balance på de offentlige finanser i 2015.På baggrund af konjunkturvurderingen og finanslovaftalen for 2010 skønnes offent-lige underskud på 3,0 pct. af BNP i 2009 og 5½ pct. af BNP i 2010,jf. tabel 4.1.I 2011 skønnes et underskud på den offentlige saldo på 4,2 pct. af BNP, hvilket er0,2 pct. af BNP lavere end iØkonomisk Redegørelse,december 2009. Skønnet for 2011er baseret på beregningstekniske forudsætninger om finanspolitikken og afspejlerblandt andet indfasningen af finansieringselementerne i skattereformen, og at de eks-traordinært høje offentlige investeringer bringes ned igen. Hertil kommer, at der somen del af konsolideringskravet teknisk er indlagt en real fastholdelse af de offentligeudgifter til offentligt forbrug i 2011-2013 (hvor der iØkonomisk Redegørelse,december2009 var forudsat en real vækst i det offentlige forbrug på 1 pct. i 2011).Tabel 4.1Offentlig saldo og gældESAPct. af BNPIndtægter- heraf skatterUdgifterOffentlig saldoStrukturel offentlig saldoØMU-gældOffentlig nettogældNettogæld i stat og kommuner1)
200854,348,350,93,41,933,4-6,5-6,5
200953,447,556,4-3,0-0,638,5-3,8-3,8
201052,446,757,9-5,5-1,741,81,81,8
201152,446,956,6-4,2-1,046,26,05,9
201251,846,555,0-3,2-0,748,38,48,4
201351,846,553,7-1,9-0,248,19,49,4
201551,946,652,00,00,045,08,58,5
ESAESAB9
1)Opgjort på nationalregnskabsform. Skøn for den offentlige saldo på EDP-form fremgår af bilagstabel 2Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
De store offentlige underskud i 2009-2011 skal navnlig ses i sammenhæng med tilba-geslaget i forbindelse med finanskrisen og de tiltag, der er taget for at imødegå de ne-gative virkninger af krisen på dansk økonomi. Hertil kommer, at de offentlige udgif-ter til offentligt forbrug udgør en større andel af BNP end nogensinde før.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
91
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
De offentlige finanser skønnes samlet set svækket med ca. 9 pct. af BNP fra 2008 til2010. Heraf er godt 1/3 udtryk for en strukturel svækkelse af finanserne, blandt an-det i lyset af lempelserne under krisen, mens den resterende del skal ses i sammen-hæng med, at det afgiftstunge privatforbrug er faldet ret meget og de store automati-ske stabilisatorer. De offentlige finanser i Danmark er således meget følsomme overfor konjunkturerne. Det hænger blandt andet sammen med, at høje kompensations-grader i dagpengesystemet og et højt skattetryk svækker de offentlige finanser i enkonjunkturtilbagegang og styrker de offentlige finanser, når konjunkturerne er gun-stige. Denne automatiske budgetvirkning bidrager således også til at stabilisere denøkonomiske udvikling.Boks 4.1Indberetning af offentlig saldo og gæld under EDPSom led i Stabilitets- og Vækstpagten foretager Danmark indberetning af offentlig saldo og gæld(ØMU-gæld) til EU-Kommissionen under proceduren om uforholdsmæssigt store budgetunderskud(Excessive Deficit Procedure – EDP). Det var datagrundlaget fra Økonomisk Redegørelse, august 2009der lå til grund for EDP-indberetningen i oktober 2009.Opgørelsen af den offentlige saldo på EDP-form adskiller sig på visse punkter fra saldoopgørelsen pånationalregnskabsform.Det skyldes blandt andet, at den offentlige saldo på EDP-form indregner nettorenteindtægter fra sta-tens rente- og valutaswaps. Hertil kommer en forskelligartet håndtering af indtægterne ved salget afstatens UMTS-licenser og korrektioner vedrørende byfornyelsesstøtte og infrastrukturinvesteringer.På EDP-form henregnes alle statens indtægter fra bortauktioneringen af UMTS-licenser til 2001. Pro-venuet opfattes med andre om som en slags engangsindtægt, selvom staten de facto vil have ind-tægter herfra i perioden 2001-2011. I nationalregnskabet har Danmarks Statistik valgt at sprede desamlede indtægter ud over hele den 20-årige periode, hvor licenserne er gældende.Samlet set har EDP-korrektionerne kun marginal virkning på opgørelsen af den offentlige saldo. Kor-rektionerne vedrørende swaprenter, UMTS-licenser og infrastrukturinvesteringer bidrager til atsvække den offentlige saldo i 2008 på EDP-form (0,05 pct. af BNP), mens korrektionen vedrørendebyfornyelsesstøtte styrker den offentlige saldo marginalt (0,0 pct. af BNP). Den offentlige saldo påEDP-form svarer i 2008 til den offentlige saldo opgjort på nationalregnskabsform.
Frem mod 2015 reduceres underskuddet på de offentlige finanser gradvist i forløbetsom følge af den forudsatte normalisering af konjunkturerne og det indlagte konsoli-deringskrav, der sikrer balance på de offentlige finanser i 2015 på linje med målsæt-ningen i 2015-planen (MTO).Skønnene for de offentlige finanser er behæftet med betydelig usikkerhed. Det skyl-des blandt andet, at der er usikkerhed om konjunktursituationen. Hertil kommer, atnogle ret betydelige offentlige indtægtsposter er meget følsomme over for ændringeri olieprisen og bevægelser på de finansielle markeder – herunder udviklingen i renteog aktiekurser. Det gælder blandt andet indtægterne fra Nordsøen, som afhænger afolieprisen og dollarkursen, samt pensionsafkastskatten, som opgøres efter lagerprin-cippet og dermed svinger meget fra år til år.
92
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
Finanskrisen og svækkelsen af de offentlige finanser betyder, at den offentlige ØMU-gæld ventes øget til knap 46� pct. af BNP ved udgangen af 2011. Fra 2011-2015ventes ØMU-gælden at falde svagt i pct. af BNP i forløbet, hvor der sikres strukturelbalance i 2015. Den offentlige nettogæld, som også indregner de finansielle aktiver,vendes fra et nettotilgodehavende på 6½ pct. af BNP ved udgangen af 2008 til ennettogæld på ca. 6 pct. af BNP ved udgangen af 2011. I forløbet med konsolideringdæmpes gældsopbygningen, men nettogælden ventes at stige lidt yderligere til knap9½ pct. af BNP i 2013, for derefter at aftage til ca. 8½ pct. af BNP i 2015.4.2 Strukturel saldo
Af den samlede svækkelse af de offentlige finanser på ca. 9 pct. af BNP fra 2008 til2010 er skønsmæssigt ca. 3½ pct.-enheder udtryk for en reduktion af den strukturellesaldo, som måler stillingen på de offentlige finanser korrigeret for konjunkturernespåvirkning og andre midlertidige forhold.I 2008 er den strukturelle saldo opgjort til 1,9 pct. af BNP, hvilket er nogenlundesamme niveau som skønnene for de foregående år. I 2009 og 2010 udgør de bereg-nede strukturelle underskud 0,6 pct. af BNP og 1,7 pct. af BNP, mens det strukturel-le underskud i 2011 er beregnet til 1,0 pct. af BNP,jf. tabel 4.2.Tabel 4.2Strukturel offentlig saldo2008Pct. af BNP1. Offentlig saldo2. Korrektion for konjunkturgab3. Korrektion for særlige poster i alt3,41,50,0-0,1-0,1-0,50,50,5-0,41,92009-3,0-1,0-1,4-0,5-0,5-0,70,1-0,30,5-0,62010-5,5-2,1-1,7-0,3-0,4-0,40,00,1-0,6-1,72011-4,2-2,0-1,1-0,2-0,4-0,3-0,10,1-0,2-1,02012-3,2-1,5-0,9-0,2-0,4-0,2-0,1-0,10,1-0,72013-1,9-0,9-0,8-0,2-0,3-0,2-0,1-0,10,1-0,220150,0--------0,0
HerafSelskabsskatRegistreringsafgiftPensionsafkastskatNettorentebetalinger2)Nordsø-indtægter3)Specielle poster4. Strukturel saldo (1.-2.-3.)MemoposterOutputgabBeskæftigelsesgab1)
1,12,6
-2,40,1
-3,0-2,2
-2,8-2,1
-2,1-1,5
-1,4-0,9
0,00,0
Ekskl. kulbrinteskat og selskabsskat fra kulbrinteskattepligtige selskaber.Kulbrinteskat, selskabsskat fra kulbrinteskattepligtige selskaber, olierørledningsafgift og overskudsde-ling.3)Indeholder diverse drifts- og kapitaloverførsler (netto), herunder bl.a. EU-bidrag, ulandsbistand, blok-tilskud til Færøerne og Grønland, køb og salg af jord og ejendomme osv. Disse specielle poster kangodt variere noget fra år til år. Der er taget særskilt højde for kapitaloverførslen på knap 5 mia. kr. i2010 vedrørende pensionsafkastskatten, således at denne ikke indgår i den strukturelle saldo.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
1)2)
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
93
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
Konsolideringen af de offentlige finanser fra 2010 til 2011 skal blandt andet ses isammenhæng med et forudsat fald i de offentlige investeringer efter det ekstraordi-nært høje niveau i 2009 og 2010. Dertil kommer den gradvise indfasning af finansie-ringselementerne fra skattereformen iForårspakke 2.0.Det indregnede konsolide-ringskrav på ca. 31 mia. kr. frem mod 2015 indebærer desuden, at det reale offentligeforbrug holdes konstant i 2011-13.I lyset af den indregnede konsolidering reduceres underskuddet på den strukturellesaldo til 0,2 pct. af BNP i 2013. Den strukturelle saldo forbedres således med 1½ pct.af BNP fra 2010-13 på linje med den ventede EU-henstilling,jf. boks 4.2.Desudenindebærer forløbet, at det faktiske offentlige underskud kommer under 3 pct. af BNPi 2013, i overensstemmelse med den ventede EU-henstilling.De offentlige underskud er i hele perioden 2009-14 større end det beregnede under-skud på den strukturelle saldo.I 2009-11 ventes indtægterne fra både selskabsskat, registreringsafgift og pensions-afkastskat at være lavere end det forudsatte normalniveau, samtidig med at konjunk-turerne i øvrigt bidrager negativt til den faktiske offentlige saldo.Fra 2011 til 2015 forudsættes en normalisering af aktivitetsniveauet, så outputgabetog beskæftigelsesgabet er lukket i 2015. Samtidig forudsættes de midlertidige bidragfra de særlige poster gradvist at falde bort, dvs. korrektionen bliver 0 i 2015. Det be-tyder, at forløbet i 2015 er strukturelt, og at den faktiske saldo dermed antages atsvare til den strukturelle saldo.Virkningen af diskretionære engangsforhold på de samlede offentlige finanser (netto-fordringserhvervelsen) og statens DAU-saldo er i henhold til retningslinjerne forStabilitets- og Konvergensprogrammerne beskrevet iboks 4.3.
94
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
Boks 4.2Virkninger af antaget konsolidering til 2015 på de offentlige finanserUdgangspunktet er, at den strukturelle saldo skal forbedres med 1,5 pct. af BNP fra 2010 til 2013. I forhold tilforløbet uden nye tiltag kræver det en styrkelse af den strukturelle saldo i 2013 med 1� pct. af BNP, jf. kapitel1 (boks 1.2).Forudsætningerne om det offentlige forbrug (herunder uændret realt forbrug og uændret offentlig beskæfti-gelse fra 2010 til 2013) indebærer, at forbrugsudgifterne er ca. 2,7 pct. (svarende til 0,7 pct. af BNP) lavereend med den reale vækst, der var forudsat i KP08,jf. tabel a. Niveauet for det offentlige forbrug i 2013 er fort-sat højere end i KP08 som andel af BNP. Fastholdt realt forbrug fra 2010 til 2013 svarer til en mindreudgift påca. 13½ mia. kr. i forhold til KP08-realvæksten (2010-priser).Derudover er det forudsat, at øvrige driftsudgifter (dvs. navnlig overførsler til den private sektor eller udlan-det, subsidier mv.) reduceres med ca. 0,5 pct. af BNP i forhold til forløbet uden initiativer – opgjort netto forskat mv. Det svarer til, at udgifterne før skat reduceres med i størrelsesordenen 11 mia. kr. opgjort i 2010-1)niveau (bl.a. afhængigt af de konkrete initiativer, der bringes i anvendelse) . Det centrale i forhold til den kræ-vede forbedring af struktursaldoen i 2013 med 1� pct. af BNP er, at mindreudgifterne bidrager til en styrkelseaf den strukturelle primære saldo på ca. 0,5 pct. af BNP i 2013 (svarende til 8½-9 mia. kr. i 2010-niveau).Virkning på den finanspolitiske holdbarhedDe indregnede konsolideringstiltag på ca. 24½ mia. kr. i 2010-niveau – der sikrer forbedringen på 1� pct. afBNP i 2013 – forbedrer isoleret set den finanspolitiske holdbarhedsindikator med godt 1 pct. af BNP eller ca.19 mia. kr. (opgjort ved konjunkturrenset BNP i 2010). Holdbarhedsvirkningen i mia. kr. er mindre end 24½mia. kr. på grund af det rentetab, der følger af den gradvise indfasning, idet initiativerne først har fuld effekt i2013. Dertil kommer afledte virkninger i form af lavere skattebetalinger mv. (dvs. at de øvrige mindreudgifterpå 11 mia. kr. netto forbedrer struktursaldoen med omtrent 9 mia. kr.)Det indregnede resterende reformkrav fra KP08 styrker isoleret set den primære saldo i 2015 og holdbarheds-indikatoren med yderligere 0,4 pct. (svarende til ca. 7 mia. kr. i 2010-niveau).Samlet styrkes den primære offentlige saldo i 2015 med ca. 1½ pct. af BNP, og på grund af sparede renteud-gifter styrkes den samlede strukturelle saldo med ca. 1� pct. af BNP i 2015.Tabel aVirkninger af konsolideringskrav mv. til 2015 på den primære saldo og på holdbarhedsindikatoren (HBI)Varig virkning(HBI)TiltagPct. af(mia. kr.)BNPPct. af BNP20112012201320142015Mia. kr.Mindreudgifter (netto)1)Heraf:- offentligt forbrug- øvrige udgifter2)Reformkrav (2015-plan)�13½1172)��4½0,80,915½1,21�22½�-0,80,50,31,20,70,51,10,70,4�1,41,526½1,10,70,40,41,61�311,00,70,40,41,519127726
I alt (primær saldo)I alt (strukturel saldo)I alt (strukturel saldo), mia. 2010-kr.1)2)
Virkningerne på den primære saldo er opgjort netto for skat mv.Det indregnede resterende reformkrav fra 2015-planen svarer til en forøgelse af beskæftigelsen på ca.30.000 fuldtidspersoner, der styrker de offentlige finanser med 7 mia. kr.1) Mindreudgiften er indregnet som en ikke nærmere specificeret overførsel fra det offentlige til det privateeller udlandet med en gennemsnitlig implicit skat på ca. 20 pct.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
95
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
Boks 4.3Diskretionære engangsforhold i 2009 og 2010Med afsæt i blandt andet finansloven for 2009 og 2010 skønnes diskretionært besluttede engangs-forhold mv. at reducere statens DAU-saldo med 21 mia. kr. i 2009,jf. tabel a. Navnlig forlængede kre-dittider for A-skat og arbejdsmarkedsbidrag bidrager til at reducere DAU-saldoen i 2009, mens afgif-ten på SP-midler trækker i modsat retning.Den offentlige saldo skønnes øget med godt 5½ mia. kr. i 2009 som følge af diskretionært besluttedeengangsforhold mv. Det afspejler primært afgiften på SP-midler, da kun rentevirkningen i forbindelsemed kredittidsforlængelsen påvirker den offentlige saldo.I 2010 skønnes forslag om diskretionære engangsforhold mv. at forøge statens DAU-saldo med 20mia. kr., hvoraf 18½ mia. kr. kan henføres til kredittidsforlængelsen.Kompensation i forbindelse med omlægning af pensionafkastskatten fra institut- til individniveau i2010 er den væsentligste årsag til reduktionen af den offentlige saldo på godt 5� mia. kr. i 2010som følge af diskretionære engangsforhold.Tabel aDiskretionære engangsforhold i 2009 og 2010DAU-saldoMia. kr.Afgift af udbetalte SP-midlerØgede pensionsindbetalinger på baggrund afForårpakke 2.0Forlængede kredittider for A-skat og arbejdsmarkedsbidrag inkl. renteUdlodninger fra IØ og IFUMidlertidig obligatorisk statslig opsparingEt-årige puljerNedlæggelse af FiskeribankenTilsagn vedr. nedlukning af aktiviteter i NordsøenHøjere EU-bidrag 2007-2009Mindreindtægt vedr. landbrugsstøtte som følge af EU-afgørelseKapitaludvidelse i SASKapitalindskud i Vækstfonden og Eksport Kredit FondenIndtægter ved lukning af SkibsgarantifondenCOP152009 i altAfgift af udbetalte SP-midlerForlængede kredittider for A-skat og arbejdsmarkedsbidrag inkl. renteAfregning af personskat til mv. til kommunerne for indkomståret 2007Omlægning af statslige aktiverUdlodninger fra IØ og IFUEt-årige puljerSalg af gymnasier mv. ifm. overgang til selvejeArbejdsmarkedsferiefondKompensation ifm. omlægning af pensionsafkastskatten2010 i alt17,0-7,1-21,00,2-0,9-2,10,2-3,0-1,1-0,7-0,6-0,90,1-1,0-20,90,518,50,92,00,1-0,93,30,5-4,920,0Off. saldo17,0-7,1-2,00,2-0,92,1---1,1-0,7--0,9--1,05,60,5-0,5----0,9---4,9-5,8
Anm.: Positive tal afspejler saldoforøgelser og negative tal saldoreduktioner.Kilde: Budgetoversigt 3, december 2009.
96
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
4.3 Finanspolitikkens aktivitetsvirkning
Finanspolitikken er lempet markant i 2009 og 2010 i lyset af finanskrisen. De fi-nanspolitiske lempelser i 2009 og 2010 omfatter navnlig en høj vækst i de offentligeinvesteringer og en betydelig reduktion af beskatningen i medfør af skattereformen iForårspakke 2.0,jf. kapitel 1. Danmark er efter alt at dømme i den gruppe af OECD-lande, der lemper finanspolitikken mest i 2009 og 2010. I lyset af den økonomiskekrise og behovet for finanspolitiske lempelser i lyset af krisen er det oprindelige målfor den strukturelle saldo i 2015-planen (Danmarks MTO i KP07 og KP08) fravegeti disse år, men målsætningen om strukturel balance i 2015 er fastholdt og udgør pro-grammets MTO i KP09.Aktivitetsvirkningen fra finanspolitikken målt ved den ét-årige finanseffekt skønnestil 1,0 pct. af BNP i 2009 og 0,8 pct. af BNP i 2010,jf. tabel 4.3.Finanseffekten om-fatter ikke aktivitetsvirkningen fra udbetalinger af SP og selvpensioneringskonti, dadisse ordninger er private opsparingsordninger.Tabel 4.3Bidrag til den økonomiske aktivitetsvækst fra finanspolitiske lempelser mv.2007Pct.BNP-vækstOutputgabPct.-enhederÉt-årig finanseffektUdbetaling af SP-midlerSelvpensioneringskontiSamlet 1. års virkning (årlig vækst)1,73,32008-0,91,12009-4,3-2,420101,3-3,0
0,0--0,0
-0,3---0,3
1,00,3-1,3
0,80,00,10,9
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
I 2009 skønnes aktivitetsvirkningen af de diskretionære lempelser og udbetalingen afSP-midler til godt 1� pct. af BNP. Lempelserne omfatter blandt andet forårets afta-ler omForårspakke 2.0,herunder løft af de kommunale anlægsaktiviteter, tilskudspul-jen til renoverings- og bygningsarbejder samt udbetaling af SP-midler.I 2010 styrkes aktiviteten yderligere svarende til knap 1 pct. af BNP afledt af blandtandet vækstinitiativerne i finanslovsaftalerne for 2010 og skattenedsættelser som ledi skattereformen iForårspakke 2.0,som er underfinansieret de første år, samt virk-ningen af udbetalinger af opsparede midler på selvpensioneringskonti.De samlede diskretionære lempelser mv. i 2009 og 2010 skønnes i alt at øge BNP-niveauetmed 2� pct. i 2010, inkl. 2.-årsvirkninger af lempelserne i 2009.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
97
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
Forløbet i konvergensprogrammet indebærer, at de midlertidige finanspolitiske lem-pelser under tilbageslaget gradvist trækkes tilbage og en finanspolitisk konsolidering,der bidrager til at opnå strukturel balance på de offentlige finanser i 2015. Samtidigantages, at renteniveauet gradvist øges frem mod 2015, idet det globale opsving ef-terhånden antages at blive mere selvbærende.Det betyder, at den meget lempelige politik i 2009 og 2010 – som samlet skønnes atløfte BNP med ca. 4½ pct. i 2010 – gradvist trækkes tilbage. Den forudsatte finans-politik og renteforudsætningerne indebærer negative vækstbidrag på i størrelsesor-denen 1 pct. af BNP fra 2012 til 2015, målt ved de flerårige virkninger,jf. tabel 4.4.I2011 er den samlede effekt på væksten derimod omtrent neutral, hvilket afspejler atde finanspolitiske lempelser i 2009 og især 2010, samt rentefaldet siden 2008, med-fører et positivt vækstbidrag i 2011, som modvirker betydningen af konsolideringeni 2011, samt at lempelserne under krisen begynder at blive trukket tilbage igen.Tabel 4.4Bidrag til den økonomiske aktivitet frem mod 2015 (ekskl. rentedæmpende virkninger fra kon-solidering af finanspolitikken)2009Pct.Flerårig finanseffekt (BNP-niveau)SP og selvpensionering (BNP-niveau)Finanspolitik siden 2008 og SP mv.Finanspolitik og SP (vækstbidrag)- heraf ét-årig finanseffekt (vækst)Renteændringer siden 2008 (niveau)Samlet (finanseffekt, renter mv.)Bidrag til årlig vækstMemopostGennemsnitlig obligationsrente1)
20102,00,62,71,40,81,84,52,8
20111,90,32,2-0,5-0,72,34,50,0
20121,40,11,5-0,7-0,42,03,5-1,0
20130,70,00,7-0,8-0,41,52,2-1,3
20140,3-0,10,2-0,50,00,81,0-1,2
20150,0-0,2-0,2-0,40,00,1-0,1-1,1
1,00,31,31,31,00,41,71,7
3,8
3,4
3,9
4,2
4,4
4,7
5,0
Anm.: De flerårige finanseffekter er her opgjort som aktivitetsvirkningen af finanspolitikken fra og med 2009.1)Virkningen af ændringer i renterne siden 2008.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
De flerårige finanseffekter tager højde for, at den førte finanspolitik i et givet år ogsåpåvirker den økonomiske aktivitet i de efterfølgende år, men er samtidig mere usikreend den ét-årige finanseffekt. Beregningen tager ikke hensyn til, at renteniveauet iso-leret set kan være forøget som følge af lempelserne, men effekten er formentlig be-grænset, fordi de offentlige finanser var gode i udgangspunktet, og der i det fremad-rettede forløb sikres balance på finanserne og finanspolitisk holdbarhed. Uden kon-solidering vil de aktivitetsdæmpende virkninger fra finanspolitikken mindskes ellerbortfalde, men til gengæld vil stigende renteniveau og mulig tilbageholdenhed i inve-steringer mv. som følge af forøget gældsopbygning virke dæmpende på aktiviteten.
98
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
Frigivelsen af SP-opsparingen i 2009 og selvpensioneringskonti i 2010 skønnes ioverensstemmelse med forudsætningerne iØkonomisk Redegørelse, december 2010isole-ret set at øge privatforbruget og derigennem aktivitetsniveauet med 0,6 pct. af BNP i2010, hvorefter virkningen aftager til nul i 2013.Det er centralt, at tilliden til en langsigtet holdbar linje i finanspolitikken fastholdes.En troværdig genopretning af finanserne vil således bidrage til at fastholde lavererente end ellers og kan dermed være med til at reducere sårbarheden over for forny-et uro på de finansielle markeder. Samtidig understøtter et lavt renteniveau grundla-get for vækst og beskæftigelse efter krisen, jf. også boks 1.5 (kapitel 1).Forløbet forudsætter, at opsvinget i udlandet og i Danmark styrkes og bliver relativtrobust, således at den meget lempelige pengepolitik gradvist trækkes tilbage, og ren-terne gradvist stiger frem mod 2015. Virkningen af renteændringerne siden 2008 påBNP-niveauet er beregnet til at toppe på omkring 2 pct. i 2010-12, hvorefter bidra-get – blandt andet som følge af de forudsatte rentestigninger i takt med, at konjunk-turerne normaliseres – aftager til tæt på 0 frem mod 2015, jf. tabel 4.4.Samlet bidrager ændringer i finanspolitikken siden 2008 samt virkningen af lavererenter mv. skønsmæssigt til at øge aktivitetsniveauet i både 2010 og 2011 med ca. 4½pct. af BNP,jf. tabel 4.4.Den dæmpende virkning af den konsolidering, der bereg-ningsteknisk er forudsat for 2011, bliver derfor modgået af, at de seneste års lempel-ser af finans- og pengepolitikken virker med stigende styrke ind i 2011.I årene fra 2012 til 2015 er bidraget fra den forudsatte konsolidering samt gradviststigende renter derimod, at væksten i efterspørgslen dæmpes. Det skal blandt andetses i lyset af, at antagelsen om gradvist stigende renter navnlig afspejler forudsætnin-gen om, at fremgangen i økonomien i stigende grad er selvbærende. Hvis forløbet iudlandet (og dermed Danmark) er svagere end lagt til grund, vil pengepolitikken ogrenterne eventuelt kunne forblive lave i længere tid og dermed bidrage til at holdehånden under den økonomiske aktivitet. Samtidig vil troværdig konsolidering, her-under i euroområdet, som nævnt øge muligheden for at fastholde et rimeligt lavtpengepolitisk renteniveau i nogle år.4.4 De offentlige indtægter
De samlede offentlige indtægter falder i Konvergensprogrammet fra 54� pct. afBNP i 2008 til 52½ pct. af BNP i 2011. Frem mod 2015 aftager de offentlige indtæg-ter yderligere til ca. 52 pct. af BNP,jf. tabel 4.5.Faldet i de offentlige indtægters andel af BNP fra 2008 til 2015 afspejler hovedsage-ligt en reduktion i skatternes andel af BNP med ca. 1� pct.-enheder.11
Skatteomlægningen iForårspakke 2.0indebærer en reduktion i personskatterne og en stigning i de indirekte skatter,der isoleret set bidrager til en teknisk reduktion i det opgjorte skattetryk i pct. af BNP. Det skyldes, at de indirekteskatter indgår i BNP, som er opgjort i markedspriser. Stigningen i de indirekte afgifter, som indgår i BNP, svarer
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
99
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
Skattereformen iForårspakke 2.0styrker isoleret set finanserne i 2015, idet lavere per-sonskatter modgås af højere grønne afgifter, højere afgifter på usund kost, lavere fra-drag samt fjernelse af særordninger for erhvervslivet mv. Faldet i skattetrykket skaldesuden ses i lyset af lavere personskatter afledt af skatteaftalen fra 2007 samt en re-duktion af selskabsskatteprovenuet opgjort i pct. af BNP fra et relativt højt niveau i2008. Dertil kommer, at aftagende energiforbrug i pct. af BNP, som følge af denteknologiske udvikling og initiativerne i Energiaftalen 2008 mv., reducerer indtægter-ne fra energiafgifter i pct. af BNP. Endelig bidrager nominalprincippet i skattestop-pet frem til 2015 til en underliggende reduktion af skattetrykket.2Effekten dæmpesaf indekseringen af energiafgifterne.I modsat retning trækker en normalisering af provenuet fra pensionsafkastskat efterret lavt provenu i 2008-09. Frem mod 2015 vokser provenuet fra pensionsafkastskat-ten til ca. 1 pct. af BNP afledt af blandt andet voksende pensionsformuer i pct. afBNP.Tabel 4.5Offentlige indtægterESAPct. af BNPOffentlig saldo (NR-form)Offentlige udgifterOffentlige indtægter- Skatter (skattetryk)1)- Personskatter mv.- heraf ejendomsværdiskat- Arbejdsmarkedsbidrag- Pensionsafkastskat- Selskabsskatter- Moms- Ejendomsskat (grundskyld mv.)- Afgifter- Sociale bidrag- Renteindtægter- Øvrige indtægterB920083,450,954,348,321,40,74,60,53,410,11,26,01,01,74,22009-3,056,453,447,522,00,74,80,42,49,91,35,61,01,74,22010-5,557,952,446,720,50,74,70,72,79,91,45,81,01,64,12011-4,256,652,446,920,40,74,70,82,89,91,45,91,01,54,12012-3,255,051,846,520,00,74,60,92,710,01,45,80,91,44,02013-1,953,751,846,519,80,74,60,92,810,01,46,10,91,53,820150,052,051,946,619,40,64,51,13,110,01,46,20,91,63,8
D41
1)
Personskatter mv. indeholder kildeskatter (herunder ejendomsværdiskat), vægtafgift fra husholdninger,bo- og arveafgift samt andre personlige skatter.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
isoleret set til ca. 0,8 pct. af BNP og reducerer dermed som følge af denne nævnereffekt det opgjorte skattetryk medca. 0,4 pct. af BNP i 2015.2Nominalprincippet i skattestoppet indgår i medfør afForårspakke 2.0frem til 2019. Skatteomlægningen er fuldtfinansieret på sigt og bidrager til at styrke de offentlige finanser i 2015 (og derefter), jf. kapitel 2.
100
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
4.5 De offentlige udgifter
De offentlige udgifters andel af BNP stiger fra ca. 51 pct. af BNP i 2008 til ca. 56½pct. af BNP i 2011, hvorefter de offentlige udgifter forudsættes at falde gradvist til 52pct. af BNP i 2015 (inkl. den forudsatte konsolidering),jf. tabel 4.6.Stigningen fra2008 til 2011 afspejler såvel tiltagende primære udgifter som stigende renteudgifter ilyset af stigningen i den offentlige gæld og desuden konjunkturudviklingen med etstort fald i BNP i 2009. Opgjort i pct. af konjunkturrenset BNP stiger de primæreudgifter fra 50½ pct. i 2008 til 52� pct. i 2011, hvorefter de primære udgifters andelaf konjunkturrenset BNP aftager til 49½ pct. i 2015.Tabel 4.6Offentlige udgifterESAPct. af BNPOffentlig saldo (NR-form)Offentlige indtægterOffentlige udgifter- Primære udgifter- Offentligt forbrug- Offentlige investeringer- Indkomstoverførsler- Subsidier- Øvrige primære udgifter- RenteudgifterPct. af konjunkturrenset BNPOffentlige udgifter- Primære udgifter- Offentligt forbrug- Offentlige investeringer- Indkomstoverførsler- Subsidier- Øvrige primære udgifter- RenteudgifterB920083,454,350,949,026,71,815,12,13,21,82009-3,053,456,454,229,32,216,92,73,12,22010-5,552,457,955,729,42,617,72,63,42,12011-4,252,456,654,428,92,117,72,53,12,32012-3,251,855,052,728,32,017,32,52,62,32013-1,951,853,751,227,71,917,02,52,22,420150,051,952,049,626,81,816,32,42,22,4
P3D62D3D41
P3D62D3
52,550,627,51,915,62,23,31,9
54,352,228,22,116,32,63,02,1
55,753,628,32,517,12,53,32,1
54,452,227,82,117,02,43,02,2
53,150,927,41,916,72,42,52,3
52,349,927,01,816,52,42,22,4
52,049,626,81,816,32,42,22,4
Anm.: De offentlige udgifter i pct. af konjunkturrenset BNP renser skønsmæssigt for den del af udsvingene i deoffentlige udgifters BNP-andel, der afspejler nævner-effekten af konjunkturudsving mv. Dvs. de offent-lige udgifter (i tælleren) til bl.a. dagpenge mv. er ikke renset for konjunkturvirkninger. Konjunkturrensetnominelt BNP er opgjort ved hjælp af et univariat Kalman-filter.1)Personskatter mv. indeholder kildeskatter (herunder ejendomsværdiskat), vægtafgift fra husholdninger,bo- og arveafgift samt andre personlige skatter.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Den store stigning i de primære udgifters BNP-andel i 2009 og 2010 skal blandt an-det ses i lyset af konjunkturtilbagegangen og de tiltag, der er taget for at imødegå kri-sens negative virkninger på dansk økonomi. De offentlige udgifter til indkomstover-førsler er forøget mærkbart, og de offentlige investeringer er ekstraordinært høje i
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
101
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
lyset af fremrykningerne til 2009 og 2010. Hertil kommer en høj nominel vækstrate idet offentlige forbrug på 5,5 pct. i 2009, der blandt andet følger af de offentligeoverenskomster.Fra 2011 og frem mod 2015 reduceres de primære udgifters andel af BNP. Det af-spejler blandt andet den beregningstekniske konsolidering af det offentlige forbrugog overførsler, en nedbringelse af de offentlige investeringer i lyset af fremrykningentil 2009-10 og lavere udgifter til indkomstoverførsler i lyset af det gradvise fald i le-digheden frem mod 2015. Hertil kommer en forudsat pæn vækst i BNP som følge afantagelsen om, at outputgabet gradvist lukkes. De primære udgifter ligger i 2015 ca.½ pct. af BNP over niveauet i 2008.Endvidere ventes de offentlige renteudgifter at stige fra 1,8 pct. af BNP i 2008 til 2,4pct. af BNP i 2015. Stigningen skal ses i sammenhæng med stigende gæld, navnligfrem til 2011, og med en forudsat gradvis stigning i renteniveauet fra 2011 til 2015, jf.afsnit 4.7.I lyset af konsolideringskravet frem mod 2015 er der i forløbet følgende beregnings-tekniske antagelser om udviklingen i de offentlige udgifter,jf. også boks 4.4.•Realvæksten i det offentlige forbrug udgør ca. 0 pct. i årene 2011-13 (og � pct. i2014 og 2015). Det svarer til en mindreudgift på ca. 13½ mia. kr. eller ca. 2�pct. af det samlede offentlige forbrug i forhold til den forudsatte realvækst iKP08 for årene 2011-13. Mindreudgiften skal blandt andet ses i lyset af, at udgif-terne til offentligt forbrug i 2010 er 13� mia. kr. højere end forudsat i 2015-planen fra 2007. Udgifterne i forløbet udgør dermed godt 26� pct. af BNP i2015, hvilket er lidt højere end pejlemærket i 2015-planen, og højere end i årenefra 1984 til 2007.Beregningsteknisk er der forudsat en proportional reduktion i øvrige offentligeudgifter svarende til en reduktion på ca. 2� pct. af de samlede overførselsudgif-ter og subsidier mv.Den del af reformkravet i 2015-planen, som endnu ikke er udmøntet, indfrisfrem mod 2015. Det er dermed beregningsteknisk forudsat, at nye initiativersamlet forøger beskæftigelsen i et omfang, som styrker de offentlige finansersholdbarhed med yderligere ca. 7 mia. kr.
•
•
102
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
Boks 4.4Virkning af konsolidering på strukturel primær saldo og primære udgifterI årene 2000-2008 var der overskud på den strukturelle saldo ekskl. nettorenteudgifter (den struktu-relle primære saldo) på mellem 2½ og 3 pct. af BNP,jf. figur a.Det strukturelle primære overskud på2,5 pct. af BNP i 2008 skønnes reduceret til omkring 0 i 2009 og vendt til et underskud på godt 1pct.af BNP i 2010. Den kraftige svækkelse afspejler navnlig de store lempelser af finanspolitikken i lyset affinanskrisen mv.I 2010-11 ventes der således underskud på den strukturelle primære saldo for første gang siden 1990– selv om strukturledigheden skønnes at være reduceret fra ca. 9 pct. af arbejdsstyrken i 1990 til knap3� pct. af arbejdsstyrken i 2010-11.I fravær af nye tiltag skønnes fortsatte primære strukturelle underskud frem mod 2015, hvor under-skuddet kan svare til ca. 1 pct. af BNP, selv om de høje offentlige investeringer normaliseres, og finan-sieringselementerne i skattereformen indfases.I KP09-forløbet med konsolidering og krav ventes der at være balance i 2012 og overskud på denstrukturelle primære saldo fra og med 2013. Overskuddet udgør ca. � pct. af BNP i 2015, hvilket er enforbedring på godt 1� pct.-enheder i forhold til 2010, men fortsat i størrelsesordenen 2 pct. af BNPlavere end i årene 2000-2008.Figur aStrukturel primær saldo med og uden nyeinitiativerPct. af BNPPct. af BNP
Figur bPrimære udgifter med og uden nyeinitiativerPct. af BNPPct. af BNP
543210-1-2-3-4-5
543210-1-2-3-4-590 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14Uden nye initiativerMed nye initiativer
565452504846444240
Gennemsnit 1980-2008
56545250484644424008 12
80 84 88 92
96 00 04
Uden nye initiativer
Med nye initiativer
De offentlige udgifter ekskl. renteudgifter (dvs. de primære udgifter) er i 2010 på det højeste niveau iforhold til BNP nogensinde,jf. figur b.Det høje niveau på godt 55½ pct. af BNP skal blandt andet ses ilyset af faldet i realt BNP i 2008 og 2009. Udgifterne er imidlertid også på det højeste niveau nogen-sinde i forhold til konjunkturrenset BNP. De primære udgifter omfatter navnlig udgifter til offentligtforbrug, investeringer og overførselsindkomster.Den konsolidering, der er indregnet som fastholdt realt offentligt forbrug i 2011-13, en reduktion afde offentlige overførsler til den private sektor/udlandet, samt reformkravet frem mod 2015, der øgerBNP, bidrager til, at de samlede primære udgifters BNP-andel reduceres med i alt ca. 1,9 pct.-enhedersammenlignet med et forløb uden nye initiativer. De samlede primære udgifter reduceres således iforløbet til ca. 49½ pct. af BNP i 2015, hvilket omtrent svarer til gennemsnittet for perioden 1980-2008.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
103
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
Forudsætningerne om det offentlige forbrugI 2009 ventes realvæksten i det offentlige forbrug at udgøre 1,6 pct., hvilket er 0,4pct.-enheder højere end forudsat i KP08. Siden 2001 har den årlige realvækst i detoffentlige forbrug i gennemsnit været � pct.-enheder højere end det, der var forud-sat i de forudgående mellemfristede planer, jf. kapitel 2. I 2010 skønnes realvækstentil 1,0 pct. på linje med det forudsatte i KP08.I forhold til målsætningerne om strukturel balance i 2015 og finanspolitisk holdbar-hed er det udviklingen i de nominelle udgifter i forhold til skattegrundlaget, der erafgørende. Forløbet inkl. konsolidering indebærer en nominel vækst i det offentligeforbrug på omkring 2� pct. om året i gennemsnit fra 2010 til 2015. Med en nominelvækst på ca. 2� pct. om året vil udgifterne til offentlig service mv. (det offentligeforbrug) udgøre en faldende andel af konjunkturrenset BNP fra 2010 til 2015.Fra 2008 til 2010 stiger forbrugstrykket med 2� pct.-enhed, blandt andet afledt af engennemsnitlig realvækst i de offentlige serviceudgifter på 1,4 pct. i 2008-10 og en højvækst i deflatoren for det offentlige forbrug i 2008 og 2009, herunder som følge afde offentlige overenskomster. Hertil kommer en svag udvikling i BNP. Forbrugs-trykket skønnes dermed at udgøre 29,4 pct. af BNP og 28,3 pct. af konjunkturrensetBNP i 2010, hvilket er det højeste offentlige forbrugstryk nogensinde.Antagelserne om realvæksten i det offentlige forbrug i årene 2011-15 indebærersammen med en forudsat normalisering af aktivitetsniveauet mv., at de offentlige ser-viceudgifters andel af BNP falder til godt 26� pct. i 2015.Forbrugstrykket i 2015 er dermed fortsat lidt højere end pejlemærket i 2015-planen,der tilsiger, at de offentlige forbrugsudgifters andel af konjunkturrenset BNP ikke måoverstige 26½ pct. i 2015,jf. figur 4.1a.I fravær af nye initiativer ventes det offentligeforbrugstryk at udgøre 27,8 pct. af BNP i 2015,jf. figur 4.1b.I forløbet er indregnet, at BNP-niveauet som følge af finanskrisen mv. antages at væ-re ca. 2 pct. lavere end det ellers ville have været. Det svarer overordnet til vurderin-gen i internationale institutioner som EU, IMF og OECD, selvom nedjusteringen ien række tilfælde er større end 2 pct. Nedjusteringen i (potentielt) BNP er imidlertidbehæftet med usikkerhed. Hvis der ikke indregnes et lavere BNP-niveau, vil udgifts-trykket udgøre 26,6 pct. af konjunkturrenset BNP i 2015. Hvis potentielt BNP der-imod er reduceret mere end 2 pct., kan det offentlige forbrug ved uændret realvækstmv. udgøre en større andel af BNP i 2015 end i hovedforløbet, jf. bilag 2.Fremskrivningen af forbrugstrykket frem mod 2015 er således generelt behæftet medforholdsvis stor usikkerhed, der blandt andet afspejler usikkerhed om fremskrivnin-gen af det (nominelle) BNP i 20153. Generelt gælder, at forbrugstrykket fortsat liggerlidt over pejlemærket i 2015-planen.3
Herunder også som følge af usikkerhed om, hvor hurtigt lønkvoten tilpasses og efterspørgselssammensætningen i2015, der har betydning for afgiftsprovenuet, som indgår i BNP.
104
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
Figur 4.1aOffentlige serviceudgifter i pct. af BNP,1980-2015Pct. af BNPPct. af BNP
Figur 4.1bOffentlige serviceudgifter i pct. af konjunk-turrenset BNP med og uden nye initiativerPct.Pct.
30282624Andel af konjunkturrenset BNPAndel af faktisk BNP
3028
3028
3028262422808488929600040812Uden nye initiativerMed nye initiativer
Pejlemærke 2015
26
2624
Pejlemærke
2422
222080 83 86 89 92 95 98 01 04 07 10 13
2220
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Antagelsen om nulvækst i det reale offentlige forbrug fra 2011-13 indebærer som ud-gangspunkt, at den offentlige beskæftigelse og det reale offentlige varekøb kan fast-holdes på niveauet i 2010. I forløbet er det således beregningsteknisk forudsat, at denoffentlige beskæftigelse er konstant frem mod 2013, mens den resterende del af kon-solideringen sker via det offentlige varekøb. Det indebærer, at varekøbskvoten afta-ger frem mod 2015, hvor niveauet (beregningsteknisk) svarer til 2008,jf. figur 4.2a.4I nationalregnskabet opgøres ikke en samlet produktivitetsvækst i den offentlige sek-tor. Med de anvendte opgørelsesprincipper vil produktivitetsfremskridt i den offent-lige sektor således ikke indgå i realvæksten i det offentlige forbrug, selvom den of-fentlige service herved forbedres.Det beregningstekniske forløb indebærer som nævnt, at den offentlige beskæftigelseer uændret fra 2010 til 2013 og stiger svagt fra 2013 til 2015. Det kan ses i lyset af, atden offentlige beskæftigelse i år (2010) skønnes at være ca. 8.000 personer højere endi KP08. De beregningstekniske forudsætninger indebærer, at den offentlige beskæfti-gelse i 2013-15 er omtrent på linje med KP08 (og ca. 6-8.000 personer højere end iden oprindelige 2015-plan). I forløbet indgår overordnet – på linje med den oprinde-lige 2015-plan – at den offentlige beskæftigelse udgør ca. 30 pct. af den samlede be-skæftigelse i 2015, dvs. ca. samme andel som i 2005 (hvor konjunkturernes påvirk-ning af den samlede beskæftigelse var nogenlunde neutral),jf. figur 4.2b.Udviklingen i den offentlige beskæftigelse frem mod 2015 vil afhænge af, hvordanressourcerne til offentlig service bliver disponeret mellem offentlig beskæftigelse ogkøb af varer og tjenester (netto) fra den private sektor. Det afhænger blandt andet afden lokale prioritering i de enkelte statslige, regionale og kommunale enheder. Der erikke en selvstændig målsætning for den offentlige beskæftigelse i 2015-planen (ligesom der heller ikke var det i den tidligere 2010-plan).4
Varekøbskvoten er opgjort netto, og den beregningstekniske reduktion kan således afspejle både reduceret indkøbeller øget salg af offentlige ydelser til det private. Der er ikke gjort beregningstekniske forudsætninger herom.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
105
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
Figur 4.2aDen offentlige varekøbskvotePct. af BNPPct. af BNP
Figur 4.2bOffentlig beskæftigelse, 1980-2015Pct. af strukturel beskæftigelse1.000 personer
10987654808488929600040812
1098
353331Offentlig beskæftigelse (h. akse)
900
800
76542927251980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015600Andel af strukturel beskæftigelse
700
Øvrige udgifterIndkomstoverførslernes andel af BNP er ret afhængig af konjunkturerne. Fra 2008-2011 øges indkomstoverførslerne således med 2½ pct. af BNP, hvorefter den forud-satte konjunkturnormalisering reducerer overførslerne til 16� pct. af BNP i 2015.Øgede udgifter til folkepension i lyset af flere pensionister og til SU i lyset af blandtandet indfrielse af uddannelsesmålsætningerne i 2015 (jf. kapitel 3) bidrager til en un-derliggende stigning i indkomstoverførslernes andel af BNP fra 2008 til 2015.Reduktionen af de øvrige primære udgifter frem mod 2015 afspejler den beregnings-tekniske indregning af konsolideringskravet på ca. 11 mia. kr., der reducerer væksteni de offentlige overførsler til den private sektor eller udlandet, således at den offentli-ge saldo netto styrkes med ca. 0,5 pct. af BNP i 2013.4.6 Saldoen for de offentlige delsektorer
Der ventes underskud på statens finanser frem mod 2011, mens kommunernes saldoantages at udvise balance i fremskrivningsperioden,jf. tabel 4.7.Overskuddet på sta-tens saldo (nettofordringserhvervelsen) på 3,4 pct. af BNP i 2008 ventes således atvære vendt til underskud på 3 pct. af BNP i 2009 og 5½ pct. af BNP i 2010. I 2011,hvor udsigterne for de offentlige finanser og finanspolitikken som nævnt er baseretpå beregningstekniske antagelser, skønnes statens underskud at udgøre 4,2 pct. afBNP.I takt med den forudsatte konsolidering af de offentlige finanser og normaliseringenaf aktivitetsniveauet frem mod 2015 ventes statens finanser at udvise balance i 2015.
106
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
Tabel 4.7Offentlig saldo – fordelt på delsektorerESAPct. af BNPOffentlig saldoHeraf:StatenKommunerSociale kasser og fondeS13S1311S1313S131420083,43,9-0,40,02009-3,0-3,00,00,02010-5,5-5,50,00,02011-4,2-4,20,00,02012-3,2-3,20,00,02013-1,9-1,90,00,020150,00,00,00,0
Anm.: Det er beregningsteknisk forudsat, at der er balance på nettofordringserhvervelsen i den samlede kom-munale sektor i perioden 2009-2015.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Den kommunale sektors finanser – opgjort på kassebasis – skal som udgangspunktbalancere. I forbindelse med de årlige økonomiaftaler med de kommunale parter sik-res der – via statens bloktilskud – fuld finansiering af den aftalte udgiftsvækst. Detsker inden for rammerne af skattestoppet, der gælder for henholdsvis kommuner ogregioner under ét.Opgjort på nationalregnskabsform (nettofordringserhvervelsen) kan den kommunalesaldo i enkelte år udvise overskud eller underskud af en vis størrelse. Danmarks Stati-stiks seneste opgørelse af de offentlige finanser i 2008 (offentliggjort 3. november2009) indebar et nationalregnskabsmæssigt underskud i kommunerne (nettofor-dringserhvervelse) på 7,1 mia. kr. svarende til 0,4 pct. af BNP. I fordelingen af detoffentlige overskud på delsektorer i tabel 4.5 er antaget, at kommunernes saldo er ibalance fra 2009.Desociale kasser og fondeudgøres af A-kasserne og Lønmodtagerne Garantifond. Net-tofordringserhvervelsen i de sociale kasser og fonde runder af til 0,0 pct. af BNP ihele perioden 2008-2015.4.7 Den offentlige gæld
På baggrund af udviklingen i de offentlige finanser i Konvergensprogrammet og definanspolitiske tiltag blandt andet relateret til den finansielle uro ventes gælden at sti-ge kraftigt de nærmeste år. ØMU-gælden skønnes således at øges fra godt 26� pct.af BNP i 2007 til 46� pct. af BNP ved udgangen af 2011. Fra 2011-15 er ØMU-gælden ret konstant som andel af BNP som følge af den betydelige konsolidering afde offentlige finanser,jf. tabel 4.8.ØMU-gælden steg allerede i 2008, hvor der fortsat var overskud på de offentlige fi-nanser på ca. 3½ pct. af BNP. For at forbedre den danske pensionssektors mulighe-der for risikoafdækning i danske kroner åbnedes i november 2008 en 30-årig danskstatsobligation. Provenuet herfra på op mod 90 mia. kr. blev placeret på statens kon-to i Danmarks Nationalbank. Den større udstedelse af statsobligationer øgede ØMU-
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
107
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
gælden i 2008 med 5,2 pct. af BNP, idet statens passiver øgedes. Det tilsvarende stør-re indestående på statens konto påvirker ikke ØMU-gælden, idet aktiver ikke mod-regnes i opgørelsen (bortset fra statsobligationer holdt af offentlige delsektorer). Enstørre del af provenuet er derudover anvendt som indskud af hybrid kernekapital ikreditselskaber samt genudlån til Finansiel Stabilitet A/S.Dertil kommer en omlægning af midlerne i Den Sociale Pensionsfond (DSP), somogså påvirker ØMU-gælden opad i et vist omfang. Som led i statsgældspolitikken erreglementet for DSP justeret med henblik på at udvide muligheden for placeringer iblandt andet realkreditobligationer. Justeringen har blandt andet til formål at give sta-ten mulighed for via DSP at afdække statens renterisiko i forbindelse med finansie-ringen af de almene boliger. Ved at staten låner og investerer i samme obligationer,afdækkes statens renterisiko, dvs. at eventuelle højere renteudgifter modsvares af hø-jere renteindtægter. Når DSP øger sin beholdning af realkreditobligationer og samti-dig nedbringer beholdningen af statsobligationer, så øges ØMU-gælden teknisk, fordiDSPs beholdning af statsobligationer modregnes i gældsopgørelsen. Siden ændringenaf DSPs reglement i 2008 har fonden indtil starten af 2010 købt for knap 46½ mia.kr. realkreditobligationer og tilsvarende nedbragt beholdningen af statsobligationer.Det har isoleret set forøget ØMU-gælden med knap 2� pct.-enheder af BNP i 2010.Tabel 4.8Den offentlige ØMU-gæld2008Pct. af BNPØMU-gæld (niveau i slutår)Ændring i gældskvotenBidrag til ændring igældskvoten:- Stat og kommunersprimære saldo- Renteudgifter (netto)- Nominel BNP-vækst1)- Finansielle forhold mv.33,4200938,55,1201041,83,3201146,24,4201248,32,0201348,1-0,2201545,0-1,02008-15
11,6
2,50,51,50,6
4,90,6-1,4-0,8
3,40,8-1,51,8
2,20,9-2,11,0
0,90,9-2,30,3
-0,80,8-2,31,3
13,15,4-10,53,6
1)
Finansielle forhold mv. afspejler blandt andet Den Sociale Pensionsfonds beholdning af statsobligatio-ner, som modregnes i den opgjorte ØMU-gæld. Hertil kommer virkningen på ØMU-gælden af indtæg-ter fra omlægning af statslige aktiver (privatiseringer mv.), betalingsforskydninger på skatteområdet,emissionskurstab, genudlån til statsgaranterede enheder mv.Kilde: ADAM’s databank og egne beregninger.
Samlet set forudsættes ØMU-gælden at øges med ca. 11½ pct. af BNP fra 2008 til2015, jf. tabel 4.8.Den forudsatte udvikling i stat og kommuners primære saldo bidrager samlet set tilen stigning i ØMU-gælden på ca. 13 pct. af BNP fra 2008 til 2015, mens stat ogkommuners nettorenteudgifter i samme periode akkumuleret udgør ca. 5½ pct. afBNP, jf. tabel 4.8.
108
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
Væksten i nominel BNP bidrager isoleret set til en reduktion af ØMU-gælden på ca.10½ pct.-enheder, når gælden måles som andel af BNP.Endelig medfører finansielle forhold mv. – der blandt andet afspejler emissionskurs-tab, genudlån til statslige selskaber, omlægning af statslige aktiver og passiver og DenSociale Pensionsfonds beholdning af statsobligationer – samlet set en stigning iØMU-gælden på ca. 3½ pct. af BNP fra 2008 til 2015.Den offentlige sektors finansielle aktiver er ikke inkluderet i ØMU-gælden. Denof-fentlige nettogæld– som opgøres af Danmarks Statistik med udgangspunkt i national-regnskabet – omfatter alle offentlige finansielle aktiver og passiver i stat, regioner,kommuner samt sociale kasser og fonde,jf. boks 4.5.For statens vedkommende ind-går derfor blandt andet aktiver i form af udlån til de statsgaranterede enheder ogstatslige aktiebesiddelser5. Det er nettogælden, der indgår i opgørelsen af den finans-politiske holdbarhed6.I 2000 udgjorde den offentlige nettogæld 22½ pct. af BNP. Ved udgangen af 2008var den offentlige nettogæld vendt til et nettotilgodehavende på ca. 6½ pct. af BNP,jf. tabel 4.9.Saldoudviklingen indebærer, at der opbygges en offentlig nettogæld på ca.9½ pct. af BNP frem mod 2013, hvorefter nettogælden aftager lidt til 8½ pct. afBNP i 2015 i forløbet inkl. konsolidering og reformkrav.Tabel 4.9Udviklingen i forskellige offentlige gældsbegreber, ultimo året2000Pct. af BNPØMU-gæld1)Offentlig nettogældNettogæld i stat og2)kommuner51,522,523,6200833,4-6,5-6,5200938,5-3,8-3,8201041,81,81,8201146,26,05,9201248,38,48,4201348,19,49,4201545,08,58,5
1)
For perioden 2009-15 beregningsteknisk fremskrevet på baggrund af udviklingen i den samlede offent-lige saldo mv.2)For perioden 2009-15 beregningsteknisk fremskrevet på baggrund af udviklingen i stat og kommunerssaldo mv.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Formuen i de sociale kasser og fonde (dvs. a-kasser og Lønmodtagernes Garanti-fond) udgør tæt på 0 pct. af BNP i årene 2008-09. Det betyder, at der kun er enmarginal forskel på nationalregnskabets opgørelse af den samlede offentlige netto-gæld og nettogælden i stat og kommuner.
Den offentlige nettogæld er (i modsætning til ØMU-gælden) opgjort til markedsværdi. Udviklingen i nettogældenfølger i udgangspunktet den offentlige saldo (nettofordringserhvervelsen), men påvirkes også af kursreguleringer.6Nettogælden er definitionsmæssigt afstemt med nettofordringserhvervelsen i nationalregnskabet.5
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
109
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
Boks 4.5Beregningstekniske antagelser om de statslige og kommunale finansielle aktiverSiden finanskrisen eskalerede i efteråret 2008 er de offentlige finansielle aktiver øget fra knap 40 tilca. 50 pct. af BNP, blandt andet i kraft af de tiltag der er taget for at understøtte finansiel stabilitet, jf.figur a. Fremadrettet er der i forløbet taget højde for den ventede nedbringelse af en række aktiver,herunder:••••Statens konto i NationalbankenStatslige kapitalindskud i kreditinstitutterGenudlån til Finansiel Stabilitet A/SDen Sociale Pensionsfonds (DSP) portefølje
Indeståendet på statens konto i Nationalbanken forudsættes at aftage fra et højt niveau omkring 10pct. af BNP til et mere normalt leje på ca. 3 pct. af BNP i 2015 og derefter. Statens konto forrentesmed Nationalbankens diskonto fra 2011 og frem.Tilbagebetalingen af det statslige kapitalindskud i pengeinstitutter mv. på 46 mia. kr. er fremskreveti overensstemmelse med de tilbagebetalingsmekanismer, kapitalindskuddet blev givet under. Det erberegningsteknisk lagt til grund, at ca. 10 mia. kr. af kapitalindskuddet tilbagebetales i 2012, mensde resterende ca. 36 mia. kr. tilbagebetales i 2014.Finansiel Stabilitet A/S ventes at have tilbagebetalt deres genudlån i løbet af 2013, hvor det sidstegenudlån forfalder.Endelig ventes markedsværdien af DSPs samlede portefølje at være opbrugt i 2034. DSPs beholdningaf statsobligationer, som modregnes i ØMU-gældsopgørelsen, ventes at være reduceret til nul i2028. Tidsforskellen på ca. 6 år kan tilskrives fondens beholdning af andre obligationer, herunder re-alkreditobligationer. Beholdningen af ikke-statsobligationer modregnes ikke i ØMU-gælden.De øvrige aktiver – dvs. ud over de fire nævnte – antages beregningsteknisk at udgøre en konstantandel af BNP på sigt.Reduceret lånebehov i forbindelse med afvikling af aktiver vil isoleret set reducere ØMU-gælden.Nedbringelse af aktiver ændrer imidlertid ikke nettogælden, der indgår i opgørelsen af finanspolitik-kens holdbarhed.Figur aStatens og kommunernes finansielleaktiver, pct. af BNP (skal opdateres)Pct.Pct.
Figur bStatens og kommunernes aktiver iudvalgte år, pct. af BNP605040302010Pct. af BNPPct. af BNP
605040302010019952010202020302040
60504030201002007200820112015KapitalindskudFinansiel Stabilitet A/SIndestående på statens konto i NationalbankenDen Sociale PensionsfondØvrige aktiver
6050403020100
0
Statslige og kommunale aktiver
Kilde:
ADAM og egne beregninger.
110
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
Forudsætninger om forrentningen af statens og kommunernes finansielle aktiver og passiverI Konvergensprogrammet er forudsat en gradvis normalisering af de aktuelt laverenter i takt med, at konjunkturerne i euroområdet og Danmark normaliseres. Den10-årige statsobligationsrente stiger i forløbet gradvist fra det lave niveau på 3,6 pct.i 2009 til 4 pct. i 2011 (jf.Økonomisk Redegørelse,december 2009) og derefter til godt 5pct. i 2015,jf. figur 4.3a.De korte pengemarkedsrenter tiltager fra det rekordlave ni-veau på 1,7 pct. i 2010 til 2,5 pct. i 2011 og derefter gradvist til 3,5 pct. i 2015.Den offentlige gæld blev i 2009 i gennemsnit forrentet med ca. 4,9 pct. (målt vedden implicitte rente, dvs. rentebetalingerne, som indgår i den offentlige saldo, sat iforhold til de samlede passiver året før). Når den implicitte rente var højere end fxden 10-årige statsobligationsrente (på 3,6 pct. i 2009), skyldes det blandt andet, at endel af den offentlige gæld er optaget tidligere, hvor renterne var højere. Den impli-citte rente skønnes iØkonomisk Redegørelse,december 2009 at aftage til ca. 4½ pct. i2011, blandt andet i takt med at en større del af gælden er optaget til lavere rente.Frem mod 2015 forudsættes den implicitte rente gradvist at tiltage igen til ca. 4,8pct., hvilket er lavere end i årene 2000-08,jf. figur 4.3b.Figur 4.3aForudsat 10-årig statsobligationsrente ogpengemarkedsrentePct.
Figur 4.3bForrentning af statens finansielle aktiverog passiverPct.
654321020002005
2009 2011
2015
Pct.
654321
76543220002005
2009 2011
2015
Pct.
765432
2010
2015
02020
2010
2015
2020
10 årig, obligationsrente
Pengemarkedsrente
Implicit forrentning statens aktiverImplictit forrentning statens passiver
De offentlige aktiver blev i 2009 forrentet med ca. 3,3 pct., og forrentningen skøn-nes at aftage til 3 pct. i 2011. Det skal blandt andet ses i lyset af det generelt lave ren-teniveau, og at staten i forbindelse med finanskrisen har øget sit indeståede på kon-toen i Nationalbanken. Frem mod 2015 forudsættes forrentningen af de statslige ak-tiver at stige til godt 3,8 pct., hvilket er ca. 1 pct.-enhed mindre end forrentningen påpassivsiden. Det er på linje med erfaringerne fra de sidste 15 år, hvor forrentningenaf passiverne i gennemsnit har været ca. 1 pct. højere per år end forrentningen af ak-tiverne, som indgår i opgørelsen af de offentlige finanser. I de sidste 15 år har derendvidere i gennemsnit være positive (netto-)omvurderinger svarende til ca. 1 pct. afaktivernes værdi, således at det samlede afkast (dvs. renter, udbytter og omvurderin-
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
111
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
ger mv.) har været stort set ens på aktiv- og passivsiden7. Det er det samlede afkast(inkl. omvurderinger), der er med til at bestemme udviklingen i nettogælden.4.8 Institutionelle rammer
De centrale pejlemærker i forbindelse med planlægningen af de offentlige finanserog finanspolitikken er som nævnt:••Finanspolitik:Skal bidrage til en stabil økonomisk udvikling og en holdbar udvik-ling i de offentlige finanser i et langsigtet perspektiv, herunder strukturel balancei 2015, jf. kapitel 2.Udgiftspolitik:Vækstrammen for de reale udgifter til offentligt forbrug, herunderden beregningstekniske antagelse om nulvækst i 2011-13, afspejler konsolide-ringskravet for at opfylde målsætningen i 2015-planen om strukturel balance i2015 og den ventede EU-henstilling. 2015-planen indeholder som nævnt et pej-lemærke for de nominelle offentlige forbrugsudgifter på 26½ pct. af konjunktur-renset BNP i 2015.Skattepolitik:Skattereformen fraForårspakke 2.0er sammen med skattestoppetomdrejningspunktet for skattepolitikken, jf. kapitel 2.
•
De finanspolitiske målsætninger tager udgangspunkt i nationalregnskabets opgørelseaf de offentlige udgifter og indtægter. Den konkrete udmøntning af finanspolitikkentager afsæt i finansloven og de kommunale og regionale budgetter, der opgøres efterandre regnskabsprincipper, afgrænsninger mv. end nationalregnskabet. For at kunneforholde den konkrete og planlagte budgetlægning til de overordnede finanspolitiskemålsætninger udarbejder Danmarks Statistik en detaljeret opgørelse af de offentligebudgetter på nationalregnskabsform.Budgetprocessen i staten og aftalerne om den kommunale økonomi
Budgetprocessen i staten påbegyndes i det tidlige forår med, at regeringen træfferbeslutning om den overordnede fordeling af vækstrammen for det reale offentligeforbrug på udgiftsområder, herunder på de kommunale og regionale områder. Påbaggrund heraf udmeldes der udgiftsrammer på de enkelte ministerområder.
I det beregningstekniske forløb efter 2015 er der forudsat en gradvis tilpasning til det langsigtede afkastniveau på5,75 pct., som indgår i 2015-planen,jf. Teknisk baggrundsrapport til 2015-planen, Finansministeriet 2007.I KP09 er afkastetpå aktivsiden opdelt i en forrentning på 4,75 pct. (der indgår i nettorentebetalingerne) og en gennemsnitlig årlig om-vurdering på 1 pct. (der ikke indgår i saldoen, men påvirker nettogælden svarende til en merrente på 1 pct.). Dermeder det samlede afkast 5,75 pct. på både aktiv- og passivsiden i beregningen af holdbarhedsindikatoren (merrealrentenudgør også fortsat ca. 2 pct.). I forhold til KP08-forudsætningerne svækkes den offentlige saldo isoleret set af, atforrentningen af statens aktiver er lavere end af passiverne. Modsat er renteniveauet lavere frem mod 2015 end iKP08. Samlet forøges nettorenteudgifterne i 2015 med ca. 0,3 pct. af BNP som følge af de ændrede renteforudsæt-ninger. Den strukturelle saldo i 2015 er imidlertid upåvirket, idet den primære saldo styrkes med ca. 0,3 pct. af BNP,navnlig som følge af at de private renteudgifter stiger mindre, hvilket reducerer skatteværdien af rentefradrag og øgerprivatforbrug og momsindtægter mv. De omtalte ændringer er også ca. neutrale for den finanspolitiske holdbarheds-indikator.7
112
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
Inden for ministerområdet foretager ressortministerierne en fordeling af rammernepå styrelser og institutioner mv., der så har til opgave at udarbejde et budget inden-for den tildelte ramme. Finanslovsforslaget bygges herefter op ved en samling af deenkelte delbidrag fra ministerierne.En del af det statslige omkostningsbudget er rammestyret. Det drejer sig om destatslige driftsudgifter samt visse tilskud. Rammestyringen indebærer, at de enkelteministerier har en betydelig frihed til at foretage omfordelinger indenfor den fastsat-te udgiftsramme. Rammestyringen omfatter ikke konjunkturafhængige udgifter, lov-bundne indkomstoverførsler, renter af statsgælden og EU-bidraget.I juni måned indgår regeringen en økonomiaftale med kommunerne og regionerneom det kommende års udgifts- og beskatningsniveau samt retningslinjer for politiskeog økonomiske prioriteringer inden for udvalgte områder. Der er tale om kollektiveaftaler, som gælder for henholdsvis kommunerne og regionerne under ét. Aftalerneer således ikke juridisk bindende.Rammerne for aftalesystemet for den kommunale økonomi er i foråret 2008 blevetjusteret, så budgetsamarbejdet i højere grad sikrer, at de kommunale budgetter underét ligger inden for skattestoppets rammer og de indgåede aftaler med regeringen, jf.afsnit 4.5.I forlængelse af de indgåede aftaler vedtager kommuner og regioner deres budgetterfor det kommende år i oktober måned. De kommunale og regionale regnskaber fore-ligger normalt i maj måned efter det pågældende budgetårs udløb.Regeringen fremsætter forslag til finanslov for det kommende finansår i august8.Herefter er finanslovforslaget genstand for politisk behandling i Folketinget. Derindgås som regel en politisk aftale om finansloven mellem regeringen og et eller flereaf Folketingets partier i november, hvorefter finansloven normalt vedtages i decem-ber.I løbet af finansåret har ministerierne ansvaret for at overvåge udgiftsudviklingen påderes område. Ministrene har i den forbindelse en forpligtelse til at søge eventuellemerudgifter finansieret af besparelser andre steder inden for den samlede ramme.Ministrene er ligeledes forpligtiget til at informere Finansministeriet og Folketingetom ændrede forudsætninger fx i de konjunkturbestemte udgifter. I løbet af finans-året udarbejder ministerierne to-tre såkaldte rammeredegørelser, som oversendes tilFinansministeriet.Finansministeriet har dermed mulighed for at følge med i den samlede udgiftsudvik-ling på statens område, herunder med henblik på afrapportering til Folketinget i de
8
Finansåret følger kalenderåret.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
113
Kapitel 4. Udsigterne for de offentlige finanser frem til 2015
løbende budgetoversigter der udarbejdes i maj, august og december. Statsregnskabetforeligger normalt i april, dvs. ca. fire måneder efter det pågældende finansårs udløb.
114
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 5. Langsigtet fremskrivning og holdbarhed
5. Langsigtet fremskrivning og holdbarhed5.1 Principper for fremskrivning og virkninger af tilbagetrækningsreformen
Den langsigtede fremskrivning, der ligger til grund for Konvergensprogram 2009,afspejler overordnet uændrede strukturer i økonomien fra 2015 og uændret økono-misk politik, idet der dog samtidigt er indregnet virkninger af visse centrale, beslutte-de politiske initiativer, som har betydning langt frem i tid (efter 2015). Forløbet ind-regner således initiativerne i Velfærdsaftalen (herunder navnlig tilbagetrækningsre-formen med virkning fra 2019), skattereformen iForårspakke 2.0til 2019, Kvalitets-fonden til 2018 og målsætningerne i energi- og klimastrategierne frem til 2020 ogderefter.Finanspolitisk holdbarhed indebærer, at de udgifts- og skatteprioriteringer mv., der erbesluttet frem mod 2015, og det forløb for de offentlige udgifter, som indgår i detberegningstekniske forløb i årene efter, kan finansieres samtidig med, at den offentli-ge gæld udgør en stabil andel af BNP på langt sigt, og uden at skattebyrden øges.Opgørelsen af den finanspolitiske holdbarhed kan dermed ses som et konsistenstjekaf, om den samlede planlagte politik frem mod 2015 også kan videreføres efter 2015ved uændret beskatning, offentlige udgiftsstandarder mv. De principper, der læggestil grund efter 2015, afspejler dermed overordnet en fremskrivning af strukturerne iøkonomien, som de ser ud i 2015, og ikke en egentlig prognose.Deberegningstekniske principper,der anvendes i forløbet efter 2015 er følgende:•De nominelle udgifter til offentligt forbrug fremskrives ud fra et princip om, atudgifterneper brugerfølger lønudviklingen, og brugergrundlaget følger det bereg-nede demografiske træk på de offentlige ydelser. De offentlige lønninger vokser itakt med de private lønninger, og det offentlige nettovarekøb er en fast andel afforbrugsudgifterne. Principperne betyder, at antallet af (privat og offentligt) an-satte per bruger af de offentligt finansierede ydelser kan være konstant i frem-skrivningen og at den realvækst i det offentlige forbrug, som kan realiseres, vilafhænge af produktivitetsvæksten i den private sektor,jf. boks 5.1.Satserne for offentlige overførselsindkomster reguleres med lønstigningen i denprivate sektor, således at kompensationsgraderne overordnet er konstante.Erhvervsfrekvenser og befolkningsandele på diverse overførselsordninger opdeltpå alder, køn og herkomst er som udgangspunkt konstante, og den samlede(strukturelle) ledighedsprocent er uændret (3,6 pct.). Desuden indregnes et bi-drag til beskæftigelsen som følge af øget uddannelsesniveau og for indvandrereogså et bidrag som følge af øget gennemsnitlig opholdstid. Hertil kommer deskønnede virkninger af de initiativer i Velfærdsaftalen, der rækker ud over 2015.Det vedrører primært tilbagetrækningsreformen, herunder den aftalte indekse-ring af efterløns- og folkepensionsalderen, som har stor betydning for beskæfti-gelsen på lang sigt.
••
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
115
Kapitel 5. Langsigtet fremskrivning og holdbarhed
•
••
•
•
De offentlige bruttoinvesteringer fremskrives ud fra et princip om, at forholdetmellem den offentlige kapitalbeholdning (brutto) og den offentlige produktion afvarer og tjenester er konstant efter 2018, hvor midlerne i kvalitetsfonden påreg-nes at være fuldt udmøntet.Offentlige subsidier og overførsler (netto) til udlandet udgør en konstant andelaf BNP.Skattestoppets nominalprincip er indregnet til 2019. Herefter er der indregnetuændret skattebelastning. Det vil sige, at skatte- og afgiftssatser i procent fast-holdes (i overensstemmelse med skattestoppet), mens punktafgifter mv. i krone-beløb beregningsteknisk antages at stige med prisudviklingen.Provenuet fra beskatningen af aktiviteterne i Nordsøen tager udgangspunkt iEnergistyrelsens langsigtede prognose for produktionen af olie og gas, mensolieprisforudsætningerne på længere sigt er fra det Internationale Energi Agen-turs fremskrivning fra 2009.Der er indregnet et fald i energiintensiteter i forbrug og produktion. Hertilkommer de skønnede virkninger på finanserne af klima- og energistrategierne,der rækker frem mod 2020. Det vedrører navnlig lavere afgiftsprovenu som føl-ge af lavere forbrug af afgiftsbelagte fossile brændstoffer.Boks 5.1Udgifterne til offentligt forbrug i fremskrivningerne og realvækst i det offentlige forbrugI de lange fremskrivninger er det antaget, at udgifterne til offentligt forbrug "per bruger" følger løn-udviklingen mens antallet af "brugere" følger demografien.Det betyder, at udgifterne til offentligt forbrugudgør en konstant andel af BNP, når demografi (oglønkvoten) er stabil. I fremskrivningen er det dermed antaget, at den offentlige sektors andel af øko-nomien fastholdes uændret (ved uændret befolkningssammensætning).Disse antagelser betyder principielt, at den offentlige beskæftigelse kan være konstant fra år til år,samtidig med, at udgiften til offentligt varekøb i den private sektor (netto) kan stige med lønudvik-lingen (i en situation med stabil demografi).Der er derimod ikke nogle eksplicitte antagelser om realvæksten på længere sigt. Det vil helt afhæn-ge af produktivitetsvæksten især i den private sektorHvis der er produktivitetsvækst i den private sektor, så vil lønningerne stige mere end priserne, her-under priserne på de varer, som det offentlige køber privat. I den situation vil der være plads til real-vækst i de offentlige varekøb (fordi udgifterne til varekøb som nævnt antages at stige med lønnin-gerne). Under standardantagelserne i fremskrivningerne ligger realvæksten i det samlede offentligeforbrug således omkring 0,7 pct. om året (i en situation med stabil demografi), som følge af løbendestigninger i det reale varekøb og en forudsat produktivitetsfremgang på ca. 2 pct. (herunder i de er-hverv, der producerer varerne til det offentlige).Hvis der derimod ikke er produktivitetsvækst i den private sektor, så vil lønningerne imidlertid ikkestige mere end priserne. I den situation vil der ikke være realvækst i det offentlige varekøb – eller i detoffentlige forbrug – i fremskrivningerne – men udgifterne til offentligt forbrug udgør fortsat en kon-stant andel af BNP (ved stabil demografi).
116
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 5. Langsigtet fremskrivning og holdbarhed
Boks 5.1 (fortsat)Udgifterne til offentligt forbrug i fremskrivningerne og realvækst i det offentlige forbrugHvis der alligevel – dvs. på trods af at der i eksemplet ikke er produktivitetsvækst i økonomien - errealvækst i det offentlige varekøb (og uændret offentlig beskæftigelse), så vil de offentlige udgifterstige som andel af BNP – og de offentlige finanser vil blive svækket i forhold til de antagelser, som iøvrigt er lagt til grund i fremskrivningerne.
Nulvækst i det offentlige forbrug(realvækst på nul) betyder, at udgifterne til offentligt forbrug kanstige med lønninger og priser (PL). Det vil sige, at kommunerne, regionerne og staten principielt kanfastholde antallet af beskæftigede (løndelen) og købe samme varer som året før (prisdelen). Hertilkommer, at produktivitetsfremskridt inden for det offentlige kan "blive i sektoren" - dvs. bidrage tiløget serviceniveau.Som nævnt ovenfor vil der være nul-vækst realt med de principper som anvendes i de langsigtedefremskrivninger, hvis der ikke er produktivitetsvækst i økonomien. I de senere år har produktivitets-væksten i den private sektor været meget svag (endda negativ i 2008-2009 i byerhvervene).
I det forløb, som indregner velfærdsaftalen, konsolidering frem mod 2013 og re-formkrav i 2014 og 2015, peger det beregningstekniske forløb på, at der vil være enperiode på godt 25 år, hvor den strukturelle saldo vil udvise stigende underskud. Destigende underskud skal ses i lyset af, at der i denne periode vil være relativt store æl-dreårgange og særligt mange pensionister mv. i forhold til arbejdsstyrken, samtidigtmed at indtægterne fra Nordsøen falder,jf. figur 5.1a-d.På længere sigt (efter 2040) ventes en stigning i arbejdsstyrken og mindre ældreår-gange at bidrage til en periode med strukturelle overskud (ekskl. rentebetalinger),som sikrer, at forløbet er holdbart og gælden stabiliseres. Hvis forudsætningen omkonsolidering og reformkrav frem mod 2015 ikke indfris, vil den strukturelle saldoforværres markant (fx til op mod 10 pct. af BNP i 2060 under de beregningstekniskeantagelser efter 2015), og gælden vil ikke kunne stabiliseres (finanspolitikken opfylderikke holdbarhedskravet), jf. figur 5.1a og 5.1b.Figur 5.1aStrukturel saldo og primær strukturel saldoPct. af BNPPct. af BNP
Figur 5.1bNettogæld og ØMUgældPct. af BNPPct. af BNP
420-2-4-6-8-10200020102020203020402050
420-2-4-6-8-102060
200150100500-50200020102020203020402050
200150100500-502060
Saldo KP09Saldo uden tiltag
Primær saldo KP09Primær saldo uden tiltag
Ømugæld KP09Ømugæld uden tiltag
Nettogæld KP09Nettogæld uden tiltag
Kilde:
Danmarks Statistisk og egne beregninger.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
117
Kapitel 5. Langsigtet fremskrivning og holdbarhed
Figur 5.1cArbejdsstyrkens andel af befolkningenPct.Pct.
Figur 5.1dFolkepensionisters andel af arbejdsstyrkenPct.Pct.
555453525150494847464500102030405060
5554535251504948474645Uden VelfærdsaftaleMed Velfærdsaftale
5045403530252000102030405060
50454035302520Uden VelfærdsaftaleMed Velfærdsaftale
Kilde:
Danmarks Statistisk og egne beregninger.
Udviklingen i de primære indtægter og udgifter i pct. af BNP efter 2015 påvirkes –ud over Velfærdsaftalen – hovedsageligt af demografisk betingede stigninger i udgif-terne til sundhed og ældrepleje, stigende skatteprovenu fra udbetalinger fra privatepensionsordninger, faldende skatteprovenu fra energiafgifter og faldende indtægterfra Nordsø-aktiviteterne i takt med at olie- og gasreserverne forudsættes udtømt.De primære indtægter er forholdsvist konstante i pct. af BNP i forløbet efter 2015,mens de primære udgifter vokser som andel af BNP frem mod 2030-40 og aftagerefterfølgende,jf. figur 5.2a.Stigningen i udgifterne frem mod 2030-40 afspejler navnlig demografisk betingedestigninger i udgifterne til sundhed og ældreplejeydelser, og det offentlige forbrug ud-gør således en voksende andel af BNP fra 2015 til omkring 2040, hvor ældreårgange-ne er størst i forhold de mest erhvervsaktive aldersgrupper,jf. figur 5.2b.Derefter af-tager forbrugsudgifternes andel af BNP igen, navnlig som følge af den fortsatte leve-tidsindeksering af aldersgrænserne for efterløn og folkepension, der øger arbejdsstyr-ken og dermed BNP (uden at påvirke forbrugsudgifterne i forløbet). Samtidig bliverældreårgangene ifølge befolkningsprognosen relativt mindre efter 2040.Fremskrivningen af sundhedsudgifterne indregner virkninger af såkaldt ”sund ald-ring”, og det antages således, at de aldersbetingede sundhedsudgifter reduceres medstigende levetid og bedre sundhedstilstand,jf. Mod nye mål – Danmark 2015, Tekniskbaggrundsrapport til 2015-planen,december 2007. Navnlig siden årtusindeskiftet er ud-gifterne på sundhedsområdet steget mere, end de beregningstekniske fremskriv-ningsprincipper ville tilsige. Hvis den udvikling fortsætter, vil implikationen være, atudgiftsvæksten på andre områder skal reduceres, eller at fremtidige genererationer påanden måde finder den nødvendige finansiering.
118
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 5. Langsigtet fremskrivning og holdbarhed
Figur 5.2aPrimære udgifter og indtægter i stat ogkommuner (konjunkturrenset)Pct. af BNPPct. af BNP2015
Figur 5.2bIndkomstoverførsler og offentligt forbrugPct. af BNPPct. af BNP2015
5654525048460010
565452
201816
3028262422
5048462030405060Primær indtægterPrimære udgifter141200102030405060Indkomstoverførsler
Offentligt forbrug (h.akse)
Anm.: Udgifter i figur 5.2a og b er i pct. af konjunkturrenset BNP. Frem til 2015 er der skønsmæssigt korrigeret forkonjunkturudsving i udgifter til A-dagpenge mv. Indtægterne i figur 5.2a er korrigeret for midlertidige ud-sving i Nordsøindtægter og pensionsafkastskat i forhold til de antagne strukturelle niveauer.Kilde: Danmarks Statistisk og egne beregninger.
Overførselsudgifternes andel af BNP aftager i forløbet i takt med, at tilbagetræk-ningsreformen i Velfærdsaftalen begynder at få virkning fra 2019, hvor efterlønsalde-ren og folkepensionsalderen trinvist forhøjes med i alt 2 år (i 2019-22 for efterlønsal-deren og 2024-27 for folkepensionsalderen). Dertil kommer, at indekseringen af al-dersgrænserne træder i kraft fra 2025 for efterlønsalderen og 2030 for folkepensions-alderen. Aftagende overførselsudgifter afspejler navnlig lavere udgifter til folkepensi-on på sigt, idet forøgelsen af pensionsalderen i takt med restlevetiden for 60-årigesammen med ændringer i befolkningssammensætningen indebærer, at der gradvistbliver færre pensionister i forhold til arbejdsstyrken, og dermed færre udgifter til fol-kepension i forhold til BNP. Samtidig medfører udbygningen af arbejdsmarkedspen-sionerne, at der over tid er en større andel af folkepensionisterne, der har indkomstved siden af folkepensionen, hvilket isoleret set trækker ned i udgifterne til pensions-tillæg og boligydelse mv.Provenuet fra direkte skatter (ekskl. selskabsskatter fra kulbrinteskattepligtige selska-ber) er relativt konstant i pct. af BNP fra 2015 til omkring 2030 og tiltager gradvistefter 2030,jf. figur 5.3a.Denne stigning i skatternes andel af BNP efter 2030 afspejlernavnlig virkningen af stigende (netto-)pensionsudbetalinger i takt med modningen afarbejdsmarkedspensionerne, der kommer til beskatning,jf. figur 5.3b.Nordsø-indtægterne aftager i pct. af BNP frem mod 2050, og derefter i takt med at olie- oggasressourcerne udtømmes.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
119
Kapitel 5. Langsigtet fremskrivning og holdbarhed
Figur 5.3aDirekte skatter og indirekte afgifterPct. af BNPPct. af BNP2015
Figur 5.3bProvenu fra Nordsøen og skat afnettopensionsudbetalingerPct. af BNPPct. af BNP2015
32302826242200
242220181614
3,02,52,01,51,00,50,0-0,5-1,0-1,5-2,00010
3,02,52,01,51,00,50,0-0,5-1,0-1,5-2,060
102030405060SkatterIndirekte afgifter (h.akse)
20304050Nordsø-provenuNordsø-provenu, struktureltSkat af nettopens.udbet.Energiafgifter
Anm.: De direkte skatter i figur 5.3a omfatter ikke selskabsskatter fra kulbrinteskattepligtige selskaber. Der er vist 3års glidende gennemsnit på de direkte skatter i figur 5.3a samt nettopensionsudbetalingerne i figur 5.3b.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Provenuet fra indirekte afgifter som andel af BNP stiger frem til 2013 som følge afindfasningen af finansieringselementerne iForårspakke 2.0.Herefter falder provenuetfrem mod 2019 blandt andet som følge af Energiaftalens målsætning om reduceretenergiforbrug i 2020 og nominalprincippet i skattestoppet. Efter 2020 fortsætterprovenuet med at aftage, hvilket blandt andet skyldes aftagende energiforbrug i pct.af BNP samt øget andel af vedvarende energi, der reducerer provenuet fra energiaf-gifter.Virkninger af tilbagetrækningsreformen i Velfærdsaftalen
Velfærdsaftalen, der blev vedtaget i 2006, har skabt øget sikkerhed for, at der ikkeopstår store ubalancer på de offentlige finanser på længere sigt, når levetiden stiger,og der bliver flere ældre, jf. KP06 og KP07.I fravær af initiativerne i Velfærdsaftalen ville den strukturelle primære saldo for statog kommuner blive svækket med op mod 5½ pct. af BNP efter 2012,jf. figur 5.4a.Det afspejler primært større pensionsudgifter og lavere beskæftigelse i fravær af Vel-færdsaftalen,jf. figur 5.4b.Initiativerne i Velfærdsaftalen – herunder navnlig tilbage-trækningsreformen – styrker den strukturelle saldo med 3½ pct. af BNP i 2040, såle-des at saldoen samlet svækkes med 1� pct. af BNP fra 2015-40 og ikke med 5� pct.af BNP. Velfærdsaftalen medfører - sammen med blandt andet relativt mindre ældre-årgange - at den primære saldo styrkes i forløbet efter 2035.
120
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Kapitel 5. Langsigtet fremskrivning og holdbarhed
Figur 5.4aÆndring i strukturel primær saldo fra 2015med og uden VelfærdsaftalenPct. af BNPPct. af BNP
Figur 5.4bPræsterede arbejdstimer pr. indbyggermed og uden VelfærdsaftalenTimer pr. årTimer pr. år
20-2-4-615202530354045505560Med Velfærdsaftalen
20-2-4-6Uden Velfærdsaftalen
82080078076074072070068000 05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60Med Velfærdsaftalen
820800780760740720700680Uden Velfærdsaftalen
Kilde:
Egne beregninger.
I forløbet er den seneste befolkningsprognose fra DREAM(Danmarks fremtidige be-folkning, august 2009)lagt til grund. I forhold til den befolkningsprognose, der blevbenyttet i KP08, er befolkningsprognosen stort set uændret for så vidt angår udvik-lingen i levetid. Stigningen i levetiden i den anvendte prognose er på linje med andreinstitutioners vurderinger, herunder fx Danmarks Statistik og den prognose, der ind-går i EU-kommissionens vurdering af holdbarhed (TheLong-term Sustainability of PublicFinances in the European Union, European Commission, 2009).Med Velfærdsaftalen er der i al væsentlighed taget hånd om den del af de langsigtedefinanspolitiske udfordringer, der knytter sig til, at stigende levetid nærmest automa-tisk ville føre til flere år på efterløn eller folkepension, samt at stigende levetid ogsåøger udgifterne til sundhed og ældrepleje. Der er dog fortsat et bidrag til forværringaf de offentlige finanser fra større udgifter til sundhed og ældrepleje som følge af denhøjere levetid frem mod 2025, jf. KP07.Godt fire femtedele af den forværring af de offentlige finanser, som længere levetidfor 60-årige fra og med i dag isoleret set kan føre med sig, skønnes således at blivemodgået af levetidsindekseringen af aldersgrænserne i pensionssystemet i takt medden stigende levetid og bedre sundhedstilstand, jf. KP07. Dertil kommer virkningenaf den forøgelse af efterløns- og folkepensionsalderen med 2 år, der indtræder i2019-22 henholdsvis 2024-27. Denne forøgelse på 2 år er uafhængig af den fremad-rettede udvikling i levetiden, og kan blandt andet ses i lyset af den stigning i levetidenfor 60-årige, der er indtrådt siden omkring 1995.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
121
Bilag 1. Tiltag i lyset af det globale tilbageslag
Bilag 1. Tiltag i lyset af det globale tilbageslagOversigt over danske initiativerFinanspolitikken•Finansloven for 2009, der blev vedtaget i december 2008, indebærer en lempelig økonomiskpolitik, blandt andet i kraft af øgede udgifter til offentligt forbrug og de nedsættelser af beskat-ningen, der blev aftalt iLavere skat på arbejdefra 2007.Aftale om en grøn transportpolitik fra januar 2009, der blandt andet indebærer igangsætningog fremrykning af investeringer og andre tiltag på trafikområdet for 5 mia. kr. i 2009 og 2010.Aftale om udsættelse af kreditfrister for virksomheder, der indebærer en rentegevinst for virk-somheder og et rentetab for staten på 2 mia. kr. i 2009.Skattereform, som led i aftale om Forårspakke 2.0 fra marts 2009, der er fuldt finansieret ogskønnes at medføre øget arbejdsudbud mv. samt styrke finansieringsgrundlaget for de offentli-ge udgifter på sigt. Skattereformen indfases fra 2010, således at lempelserne træder i kraft frastarten, mens finansieringen indfases mere gradvist.Mulighed for at hæve SP-opsparing fra 1. juni 2009 til 1. maj 2010. Styrker efterspørgsel og deoffentlige finanser på kort sigt.En renoveringspulje på 1½ mia. kr. til boligforbedringer i helårsbeboelse, herunder energipro-jekter.Løft i de kommunale anlægsrammer i 2009 på 2 mia. kr. ud over det budgetterede. Det inde-bærer samlet set et kommunalt anlægsniveau på ca. 17½ mia. kr. i 2009 (opgjort i 2009-priser).Økonomiaftaler med kommuner og regioner for 2010, der blev indgået i juni 2009, og somblandt andet betyder, at regeringen og KL er enige om et yderligere løft af investeringerne i dag-tilbud, folkeskoler, på ældreområdet og øvrige kommunale opgaveområder, herunder veje. Derer sikret fuld finansiering til et anlægsniveau på 20 mia. kr. i 2010 (opgjort i 2010-priser). Der erikke aftalt et loft for investeringerne i 2010.Finansloven for 2010, der blev vedtaget i december 2009, indebærer i lighed med finanslovenfor 2009 en mærkbar lempelse af finanspolitikken, som blandt andet omfatter en række nyevækstskabende aktiviteter, herunder investeringer mv. for 5 mia. kr. i 2010-13. Derudover for-længes de lempeligere kredittider for virksomheders indbetaling af A-skat og arbejdsmarkeds-bidrag, og det markante investeringsløft i kommunerne i 2010 understøttes af nye lånepuljer på3 mia. kr. Med afsæt i finansloven skønnes finanspolitikken for 2010 isoleret set at øge den øko-nomiske aktivitet med 0,8 pct. af BNP. Herudover åbnes for skattefrie udbetalinger af de opspa-rede midler på selvpensioneringskonti på i alt 4½ mia. kr., hvilket skønnes at styrke den økono-miske aktivitet med yderligere 0,1 pct. af BNP i 2010.Samlet set skønnes det, at udbetaling af midler i SP-ordningen og fra selvpensioneringskonti ogden ekspansive finanspolitik i 2009 og 2010 i alt bidrager til at øge niveauet for BNP i 2010 med2� pct., og at beskæftigelsen i 2010 kan være i størrelsesordenen ca. 50.000 personer højereend ved neutral finanspolitik. De offentlige investeringer er planlagt at stige med 30 pct. i 2009og 2010 under ét.
•••
••••
•
•
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
123
Bilag 1. Tiltag i lyset af det globale tilbageslag
Oversigt over danske initiativer (fortsat)Pengepolitik: fastkurspolitikken mv.De pengepolitiske renter. Den pengepolitiske rente i Danmark (Nationalbankens udlånsrente) erreduceret til 1,05 pct. og har dermed aldrig været lavere. Det understøtter blandt andet boligmarke-det og reducerer pengeinstitutternes finansieringsomkostninger. Da den finansielle uro var på sit hø-jeste, steg rentespændet til euroområdet til 1,75 pct., men siden er rentespændet bragt ned til0,05 pct.-enheder. Det er ca. det samme som før krisen.••Valutareserven er forøget kraftigt, og det er med til at understøtte fastkurspolitikken.30-årigt lån. I efteråret udstedte staten statsobligationer med 30-årig løbetid for ca. 90 mia. kr.Det 30-årige papir er et godt afdækningsinstrument for pensionsselskabernes pensionsforplig-telser. Det har styrket valutareserven i det omfang, at hidtidige afdækningsinstrumenter har på-virket pensionssektorens valutaposition.Den Sociale Pensionsfonds reglement blev ændret i november 2008, således at en større andelaf fondens midler kan investeres i andre papirer end statsobligationer, herunder realkreditobli-gationer. Fonden forventer i december 2009 at købe korte realkreditobligationer for ca. 44 mia.kr. for at afdække den statslige renterisiko vedrørende finansiering af almene boliger.
•
Danske initiativer i forhold til de finansielle markeder
Garantier og kapitalindskud mv.•Bankpakke. Lov om finansiel stabilitet (oktober 2008) stiller en statsgaranti for simple kreditoreri banker (indskud og lån til andre banker mv.) til 30. september 2010 og opretter et afviklingssel-skab, Finansiel Stabilitet A/S, der tager hånd om nødlidende pengeinstitutter, så indskydere ogøvrige simple kreditorer ikke risikerer at lide tab. Pengeinstitutter i Det Private Beredskab betaleren garantiprovision på 15 mia. kr. i alt i 2009 og 2010 og skal derudover dække de første tab optil 10 mia. kr. Ved tab over 10 mia. kr. dækkes yderligere tab først af den betalte garantiprovisionog derefter af Det Private Beredskab med indtil 10 mia. kr. Tab over 35 mia. kr. dækkes af staten.Der er efterfølgende (kreditpakken) lavet en individuel 3-årig overgangsordning for statsgaran-tien, hvorved der sikres en gradvis udfasning. Samtidig tilbydes ordningen til realkreditinstitut-ter i forbindelse med deres supplerende sikkerhedsstillelse på særligt dækkede obligationer.Kreditpakke. Aftalen fra januar i år betyder (udover det ovenfor nævnte), at staten tilbyder pen-ge- og realkreditinstitutterne statslige kapitalindskud med det formål at skabe luft i udlånspoli-tikken til at modvirke en kreditklemme. Der er tale om såkaldt hybridkernekapital, der skal for-rentes og tilbagebetales. Pengeinstitutterne har under nogle betingelser adgang til at konverte-re indskuddet til aktiekapital. Renten på de statslige kapitalindskud er fastsat individuelt forhvert penge- og realkreditinstitut på baggrund af kriterier, der afspejler risikoen ved at yde lånet.Pensionsaftale. I oktober 2008 blev der indgået en aftale, som havde til formål at sikre, at forsik-rings- og pensionsselskaberne ikke blev tvunget til at sælge ud af blandt andet aktier og danskerealkreditobligationer. Et stort frasalg af lange realkreditobligationer kunne have medført yder-ligere kursfald på grund af den lave markedslikviditet og ville kunne få alvorlige konsekvenser forpensionskassernes soliditet. Rent teknisk indebar aftalen ændringer i den metode, der anvendesved opgørelsen af pensionsselskabernes passiver.
•
•
124
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Bilag 1. Tiltag i lyset af det globale tilbageslag
Oversigt over danske initiativer (fortsat)Likviditetsstøtte•Nationalbankens likviditetsstøtte. Nationalbanken har navnlig siden sommeren 2008 udvidetog lempet pengeinstitutternes adgang til lån/likviditet i Nationalbanken, blandt andet ved at gi-ve mulighed for at belåne nye, særlige låneobligationer på ugentlig basis. Der er også givet ad-gang til at låne på baggrund af overskydende lovmæssig solvens samt visse værdipapirtyper. Isamarbejde med ECB og The Federal Reserve har Nationalbanken etableret en gensidig valutaaf-tale (swap-aftale) for at øge euro- og dollarlikviditeten på markederne. Nationalbankens balanceer øget ret markant.•Forbedret likviditet i virksomhederne. I februar i år blev virksomhedernes kredittider formoms, A-skat og arbejdsmarkedsbidrag forlænget. I alt blev betalinger for ca. 65 mia. kr. ud-skudt. I maj er det besluttet også at forlænge kredittiderne resten af året. Det sker ved at indføreen lempelig overgang til de normale kredittider, således at de udskudte betalinger først afvikles iløbet af efteråret.Eksportlån. Der er i forbindelse med Kreditpakken stillet 20 mia. kr. til rådighed til finansiering afeksportlån i regi af Eksport Kredit Fonden, og Eksport Kredit Fonden har fået mulighed for atgenforsikre eksportforretninger med korte løbetider. Med Erhvervspakken kan Eksport KreditFonden desuden yde kautioner for danske eksportvirksomheders drifts- og oparbejdningskreditinden for en ramme af 2 mia. kr.Andre initiativer med likviditetsvirkning. Adgang til SP-opsparing (og skattelempelser) giverhusholdningerne adgang til mere likviditet. SP-opsparingen udgør op mod 50 mia. kr. De reste-rende SP-midler udbetales i løbet af 2010.Erhvervspakke. For at forbedre finansieringsmulighederne mv. for især små og mellemstorevirksomheder er kautionsrammen for Vækstfondens vækstkaution forøget til 1,5 mia. kr., ogstaten stiller gennem Vækstfonden 0,5 mia. kr. til rådighed for en ”funds of funds”, dvs. en fond,der kan investere i private venturefonde. Desuden er den kollektive eksportfremme styrket medforøgede bevillinger på i alt 54 mio. kr. i 2009 og 2010, og der er afsat 50 mio. kr. til øget samar-bejde mellem den offentlige og den private sektor om markedsudvikling af velfærdsløsninger.
•
•
•
Dansk assistance til de mest udfordrede økonomier•Lån til Island. Med henblik på at bidrage til Islands økonomiske genopbygning har Danmark,Sverige, Norge og Finland givet koordineret tilsagn om at ville stille i alt 2,5 mia. USD til rådighedi form af mellemfristede lån i tillæg til lån fra IMF. De nordiske lån er blandt andet betinget af, atIsland specificerer en mellemfristet finanspolitisk konsolideringsplan. Danmarks bidrag ventes atudgøre 3,7 mia. kr.Lån til Letland. Letland har i samarbejde med IMF udarbejdet et program for stabilisering af øko-nomien. Afledt af IMF-programmet har Danmark, Sverige, Norge og Finland givet koordineret til-sagn om at ville stille i alt 2,55 mia. USD (ca. 1,9 mia. euro) til rådighed i form af mellemfristedelån. Danmarks andel svarer til 3 mia. kr.Udvidelse af IMF’s resurser. EU’s stats- og regeringschefer nåede den 17. september 2009 tilenighed om, at EU-landene skal bidrage til udvidelsen af IMF’s resurser med op mod 125 mia. eu-ro, svarende til ca. 930 mia. kr., hvoraf der bidrages med 75 mia. euro kort sigt i form af bilatera-le låneaftaler mellem medlemslandene og IMF. Danmarks bidragsandel af de 125 mia. euro,som på sigt ventes stillet til rådighed via en udvidelse af New Arrangements to Borrow (NAB), erpå ca. 24 mia. kr., hvoraf de 14½ mia. kr. allerede er stillet til rådighed i form af en låneaftalemellem Nationalbanken og IMF.
•
•
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
125
Bilag 1. Tiltag i lyset af det globale tilbageslag
Oversigt over danske initiativer (fortsat)•Lån til IMF’s PRGT-fond til lavindkomstlande. Danmark har givet tilsagn om låneresurser for200 mio. SDR, svarende til ca. 1,7 mia. kr., til finansiering af IMF’s særlige lavtforrentede udlån tillavindkomstlande med betalingsbalanceproblemer. Lavindkomstlandene er hårdt ramt af denøkonomiske krise, og efterspørgslen efter lavtforrentede lån fra IMF er derfor steget betydeligt.Lånet fra Danmark ydes af Nationalbanken på baggrund af en statsgaranti.
Finansiel regulering og tilsyn•Reguleringen af den finansielle sektor. Der arbejdes på at styrke både reglerne for pengeinsti-tutterne og andre systemiske aktører og tilsynet med de finansielle markeder både på nationalt,europæisk og globalt plan. Danmark arbejder for at påvirke de konkrete initiativer forud for ved-tagelsen, blandt andet offentliggjorde regeringen i november 2009 et ”Dansk indspil om åben-hed og ansvarlighed på kapitalmarkederne i EU”. Der skal ske en styrkelse af pengeinstitutterneskapitalgrundlag, og ved siden af det europæiske arbejde med at se på kreditinstitutternes regn-skabs- og kapitaldækningsregler skal der derfor ses på hvilke nationale muligheder, der er for atøge institutternes kapitalpolstring.Offentliggørelse af solvensbehov. Danmark har indført regler om, at penge- og realkreditinsti-tutter fremover skal offentliggøre deres individuelle solvensbehov.Styrket tilsyn. Der er med Bankpakke I og Kreditpakken sket en styrkelse af tilsynet med penge-og realkreditinstitutterne. Fremover skal Finanstilsynet gennemgå solvensbehovet i alle kredit-institutter på nær de mindste. Der arbejdes endvidere med at sikre et mere effektivt tilsyn ved atsikre tilsynet bedre redskaber og stærkere indgrebsmuligheder. Det gælder blandt andet mulig-heden for at offentliggøre Finanstilsynets risikooplysninger til penge- og realkreditinstitutterne.Tilsynet vil i fremtiden i højere grad have fokus på, om penge- og kreditinstitutterne driver deresforretning efter en holdbar forretningsmodel. På europæisk plan arbejdes der på etablering af etfælles europæisk tilsyn, der skal overvåge de finansielle markeder og rådgive om systematiske ri-sici i den finansielle sektor.
••
126
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Bilag 2. Alternative scenarier og følsomhedsanalyse
Bilag 2. Alternative scenarier og følsomhedsanalyseA2.1 Konjunkturmæssige risici
Der er stor usikkerhed om den realøkonomiske udvikling fremadrettet, herunder bå-de om konjunkturudsigterne de nærmeste år og mere grundlæggende om tilbagesla-get i forbindelse med finanskrisen medfører en varig reduktion i velstanden (potenti-elt BNP) og muligvis beskæftigelsen i forhold til forventningerne i tidligere års kon-vergensprogrammer.Omfanget af den mellemfristede konsolideringsopgave kan påvirkes af den sam-fundsøkonomiske udvikling som illustreret i to alternative scenarier, jf. kapitel 1.1) Etpositivtforløb, hvor der sker en hurtig tilbagevenden til en normal konjunktur-situation i verdensøkonomien fra 2010 til 2013, blandt andet drevet af den lem-pelige penge- og finanspolitik og at kreditforholdene samt efterspørgslen hurtigtnormaliseres.2) Etnegativtscenarie, hvor den igangværende fremgang ebber ud i en periode, oghvor vækst og beskæftigelsesmulighederne varigt svækkes i kølvandet på finans-krisen.I detpositiveforløb styrkes finanserne på kort sigt af den kraftigere fremgang i privat-forbrug og BNP, ligesom indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne og pensionsafkast-skatten er høje. Den faktiske offentlige saldo forbedres hurtigt og er positiv i 2014-15. ØMU-gælden aftager i pct. af BNP fra 2012 til 2015 med ca. 6 pct.-enheder.I det positive scenarie reduceres underskuddet på de offentlige finanser til under 3pct. af BNP allerede i 2012, og forløbet vil dermed indebære, at der i 2013 kan træf-fes beslutning om, at Danmark ikke længere har uforholdsmæssigt stort underskudunder EDP-proceduren – ét år tidligere end i KP09-forløbet. Det positive scenarieindregner, at den samlede henstilling om effektive konsolideringstiltag i 2011-13 ef-terleves.I detnegativeforløb, hvor konjunktursvækkelsen trækker ud, og beskæftigelsen er va-rigt lavere end lagt til grund – fx hvis strukturerne på arbejdsmarkedet svækkes, ellerden strukturelle ledighed er højere end beregnet – øges udfordringerne med at sikreholdbare offentlige finanser mærkbart. Det faktiske underskud øges i 2015 med godt1,6 pct. af BNP, og ØMU-gælden er isoleret set knap 8 pct. af BNP højere endgrundforløbet.Forløbet understreger, at de fremadrettede udsigter for den strukturelle beskæftigelsehar central betydning for, om udfordringerne oven på krisen er øget mere end lagt til
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
127
Bilag 2. Alternative scenarier og følsomhedsanalyse
grund i konvergensprogrammet. Det er således en afgørende forudsætning for Kon-vergensprogrammet, at strukturerne på arbejdsmarkedet ikke svækkes.Tabel A2.1Alternative forløb: Positivt og negativt scenarie2010KP09-forløbReal BNP-vækstLedighed pct. af arbejdsstyrkenOffentlig saldo, pct. af BNPØMU-gæld, pct. af BNPPositivt forløbReal BNP-vækstLedighed pct. af arbejdsstyrkenOffentlig saldo, pct. af BNPØMU-gæld, pct. af BNPNegativt forløbReal BNP-vækstLedighed pct. af arbejdsstyrkenOffentlig saldo, pct. af BNPØMU-gæld, pct. af BNP1,35,3-5,541,820111,65,3-4,246,220122,04,9-3,248,320132,34,3-1,948,120142,63,9-0,846,120152,63,60,045,0
1,85,1-5,141,3
1,94,9-3,544,9
2,24,2-2,145,8
2,03,6-0,444,3
2,03,60,541,1
2,23,61,139,2
0,65,7-5,842,5
0,96,2-5,048,0
1,26,4-4,551,8
2,26,0-3,553,2
2,85,7-2,452,2
2,45,3-1,652,6
Kilde: Egne beregninger på ADAM.
I det negative scenarie kommer underskuddet på de offentlige finanser først under 3pct. af BNP i 2014, og forløbet vil dermed indebære, at der tidligst i 2015 kan træffesbeslutning om, at Danmark igen opfylder euro-konvergenskriteriet og Stabilitets- ogVækstpagtens regler om sunde offentlige finanser. Det negative scenarie forudsætterligeledes, at den samlede henstilling om effektive konsolideringstiltag i 2011-13 efter-leves, selv om vækstforløbet er svagere end lagt til grund i KP09-forløbet.A2.2 Følsomhed over for ændringer i udlandsvækst, rente mv.Eksterne forudsætninger
Den fremskrivning, der ligger til grund for KP09, er baseret på den senest offentlig-gjorte konjunkturvurdering iØkonomisk Redegørelse,december 2009 med nogle få afvi-gelser. De væsentligste afvigelser fra decemberredegørelsen er, at væksten i det of-fentlige forbrug er 0 i stedet for 1 pct. i 2011, hvor lagerbidraget også er ændret fra0,1 til 0,3 pct.-enheder. Forudsætningerne vedrørende den internationale økonomitager blandt andet udgangspunkt i OECD’s efterårsprognose. Udlandsforudsætnin-gerne (jf. bilagstabel 8) ligger forholdsvist tæt op ad Kommissionens efterårsprogno-se og de fælles eksterne forudsætninger, som medlemslandene (navnlig euro- ogERM II-lande) som udgangspunkt bør lægge til grund for stabilitets- og konvergens-programmer.
128
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Bilag 2. Alternative scenarier og følsomhedsanalyse
Kommissionens efterårsprognose og de fælles eksterne forudsætninger afviger fra deanvendte forudsætninger i KP09 på navnlig følgende områder,jf. også tabel A2.2a.•••BNP-væksten hos aftagere af dansk eksport er lidt mere dæmpet, således at eks-portmarkedsvæksten for industrivarer er henholdsvis 0,3, 0,7 og 1,3 pct.-enhederlavere i 2009, 2010 og 2011 end i decembervurderingen.Råolieprisen forudsættes at udgøre 61,3, 76,5 og 80,5 USD per tønde i hen-holdsvis 2009, 2010 og 2011 mod henholdsvis 61,9, 80,3 og 84,5 USD per tøndei decemberredegørelsen.Den korte rente er henholdsvis 0,2 og 0,5 pct.-enheder højere i 2010 og 2011end i decemberredegørelsen. Den lange rente er henholdsvis 0,1, 0,2 og 0,1 pct.-enhed lavere i 2009, 2010 og 2011 sammenlignet med decemberredegørelsen.Tabel A2.2aEksterne forudsætninger2009Baseretpå EU'sefter-årsprognose-11,261,31,33,22010Baseretpå EU'sefter-årsprognose2,976,51,53,52011Baseretpå EU'sefter-årsprog-nose4,880,52,53,8
EksportmarkedsvækstRåoliepris, USD pr. tønde2)Korte renter, pct.-enheder2)Lange renter, pct.-enheder
1)
ØR dec.-10,961,91,33,3
ØR dec.3,680,31,33,7
ØR dec.6,184,52,03,9
1)2)
Eksportmarkedsvæksten for industrivarer, realvækstraten i pct.Udover en ændring i de korte og lange europæiske renter, som tabellens tal refererer til, er niveauet forde tilsvarende danske renter korrigeret, så spændet for euroområdet er uændret i forhold til det forud-satte iØkonomisk Redegørelse,december 2009. Herudover er den gennemsnitlige danske obligationsrentegenberegnet med samme vægte som i decemberredegørelsen, men med de reviderede danske rentesat-ser.
En modelberegning, der indregner de fælles eksterne forudsætninger, indebærer altandet lige, at BNP-væksten i forhold til decembervurderingen reduceres fra 1,3 til 1,2pct. i 2010 og fra 1,6 til 1,3 pct. i 2011,jf. tabel A2.2b.1For 2010 kan den lavere BNP-vækst primært henregnes til nedjusteringen af eks-portmarkedsvæksten og desuden højere korte renter, hvis negative effekter mere endopvejer den marginale positive effekt fra en lavere oliepris. For 2011 er det negativebidrag fra nedjusteringen af eksportmarkedsvæksten og de højere korte renter endnustørre.
1
I 2009 er BNP-væksten omtrent uændret, og reduktionen fra -4,3 til -4,4 pct. skyldes afrunding.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
129
Bilag 2. Alternative scenarier og følsomhedsanalyse
Ledigheden i pct. af arbejdsstyrken øges i alle år som følge af det beregnede lavereaktivitetsniveau. Den offentlige saldo for 2009 og 2010 er uændret, men forværres i2011 i forhold til decembervurderingen.Samlet giver forskellene i eksterne forudsætninger således kun anledning til marginaleforskydninger i BNP-vækst, offentlige finanser mv.Tabel A2.2bAlternative forløb: Udlandsvækst og renteforudsætninger2009KP09-forløbReal BNP-vækstLedighed pct. af arbejdsstyrkenOffentlig saldo, pct. af BNPØMU-gæld, pct. af BNPEU’s udlandsforudsætningerReal BNP-vækstLedighed, pct. af arbejdsstyrkenOffentlig saldo, pct. af BNPØMU-gæld, pct. af BNPHøjere renter (udenlandske ogindenlandske)Real BNP-vækstLedighed, pct. af arbejdsstyrkenOffentlig saldo, pct. af BNPØMU-gæld, pct. af BNP-4,33,4-3,038,520101,35,3-5,541,820111,65,3-4,246,220122,04,9-3,048,1
-4,43,5-3,038,5
1,25,4-5,541,9
1,35,5-4,446,7
----
----
0,95,5-6,442,7
0,66,0-5,348,2
1,46,0-4,251,3
Kilde: Egne beregninger på ADAM.
De offentlige finansers rentefølsomhed
Renteudviklingen er særligt usikker. For eksempel er der usikkerhed om, hvorvidt oghvornår de store offentlige underskud både herhjemme og i udlandet slår igennem pårenten. En stigning i det offentlige underskud vil sandsynligvis påvirke renten for-skelligt i en situation, hvor der i udgangspunktet er sunde offentlige finanser sam-menlignet med en situation, hvor mange lande på samme tid har meget store under-skud, jf. boks 1.5 i kapitel 1.De offentlige finansers rentefølsomhed er illustreret itabel A2.2bmed et forløb, hvorde uden- og indenlandske renter permanent øges med 1 pct.-enhed langs hele rente-kurven i forhold til KP09-forløbet.Den indenlandske aktivitet sænkes, og den offentlig saldo reduceres med 0,9 pct. afBNP i 2010 og med 1,1 og 1,2 pct. af BNP i henholdsvis 2011 og 2012. De offentligefinansers kortsigtede rentefølsomhed er dermed ret betydelig.
130
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Bilag 2. Alternative scenarier og følsomhedsanalyse
Den væsentligste årsag til forværringen af den offentlige saldo i 2010 og 2011 er, atrentestigningen fra 2009 til 2010 vil reducere indtægterne fra pensionsafkastskatten.2Det skyldes, at rentestigningen vil føre til betydelige kurstab på de skattepligtige pen-sionsselskabers obligationsbeholdning, hvormed skattegrundlaget for pensionsafkast-skatten reduceres betragteligt. Der er i konjunkturvurderingen fra december skønnetet provenu fra pensionsafkastskatten på 0,7 pct. af BNP i 2010, som helt kan faldebort, hvis renteniveauet øges med 1 pct.-enhed. I 2011 vurderes de offentlige indtæg-ter fra pensionsafkastskatten at blive ca. 0,2 pct. af BNP lavere, idet rentestigningenindebærer, at der vil blive fremført negativ skat til 2011.Herudover reducerer rentestigningen den økonomiske aktivitet både i ind- og ud-land, og ledigheden øges. Det forringer den offentlige saldo via de automatiske stabi-lisatorer.Rentestigningens direkte virkning på de offentlige nettorentebetalinger er forholdsvisbeskeden i årene 2010-12. Det skal blandt andet ses i lyset af, at den offentlige gælder af moderat størrelsesorden, at rentestigninger kun slår gradvist igennem på denudestående obligationsgæld, og at det offentlige også har renteindtægter.A2.3 Påvirkning af offentlige finanser ved ændringer i potentielt BNP
I KP09 er det lagt til grund, at niveauet for potentielt BNP er ca. 2 pct. lavere end iKP08 på baggrund af den globale krise. Nedjusteringen af den skønnede potentiellevækst med gennemsnitligt 1 pct.-enhed om året i 2009 og 2010 afspejler en reduktioni arbejdsproduktiviteten (produktionen pr. beskæftiget), der følger af fald i indsatsenaf kapital pr. beskæftiget samt lav vækst i totalfaktorproduktiviteten. Skønnet for denstrukturelle ledighed er kun justeret en anelse op siden KP08 (med godt 0,1 pct.-enhed på baggrund af skønnet iØkonomisk Redegørelse,december 2009).Det lavere potentielle BNP kan i første omgang være en konsekvens af, at virksom-hedernes investeringer er reduceret, og indsatsen fra en del kapital (maskiner, byg-ninger osv.) er gået tabt eller mindsket i forbindelse med virksomhedslukninger ogsektorforskydninger i efterspørgslen under krisen. Samtidig er det sandsynligt, at risi-kopræmierne på nogle års sigt vil være højere og kreditadgangen mindre lempelig endi årene før finanskrisen. Efterhånden som pengepolitikken normaliseres, kan det bi-drage til, at virksomhedernes finansieringsomkostninger kan være højere end før kri-sen. Dertil kommer, at store offentlige budgetunderskud kan lægge opadgående prespå renterne og dermed på finansieringsomkostningerne for virksomhederne.Det betyder, at den samlede indsats af kapital pr. medarbejder, dvs. maskiner ogbygninger mv., på mellemfristet sigt kan være mindre end ellers, og det dæmper pro-duktiviteten og dermed også realindkomsterne. Yderligere tyder erfaringer fra tidlige-Reduktionen af indtægterne fra pensionsafkastskatten på kort sigt har karakter af en udskydelse af skatteindtægter.Et højere renteniveau vil på sigt øge indtægterne, idet højere renteniveau er ensbetydende med højere afkast på pen-sionsformuen. Målt i nutidsværdi styrker et højere renteniveau indtægterne fra pensionsafkastskatten.2
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
131
Bilag 2. Alternative scenarier og følsomhedsanalyse
re finansielle kriser ifølge IMF mfl. på, at der kan være en betydelig permanent re-duktion i niveauet for potentielt BNP3.Nedjusteringen af potentielt BNP er nogenlunde på linje med andre institutionersskøn. Således har EU, OECD, IMF og nationale myndigheder i de fleste lande ogsånedjusteret deres skøn for potentielt output, i de fleste tilfælde med 2 pct. eller mere4.Beregninger foretaget af EU-kommissionen peger på, at potentielt BNP kan være 3pct. lavere end i fravær af den globale krise, mens positive og negative scenarier pe-ger på et fald på henholdsvis ½ og 4½ pct. Tilsvarende skønner OECD, at krisen harreduceret gennemsnitligt potentielt output med 3½ pct. for OECD-landene. ForDanmark har EU reduceret skønnet potentielt output med ca. 4 pct. i 2010 siden ef-teråret 2008, mens OECD i samme periode har reduceret potentielt output medknap 1 pct. Yderligere tyder erfaringer fra tidligere finansielle kriser ifølge IMF mfl.på, at der kan være en betydelig permanent reduktion i niveauet for potentielt BNP5.Der er således, særligt i den nuværende situation, usikkerhed om skønnet for potenti-elt BNP. For at belyse virkningen på de offentlige finanser af ændringen i potentieltBNP, er der i dette bilag foretaget beregninger, der viser effekten af to alternativeforløb, hvor potentielt BNP i 2015 er henholdsvis uændret i forhold til KP08 (høj-vækstsscenarie) eller reduceret med 4 pct. af BNP i 2015 (lavvækstscenarie).Forløbene illustrerer virkningerne på holdbarhedsindikatoren og det offentlige for-brugs andel af BNP såfremt den planlagte realvækst i det offentlige forbrug ikke til-passes mulige ændringer i potentielt BNP. Uændret realvækst i det offentlige forbrugbetyder som udgangspunkt, at det offentliges køb af varer og tjenester fra det privateikke tilpasses ændringer i potentielt BNP. Dermed falder (stiger) varekøbets andel afBNP med ca. 0,2 pct. i høj(lav)vækstscenariet både i 2015 og på sigt. Samlet set falder(stiger) det offentlige forbrugs andel af BNP dermed med ca. 0,2 pct. af BNP ihøj(lav)vækstscenariet. Desuden antages det, at de private lønninger følger udviklin-gen i produktiviteten således at lønkvoten i den private sektor er uændret. De offent-lige lønninger antages at vokse i takt med de private lønninger og dermed er den of-fentlige lønsum uændret som andel af BNP i de to scenarier6.
World Economic Outlook October 2009: Sustaining the Recovery, IMF.OECD Economic outlook No. 84 og 86, OECD, European Economic Forecast, efterår 2008 og 2009, European Commission.5World Economic Outlook October 2009: Sustaining the Recovery, IMF.6I højvækstscenariet er det lagt til grund, at produktiviteten i den private sektor vokser med 2½ pct. i forhold tilgrundforløbet, hvilket øger den samlede produktivitet i økonomien, og dermed realt BNP, med 2 pct. De privatelønninger (og dermed de offentlige lønninger) øges med 2½ pct. i takt med produktiviteten i den private sektor. Sam-let set er den offentlige lønsums andel af BNP uændret, fordi nominelt BNP også vokser med ca. 2½ pct. som følgeaf en stigning på 2 pct. i realt BNP samt ½ pct. stigning på baggrund af højere offentlige lønninger. Endvidere er detlagt til grund, at satser for overførselsindkomster stiger i takt med de private lønninger. Lavvækstscenariet er bereg-net på tilsvarende vis, blot med modsat fortegn. Den langsigtede produktivitetsvækst er forudsat uændret sammen-lignet med KP08.34
132
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Bilag 2. Alternative scenarier og følsomhedsanalyse
Tabel A2.3Ændringer i offentlige finanser ved ændret produktivitet sammenlignet med KP09Varigt (HBI-virkning)-0,2-0,20,00,050,21)
Pct. af BNP2 pct. højere produktivitet og potentiel BNP end i KP09-forløbetOffentligt forbrug- heraf varekøb- heraf lønsumAndetSamlet saldo/holdbarhedseffekt (ved uændrede olie- og aktivpriser mv.)2 pct. lavere produktivitet og potentiel BNP end i KP09-forløbetOffentligt forbrug- heraf varekøb- heraf lønsumAndetSamlet saldo/holdbarhedseffekt (ved uændrede olie- og aktivpriser mv.)
2015-0,2-0,20,0
0,15
0,20,20,0
0,20,20,0-0,05
-0,2
1)
-0,15
1)Virkning på strukturel primær saldo i 2015.Kilde: Egne beregninger på ADAM.
Samlet set forbedres (forværres) den finanspolitiske holdbarhed (HBI) med 0,15 pct.af BNP i høj(lav)vækstscenariet. HBI-effekten er lidt mindre end den umiddelbareeffekt fra det offentlige varekøb. Det skyldes, at en række provenuer (Nordsøindtæg-ter, pensionsbeskatning, ejendomsværdiskatter mv.) antages uændrede i forløbene.Hvis virkningerne på potentielt BNP også antages at påvirke olie- og aktivpriser mv.,så kan holdbarhedsvirkningen svare til 0,2.IFinansredegørelse 2004 (FR04)er der foretaget beregninger af, hvorledes ændret pro-duktivitetsvækst påvirker de offentlige finanser. Beregningerne iFR04viser, at højereproduktivitetsvækst7er omtrent neutral for den finanspolitiske holdbarhed, hvilketafviger fra resultaterne i dette bilag. Forskellen skyldes antagelsen om, hvorvidt denændrede produktivitetsvækst slår igennem på realvæksten i det offentlige forbrug (viavarekøbet fra den private sektor). IFR04er det antaget, at ændringen først sker efterplanlægningshorisontens udløb, og dermed er det beregningsteknisk lagt til grund, atrealvæksten i det offentlige forbrug ændres i takt med ændringen i produktivitetsvæk-sten, således at det offentlige forbrug er uændret som andel af BNP. I dette bilagændres produktivitetsvæksten indenfor planlægningshorisonten (dvs. frem mod20158), hvor realvæksten i det offentlige forbrug i fravær af nye beslutninger ikke på-virkes af ændringer i produktiviteten. Dermed falder det offentlige forbrugs andel af
78
Med uændret merrealrente, dvs. den nominelle rente øges tilsvarende.Produktivitetsvæksten er uændret efter 2015.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
133
Bilag 2. Alternative scenarier og følsomhedsanalyse
BNP ved højere produktivitetsvækst, hvilket giver en forbedring af den finanspoliti-ske holdbarhed, og modsat ved lavere produktivitetsvækst.A2.4 Forløb med høj oliepris – langsigtede virkninger
Det Internationale Energiagentur (IEA) har i deres senesteWorld Energy Outlookfranovember 2009 udarbejdet 2 scenarier. I et referencescenarie opridser IEA et forløb,der beskriver, hvordan energimarkederne forventes at udvikle sig, hvis den eksiste-rende energipolitik ikke ændres. I et alternativt scenarie beskrives IEA’s vurdering afenergimarkederne i en situation, hvor den langsigtede koncentration af klimagasser iatmosfæren ikke overstiger 450 ppmv. CO2ækvivalent – et mål som forbindes meden global temperaturstigning på cirka 2 grader. I det alternative scenarie er den globa-le efterspørgsel efter olie lavere, hvilket giver en lavere oliepris i forhold til reference-scenariet.I det centraleKP09-forløber det alternative scenarie lagt til grund, dels ud fra en for-ventning om at energi- og klimapolitikken globalt set vil ændre sig som følge udfor-dringerne i forbindelse med klimaforandringerne. Desuden er der af forsigtigheds-hensyn anvendt det alternative scenarie, som indregner en lavere oliepris end IEA’sreferencescenarie.I det centrale KP09-forløb er det forudsat, at olieprisen stiger gradvist fra 80 USDper tønde i 2010 til 92 USD per tønde i 2015 (2010-priser),jf. figur A2.1a.Frem mod2030 forudsættes prisen at nå 100 USD per tønde. Forløbet ligger over den aktuellespotpris på omkring 70-75 USD per tønde og bygger på IEAs alternative forløb.I IEA’s referenceforløb er skønnet for olieprisen frem til 2015 identisk med det al-ternative forløb, mens olieprisen herefter er højere, således at skønnet for 2030 er127 USD per tønde (2010-priser).Figur A2.1aOliepris, KP09 samt forløb med høj olieprisUSD, 2010-priserUSD, 2010-priser
Figur A2.1bNordsøprovenu, KP09 samt forløb med højolieprisPct. af BNP3,02,5
Pct. af BNP3,02,52,01,51,00,50,0
150
150
100
100
2,01,5
50
50
1,00,5
0960004081216202428
0
0,096 00040812 162024 28323640
KP09
IEA Reference
KP09
IEA reference
Kilde: IEA2009, Skatteministeriet samt egne beregninger.
134
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Bilag 2. Alternative scenarier og følsomhedsanalyse
Indregnes IEA’s referenceforløb i KP09-forløbet, øges indtægterne fra Nordsøen fra2015 og frem,jf. figur A2.1b.Der er ikke indregnet ændringer i produktionsprogno-sen som følge af den højere oliepris, og heller ikke af øgede investeringer kan medfø-re større afskrivninger og trække i retning af lavere skattebetalinger.Holdbarhedsindikatoren styrkes med det indregnede Nordsøprovenu med knap 0,1pct. af BNP og udgør dermed knap 0,3 pct. af BNP,jf. tabel A2.4.Den strukturelleoffentlige saldo i 2015 er uændret, idet olieprisen først ændrer sig efter 2015.Tabel A2.4KP09-forløb og forløb med højere oliepris som IEA’s referenceforløb
KP09Pct. af BNPFinanspolitisk holdbarhedsindikatorStrukturel saldo i 20150,20,0
KP09 inkl. IEA reference0,30,0
Kilde: Egne beregninger.
I forløbet er der ikke taget højde for, at højere oliepriser isoleret set øger tilskyndel-sen til effektiv energianvendelse og derigennem reducerer provenuet fra energiafgif-terne, ligesom der heller ikke er taget højde for, at omkostninger i forbindelse medopfyldelse af reduktionsmål for CO2-udledningerne i de ikke-kvotebelagte sektorervil være lavere.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
135
Bilag 3. Sammenligning med Konvergensprogram 2008
Bilag 3. Sammenligning med Konvergensprogram 2008A3.1 Ændringer i BNP-vækst og offentlige finanser siden KP08
I KP09 er BNP-væksten opgjort til -1 pct. i 2008 og -4� pct. i 2009, hvor der i KP08var forudsat omtrent nulvækst over de 2 år,jf. tabel A3.1.Det skønnede outputgab erdermed betydeligt lavere i 2009 end ventet i KP08. Konjunkturerne forudsættesgradvist at rette sig frem mod 2015, men potentielt BNP er nedjusteret. Samlet ven-tes BNP-væksten i 2011-15 under ét at være moderat højere sammenholdt medKP08.Tabel A3.1Sammenligning med KP08
2008BNP-vækst (pct.)Konvergensprogram 2008Konvergensprogram 2009ForskelOutputgab (pct. af BNP)Konvergensprogram 2008Konvergensprogram 2009ForskelOffentlig saldo (pct. af BNP)Konvergensprogram 2008Konvergensprogram 2009ForskelOffentlig ØMU-gæld (pct. af BNP)Konvergensprogram 2008Konvergensprogram 2009ForskelOffentlig nettogæld (pct. af BNP)Konvergensprogram 2008Konvergensprogram 2009Forskel
2009
2010
2011
2012
2013
2015
0,2-0,9-1,0
-0,2-4,3-4,1
0,71,30,6
1,91,6-0,3
1,72,00,3
1,62,30,7
1,62,60,9
1,91,1-0,8
0,6-2,4-3,0
-0,7-3,0-2,3
-0,4-2,8-2,4
0,0-2,1-2,1
0,0-1,4-1,4
0,00,00,0
3,01)3,40,5
0,0-3,0-3,0
-1,2-5,5-4,2
0,3-4,2-4,5
0,1-3,2-3,3
0,1-1,9-2,0
-0,10,00,1
30,333,43,1
27,938,510,6
26,341,815,5
25,446,220,8
24,648,323,6
23,848,124,3
22,645,022,4
-6,9-6,50,4
-6,7-3,82,9
-5,31,87,1
-5,66,011,6
-5,98,414,3
-6,29,415,6
-6,48,514,9
Danmarks Statistiks seneste EDP-indberetning i oktober, der var baseret påØkonomisk Redegørelse,august 2009, viste et overskud (opgjort på EDP-form) på 3,4 pct.Kilde: Egne beregninger.
1)
Det offentlige overskud – på EDP-form – er opgjort til 3,4 pct. af BNP i 2008, mensder i KP08 skønnedes et overskud på 3 pct. af BNP. Styrkelsen af de offentlige fi-nanser i 2008 skal blandt andet ses i sammenhæng med større offentlige indtægter fraindkomstskat og pensionsafkastskat.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
137
Bilag 3. Sammenligning med Konvergensprogram 2008
Underskuddet på de offentlige finanser i 2009 på ca. 3 pct. af BNP er markant størreend i KP08, hvor der var forventet omtrent balance. Svækkelsen afspejler blandt an-det den forværrede konjunktursituation. Skønnene for de offentlige finanser, særligt i2010-12, er også betydeligt lavere end ventet i KP08. Det kan blandt andet henførestil konjuntursituationen og de markante lempelser af finanspolitikken i 2009 og 2010,der har svækket udgangspunktet, samt højere renteudgifter, jf. kapitel 4. Det lavere(og frem til og med 2014) negative outputgab bidrager til, at den offentlige saldo iKP09 er lavere end forudsat i KP08.Samlet set medfører forløbet i KP09 en stigning i ØMU-gælden (opgjort i pct. afBNP) frem mod 2012, hvorfra den falder svagt frem mod 2015. I KP09 øges ØMU-gælden således med ca. 15 pct. af BNP i perioden 2008-12, mens gældskvoten i KP08blev reduceret med ca. 6 pct. af BNP i samme periode. Dermed udgør ØMU-gældeni KP09 inkl. indregnede konsoliderings- og reformkrav ca. 45 pct. af BNP i 2015.Det afspejler primært de betydelige underskud frem mod 2015, men også at gældenøges med knap 7 pct. af BNP fra 2007 til 2008, selv om der i 2008 var et overskud påden offentlige saldo på 3,4 pct. af BNP. Stigningen i ØMU-gælden fra 2007 til 2008skal ses i lyset af, at der i november 2008 blev åbnet en 30-årig statsobligation for atforbedre den danske pensionssektors muligheder for risikoafdækning i danske kro-ner. Den større udstedelse af statsobligationer påvirker ØMU-gælden i opadgåenderetning, idet statens passiver herved bliver større. Det tilsvarende større indeståendepå statens konto påvirker ikke ØMU-gælden direkte, idet aktiver ikke modregnes iopgørelsen (bortset fra statsobligationer holdt af offentlige delsektorer).Den offentlige nettogæld i 2008 på knap -7 pct. af BNP øges i KP09 med knap 16pct. af BNP frem mod 2013, hvorefter den reduceres svagt frem mod 2015 blandtandet som følge af høj BNP-vækst i 2014-15 og konsolideringen af de offentlige fi-nanser. Den opbygning af et offentligt nettotilgodehavende, der var forudsat i KP08,er i KP09 afløst af en stigning i den offentlige nettogæld i samme periode.I forhold til fremskrivningen i KP08 er der til KP09 inddraget ny information på enrække områder. De nye forudsætninger i KP09 omfatter blandt andet en ny konjunk-turvurdering, en ny opdateret befolkningsprognose samt indregning af skatterefor-men og de øvrige initiativer i Forårspakke 2.0. Virkningerne på holdbarhedsindikato-ren af reviderede beregningsforudsætninger mv. er beskrevet i afsnit 1.6.
138
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Bilag 3. Sammenligning med Konvergensprogram 2008
Boks A3.1Svækkede finanser i fravær af konsolidering – i forløb inkl. reformkravSvækkelsen af de offentlige finanser siden KP08 er iResuméogKapitel 1gennemgået for forløbeneuden ikke-udmøntede tiltag, dvs. KP09-forløbet uden nye tiltag er sammenholdt med KP08 ekskl.reformkrav. I denne boks vises svækkelsen fra sidste års konvergensprogram (inkl. reformkrav) tildette års konvergensprogram (inkl. skattereform og det resterende reformkrav) i det forløb, hvor derikke indregnes konsolidering på udgiftssiden. Denne sammenligning viser dermed blandt andet, hvormeget de offentlige forbrugsudgifter øges i 2015, hvis realvæksten i det offentlige forbrug frem mod2015 er den samme som i KP08 og ved samme reformkrav som i KP08 (men hvor en del af det ikke-udmøntede reformkrav i KP08 er indfriet i kraft af skattereformen iForårspakke 2.0).Det offentlige forbrug i 2015 er ca. 1 pct. af BNP over pejlemærket i 2015-planen og ca. ½ pct.af BNP højere end i KP08•Det offentlige forbrugs andel af BNP i 2015 var i KP08 ca. 0,6 pct. af BNP højere end pejlemærket i2015-planen på 26½ pct. af BNP,jf. tabel a. Ved uændret realvækst frem mod 2015 øges det of-fentlige forbrugs andel af BNP med yderligere ca. 0,4 pct. af BNP i forhold til KP08. Det afspejlerøgede forbrugsudgifter på ca. 0,5 pct. af BNP, mens de øgede indirekte afgifter i medfør af skat-tereformen teknisk reducerer andelen med ca. 0,1 pct. af BNP, fordi indirekte afgifter indgår iBNP.Af stigningen i forbrugsudgifterne på ca. 0,5 pct. af BNP afspejler omkring 0,3 pct.-enheder , atforbrugsudgifterne er øget i 2009 (jf. kapitel 1), mens 0,2 pct.-enheder afspejler, at finanskrisenskønnes at medføre lavere BNP (strukturelt),jf. bilag 2.
•
Den finanspolitiske holdbarhedsindikator forværres med ca. 0,8 pct. af BNP•Den øgede gæld, der optages i årene med svage konjunkturer efter finanskrisen, medfører størrerentebetalinger.I fravær af konsolidering ventes den offentlige nettogæld i 2015 at være knap 19pct. af BNP større end i KP08. Denne stigning i nettogælden i 2015 (hvor konjunkturerne antagesnormaliseret) svækker isoleret set holdbarhedsindikatoren med godt 0,3 pct. af BNP.Øgede udgifter til offentligt forbrug i forhold til BNP i 2015 betyder isoleret set, at holdbarheds-indikatoren svækkes med 0,5 pct. af BNP i forhold til KP08 (ekskl. den tekniske nævnereffekt fraat skattereformen øger afgiftsindholdet i BNP).
•
Tabel aSvækkelse af holdbarhedsindikator og status for pejlemærket for offentligt forbrug i 2015 vedsamme forudsætninger om realvækst og reformer som i KP08Pct. af BNPHoldbarhedsindikator- heraf rentebyrde på øget gæld fra 2015- heraf højere udgifter til offentligt forbrug- heraf bidrag fra lavere strukturelt BNPOffentligt forbrug i 2015KP08-0,11)
KP09-0,9
2)
Ændring-0,8-0,3-0,3-0,20,40,30,2-0,1
27,1
27,5
- heraf højere udgifter til offentligt forbrug- heraf bidrag fra lavere strukturelt BNP- heraf bidrag fra indirekte skatter i medfør af skattereformen (højere BNP)
1)2)
Inkl. krav til beskæftigelse og arbejdstid frem mod 2015 (svarende til 0,7 pct. af BNP, jf. KP08).Ekskl. konsolidering, inkl. skattereform (der udmønter 0,3 pct. af BNP af reformkravet) og uudmøntetreformkrav (svarende til 0,4 pct. af BNP).
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
139
Bilag 4. Gennemførte arbejdsmarkedsreformer
Bilag 4. Gennemførte arbejdsmarkedsreformerA4.1 Oversigt over initiativer på beskæftigelsesområdet
I de sidste ti år har fokus i arbejdsmarkedspolitikken blandt andet været på en har-monisering og yderligere intensivering af den aktive indsats, styrket tilskyndelse til atarbejde samt senere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet.Det anslås med en betydelig usikkerhed, at den strukturelle beskæftigelse samlet ersteget med ca. 150.000 fra 2000 til 2009, svarende til ca. 5½ pct. – og at den struktu-relle ledighed er reduceret med ca. 50.000 i samme periode. Det er bl.a. udtryk forbedre strukturer på arbejdsmarkedet.Aktiv beskæftigelsesindsatsDer er to overordnede tendenser inden for den aktive beskæftigelsesindsats. Engradvis harmonisering af den aktive indsats på tværs af de forskellige målgruppersamt en stadig tidligere og mere aktiv indsats.På dagpengeområdet er tidspunktet for, hvornår ledige senest skal aktiveres gradvistblevet fremrykket, således at alle over 30 år har ret og pligt til aktivering efter 9 må-neder, og alle unge under 30 år har ret og pligt til første aktive tilbud senest efter 3måneders ledighed. Derudover gælder for alle dagpengemodtagere, at de er omfattetaf en intensiv aktiveringsindsats efter 2½ års ledighed.På kontanthjælpsområdet er aktiveringsindsatsen ligeledes blevet intensiveret vedgentagen aktivering af kontanthjælpsmodtagere og starthjælpsmodtagere over 30 årmed andre problemer end ledighed efter 9 måneders sammenhængende ydelsesperi-ode. Derudover er kommunernes økonomiske tilskyndelse til aktivering forbedretved ændring af refusionsbestemmelserne for kontanthjælp.Udover at fremrykke og intensivere aktiveringsindsatsen er der desuden kommet me-re fokus på den del af indsatsen, som finder sted før det første egentlige aktiverings-tilbud. Med indførelse af kontaktforløb, obligatoriske CV-samtaler og strammere rå-dighedsregler har myndighederne allerede tidligt en regelmæssig kontakt med ledigemed henblik på at afkorte ledighedsforløbet mest muligt.Endvidere er der fokus på at nedbringe sygefraværet ved blandt andet at give tilbudtil syge, så de kan være mere aktive under sygeforløbet.Styrket tilskyndelse til at arbejdeParallelt med den gradvise fremrykning og intensivering af den aktive beskæftigelses-indsats er der gennemført en forbedring af ydelsesmodtageres økonomiske incita-menter til at finde beskæftigelse og blive selvforsørgende.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
141
Bilag 4. Gennemførte arbejdsmarkedsreformer
Tidligere satte mange kontanthjælpsmodtagere penge til ved at arbejde frem for atmodtage kontanthjælp. Der er på den baggrund indført en lavere starthjælp og intro-duktionsydelse for personer, som ikke har boet i Danmark i mindst 7 ud af de sidste8 år.Samtidig er der etableret et loft over kontanthjælpen, som indtræder efter 6 månederog sætter en øvre grænse for, hvor meget den enkelte samlet kan modtage i kontant-hjælp, boligstøtte og særlig støtte.For at sikre, at begge ægtefæller reelt står til rådighed for arbejdsmarkedet, når demodtager kontanthjælp, er der indført et krav om 450 timers (tidligere 300 timer)sammenlagt erhvervsarbejde for ægtepar på kontanthjælp.For at understøtte, at så mange som muligt arbejder på fuld tid, er retten til supple-rende dagpenge ændret, således at antallet af uger, den enkelte kan få supplerendedagpenge, er harmoniseret og begrænset til 30 uger inden for en periode på 104 uger(2 år) for alle.Endelig er der indført et skattenedslag på op til 100.000 kr. for 64-årige i arbejde, derhar arbejdet fuld tid, siden de var 60 år, og det er samtidig blevet mere attraktivt forfolkepensionister at arbejde ved indførelse af et ekstra bundfradrag på 30.000 kr. ogved reduktion af beskæftigelseskravet fra 1.500 til 1.000 timer om året i forbindelsemed opsat pension.Senere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedetFor at øge arbejdsudbuddet er der gennemført tiltag for at sikre en senere tilbage-trækning fra arbejdsmarkedet.Efterlønsalderen og folkepensionsalderen øges gradvist med 2 år fra 2019, og fra2025 reguleres aldersgrænserne for de to tilbagetrækningsordninger ud fra restleveti-den for 60-årige. Samtidig er delpensionsordningen udfaset gradvist.Retten til opnåelse af efterløn er skærpet, således at der skal betales efterlønsbidrag i30 år mod tidligere 25 år. Til gengæld sker der en lempelse i modregningen af ar-bejdsindkomst i efterlønnen for personer med relativt lav indkomst.På dagpengeområdet er den forlængede dagpengeret for 55-59-årige udfaset, såledesat der gælder de samme regler som for andre ledige. Samtidig er der etableret tilbudom seniorjob over 55 år, der som følge af de ændrede regler mister dagpengeretten.Endelig har førtidspensionister på gammel ordning, der godt kan arbejde, fået fuldsikkerhed for, at de ikke risikerer at miste retten til førtidspension ved arbejde.Senest er beskæftigelsesindsatsen blevet strømlinet med etableringen af det en-strengede kommunale beskæftigelsessystem. Indsatsen for unge ledige er styrket med
142
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Bilag 4. Gennemførte arbejdsmarkedsreformer
aftalen om ”Flere unge i uddannelse og job”, og der er sat fokus på at bekæmpe lang-tidsledigheden.A4.2 Oversigt over arbejdsmarkedsreformer
Starthjælp (2002)•Indførelse af starthjælp for personer, som ikke har boet i landet i mindst 7 ud afde sidste 8 år.Flere i Arbejde (2003)•Loft over kontanthjælp efter 6 måneder på kontanthjælp.•Nedsat kontanthjælpssats for gifte kontanthjælpsmodtagere efter 6 måneder.•Forsørgertillæg til gifte kontanthjælpsmodtagere.•Forhøjet beskæftigelsestillæg til gifte kontanthjælpsmodtagere.•Kontanthjælp på SU-niveau til kontanthjælpsmodtagere under 25 år.•Ret til nyberegning af satsen for arbejdsløshedsdagpenge for dimittender mfl.•Forenkling af rådighedsregler, rådighedssanktioner, kontrol med rådighedsafgø-relser i a-kasser mv.•Indførelse af et individuelt tilpasset kontaktforløb for dagpengemodtagere, kon-tanthjælpsmodtagere og revalidender. Justering af minimumskrav til tilbud.•Ny fælles og forenklet redskabsvifte for kommunerne og arbejdsformidlingenbestående af tre aktiveringsredskaber, som afløser de tidligere redskaber. Red-skaberne er: Vejledning og opkvalificering, virksomhedspraktik og ansættelsemed løntilskud.•Mulighed for at såvel kommunerne som arbejdsformidlingen kan give tilskud tiludgifter til hjælpemidler og udgifter til mentor.•”Anden aktør” kan formidle arbejde og indkalde til samtaler mv.•Sondringen mellem passende og rimeligt arbejde ophæves.•Ledige skal søge job efter henvisning fra AF, a-kassen eller anden aktør.•Som en del af rådighedsforpligtelsen skal ledige senest 1 måned efter tilmeldin-gen til AF have godkendt et CV.•Ledige skal være aktivt jobsøgende under aktivering, medmindre AF har fravegetkravet.•Et medlem, der har deltidsarbejde med et opsigelsesvarsel, skal kunne frigøre sigfra dette arbejde med dags varsel, hvis medlemmet tilbydes arbejde med en læn-gere arbejdstid.•Et medlem udelukkes fra ret til dagpenge, hvis medlemmet ikke senest 1 månedefter tilmeldingen til AF har lagt sit CV i Job- og CV-banken.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
143
Bilag 4. Gennemførte arbejdsmarkedsreformer
Forårspakke (2004)•Pulje til opkvalificering af arbejdsmarkedsparate kortuddannede ledige med mi-nimum 1 års ledighed bag sig.•Forlængelse af mulighed for 1-årige tilbud om vejledning og opkvalificering i før-ste ledighedsperiode.•Opkvalificering af læse-, stave- og regnesvage.•Efteruddannelse af kortuddannede på strategiske beskæftigelsesområder.•Smidiggørelse af optagelseskravene på SOSU-området.Beskæftigelsesstrategi på handicapområdet (2004)•Pjece til vejledere.•Ny viden om virksomhedernes interesse.•Ny undersøgelse om personer med psykiske handicap.•Metodeudvikling af beskyttet beskæftigelse i kommunalt regi.•Beskyttet beskæftigelse – på vej mod rigtig beskæftigelse.•Avis om vilkår og muligheder på arbejdsmarkedet for personer med handicap.•Frivillig tilgængelighedsmærke til virksomheder.•Mere personlig assistance til job og uddannelse.•Personlig assistance til personer med et fysisk handicap.•Forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap.•Beviser til personer med handicap.•Jobsøgnings- og informationsportal for personer med nedsat funktionsevne.Øget indsats for at bekæmpe misbrug af sociale ydelser m.m. (2005)•Straksaktivering af personer, hvor der er tvivl om rådigheden på baggrund afkontrolbesøg på arbejdspladser.En styrket sygefraværsindsats (2005)•En ny visitations- og opfølgningsmodel med sigte på, at de mest udsatte syge-meldte får den tætteste opfølgning som led i at sikre arbejdsfastholdelse.•En bedre koordinering i opfølgningsindsatsen mellem kommunen og blandt an-det arbejdsplads, læge, a-kasse og sygehus.•Øget inddragelse af andre aktører for at gøre brug af den viden og indsats, somandre aktører kan bidrage med.•Bedre lægeerklæringer til virksomhederne for at fremme muligheden for en hur-tigere – evt. delvis – tilbagevenden til arbejdspladsen.Ændring af regler om selvforskyldt ledighed (2005)•Præcisering af reglerne, således at udeblivelser fra møder og aktiviteter, som AFeller a-kassen har indkaldt til, sidestilles med afslag.
144
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Bilag 4. Gennemførte arbejdsmarkedsreformer
En ny chance til alle (2005)•Indførelse af krav om sammenlagt 300 timers erhvervsarbejde for ægtepar påkontanthjælp.•Pligt for unge under 25 år til at tage en uddannelse.•Styrket sygeopfølgning overfor kontant- og starthjælpsmodtagere.•Ændring af refusionsbestemmelserne for kontanthjælp, så kommunerne beløn-nes for en aktiv indsats.•Ny chance til alle – en særlig indsats overfor kontant- og starthjælpsmodtagere,der har gået passive i mindst et år. (Indsatsen løber fra 1. juli 2006 til 30. juni2008).•Gentagende aktivering efter 12 måneder af kontanthjælpsmodtagere og start-hjælpsmodtagere over 30 år med andre problemer end ledighed efter 12 måne-ders sammenhængende ydelsesperiode.Aftale om justering af fleksjobordningen (2006)•Øget kontakt til kommunerne bl.a. i form af en individuel samtale med fleksjob-visiterede mindst hver gang, personen har været ledig i 3 måneder.•Ret til 6 ugers selvvalgt uddannelse inden for de første 12 måneders ledighed forledighedsydelsesmodtagere.•Ret til anden aktør efter 6 måneders ledighed og pligt til anden aktør efter 1 årsledighed for ledighedsydelsesmodtagere.•Ret til mentor ved ansættelse i fleksjob.•Indførelse af Fleksjobbevis.•Kommunen mister refusionen, når kommunen ikke har skaffet et fleksjob til enfleksjobvisiteret, der har været på ledighedsydelse i 18 måneder indenfor 24 må-neder.Velfærdsaftale (2006)Generel arbejdsmarkedspolitik:•Systematiske rådighedsvurderinger og opfølgning på job.•Forenkling af samtaletyper.•Alle CV-samtaler for forsikrede ledige afholdes af a-kasserne.•Forsikrede ledige og arbejdsmarkedsparate kontant- og starthjælpsmodtagereskal som minimum ”gå” på Jobnet hver uge.•Når en virksomhed afgiver en jobordre (job af over 5 dages varighed), udsøgerAF 1–2 ledige, der formidles til jobsamtale. Hvis virksomheden ønsker det, hen-vises et større antal.•Fremrykning af aktiveringsindsatsen. Ledige over 30 år skal have første aktive-ringstilbud inden 9 måneders ledighed og derefter fortsætte med gentaget aktive-ringstilbud. Efter 2 år vurderes det, om der fortsat er behov for en fremrykket
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
145
Bilag 4. Gennemførte arbejdsmarkedsreformer
•••••
aktiveringsindsats på baggrund af en evaluering samt konjunktursituationen ogledighedsniveauet.Dagpengemodtagere med mere end 2½ års ledighed omfattes af ret og pligt tilaktivering, så vidt muligt på fuld tid, i resten af dagpengeperioden.Dagpengeperioden for de over 60-årige forøges fra 2½ år til 4 år (inden for 6 år),så der gælder samme dagpengeperiode for alle.Restriktionen om, at uddannelsesaktivering maksimalt må udgøre 50 pct. afskaf-fes.Den særlige adgang til 1-årige tilbud om vejledning og opkvalificering i første le-dighedsperiode forlænges i en 2-årig periode.Offentlige virksomheder forpligtes til at stille pladser til rådighed i henhold til enoffentlig løntilskudskvote.
Integration•Ny særlig ordning for ansættelse med løntilskud i private virksomheder for per-soner, der har modtaget introduktionsydelse, kontanthjælp eller starthjælp i 90pct. af tiden i de seneste 3 år.•Mulighed for partnerskaber mellem virksomheder og kommune og/eller stat omrekrutteringsforløb for ledige med ringe beskæftigelsesmuligheder, herunder isærindvandrere og efterkommere.•Fornyelse af firepartsaftale fra 2002 med kommunerne og arbejdsmarkedets par-ter om styrket integration.•300 mio. kr. til ansættelse af flere virksomhedsrettede jobkonsulenter i de 15kommuner, som har flest ledige indvandrere og efterkommere på starthjælp,kontanthjælp og introduktionsydelse.•Krav til opfyldelsen af de lediges ret til aktivering.•Tilbud til selvforsørgende.•Gentagende aktivering af alle ledige, herunder personer med problemer udoverledighed, efter 6 måneder.Tilbagetrækning•Efterlønsalderen, fleksydelsesalderen og folkepensionsalderen øges gradvist med2 år fra 2019.•Fra 2025 reguleres aldersgrænserne for efterløn og folkepension i takt med rest-levetiden for 60-årige.•For at opnå efterlønsret skal man være a-kasse-medlem og indbetale efterlønsbi-drag i 30 år.•Lempelse af modregningen af arbejdsindkomst i efterlønnen for personer medrelativ lav timeløn.•Delpensionsordningen udfases gradvist.
146
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Bilag 4. Gennemførte arbejdsmarkedsreformer
••
•
•
•
•
•
Den forlængede dagpengeret for de 55-59-årige ophæves.Ny ordning med seniorjob til ledige, som er fyldt 55 år og har mistet dagpenge-retten på grund af dagpengeperiodens udløb i forbindelse med ophævelse af reg-lerne om forlænget dagpengeret for ældre.Nyt særligt løntilskud ved ansættelse i private virksomheder for personer, der erover 55 år, og har modtaget dagpenge, introduktionsydelse, kontanthjælp ellerstarthjælp i 12 sammenhængende måneder.Fokus på at skabe attraktive og fleksible rammer for at ældre medarbejdere harlyst og mulighed for at blive i jobbet og fokus på at udbrede anvendelsen af deseniorpolitiske værktøjer.Arbejdstilsynet gennemfører intensiveret tilsyn, fx via særlige aktioner eller andreinitiativer, inden for brancher eller områder, hvor der på baggrund af nedslid-ningsproblemer er behov for en særligt målrettet arbejdsmiljøindsats.Der etableres en forebyggelsesfond, som blandt andet skal bruges til at yde øko-nomisk støtte til aktiviteter, der kan forebygge og reducere nedslidningen. Fon-den tilføres 3 mia. kr.Aldersgrænsen i forskelsbehandlingsloven om aftaler om ophør af ansættelses-forhold hæves fra de nuværende 65 år til 70 år.
Indvandring•Etablering af green card-ordning, der giver velkvalificerede udlændinge mulighedfor at opnå et udvidet jobsøgningsvisum i op til 6 måneder med henblik på atsøge arbejde i Danmark.•Udvidelse af jobkortordning, der giver mulighed for opholdstilladelse til udlæn-dinge, der har et jobtilbud på sædvanlige løn- og ansættelsesvilkår inden for om-råder, hvor der mangel på arbejdskraft, eller hvor den årlige aflønning udgørmindst 450.000 kr.Kommunalreformen på Beskæftigelsesministeriets område (2007)•Organisering af beskæftigelsesindsatsen:a) Fire beskæftigelsesregioner.b) Jobcentre – en statslig og en kommunal del, der samarbejder og etablering afpilotjobcentre, hvor kommunen løser alle opgaver.c) Fire statslige driftsregioner.•Beskæftigelsesministeren udmelder beskæftigelsespolitiske mål på indsatsområ-der.•Arbejdsmarkedets parter får indflydelse på hele den beskæftigelsespolitiske ind-sats for alle målgrupperne i indsatsen.•Etablering af beskæftigelsesankenævn som nyt klageorgan.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
147
Bilag 4. Gennemførte arbejdsmarkedsreformer
Aftale om en Jobplan (2008)•Justering og harmonisering af reglerne for supplerende dagpenge, så der frem-over kan modtages supplerende dagpenge i 30 uger inden for 104 uger.•Førtidspensionister på gammel ordning, der godt kan arbejde, får fuld sikkerhedfor, at de ikke risikerer at miste retten til førtidspension ved at arbejde.•Folkepensionister gives bedre muligheder for at arbejde ved indførelse af et eks-tra bundfradrag til folkepensionister på 30.000 kr. og ved reduktion af beskæfti-gelseskravet fra 1.500 timer til 1.000 timer om året i forbindelse med opsat pen-sion.•Skattenedslag på op til 100.000 kr. for 64-årige i arbejde, der har arbejdet fuld tid,siden de var 60 år.•Øget indsats for international rekruttering ved markedsføring af Danmark somarbejdsland, lempelse af opholdsreglerne for kvalificeret udenlandsk arbejdskraft,bedre service til virksomheder og arbejdssøgende mv.•Voksenlærlingeordningen udvides med yderligere 1.000 ekstra voksenlærlinge i2008 og 500 ekstra voksenlærlinge i 2009.Aftale om voksenlærlingeordningen (2008)•Tilskud til voksenlærlinge gøres til en rettighed. Ordningen målrettes samtidig, såder fremover kun gives tilskud til voksenlærlinge, der enten har en forældet elleringen erhvervskompetencegivende uddannelse.Aftale om håndtering af EU-retten om fri bevæglighed efter EF-Domstolensafgørelse i Metocksagen (2008)•Ændring af 300 timers reglen til en 450 timers regel samt præcisering af mål-gruppen.Sygefraværshandlingsplan (2008)•Arbejdsgiverne skal senest efter fjerde sygeuge holde samtale med sygemeldtemedarbejdere om, hvordan og hvornår de sygemeldte kan vende tilbage til arbej-det.•Jobcentrene skal vurdere muligheden for gradvis tilbagevenden allerede efter ot-te ugers sygdom.•Jobcentrene får mulighed for at give aktive tilbud til alle sygemeldte.•Statens refusion lægges om, så jobcentrene får større incitament til at give syge-meldte aktive tilbud.•Ny lægeerklæring til virksomheder om arbejdsfastholdelse.
148
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Bilag 4. Gennemførte arbejdsmarkedsreformer
Aftale om finansloven (2008)•Sygedagpengelovens arbejdsgiverperiode udvides fra 15 kalenderdage til 21 ka-lenderdage (3 uger) med henblik på at tilskynde den enkelte arbejdsgiver til i hø-jere grad at forebygge det kortvarige sygefravær.•Perioden med arbejdsgiverbetalt dagpengegodtgørelse (G-dage) udvides til atomfatte den tredje ledighedsdag med henblik på at reducere korttidsledigheden.Afbureaukratisering (2009)•Forenkling af reglerne om aktivering af unge.•Forenkling af sanktionsreglerne for kontanthjælps-, starthjælps- og introdukti-onsydelsesmodtagere.•Forenkling af sagsbehandlingen i forbindelse med jobcentrenes modtagelse afborgerne.•Målretning af aktiveringsindsatsen.Enstrenget kommunalt beskæftigelsessystem (2009)•Overførsel af statslige opgaver i jobcenteret til kommunen.•Borgmesteren som formand for det lokale beskæftigelsesråd.•Udvidelse af beskæftigelsesregionens opgaver:a) Etablering af en rådgivningsfunktion.b) Inddragelse af beskæftigelsesregionerne i udarbejdelsen af beskæftigelsespla-ner og resultatrevision.c) Beskæftigelsesregionerne får mulighed for at varetage andre opgaver.•Inddragelse af andre aktører i beskæftigelsesindsatsen via statslige rammeudbud.•Harmonisering af løntilskudskvoter.•Sammenlægning af Arbejdsmarkedets Ankenævn med Ankestyrelsens Beskæfti-gelsesudvalg.•Kommunal medfinansiering af udgifter til arbejdsløshedsdagpenge og udgifterved aktivering af forsikrede ledige per 1. januar 2010.•Aktiveringsydelsen afskaffes per 1. januar 2010, hvorefter der i stedet udbetalesdagpenge under aktivering til forsikrede ledige.•Reglerne om 14-dagesudbetaling af arbejdsløshedsdagpenge i arbejdsløshedskas-serne ophæves.•Reglerne om forvaltningsmyndighedernes og arbejdsløshedskassernes vejled-ningspligt harmoniseres.•Det kommunale rådighedstilsyn styrkes.Fire initiativer til hjælp af ledighedstruede (2009)•Mere fleksible regler for tilrettelæggelse af arbejdsfordeling.•Udvidet adgang til varslingspuljen.•Etablering af nationalt varslingsberedskab.•Skærpet overvågning af udviklingen på arbejdsmarkedet.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
149
Bilag 4. Gennemførte arbejdsmarkedsreformer
Aftale om flere unge i uddannelse og job (2009)•Aktiv indsats for 15-17-årige - unge i alderen 15-17 år, der ikke er i uddannelseeller job, kan fremover modtage en aktiv indsats fra jobcenteret i form af virk-somhedspraktik, vejledning og opkvalificering og mentorstøtte mv.•Strakstilbud til 18-19-årige - individuel, tidlig og aktiv indsats til unge 18-19-årigekontanthjælpsmodtagere og dagpengemodtagere.•Ny chance til unge - særligt tilskud til jobcentre, som gør en ekstra indsats og fårflere unge under 30 år med mere end 12 måneders sammenhængende offentligforsørgelse i virksomhedsrettede aktive tilbud (løntilskud eller virksomhedsprak-tik).•Forbedring af mulighederne for deltagelse i jobrotation, opkvalificering af ungeledige ved ordinær ansættelse mv.•Oprettelse af en National Unge-enhed til understøttelse af jobcentrenes tilrette-læggelse af ungeindsatsen.
150
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Bilag 5. Energi- og klimamålsætninger og offentlige finanser
Bilag 5. Energi- og klimamålsætninger og offentligefinanserA5.1 Indledning
Danmark har fastsat ambitiøse målsætninger for energi- og klimapolitikken. En lang-sigtet vision er således, at Danmark på sigt skal være uafhængig af fossile brændslersom olie, kul og gas. Energiaftalen fra februar 2008 er et skridt på vejen med mål om,at:•Bruttoenergiforbruget1skal falde med i alt 4 pct. frem til 2020 i forhold til 2006.Frem til 2011 er målsætningen, at bruttoenergiforbruget falder med 2 pct. i for-hold til 2006.VE2-andelen af bruttoenergiforbruget skal være 20 pct. i 2011.
•
I forbindelse med COP15 i København i december 2009 blev den såkaldte ”Copen-hagen Accord” fremlagt og taget til efterretning af de fleste deltagende lande. ”Co-penhagen Accord” indeholder blandt andet anerkendelse af målet om, at temperatu-ren kun må stige 2 grader celsius. Der lægges op til, at udviklede lande påtager sigkonkrete reduktionsmål for udledning af drivhusgasser frem mod 2020, mens udvik-lingslande ligeledes påtager sig en passende indsats. ”Copenhagen Accord” indehol-der også en aftale om, at der skal ske en overførsel af midler fra udviklede lande tiludviklingslande som bistand til klimatilpasning og CO2-reduktion.Som opfølgning på COP15 blev landene anmodet om senest den 31. januar 2010 atmeddele FN deres konkrete reduktionsmål. EU har på vegne af dets medlemslandeindmeldt den tidligere vedtagne målsætning om at reducere med 20 pct. i 2020, og atEU er villig til at sætte målet op til 30 pct., hvis andre industrialiserede lande påtagersig lignende reduktionsmål, og udviklingslande påtager sig passende mål. Ved et EU-reduktionsmål på 20 pct. er Danmark pålagt et reduktionsmål for udledningen afCO2i ikke-kvotebelagte sektorer på 20 pct. i forhold til 2005. Endvidere skal Dan-marks VE-andel af det endelige energiforbrug udgøre 30 pct. i 2020.I beregningerne i KP09 er der indregnet provenueffekter som følge af opfyldelse afbåde nationale og internationale målsætninger på området. Der er ikke indregnetprovenuvirkninger af den langsigtede ambition om, at Danmark på sigt skal væreuafhængig af fossile brændsler som olie, kul og gas. Den offentlige saldo påvirkes pri-mært af energi- og klimapolitikken igennem lavere provenu fra energiafgifter. Af-giftsprovenuet falder både som følge af det lavere energiforbrug og den højere VE-andel, som fører til lavere indtægter fra elafgifter og afgifter på fossile brændsler. Be-Bruttoenergiforbruget svarer til det faktiske energiforbrug (inkl. konverterings- og transmissionstab) korrigeret forudenrigshandel med el.2Vedvarende energi.1
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
151
Bilag 5. Energi- og klimamålsætninger og offentlige finanser
regningerne i KP09 vedrører alene skøn for virkningerne på de offentlige finanser –dvs. der er ikke tale om skøn for de samlede samfundsøkonomiske virkninger afenergi- og klimaindsatsen. Endvidere er det i KP09 lagt til grund, at de danske midlertil udviklingslandene finansieres inden for den samlede ramme for u-landsbistand.A5.2 Fremskrivning af energiforbrug
Udviklingen i energiforbruget er fremskrevet på baggrund af Energistyrelsens senestefremskrivning fra april 2009. I Energistyrelsens fremskrivning, som indeholder vir-kemidler fra Energiaftalen fra 2008 samtForårspakke 2.0fra 2009, vurderes det, atbruttoenergiforbruget vil falde med knap 1 pct. i 2011 i forhold til 2006, mens faldetfrem mod 2020 vil være på ca. 2 pct. På den baggrund konkluderer Energistyrelsen,at”Målsætningen i 2011 er således relativt tæt på at blive indfriet, mens der er behov for supple-rende initiativer for at opfylde målsætningen i 2020”.Energistyrelsen anfører, at fremskriv-ninger af energiforbruget så langt frem i tid er forbundet med betydelig usikkerhedog hviler på en række beregningstekniske forudsætninger. Usikkerhederne vedrørerblandt andet forudsætningerne om teknologiudvikling, økonomisk vækst og energi-priser, der kan vise sig at udvikle sig anderledes end forudsat.Energistyrelsens fremskrivning bygger blandt andet på forudsætninger om olieprisermv. på fremskrivningstidspunktet samt makroøkonomiske forudsætninger fra KP08fra december 2008. På baggrund af opdaterede forudsætninger er der i KP09 indreg-net modelberegnede virkninger i forhold til Energistyrelsens fremskrivning for at ta-ge højde for effekten på energiforbruget fra de ændrede forudsætninger. Den an-vendte oliepris svarer til det Internationale Energiagenturs (IEA) seneste fremskriv-ning fra november 2009, hvor der er anvendt det forløb, der indregner en global kli-maaftale.De opdaterede forudsætninger medfører, at bruttoenergiforbruget vurderes at værelavere end i Energistyrelsens fremskrivning, særligt på kort sigt, blandt andet somfølge af et lavere niveau for den økonomiske aktivitet. Der er derfor ikke indlagtyderligere virkemidler i fremskrivningen i forbindelse med målsætningen vedrørendebruttoenergiforbruget.Målsætningen om en VE-andel på 20 pct. af bruttoenergiforbruget i 2011 opfyldes iEnergistyrelsens fremskrivning, mens VE-andelen af det endelige energiforbrugskønnes at udgøre 28 pct. i 2020 og dermed stort set opfylde EU-målsætningen omen VE-andel på 30 pct.A5.3 Virkninger på de offentlige finanser
Energiforbruget er aftagende i fremskrivningen, mens den gennemsnitlige realeBNP-vækst udgør ca. 1� pct. om året frem mod 2030. Samtidig indekseres satsernepå energiafgifter med 1,8 pct. årligt fra 2008,jf.”Lavereskat på arbejde”,september2007. Samlet set betyder dette, at provenuet fra energiafgifterne i procent af BNP eraftagende fremadrettet,jf. figur A5.1a.Stigningen i VE-andelen bidrager til denne ud-vikling, da vedvarende energi ikke er afgiftsbelagt i samme grad som andre energity-
152
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Bilag 5. Energi- og klimamålsætninger og offentlige finanser
per. Stigningen i energiafgifterne i forbindelse medForårspakke 2.0medfører dog, atprovenuet fra energiafgifterne stiger frem til 2011. Den lavere økonomiske aktivitet idisse år medfører, at energiforbruget er omtrent tilsvarende lavere, og derfor har det-te ikke nævneværdig effekt på energiafgifternes andel af BNP.Ud over provenutabet fra lavere energiforbrug og større VE-andel er der indregnetgrove skøn for afgiftsfritagelse af elbiler frem mod 2012. Provenutabet skønnes atvære ca. 2 mia. kr. i 2012. Der er ikke indregnet provenutab efter 2012, da det bereg-ningsteknisk er lagt til grund, at eventuelle provenumæssige konsekvenser vedrøren-de elbiler efter 2012 er fuldt finansieret.I Energistyrelsens fremskrivninger fremgår det desuden, at Danmark med de senestepolitiske aftaler er godt på vej, men ikke helt i mål, med hensyn til at opfylde EU’skrav om, at udledningerne af drivhusgasser i de ikke-kvotebelagte sektorer skal redu-ceres med 20 pct. frem mod 2020 i forhold til 2005. Det er derfor antaget, at der vilvære omkostninger til yderligere virkemidler, der kan bidrage til at indfri EU-kommissionens målsætning. Det er beregningsteknisk forudsat, at målsætningen op-fyldes ved hjemtagning af kreditter fra klimaprojekter i udlandet. Merudgifterne hertilskønnes at udgøre knap 100 mio. kr. årligt i perioden 2013-2020, hvorefter udgifter-ne stiger til ca. 450 mio. kr. årligt.Forudsætninger vedrørende virkemidlerne er beregningsteknisk fastlagt. Der er ikketaget politisk stilling til hvilke virkemidler, der skal bringes i anvendelse.Merudgifterne på 450 mio. kr. er baseret på en fortsættelse af den klimapolitiske ind-sats efter 2020, idet der ikke er fastlagt konkrete metoder til opfyldelse af de stram-mere langsigtede målsætninger og visioner. De statsfinansielle konsekvenser kan der-for ikke vurderes, før det besluttes, hvordan målene vil blive opfyldt.Figur A5.1aProvenu fra energiafgifterPct. af BNPPct. af BNP
Figur A5.1bNordsø-provenuPct. af BNPPct. af BNP
3,02,52,01,51,00,50,090 94 98 02 06 10 14 18 22 26 30KP08KP09
3,02,52,01,51,00,50,0
3,02,52,01,51,00,50,095 00 05 10 15 20 25 30 35 40KP08KP09
3,02,52,01,51,00,50,0
Kilde: ADAM samt egne beregninger på baggrund af Energistyrelsens fremskrivning, april 2009.
I Energiaftalen indgår desuden øget tilskud til biomasse i kraftværker, øget tilskud tilvindmøller på land samt etablering af nye havmølleanlæg. Det er i KP09 forudsat, at
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
153
Bilag 5. Energi- og klimamålsætninger og offentlige finanser
disse udgifter kan finansieres inden for PSO-tariffen (public service obligations), sombetales af elforbrugerne. Med denne forudsætning vil de øgede tilskud ikke have di-rekte effekt på de offentlige finanser.Sammenlignet med KP08 er provenuet fra energiafgifterne ca. 0,4 pct. af BNP højerei 2020 i KP09, mens holdbarhedsvirkningen er ca. � pct. af BNP højere. Dette kanprimært henføres til stigningen i energiafgifterne iForårspakke 2.0.I KP08 blev det vurderet, at de samlede omkostninger ved de energi- og klimapoliti-ske aftaler og målsætninger var på omkring 5 mia. kr. eller ca. 0,3 pct. af BNP. Ener-gistyrelsens seneste fremskrivning fra april 2009 indeholder ikke en fremskrivning afenergiforbruget i fravær af energiaftalen fra 2008. Som udgangspunkt er skønnet forde samlede omkostninger ved de energi- og klimapolitiske aftaler og målsætningerderfor uændret.A5.4 Nordsø-provenu
I årene 2005-08 bidrog Nordsø-indtægterne med 1½-2 pct. af BNP til den offentligesaldo, hvilket var historisk højt. Fremadrettet skønnes provenuet at falde gradvist fragodt 1 pct. af BNP i 2009-2011 til under ½ pct. af BNP i 2040,jf. figur A5.1b.Prove-nutabet skyldes lavere Nordsø-produktion i takt med, at olie- og gasreserverne for-udsættes udtømt.Nordsø-indtægterne skønnes at give et lidt højere provenu end indregnet i KP08,jf.tabel A5.1.Indregning af den seneste prognose fra IEA, jf. ovenfor, giver isoleret setet højere provenu end i KP08,jf. figur A5.2a,mens en lavere produktionsprognosetrækker i den modsatte retning,jf. figur A5.2b.Samlet set skønnes holdbarhedsindika-toren at være forbedret med ca. 0,05 pct. af BNP. I 2015 forbedres saldoen isoleretset med 0,15 pct. af BNP i forhold tilKP08.Tabel A5.1Nordsø-provenu, bidrag til opfyldelse af mål i finanspolitikkenPct. af BNPBidrag til holdbarhedsindikatorBidrag til saldo i 2015KP090,401,05KP080,350,90Forskel0,050,15
Kilde: Egne beregninger på ADAM.
154
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
Bilag 5. Energi- og klimamålsætninger og offentlige finanser
Figur A5.2aOlieprisforudsætningerUSD pr. tønde, 2010-priserUSD pr. tønde, 2010-priser
Figur A5.2bProduktionsprognose, olieMio. tons m3Mio. tons m3
14012010080604020000040812 16 20 24KP08KP0928
140120100806040200
2018161412108642009 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42KP08KP09
20181614121086420
Anm.: Figur A5.2a angiver årsgennemsnit for olieprisen.Kilde: Reuters Ecowin, IEA, Energistyrelsen, Skatteministeriet samt egne beregninger.
Danmarks Konvergensprogram 2009¶Februar 2010
155
Bilagstabeller i henhold til EU’s ”Code of Conduct”
Tabel 1.aMakroøkonomiske nøgletalESA1.435,51.737,51)
2008Mia. kr.-0,92,7-4,3-3,91,33,31,63,32,04,42,34,72,65,2
2008
2009
2010
20112012Årlig ændring i pct.
2013
2014
20152,65,1
Realt BNPNominelt BNP
Vækstkomponenter727,81)372,51)315,71)11,01)811,11)812,41)
Privat forbrugOffentligt forbrugFaste bruttoinvesteringer2)LagerændringerEksportImport
-0,21,6-4,70,32,43,3
-4,71,6-10,9-1,2-8,8-11,5
2,41,0-2,40,52,83,7
2,40,00,70,33,74,1
2,70,04,50,24,75,8
2,70,05,10,24,65,3
2,90,85,50,14,85,5
2,80,75,50,15,25,9
Bidrag til BNP-vækst-0,80,3-0,4-4,2-1,41,21,00,6-0,31,30,3-0,1
Pct.-enheder2,20,2-0,32,30,2-0,22,70,1-0,22,70,1-0,2
Indenlandsk efterspørgsel2)LagerændringerNettoeksport
1)Opgjort i kædede 2000-værdier. Vækstrater er ligeledes opgjort via kædeindeks.2)Bidrag til BNP-vækst.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Tabel 1.bPriserESA121,0116,2118,1107,3119,7124,5116,8117,8111,93,63,23,43,63,74,01,35,34,10,51,41,40,82,13,8-1,7-6,5-5,12,02,02,02,11,42,7-0,32,21,81,71,61,71,51,51,51,61,91,62,32,02,02,31,62,31,91,91,52,41,92,02,11,32,52,32,31,82,51,81,91,92,02,62,92,31,8
2008Niveau
2008
2009
2010
20112012Årlig ændring i pct.
2013
2014
20152,51,91,91,92,02,72,52,31,8
BNP-deflatorPrivat forbrugs-deflatorForbrugerprisindeksHICP-indeksNettoprisindeksOffentlig forbrugs-deflatorInvesteringspriserEksportpriserImportpriser
Anm.: For alle prisindeks gælder, at 2000=100.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Tabel 1.cArbejdsmarkedESA2.901,74.554,33,4494,7315,2984,5361,01,21,13,4-2,1-2,05,64,3-2,5-3,46,0-1,9-0,90,83,2-2,5-2,36,93,93,80,73,1
2008Niveau
2008
2009
2010
20112012Årlig ændring i pct.-0,10,26,91,71,42,42,50,30,26,21,71,83,02,5
20130,40,45,51,91,93,32,9
20140,40,64,82,11,93,73,3
20150,40,74,12,11,93,93,5
Beskæftigelse (1.000 personer)Udførte arbejdstimer (mio. timer)1)Ledighed (pct.), harmoniseret EU-definition2)Mandeproduktivitet (1.000 kr.)3)Timeproduktivitet (kr.)4)Aflønning af ansatte (mia. kr.)5)Aflønning per beskæftiget
1)
Tallet svarer til den EU-harmoniserede ledighed i pct. af arbejdsstyrken, som bygger på Danmarks Statistiks arbejdskraftundersøgelse (AKU). Den (strukturelle) ledighed er 3,6 pct. i 2015 baseret på den nationale ledig-hedsdefinition. Der er i de senere år øget usikkerhed om relationen mellem den nationale og den harmoniserede ledighedsdefinition.2)Beregnet som realt BNP pr. beskæftiget, hvor BNP er opgjort i kædede værdier.3)Beregnet som realt BNP pr. udført arbejdstime, hvor BNP er opgjort i kædede værdier.4)Opgjort i årets priser, dvs. der er tale om nominelle vækstrater i lønsummen.5)Opgjort som aflønning af ansatte per beskæftiget lønmodtager.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Tabel 1.dSektorbalancerESA2,22,7-0,50,02,23,40,03,1-0,20,02,9-3,00,02,9-0,50,02,4-5,50,03,0-0,60,02,4-4,20,02,8-0,20,02,6-3,20,02,80,10,02,9-1,90,02,70,40,03,2-0,80,02,92,42,42,62,93,23,52,60,80,03,50,00,0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Pct. af BNP
BetalingsbalancenHeraf:- Vare- og tjenestebalance- Løbende overførsler og formueindkomster- KapitalposterPrivat finansiel opsparing1)Offentlig finansiel opsparingStatistisk diskrepans
1)Den offentlige saldo er opgjort ifølge nationalregnskabet.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Tabel 2Offentlige finanser (EDP-form)ESA2008Mia. kr.20082009201020112012Pct. af BNP201320142015
Nettofordringserhvervelse idelsektorer59,166,5-7,1-0,33,43,8-0,40,0-2,9-2,90,00,0-5,3-5,30,00,0-4,1-4,00,00,0-3,0-3,00,00,0-1,7-1,70,00,0-0,7-0,70,00,00,10,10,00,0
Samlet offentlig saldoStatslig sektorKommunal sektorSociale kasser og fonde
Offentlige finanser (S13)943,4884,359,125,284,354,350,93,41,54,80,053,356,3-2,91,6-1,3-1,452,457,7-5,31,5-3,8-1,752,456,5-4,11,7-2,4-1,151,854,8-3,01,8-1,3-0,951,853,5-1,71,90,1-0,851,952,7-0,71,91,2-0,352,051,90,11,81,90,0
Samlede indtægter2)Samlede udgifterSamlet offentlig saldoRenteudgifter3)Primær saldo, EU-definition4)Ekstraordinære poster/one-off
1)
Offentlige indtægter822,8301,7516,34,816,841,762,0943,4839,647,417,429,70,31,02,43,654,348,346,516,929,40,21,02,13,853,347,545,717,128,40,21,02,03,752,446,745,917,228,50,21,01,83,752,446,945,517,228,10,20,91,73,751,846,445,517,427,90,20,91,63,751,846,445,717,528,00,20,91,73,751,946,645,717,628,00,20,91,73,652,046,6
Samlede skatter og afgifterProduktions- og importskatterLøbende indkomst- og formueskatterKapital skatter6)Obligatoriske sociale bidrag7)Renteindtægter mv.8)Øvrige (residual)2)Samlede indtægter9)p.m: Skattetryk
5)
Tabel 2 (fortsat)Offentlige finanser (EDP-form)ESA2008Mia. kr.458,8299,2159,6289,025,8263,225,236,933,341,1884,3463,826,417,29,216,61,515,11,52,11,82,550,926,729,119,110,018,51,616,91,62,72,22,256,329,329,219,210,019,41,617,71,52,62,52,557,729,428,618,89,819,31,617,71,72,52,12,256,528,927,918,49,519,11,817,31,82,52,01,654,828,327,318,19,218,71,816,91,92,51,91,253,527,726,917,99,118,41,816,61,92,41,91,252,727,3
2008
2009
2010
20112012Pct. af BNP
2013
2014
2015
Offentlige udgifter26,617,68,918,11,816,31,82,41,81,251,926,8
Lønsum og forbrug i produktionen-lønsum-forbrug i produktionenSamlede sociale overførsler8)- Sociale overførsler i naturalier- IndkomstoverførslerRenteudgifterSubsidierBrutto kapitalakkumulation8)Øvrige (residual)2)Samlede udgifterP.m.: Offentligt forbrug
Anm.:1)2)3)4)
Tallene er baseret på en opgørelse af de offentlige finanser på EDP-form ekskl. ATP.Ekskl. statslige indtægter i tilknytning til bortauktionering af UMTS-licenser.Korrigeret for virkningen på rentestrømmene som følge af swap-arrangementer og nettoudgifter til infrastrukturinvesteringer.Defineret som EDP B.9 plus EDP D.41.De ekstraordinære poster er baseret på beregningen af den strukturelle saldo og inkluderer midlertidige udsving i provenuerne fra pensionsafkastskatten, Nordsøen, nettorenter, selskabsskatter og andre særlige poster.Der foreligger ikke beregninger af den strukturelle saldo, der tager afsæt i de offentlige finanser opgjort på EDP-form. Beregningerne af den strukturelle saldo tager således udgangspunkt i de offentlige finanser opgjortifølge nationalregnskabet.5)Defineret som summen af produktions- og importskatter, løbende indkomst- og formueskatter samt kapitalskatter. Indeholder med andre ord ikke obligatoriske sociale bidrag, der traditionelt indgår i skattetrykket.6)Indeholder ikke frivillige og imputerede sociale bidrag, idet disse ikke indgår i skattetrykket.7)Indeholder renteindtægter samt udbytter og jordrente mv.8)Danmarks Statistik offentliggør ikke tal for alle undergrupperne (P.11+P.12+P.131+D.39+D.7+D.9(ekskl. D.91), D.6311, D.63121, D.63131, D.29+D.4 (ekskl. D.41)+D.5+D.7+D.9+P.52+P.53+K.2+D.8), og derudarbejdes ikke skøn i fremskrivningerne for disse enkeltkomponenter.9)Defineret som summen af produktions- og importskatter (inkl. EU-ordninger), løbende indkomst- og formueskatter, kapitalskatter og obligatoriske sociale bidrag.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Tabel 3Funktionel fordeling af offentlige udgifterCOFOGPct. af BNP12345678910TE6,81,71,02,70,50,57,31,56,521,449,96,91,61,02,70,50,57,61,66,821,750,9
2007
2008
Generelle offentlige tjenesterForsvarOffentlig orden og sikkerhedØkonomiske anliggenderMiljøbeskyttelseBoliger og offentlige faciliteterSundhedsvæsenFritid, kultur og religionUndervisningSocial beskyttelse1)Samlede offentlige udgifter
Anm.: Der udarbejdes ikke prognoser og fremskrivninger af den funktionelle fordeling af de offentlige udgifter. Prognoserne og fremskrivningerne fokuserer på den realøkonomiske fordeling af de offentlige udgifter.1)Korrigeret for virkningen på rentestrømmene som følge af swap-arrangementer og nettoudgifterne til infrastrukturinvesteringer. Tallene er dermed sammenlignelige med udgifterne i tabel 2.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Tabel 4Dekomponering af offentlig ØMU-gæld200833,46,67,338,55,13,841,83,34,546,24,45,748,32,04,048,1-0,22,046,1-2,00,3
2009
2010
2011
2012
2013
2014
201545,0-1,01,2
Pct. af BNP
Offentlig gæld1)Ændring i offentlig gældskvote2)Ændring i offentlig gæld
Bidrag til ændring i offentlig gæld4,81,51,05,6-1,31,63,44,7-3,81,56,84,1-2,41,76,44,2-1,31,83,54,00,11,90,04,11,21,9-2,74,11,91,8-2,54,2
Primær balance4)Renteudgifter5)Øvrige forhold (residual)6)p.m. Implicit rente af gæld
3)
Andre relevante gældsbegreber13,3-6,5-6,59,0-3,8-3,88,71,81,88,46,05,9-8,48,4-9,49,4-9,49,3-8,58,5
Statens konto i Nationalbanken7)Offentlig nettogæld7)Nettogæld i stat og kommuner
1)2)3)4)5)6)7)
Ændringen i gældskvoten er defineret som Gt/BNPt – Gt-1/BNPt-1, hvor G angiver den offentlige gæld målt i kroner.Ændringen i gælden er defineret som Gt/BNPt– Gt-1/BNPt, hvor G angiver den offentlige gæld målt i kroner.Som defineret i tabel 2.Som defineret i tabel 2.Der foreligger pt. ikke oplysninger, der muliggør en opdeling på undergrupper.Approksimeret ved renteudgifter divideret med den offentlige gæld i det foregående år.I opgørelsen af den offentlige nettogæld og nettogælden i stat og kommuner fratrækkes ud over statensindestående likvider i Nationalbanken også statens øvrige aktiver.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Tabel 5Konjunkturrensning af offentlig saldoESAPct.-0,9-4,31,31,62,02,3-1,91,9-0,81,6-0,3-0,30,71,1-1,4-0,9-0,20,81,80,00,00,71,1-0,7-0,5-0,10,8-0,81,9-0,32,62,60,01,80,01,80,00,00,81,00,00,0-0,10,8
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Real BNP-vækstPct. af BNP3,41,50,0-3,01,6-1,4-5,51,5-1,7-4,21,7-1,1-3,21,8-0,9
Offentlig saldo1)Renteudgifter2)Ekstraordinære poster / one-off
Pct.1,30,53)
0,5
3)
1,4
1,3
Pct.-enheder0,70,30,9-0,3-0,13)-0,23)0,73)-0,13)
Potentiel BNP-vækstHeraf bidrag fra:- Beskæftigelse- Heraf arbejdsstyrke- Kapitalapparat- Totalfaktorproduktivitet-0,13)-0,23)0,73)-0,13)
-0,2-0,30,41,2
-0,3-0,40,70,9
Pct. af BNP1,11,51,92,5-2,4-1,0-0,60,0-3,0-2,1-1,6-1,0-2,8-2,0-1,0-0,3-2,1-1,5-0,80,1
Output gab4)Konjunkturbidrag5)Strukturel saldo5)Primær strukturel saldo
1)2)3)4)5)
Som defineret i tabel 2.De ekstraordinære poster er baseret på beregningen af den strukturelle saldo og inkluderer midlertidige udsving i provenuerne fra pensionsafkastskatten, Nordsøen, nettorenter, selskabsskatter og andre særlige poster.Et gennemsnit over 2009 og 2010.Konjunkturbidraget er beregnet på baggrund af et konjunkturgab der er sammenvejet af outputgab og beskæftigelsesgab.Der foreligger ikke beregninger af den strukturelle saldo, der tager afsæt i de offentlige finanser opgjort på EDP-form. Beregningerne af den strukturelle saldo tager således udgangspunkt i de offentlige finanser opgjortifølge nationalregnskabet, jf. også tabel 5.2. Den primære strukturelle saldo tager endvidere udgangspunkt i en faktisk primær saldo defineret ud fra nettorenteudgifterne og ikke bruttorenteudgifterne.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Tabel 6Ændringer i forhold til Konvergensprogram 2008ESAB1*g0,2-0,9-1,0-0,2-4,3-4,10,71,30,61,91,6-0,31,72,00,31,62,30,71,62,60,91,62,60,9
2008
2009
2010
20112012Årlig ændring i pct.
2013
2014
2015
Real BNP-vækst
- KP08- KP09- Ændring
Outputgab (pct. af BVT)1,91,1-0,80,6-2,4-3,0-0,7-3,0-2,3-0,4-2,8-2,40,0-2,1-2,10,0-1,4-1,40,0-0,7-0,70,00,00,0
- KP08- KP09- Ændring
Pct. af BNPEDP B.93,03,40,50,0-3,0-3,0-1,2-5,5-4,20,3-4,2-4,50,1-3,2-3,30,1-1,9-2,00,0-0,8-0,9-0,10,00,1
Offentlig saldo
- KP08- KP09- Ændring
Offentlig ØMU-gæld30,333,43,127,938,510,626,341,815,525,446,220,824,648,323,623,848,124,323,246,122,922,645,022,4
- KP08- KP09- Ændring
Kilde: Egne beregninger.
Tabel 7Offentlige finansers langsigtede holdbarhed2000Pct. af BNP53,127,29,49,47,02,46,11,26,24,34,355,31,9-0,5115,91,1138,90,0148,70,0156,50,0178,20,01,5-0,81,6-0,51,8-0,31,7-0,556,952,451,350,850,61,70,2207,30,06,41,26,64,72,67,21,37,55,42,17,01,36,84,92,67,41,66,64,93,07,61,96,54,74,67,51,86,34,74,750,51,70,3213,60,028,39,49,47,32,231,710,410,48,12,230,110,110,18,21,930,59,99,97,82,129,18,48,46,32,128,07,87,85,52,251,957,952,353,553,452,251,627,87,77,75,42,37,41,86,34,64,250,81,70,6216,10,0
2005
2010
2020
2030
2050
2060
2070
Samlede udgifter
Heraf:
- Alders-relaterede udgifter- Udgifter til pension- Offentlige pensioner- Efterløn, folke- og tjenestemandspension- Førtidspension- Offentligt betalte arbejdsmarkedspensioner- Udgifter til sundhedsvæsen- Udgifter til ældrepleje- Udgifter til uddannelse- Øvrige alders-relaterede udgifter- Renteudgifter
Samlede indtægter
Heraf:
- Renteindtægter- Provenu fra nettopensionsudbetalinger
1)
Pensionsformue i alt2)- Sociale kasser og fondes formue
Antagelser3,73,584,175,379,84,85,7791,10,42,484,876,180,54,94,8817,84,01,384,975,680,35,33,7917,81,31,485,977,381,63,63,61142,21,42,488,680,384,53,63,61322,91,72,689,482,085,73,63,61407,51,62,589,481,985,73,63,61427,71,62,589,482,185,83,63,61513,7
Vækst i arbejdsproduktivitet3)Real BNP-vækstErhvervsfrekvens, mænd (20-64 år)Erhvervsfrekvens, kvinder (20-64 år)Erhvervsfrekvens, i alt (20-64 år)Ledighed (national definition)Strukturel ledighed (national definition)Befolkningen over 65 år (1.000 pers.)
Anm.:1)2)3)Kilde:
Opgjort efter nationalregnskabets principper, dvs. ikke på EDP-basis.Indeholder offentlige indtægter fra renter og udbytter.De sociale kasser og fondes formue er nedjusteret med knap 300 mia. kr. i 2005 som følge af den ændrede placering af ATP-fonden afledt af metode og datarevisionen af nationalregnskabet.BNP-væksten er i nogle år efter 2025 påvirket af reguleringen af efterløns- og folkepensionsalderen i takt med levetiden.Danmarks Statistik og egne beregninger.
Tabel 8Grundlæggende forudsætninger20084,84,3146,2105,92,60,82,04,397,22,53,6139,1107,8-1,1-4,1-10,9-12,661,91,83,9148,2108,54,00,93,65,080,32,64,0148,2108,54,21,86,16,084,52,84,3148,2108,54,82,26,67,588,73,04,5141,8108,55,02,46,67,593,03,34,8136,0108,55,02,56,67,597,23,55,0130,6108,55,02,56,67,5101,4
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Kort rente (årsgennemsnit)Lang rente (årsgennemsnit)Valutakurs USD/EUR (årsgennemsnit)Effektiv kronekurs (1980=100)BNP-vækst, verden ekskl. EUBNP-vækst, EUEksportmarkedsvækstImportvækst, verden ekskl. EUOliepris (Brent, USD/tønde)
Kilde: ADAM, OECD Economic Outlook 86 og egne beregninger.
DANMARKS KONVERGENSPROGRAM 2009
Februar 2010:11I tabeller kan afrunding medføre,at tallene ikke summer til totalen.Publikationen kan bestilleseller afhentes hos:Rosendahls – Schultz DistributionHerstedvang 102620 AlbertslundTelefon 43 22 73 00E-mail[email protected]www.rosendahls-schultzgrafisk.dkHenvendelse om udgivelsenkan i øvrigt ske til:FinansministerietMakropolitisk centerChristiansborg Slotsplads 11218 København KTelefon 33 92 33 33E-mail[email protected]www.fm.dkISBN trykt publikation978-87-92480-49-1ISBN elektronisk publikation978-87-92480-50-7Design BGRAPHICTrykPrisOplagRosendahls – Schultz Grafisk125 kr. inkl. moms500Publikationen kan hentes påwww.fm.dk
