Kommentar til Finansministeriets oplæg om objektiv sagsbehandling.

Undertegnede har i de sidste 25 år arbejdet med digitalisering af service over for bådeborgere og kunder i det offentlige og i den private sektor. Jeg har desuden arbejdet 4 år i enkommunal borgerservice og kender derfor de objektive sagsbehandlingsområder indefra. Jegarbejder i dag i finanssektoren og har derfor ikke noget personligt ”i klemme” i forbindelsemed ”objektiv sagsbehandling”.Jeg henvender mig til kommunaludvalget som almindelig borger, fordi jeg finderFinansministeriets bud på den fremtidige tilrettelæggelse af de objektivesagsbehandlingsopgaver (sendt til udvalget den 23/2 2010) stærkt bekymrende, af årsagersom jeg redegør for i det vedlagte papir.Hovedpointerne er, kort fortalt:1. at beslutningsgrundlaget (Deloittes rapport) er mangelfuldt, først og fremmest, fordi manhar undladt at spørge borgerne selv om deres behov og begrundelser for at opsøgepersonlig betjening, men alene har spurgt sagsbehandlerne. Man har desuden spurgt dempå en måde der systematisk skævvrider resultatet i en bestemt retning. Dette resultererdels i at væsentlige forhold omkring det personlige møde mellem borger og myndighedslet ikke er taget i betragtning, dels i en voldsom undervurdering af de ressourcer der ernødvendige for fortsat at opfylde borgernes reelle behov for personlig kontakt.2. at forslaget vil medføre en væsentligt - og unødvendig - forringelse af servicen for en langrække borgere. Det ville være muligt at opnår markante besparelser uden denneserviceforringelse.3. at forslaget der til er en besværlig og urationel omvej til det der reelt giver de storebesparelser: digitaliseringen af de bureaukratiske baglandsprocesser.

1. Fejl i beslutningsgrundlaget

Forveksling af en abstrakt, analytisk model – og virkeligheden

Finansministeriets oplæg arbejder med en opdeling af sagsbehandlingen i ”generelvejledning”, ”egentlig sagsbehandling” og ””udbetaling og opkrævning”. Denne opdeling errent analytisk. I den virkelige verden er der en glidende overgang mellem de tre områder ogborgeren vil ofte i den enkelte henvendelse have behov for at komme i berøring med alle tre.Det kan han i dag, enten fordi den medarbejder han møder har indsigt i og erfaring med heleområdet eller fordi en der har det, er lige i nærheden. Med Finansministeriets forslag sker deren skarp opdeling i de analytiske kategorier som ikke matcher hverken borgernes ellersagsbehandlernes virkelighed.

Fejlvurdering af behovet for ansigt til ansigt kontakt.

Behovet for ansigt til ansigt kontakt er vurderet ud fra en undersøgelse blandt kommunalesagsbehandlere. Denne undersøgelse lider af mindst to alvorlig metodiske problemer som gørresultaterne tvivlsomme.For det første har man spurgt sagsbehandlerne om ansigt til ansigt kontakt er nødvendig forbestemte grupper af borgere. Men der er tre væsentligt forskellige former for”nødvendighed”. Der er de tilfælde hvor der af formelle grunde er nødvendigt at borgerenmøder op. Dem er der meget få af inden for de objektive sagsbehandlingsområder. Så er derde tilfælde hvor nødvendigheden følger af at borgeren mangler grundlæggendeforudsætninger for at forstå og handle i situationen. Her taler vi ofte om ”svage” borgere derhar brug for den personlige kontakt i de fleste situationer. Og endelig er der de situationerhvor nødvendigheden følger af at borgerenselvføler at hun i situationen har et behov foransigt til ansigt kontakten – også selv om samme borger i andre situationer gerne anvenderandre kanaler som fx telefonen eller internettet. Det er de første to former for nødvendighed –dem der er relativt få af - sagsbehandlerne har taget stilling til (noget jeg har fået bekræftetved samtaler med en række af de sagsbehandlere der har deltaget).For det andet er undersøgelsen baseret på sagsbehandlernesoplevelseaf borgernes behov ogikke på nogen form for systematisk dyberegående undersøgelse af konkrete, typiskesagsbehandlingsforløb – for slet ikke at tale om samtaler med nogle af de borgere som dethele drejer sig om. Når man som jeg har arbejdet tæt sammen med sagsbehandlere ved man,at de ofte synes at nogle ”typer” borgere kommer rigeligt ofte med ligegyldige småting. Debliver så typificeret som ”tidsrøvere” eller ”dovne” (fordi de ikke selv gider at sætte sig ind itingene). Og de fylder mere i erindringen end de gør i reelt forbrugt tid. Men det er jo alenesystemets perspektiv. Der er nok ikke mange borgere der opsøger borgerservice fordi desynes det er sjovt. Mange personlige henvendelser bunder i borgernes vaner eller uvidenhedom alternativerne. Men mange bunder også i et reelt og legitimt behov hos borgeren for ansigttil ansigt kontakt og det bliver ikke afdækket i undersøgelsen.

Undersøgelsen har altså en systematisk blind plet når det handler om at afdække borgernesbehov for ansigt til ansigt kontakt. Derfor er der god grund til at antage at dette behov – ogdermed hvor mange ressourcer kommunerne skal bruge til at løse denne opgaver, er markantundervurderet.Dette understreges kun af tallene, der viser at man antager at borgernes behov for ansigt-til-ansigt kontakt på alle de objektive sagsbehandlingsområder, kan klares med hvad der svarertil 1,5 årsværk pr. kommune i gennemsnit!

Forveksling af borgersegmenter – og borgere

Den analyse fra Deloitte der ligger bag Finansministeriets oplæg, arbejder ud fra ensegmentering af borgere i dem der har behov for ATA (ansigt til ansigt kontakt) og dem derikke har. En sådan segmentering fanger imidlertid kunenside af det der kan føre til et behovfor ATA – nemlig mangel på forudsætninger hos borgere, som har en permanent ellerlængerevarende karakter. Men ofte er det ikke borgerens grundlæggende forudsætninger derafgør behovet, men densituationborgeren står i og de behov han har i netop den situation.Mange i øvrigt velfungerende borgere kan have et reelt behov for ATA i den konkretesituation og mange af de såkaldt ”svage” borgere er ikke nødvendigvis ”svage” i enhversituation. Borgersegmenter er igen analytiske størrelser som ikke må forveksles med rigtigeborgere. Det er i langt højere grad borgerens situation end hans iboende egenskaber der afgørhans behov for ATA. Det er yderligere en grund til, at behovet for personlig betjening erundervurderet i Finansministeriets oplæg.

2. Uklar ansvarsfordeling

I beskrivelsen af opgavefordelingen anføres det at der ikke kan opstå tvivl om hvilkenmyndighed der har ansvaret for at vejledede borgeren. Det er en meget overraskendekonklusion. Erfaringen fra centraliseringen af skat viser at der i høj grad kan opstå tvivl omhvem der har ansvaret – både hos de kommunale frontmedarbejdere og hos borgerne.Borgerne er vant til – og forventer, at den person de møder i kommunen repræsenterermyndigheden. Det tror de fortsat i høj grad at de gør, når det drejer sig om skat. Der tilkommer at en simpel gennemlæsning af den foreslåede opgavebeskrivelse, viser hvorkompliceret den er. Den skitserede opdeling på de objektive sagsbehandlingsområder vilvære særdeles vanskelig at forklare til og forstå for borgerne og det vil i praksis gøre detuklart for borgeren hvem der har ansvaret for hvad. Den vil desuden være svær at navigere ifor de kommunale frontmedarbejdere som over for borgerne skal spille en svært forklarligrolle.

3. En servicemodel der reducerer borgerne – og frontmedarbejderne til tandhjul i en

maskine

Af dokumenterne fremgår det, at udgangspunktet for centraliseringen af den objektivesagsbehandling er, at serviceniveauet i kommunerne skal være det samme som nu. Samtidigtfremgår det at:Kommunen kun skal give generel vejledning – hvor der i dag gives vejledning lige sålangt og dybt som borgeren har brug for i den konkrete situation..

Det er særdeles svært at se at den foreslåede servicemodel skulle kunne levere baretilnærmelsesvist den samme sammenhæng og kvalitet som der leveres i dag.Den foreslåede model vil desuden medfører en nedbrydning af kompetencer hos dekommunale frontmedarbejdere. Vi har set det på skatteområdet hvor kompetencerne ikommunerne er blevet udhulet til et punkt hvor borgerne ofte møder en medarbejder derikke kan svare på andet end de meste banale ting – og hvor de i nogle kommuner reelt ikkelængere kan få bistand på skatteområdet. En gennemsnitlig bemanding på opgaven på 1,5årsværk vil også gøre det noget nær umuligt at fastholde viden og kompetencer til at give enordentlig og helhedsorienteret vejledning.Erfaringer fra andre lande viser hvad der kan ske når man skiller service og faglighed – ogcentraliserer fagligheden.I Australien har man på føderalt niveau en organisation ”Centrelink” som er en blanding afjobcenter, borgerservice og ydelseskontor. Den har 25.000 medarbejdere og 400servicecentre og call-centre fordelt over hele kontinentet. Her har man de seneste årcentraliseret sagsbehandlingen på en række områder i nogle få nationale kompetencecentre,mens medarbejderne i servicecentrene fortsat skal tage sig af borgerbetjeningen. Man er nubegyndt at se resultaterne. Man har fået en større effektivitet, ensartethed og kvalitet i selveden bureaukratiske proces, men man har også fået en nedbrydning af kompetencer iborgerbetjeningen der betyder, at servicen til borgerne er blevet ringere. Der til har man fåetnye ”grænsefladeproblemer” mellem front og baglandet (som nu er meget langt væk). Detvanskeliggør desuden rekruttering og fastholdelse af kompetente medarbejdere i front-funktionerne. Men også et voksende ønske hos borgeren om individualisering afborgerbetjeningen som trækker i den modsatte retning af ønsket om standardisering ogeffektivisering. Og endelig oplever man, at centraliseringen har introduceret nyetransaktionsomkostninger i snitfladen mellem front og bagland, som truer med at spise megetaf – om ikke hele gevinsten.

4. Digitalisering af sagsbehandlingen – eller af borgeren

Finansministeriets oplæg fokuserer meget på de besparelser der ligger i at undgå ansigt tilansigt kontakt, som om det var det rene tidsspilde. Men det store effektiviseringspotentiale iden objektive sagsbehandling ligger ikke i ansigt til ansigt kontakten, men i de bureaukratiskbaglandsfunktioner. Det er her regelstyringen betyder at der kan ske en udstrakt grad afautomatisering. For nogle ydelsers vedkommende i en grad så de stort set kan afgøres uberørtaf menneskehånd. Men det forudsætter at det upræcise, situationsbestemte og individuelle,alle nuancer og gråtoner , alt det som automatiserede systemer kun vanskeligt eller slet ikke

kan håndtere, afklares uden for den automatiserede proces. Og her kommer den personligebetjening ind i billedet. Den lægger beslag på væsentligt færre ressourcer endbaglandsprocesserne, men det er den, der kan sikre at automatiseringen kan foregå effektivtog at borgeren har følt sig hørt, set og forstået. En effektiv digitalisering afbaglandsprocesserne, rigtigt gode selvbetjeningsløsninger til dem der kan og vil i situationen,og gode digitale støtteredskaber til frontmedarbejderne vil kunne medføre markanteeffektiviseringsgevinster, vel at mærk uden at en eneste borger der i situationen føler behovfor ansigt til ansigt kontakt, oplever ringere betjening end i dag.

5. Centralisering eller digitalisering

Centralisering betyder – ud fra ministeriets oplæg – at 1700 medarbejdere i kommunerneskal skifte arbejdsplads og/eller opgaver. Det betyder at der skal opbygges nyeorganisationer, indrettes lokaler, anskaffes udstyr og møbler, integreres IT-systemer etc.. Selvom dette måtte ske i regi af en eksisterende organisation (ATP eller Skat) er det en øvelse derhar mange omkostninger - økonomiske såvel som menneskelige. Der til kommer deomkostninger vi kender så godt fra andre fusioner, blandt andet medarbejderflugt og faldeneeffektivitet i en længere periode.Alternativet er naturligvis at sætte fuld damp på digitaliseringen. Det vil være muligt atkomme rigtigt langt hen i mod en komplet automatisering af selve sagsbehandlingen, navnlighvis Folketinget vedtager de tilpasninger af lovgivningen som vil være nødvendig for atkomme helt i mål. Samtidig kan der laves langt bedre selvbetjeningsløsninger end dem vikender i dag så det bliver særdeles attraktivt for de borgere der i situationen kan og vil, atbetjene sig selv. Og så forsvinder meget af grundlaget for en centralisering. Der vil fortsatvære forhold omkring den tekniske administration af udbetalinger etc. Som med fordel kanløses i fællesskab, men det er opgaver som kan løses i et ”maskinrum” som borgerne ikke –eller i hvert fald kun undtagelsesvist – behøver at komme i kontakt med. Det ville kunne løsespå en væsentligt mindre bombastisk, smidig og billigere måde end den modelFinansministeriet lægger op til.Det er min påstand – og min erfaring fra mange års arbejde med digitaliseringsprojekter – atman inden støvet ville have lagt sig efter en centralisering og fusion, ville kunne være begyndtat høste gevinsterne af en digitalisering. Det er også min klare opfattelse at kommunerne erklar til nu – og langt om længe- at stå sammen om at udvikle fælles og effektive løsninger.I det hele taget fremstår Finansministeriets forslag som et ekko fra industrisamfundet. Demuligheder for netværksorganisering og mere smidig opgavedeling som blandt andetdigitalisering tilvejebringer, ser slet ikke ud til at være overvejet.

Afsluttende bemærkninger

Som en rød tråd gennem Finansministeriet model går en tingslig- og umyndiggørelse afborgeren som – i endnu højere grad end i dag – skal tilpasse sig som velsmurte tandhjul i denstore bureaukratiske maskine. Borgerens egne oplevelser af sit behov for personlig kontakt,og de årsager og motiver i borgerens virkelighed der ligger bag, undervurderes ellerbetragtes som ”fejl” der skal rettes. Dertil kommer en tilsvarende umyndig- og tingsliggørelseaf de kommunale frontmedarbejdere og en markant undervurdering af kvaliteten ogkompleksiteten af den opgave de udfører i dag.

Mange borgere vil være glade for at slippe for turen på rådhuset hvis der er gode digitalealternativer. Mange borgere vil også være fint tilfredse med at klare mange ting pr. telefon –hvis den bliver taget hurtigt og af en kompetent medarbejder. Men det personlige mødemellem myndighed og borger, nårborgerenønsker det, er ikke alene en effektiv måde athåndtere det uklare, usagt og upræcise, men også et vigtigt element i opretholdelsen afborgerens tillid til et system som i det personlige møde får ansigt, krop og ansvar.Det er vigtigt for tilliden til systemet og demokratiet at borgeren har let og direkte adgang tilat se myndigheden ”i øjnene”, når borgeren føler et behov for det og ikke kun ud fra hvad dermyndigheden ud fra en rationel kalkule, baseret på tvivlsomme præmisser, finderhensigtsmæssigt. Retssikkerhed er ikke – som Finansministeriet tilsyneladende ser ud til atmene – et rent teknisk- formelt anliggende, det er også et spørgsmål om at man som borgeroplever at blive hørt og set og af et andet menneske med ansvar og kompetencer. Det kosterså måske lidt ekstra, men den pris er værd at betale.

Til Folketingets kommunaludvalg

Christiansborg