Fremtidens kommunale udligningssystem skal:- være gennemsigtigt og gennemskueligt- målrette de mange særordninger til de virkeligtvanskeligt stillede kommuner- sikre kommunernes mulighed for at bidrage til økonomisk vækst- udligne mellem kommuner på et objektivt grundlag og ikke på baggrundaf faktiske udgifter- være stabilt over en længere årrække og sikre fokus på kommunernesegen styring og effektivitet

ForordDansk økonomi er i øjeblikket ude i et alvorligt stormvejr, og de næste år vil byde på meget storeunderskud på statens finanser. Regeringens bestræbelser på at skabe balance i de offentlige udgiftervil betyde meget stramme tøjler for de kommunale udgifter i de kommende år.Samtidig har en række kommuner igennem de seneste år stillet spørgsmålstegn ved det nye til-skuds- og udligningssystems evne til at kompensere kommunerne på den rigtige måde. På den bag-grund har et flertal af partierne på Christiansborg besluttet, at Indenrigs- og SundhedsministerietsFinansieringsudvalg skal kigge på muligheder for forbedringer i det nuværende system.Mange elementer er derfor i spil og mange hensyn skal tages, når man kigger på den kommunaleøkonomi i de kommende år. For at sikre den bedst mulige løsning for kommunerne er det afgør-ende, at der sker en adskillelse af kommuneforhandlingerne her til foråret og Finansieringsudvalgetsarbejde. En sammenblanding af de to ting vil give kortsigtede løsninger for enkelte kommuner oglangsigtede problemer for alle kommuner.Alle landets kommuner har haft mulighed for at komme med forslag til Finansieringsudvalget se-nest 1. marts, og en kreds af kommuner i hovedstadsområdet har udarbejdet rapportenBalancenmellem lighed og effektivitet – knivsæggen i udligningssystemetsom et indspark til udvalgetsarbejde. Denne pjece redegør kort for indholdet i rapporten og fremhæver kommunernes vigtigsteanbefalinger til Finansieringsudvalgets arbejde.

5Ensartet serviceniveauKommunerne består af Frederiksberg, Gladsaxe, Greve, Herlev, Hvidovre,Høje Taastrup, København og Rødovre.Jørgen Glenthøj Borgmester i FrederiksbergKarin Søjberg Holst Borgmester i GladsaxeHans Barlach Borgmester i GreveKjeld Hansen Borgmester i HerlevMilton Graff Pedersen Borgmester i HvidovreMichael Ziegler Borgmester i Høje TaastrupFrank Jensen Overborgmester i KøbenhavnErik Nielsen Borgmester i Rødovre

IndledningKommunernes muligheder for at levere service til sine borgere er i udgangspunktet megetforskellig. Nogle kommuner har en befolkningssammensætning, der medfører høje udgifter - isærpå det sociale område. Andre kommuner har et vigende skattegrundlag og andre igen befolknings-tilvækst og dermed et behov for at kunne lade udgifterne vokse.Det kommunale tilskuds- og udligningssystem skal sikre, at kommunerne på trods af disse (struktu-relle) forskelle kan levere et nogenlunde ensartet serviceniveau til den samme skatteprocent.

6Et stabilt systemKan det nuværende tilskuds- og udligningssystemet justeres, så alle er enige om, at det bedre for-klarer kommunernes behov – evt. ved at indføre nogle nye sociale kriterier - skal man selvfølgeliggøre det. Ændringer i tilskuds- og udligningssystemet må dog ikke betyde, at kommunernes tilskyn-delse til at understøtte økonomisk vækst og effektiv drift fjernes.Samtidig er det vigtigt, at man skeler til stabiliteten og forudsigeligheden af systemet, så kommu-nerne ved hvilke rammer de skal arbejde indenfor. Stabilitet i tilskuds- og udligningssystemet ervigtig, fordi systemet netop er hjørnestenen i den enkelte kommunes mulighed for at finansiere etnogenlunde uændret serviceniveau over en længere periode.

Mange løbende ændringer af tilskuds- og udligningssystemet – store som små – vilmedføre, at legitimiteten forsvinder.En løbende forventning om at systemet kan justeres, vil blot resultere i at kommunernes fokus flyt-tes fra at tage ansvar for balancen mellem egne indtægter og udgifter på den lange bane til en kort-sigtet og uproduktiv interessevaretagelse rettet mod ændringer i tilskuds- og udligningssystemet.Den seneste gennemgribende ændring af tilskuds- og udligningssystemet blev gennemført så sentsom i 2007 i forbindelse med kommunalreformen.

Udligningen er omfattendeOmlægningen af tilskuds- og udligningssystemet fra en mellemkommunal udligning af henholdsvisindtægter og udgiftsbehov til en statsfinansieret nettoudligning har sammen med en række særord-ninger medført at gennemsigtigheden af systemet er blevet sløret, og at der ikke umiddelbart liggerde samme informationer i systemet som tidligere. I det nye system er det således meget svært ataflæse, hvor meget den enkelte kommune betaler til og modtager fra andre kommuner.

Tilskuds- og udligningssystemet bør fremover gøres mere gennemsigtigt og synlig-gøre betalingsstrømmene mellem kommunerne.Tilsyneladende har ændringen til en statsfinansieret nettoudligning også ændret kommunernes op-fattelse af hvordan udgifterne skal kompenseres. Fremstillingen giver åbenbart indtryk af, at der kansættes lighedstegn mellem socialt betingede udgifter i tilskuds- og udligningssystemet og de faktiskesociale udgifter. Denne opfattelse ligger meget langt fra hensigten med udligningssystemet.

8Der flyttes mange penge i udligningenEn udligning på baggrund af faktiske udgifter vil i sig selv medføre højere kommunale udgifter fordikommunerne mister incitamentet til økonomisk styring og behovet for politiske prioriteringerbliver mindre. Det kan hverken den enkelte kommune, staten eller borgerne være interesseret i.Der flyttes mange penge i udligningenDer sker i dag en meget omfattende udligning mellem kommunerne. Alle kommuner er omfattet aflandsudligningen, hvor udligningsgraden er på 58 procent.Herudover er kommunerne- i hovedstadsområdet omfattet af en særskilt hovedstadsudligning på 27 procent, som alenefinansieres af hovedstadskommunerne- i resten af landet omfattet af en udligning på 32 procent via tilskuddet til kommuner med ethøjt strukturelt underskud.58 kommuner ud af 64 kommuner udenfor hovedstadsområdet modtager tilskuddet til kommunermed højt strukturelt underskud. Det er derfor kun seks kommuner i landet, der ikke umiddelbarter omfattet af udligningsniveauer på omkring 85-90 procent.De færreste tænker over, at der i tilskuds- og udligningssystemet er et meget højt udligningsni-veau, og at der sker meget betydelige overførsler fra hovedstadsområdet til resten af landet – ogat overførslerne endda er øget siden kommunalreformen. Samlet flytter tilskuds- og udlignings-systemet i 2010 8,089 milliarder kroner fra hovedstadsområdet til resten af landet.

9Stor stigning i særordningerSærtilskud til stort set alle kommunerneI det nuværende tilskuds- og udligningssystem findes en række særordninger, som er rettet modvanskeligt stillede kommuner. En række af disse ordninger fordeles skønsmæssigt af Indenrigs- ogSundhedsministeren, mens andre fordeles efter kendte kriterier. Fælles for alle ordninger er, at deer vokset kraftigt siden 2007.Den beløbsmæssigt største ordning er tilskuddet til kommuner med et såkaldt højt struktureltunderskud, som svarer til en kommunes beregnede skatteindtægter fratrukket kommunens bereg-nede udgiftsbehov. Tilskuddet gives til kommuner hvis strukturelle underskud mindst udgør 96,5procent af landsgennemsnittet. I 2010 er det gennemsnitlige strukturelle underskud i kommunernepå 13.902 kroner pr. indbygger. Kommuner, der har et strukturelt underskud på 13.415 kroner pr.indbygger, vil således modtage et tilskud fra ordningen.

Ordningen giver penge til kommuner, der på papiret er bedre stillet end gennem-snitskommunen. Det er på den baggrund vanskeligt at opfatte alle tilskudskom-munerne som vanskeligt stillede!!Det er alene kommuner udenfor hovedstadsområdet, der kan komme i betragtning til tilskuddet.Da ordningen finansieres af det samlede bloktilskud, er den endt som en simpel overførsel af bety-delige midler fra hovedstadsområdet til resten af landet.

Det bør være en afgørende del af en justering af tilskuds- og udligningssystemet,at der bliver langt færre særtilskud og specielle tilskudsordninger, og at systemet ihøjere grad målrettes den mindre gruppe af kommuner, der indiskutabelt er van-skeligt stillede.Der skal vises hensynTilskuds- og udligningssystemet skal respektere, at det i tyndtbefolkede egne af landet kan værevanskeligt at opretholde f.eks. en optimal skolestruktur, og at nogle kommuner virkeligt er økono-misk vanskeligt stillede. Omvendt skal systemet også respektere, at hovedstadsområdet er landetsvækstmotor og at området har en stor koncentration af sociale problemer

Tilskuds- og udligningssystemet skal i højere grad end i dag støtte op om kommunerne og aner-kende deres rolle i skabelsen af økonomisk vækst i Danmark. Kommunerne skal sikres finansieringtil at tilvejebringe de nødvendige rammebetingelser for erhvervslivet, så virksomhederne får lyst tilat investere i nye arbejdspladser. Det kan eksempelvis ske direkte ved at kommunerne tilvejebrin-ger det nødvendige plangrundlag, udbygger infrastrukturen og udlægger arealer til erhverv, og mereindirekte ved at kommunerne tilbyder en tidssvarende børnepasning, sikrer et godt undervisnings-system, udbyder et alsidigt og moderne kultur- og fritidsliv etc.

12Bidrage til erhvervslivets vækstDet er ulogisk at tilskuds- og udligningssystemet indeholder en mekanisme, derstraffer vækst i hovedstadsområdet ved at øge landsudligningen.Generelt er tilskyndelsen for kommunerne til at bidrage til erhvervslivets vækst meget begrænseti dag.Virksomhedernes overskud bliver beskattet med 25 procent i selskabsskatten, men mangekommuner modtager kun et provenu svarende til 2-3 procent af virksomhedernes overskud. Detskyldes dels at staten beholder langt størstedelen af provenuet fra selskabsskatten og dels at denkommunale andel af selskabsskatten udlignes mellem kommunerne. Den enkelte kommune har der-for et meget lille incitament til at støtte virksomhedernes bestræbelser på at tjene penge.Regionale omkostningsforskelle for både borgere og kommunerSamtidig skal det kunne betale sig at flytte hen hvor væksten er. I dag er der store forskelle i leve-omkostningerne for familier med den samme indtægt. Eksempelvis vil en familie i Rødovre med ensamlet bruttoindkomst på 639.000 kroner og en villa på 140 kvadratmeter have 120.000 kronermindre i rådighedsbeløb end en familie på Lolland med de samme indkomstforhold. Det vil derforkræve en meget stor indtægtsfremgang for en familie, hvis den skal bevare den samme levestandardved at flytte fra Lolland til Rødovre. Der skal være en fordel ved at vælge at arbejde i et område,hvor huspriserne er høje, frem for at leve af en overførselsindkomst, hvor det er billigt at bo.

13Højere lønninger og ejendomspriserDet højere omkostningsniveau i form af højere lønninger og ejendomspriser giver sig også udslagi, at det er dyrere at bygge og drive eksempelvis en daginstitution i hovedstadsområdet end mangeandre steder i landet. Tilskuds- og udligningssystemet medtager ikke disse forskelle i dag, og udgifts-behovet for kommunerne i hovedstadsområdet opgøres derfor for lavt.Større aktualitet i dataLigeledes bør der være en større aktualitet i opgørelsen af data i tilskuds- og udligningssystemet,så kommuner med et stigende indbyggertal ikke først kompenseres flere år efter, at udgifterne erblevet betalt. En større aktualitet i dataopgørelsen må dog ikke medføre en større usikkerhed omkommunernes indtægter end i dag, eksempelvis ved at indføre efterreguleringer i budgetåret. Detkan ingen kommuner være tjent med.

Sociale udgifterKoncentration af sociale problemer i større byområderDe store byområder i Danmark er indiskutabelt karakteriseret ved en stor koncentration af socialeproblemer sammenlignet med resten af landet. De største udfordringer findes dog i hovedstads-området. Ligegyldigt hvilke parametre man anvender til at måle de sociale problemer vil byer somIshøj, Albertslund, Høje Taastrup, København og Brøndby ligge i den øverste tredjedel blandt kom-munerne. Disse kommuner har eksempelvis alle en meget stor andel af grundskoleelever med an-den etnisk herkomst, enlige med børn, kontanthjælpsmodtagere og børn og unge anbragt udenforhjemmet.

14Fakta om sociale forholdFaktaboksAndel grundskoleele- Enlige m. børn, andel afver med etnisk bag-samtlige børnefamiliergrund- Top 5 -IshøjBrøndbyKøbenhavnAlbertslund- Bund 5 -LejreÆrøLemvigLangelandNordfyns2,62,52,42,12,1LejreÆrøRebildLemvig38,534,631,129,0- Top 5 -KøbenhavnFrederiksbergRødovreHerlevBallerup- Bund 5 -26,0 Lolland24,2 Langeland22,4 Ærø22,4 Brøndby22,2 Ishøj11,0 Furesø10,9 Vallensbæk10,4 Hørsholm10,4 FanøBørn og unge anbragtuden for hjemmet pr.1000 børn- Top 5 -26,925,122,816,415,5- Bund 5 -4,13,93,63,01,6LollandKøbenhavnFredericiaOdenseAllerødVallensbækRandersEgedalLæsøAndel 18-64 årige påkontanthjælp- Top 5 -Albertslund3,73,73,63,33,20,60,50,50,40,3

15SamspilsproblmerKommuner med mange børn fra socialt udsatte miljøer vil typisk opleve at have højere udgifter påskole- og børneområdet, uden at man dermed kan sige, at serviceniveauet på normalområdet ertilsvarende højere end i kommuner med få børn fra socialt udsatte miljøer.Det gamle tilskuds- og udligningssystem indeholdt et bysocialt kriterium, der kompenserede kom-muner udenfor hovedstadsområdet på baggrund af antallet af indbyggere i socialt belastede bolig-områder. Dette kriterium er ikke blevet afløst af et tilsvarende kriterium i det nye system. En ræk-ke undersøgelser peger på at ghettoer er præget af de såkaldte samspilsproblemer, hvor en rækkesociale udfordringer er overrepræsenteret i forhold til andre boligområder.

16Udsatte børn og ungeForslag til nye sociale kriterier i udligningssystemet

Kriterium

KriminalitetEtagebyggeriIntegrationSamspilsproblemer

Opgørelse

Antal retssager, hvor den tiltaltedømmes skyldig pr. indbyggerAndel boliger i etagebyggeriAntal flygtninge og indvandrereuden erhvervsuddannelseKombination af de kriterier, der ind-går i udligningen

Årsag

Kriminelle forældre skaber socialtudsatte børnSocialt belastede boligområder erofte karakteriseret ved etagebyggeriIntegrering af indvandrere udenerhvervsuddannelse kræver størrekommunal indsatsSamspil mellem flere sociale dimen-sioner øger det sociale udgiftspres

Det er rigtigt at de beregnede udgifter ikke svarer til de faktiske udgifter, men deter også hensigten med tilskuds- og udligningssystemet. De faktiske udgifter er joresultatet af mere end blot nogle objektive eller strukturelle forhold.De er i lige så høj grad resultatet af politiske prioriteringer, effektivitet i opgaveløsningen samt kom-munens evne til at økonomistyre.Ligeledes opgøres det demografisk betingede udgiftsbehov på baggrund af nogle landsgennemsnitli-ge enhedsbeløb fordelt på aldersgrupper, der delvist indeholder de sociale udgifter på normalområ-derne. I den demografiske del af systemet er det således forudsat, at udgifterne til et folkeskolebarni Vollsmose og Tingbjerg er de samme som til et barn i Søllerød eller Skanderborg. Kommuner medlave sociale udgifter vil på den baggrund isoleret set blive overkompenseret i den demografiske delaf tilskuds- og udligningssystemet, og det er således nødvendigt at supplere det demografisk betin-gede udgiftsbehov med et socialt betinget udgiftsbehov.

18Opbygge erfaringerMan kan ikke konkludere noget om tilskuds- og udligningssystemets evne til atkompensere kommunerne ud fra enkeltelementer i systemet – konsekvenserne aftilskuds- og udligningssystemet skal ALTID ses under ét.De sociale udgifter er styrbareKommunerne overtog først det fulde ansvar for det specialiserede socialområde i forbindelse medkommunalreformen i 2007. Det specialiserede socialområde er komplekst og kommunerne harhaft store organisatoriske og økonomiske udfordringer med at opbygge erfaringer med styringen afområdet. I de to regnskabsår, der foreløbigt er tilgængelige, er der en meget stor vækst i udgifternefor kommunerne samlet set. Men denne vækst dækker over rigtig store forskelle internt mellemkommunerne – nogle kommuner har endog haft faldende udgifter. Det viser, at kommunerne rentfaktisk kan styre udgifterne.I takt med at kommunerne gør sig sine egne erfaringer med området – gode som dårlige – må detforventes at både den samlede vækst og forskellene i udgiftsvæksten mellem kommunerne blivermindre og begynder at ligne de øvrige områder som kommunerne har haft ansvaret for i lang tid,som eksempelvis folkeskolen.På lidt længere sigt må det også forventes, at kommunerne kan høste synergieffekter ved at densamme myndighed håndterer hele socialområdet, idet koordineringsarbejdet og vidensdelingen

19Det specialiserede socialområdemellem det specialiserede- og ikke-specialiserede område må blive nemmere.Når dette er sagt, skal det dog understreges at socialområdet altid har krævet stor opmærksom-hed - lige meget hvor opgaven har ligget – og at opgaven også i fremtiden vil kræve stor opmærk-somhed.