KOU, Alm.del - 2009-10 - Bilag 109: Yderligere baggrundsmateriale ifm. studietur til Norge 11.-13. august 2010

Tema I: Strukturelle og organisatoriske virkemidler for å styrkelokaldemokratiet og kommunesektorens kapasitet til å gi godetjenester med høy kvalitet til innbyggerne.Innhold1.2.3.4.5.Forvaltningsreformen – flere oppgaver til fylkeskommunene............................. 1Samhandlingsreformen – oppgave og ansvarsfordeling kommunehelsetjenesterog statlige spesialisthelsetjenester........................................................................ 3Interkommunalt samarbeid – vertskommunemodellen ogsamkommunemodellen ........................................................................................ 4Nettverk – Noen eksempler ................................................................................. 5Konsultasjonsordningen....................................................................................... 6

Regjeringen ønsker et levende folkestyre med kommuner og regioner som utnytterlokale og regionale fortrinn til beste for innbyggerne, næringslivet og samfunnetfor øvrig. Regjeringen varslet i St.meld. nr. 12 (2006-2007)Regionale fortrinn –regional framtidat den fortsatt ønsker tre folkevalgte nivåer med et fornyet ogstyrket regionalt forvaltningsnivå.Stortinget har sluttet seg til gjennomføring av forvaltningsreformen fra 1. januar2010. Reformen innebærer en styrking av det regionale folkevalgte nivåetgjennom overføring av ansvaret for en rekke oppgaver fra staten. Reformen skalvære et svar på utfordringene fylkeskommunene har i dag knyttet til legitimitet,handlekraft og rollen som regional utviklingsaktør.Sentrale mål for reformen er:---Et forsterket folkestyre gjennom desentralisering av makt og myndighet ogen klar ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåeneEn mer samordnet og effektiv offentlig forvaltning der ulike sektorer ses isammenheng innenfor den enkelte region.Verdiskaping og sysselsetting basert på lokale og regionale fortrinn ogforutsetninger, som sikrer det framtidige grunnlaget for velferden isamfunnet.Effektiv ivaretakelse av nasjonale mål som bærekraftig utvikling,likeverdige tjenestetilbud og rettssikkerhet for den enkelte.

Fra 1. januar 2010 vil fylkeskommunene få overført ansvaret for det vesentlige avdagensøvrige riksveger(veger som i dag er statens ansvar) med tilhørendeferjestrekninger.Det vil bli opprettet 7 nye regionale forskningsfond, der fylkeskommuner skalsamarbeide. I statsbudsjettet for 2009 er det bevilget 6 mrd kroner som kapital tilregionale fond. Det er avkastningen av dette fondet som kan brukes fra 2010.Fylkeskommunene vil få 49 prosent av eierskapet til Innovasjon Norge. Detteselskapet tilbyr tjenester og programmer som skal bidra til å utvikle distriktene,øke innovasjonen i næringslivet over hele landet og profilere norsk næringsliv ogNorge som reisemål. Nærings- og handelsdepartementet er hovedeier. InnovasjonNorge er også en global organisasjon med kontor i over 30 land, og har i tillegginternasjonale nettverk gjennom Norges ambassader i land som ikke har egnekontor. Selskapet forvalter blant annet midler fra Kommunal- ogregionaldepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet og Landbruks- ogmatdepartementet, i tillegg til Nærings- og handelsdepartementet.Fylkeskommunene får videre ansvar for å sørge for at det fins et tilbud omfagskoleutdanning i det enkelte fylke, og for finansiering av disse fagskolene. Devil i tillegg få rett til å oppnevne styrerepresentanter til statlige høyskoler ogenkelte kulturinstitusjoner.Fylkeskommunene blir vannregionmyndighet og gis ansvaret for å forvalte EUsvannrammedirektiv, i tillegg overtar de en del andre miljøvernoppgaver. Nyevirkemidler innen regional planlegging, som innføring av regional planstrategi, erviktig. Disse virkemidlene er hjemlet i en ny plandel i plan- og bygningsloven somiverksettes 1. juli 2009. Av andre oppgaver på miljøområdet er tilrettelegging forallment friluftsliv den største. Fylkeskommunene får også overførtforvaltningsoppgaver på marin sektor, bl.a. tildeling av akvakulturtillatelser.Fylkesmannsembetene (regional stat) er forholdsvis lite berørt, menfylkesmannens landbruks- og miljøvernavdelinger skal avgi noen oppgaver.Fylkeskommunene skal blant annet få ansvaret for økonomiske tilskuddsordningerfor å sikre rekruttering, etterutdanning og likestilling mellom kjønnene innenlandbruksnæringen. Ansvar knyttet til forurensningsfeltet, forvaltning av truedeog sårbare arter, lovlighetskontroll, klagemyndighet og innsigelse til kommunaleog fylkeskommunale planer innen landbruk og miljøvern, vil fortsatt ligge hosfylkesmannsembetene.Helse- og omsorgsdepartementet har i Ot.prp. nr. 73 (2008-2009)Om lov omfylkeskommuners oppgaver i folkehelsearbeidet,fremmet 24. april 2009, foreslåttat fylkeskommunene fra 2010 skal få et lovfestet ansvar for folkehelse. Denneoppgaven vil blant annet innebære et pådriveransvar og en samordningsfunksjonfor det sektorovergripende folkehelsearbeidet regionalt og lokalt, med vekt på åunderstøtte folkehelsearbeidet i kommunene.Reformen vil gi et styrket demokrati og en ny og bredere plattform forfylkeskommunene som regional utviklingsaktør. Det vil gi mulighet forfylkeskommunene til å ta samordnende grep på tvers av enkeltsektorer. Uliketyper oppgaver, også forvaltningsoppgavene er viktige i en helhetlig regionalutvikling.

Samlet legges det opp til å øke fylkeskommunenes rammetilskudd med i overkantav 7,4 mrd kroner i 2010 i forbindelse med forvaltningsreformen. Det flyttes vel6,3 mrd kroner av statens nåværende rammer og av dette er knapt 6 mrd kronerknyttet til samferdselsoppgavene. Fylkesrammene foreslås i tillegg styrket med 1mrd kroner som følge av et økt vegansvar, og med 100 mill kroner til årsverk.Enkelte tilskudd på områdene til Miljøverndepartementet, Landbruks- ogmatdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Samferdselsdepartementetvil fortsatt være øremerket.Alle oppgavene som overføres omtales samlet i Ot.prp. nr. 10 (2008-2009)Om lovom endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring avforvaltningsreformen)og i St.prp. nr. 68 (2008-2009)Kommuneproposisjonen2010(kapittel 6). Det er gitt henvisninger til andre relevante dokumenter i dissehoveddokumentene.

Regjeringen har lagt samhandlingsreformen fram i form av en stortingsmelding.Viktige mål med reformen er at pasientene skal få bedre behandling der de bor, ogat det skal lønne seg å forebygge sykdom i forkant i stedet for å reparere ietterkant. Meldingen legger blant annet opp til en tydeligere ansvarsfordelingmellom kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Kommunale tjenesterskal fortsatt være fundamentet i det samlede tjenestetilbudet til befolkningen. Deøkte behovene for helse- og omsorgstjenester som følger av demografiskeendringer og epidemiologi (befolkningshelse og sykdommers forløp – årsak,konsekvens og utbredelse), gjør det særlig viktig å finne fram til en oppgave- ogansvarsdeling mellom kommuner og den statlige spesialisthelsetjenesten som bådei et pasient- og et samfunnsøkonomisk perspektiv gir gode og kostnadseffektiveløsninger.Kommunene er viktige aktører ved forebygging og tidlig intervenering iutviklingen av sykdomsforløp, og denne type innsats kan gi bedre effekter både iforhold til pasientnytte og ut fra samfunnsøkonomiske vurderinger. En del avbegrunnelsen er også at på grunn av kommunenes nærhet til befolkningen vil detvære positivt at oppgaveløsningen kan ses i sammenheng med andre oppgaver somligger under kommunenes ansvarsområde. Enkelte kommuner har alene eller isamarbeid med omkringliggende kommuner etablert institusjoner og prosjektersom bidrar til at syke unngår sykehusinnleggelse, eller at kronikere må reise langeavstander for å få vedvarende behandling.Det er meldingen foreslått tiltak som vil bidra til at flere helsetjenester kan tilbys ikommunene, og det legges blant annet opp til å gi kommunene etmedfinansieringsansvar for spesialisthelsetjenesten og ansvar for utskrivingsklarepasienter. Medfinansiering og nye oppgaver forutsetter i stor grad interkommunalesamarbeidsløsninger. Samarbeid om medfinansiering vil redusere den økonomiskerisikoen ved kostnadsvariasjoner fra ett år til det neste.Regjeringen legger frivillighet til grunn når det gjelder interkommunalesamarbeid. Kommunene har lang tradisjon for å samarbeide med hverandre og forselv å vurdere når interkommunalt samarbeid er hensiktsmessig. For små

Regjeringen er opptatt av å legge best mulig til rette for interkommunalt samarbeidog å tilby kommunene mange nok og gode samarbeidsmodeller.Samhandlingsreformen er ett eksempel på at det er nødvendig for kommunene åsamarbeide dersom utfordringer skal løses på en god måte.I Norge har kommunene lange tradisjoner for å samarbeide. Mest utbredt harsamarbeidet vært på områder hvor kommunene ikke er pålagt plikter etter lov,typisk vann-, avløps- og renovasjonstjenester.Det har vært begrensninger i lovverket med hensyn til hvilke oppgaver det harvært adgang til å løse utenfor den kommunale kjerneorganisasjonen. Det har ikkevært mulig for kommunene å overlate til andre kommuner å drive offentligmyndighetsutøvelse på deres vegne uten at det har vært særskilt åpnet for det i denenkelte særlov.Samarbeid tar således utgangspunkt i frivillighet. Enkelte steder i lovgivningen erdet hjemmel for staten til å pålegge kommunene om å samarbeide. Den mestkonkrete finner vi i havneloven, som gir staten hjemmel til å pålegge kommuner åopprette et felles havnestyre. Lovgivningen inneholder ellers noen spredte hjemler,men disse er tatt i bruk i svært liten grad.Fra 2007 fikk vi nye bestemmelser i kommuneloven som lovregulerer envertskommunemodell. Det prinsipielt nye ved denne modellen er at man pågenerell basis åpner for at kommunene kan delegere myndighetsutøvelse til andrekommuner. Det er således adgang til å samarbeide om alle typer lovpålagteoppgaver innenfor modellen, med mindre det er gjort eksplisitt unntak i denenkelte særlov. Vertskommunemodellen finnes i to varianter; administrativtvertskommunesamarbeid og vertskommunesamarbeid med politisk nemnd.Innenfor den administrative modellen kan det delegeres oppgaver av administrativkarakter. Innenfor en modell med nemnd, kan kommunene også delegeremyndighet til å treffe vedtak i prinsipielle (politiske) saker. Lovendringene bleiverksatt våren 2007, og departementet skal i gang med å kartlegge om modellener tatt i bruk i noe omfang.I tillegg er regjeringen i gang med utrede enda en mulig modell,samkommunemodellen. Denne modellen er ment å legge til rette for at to ellerflere kommuner skal kunne gå sammen om å samarbeide på en bredere basis,innenfor flere tunge tjenesteområder. Modellen innebærer at det opprettes et egetpolitisk organ, indirekte valgt fra de deltakende kommunene, som også får en egenadministrasjon til å håndtere de oppgaver som kommunene delegerer tilsamkommunen. Mange av de overordnede reglene som er fastsatt i kommuneloven

Nettverk – Noen eksemplerNettverksarbeidI stadig større grad inngår norske kommuner i nettverksarbeid for å utviklekvaliteten på egne tjenester og samtidig kunne sammenligne egen tjenesteprofilmed andre kommuner. Eksempler på slike nettverk er blant annet:KS’ Effektivitetsnettverk.Nettverk der kommunene kan sammenligneegen tjenesteproduksjon med andre kommuner.Kvalitetskommuneprogrammet.Trepartssamarbeid mellom staten,KS og arbeidstakerorganisasjonene. Programmet er nettverk forgjensidig læring mellom kommuner for å utvikle kvalitet i tjenestene ogredusere sykefraværet.Samarbeid om etisk kompetanseheving – styrking av etiskkompetanse i helse- og omsorgstjenesten.Samarbeidsprosjekt mellomHelse- og omsorgsdepartementet, yrkesorganisasjonene og KS.Prosjektet skal utvikle opplæringsprogram med sikte på at alle ansatteskal få tilbud om grunnleggende opplæring i yrkesetikk og bidra til åutvikle modeller for å etablere møteplasser der etiske dilemma kanbehandles og råd kan gis i konkrete saker.Flink med folk i første rekke.Ledelses- ogmedarbeiderutviklingsprosjektet som gjennomføres i samarbeid mellomHelse- og omsorgsdepartementet og KS. Satsingen har fokus påtverrfaglig ledelse knyttet til psykisk helse og rus, og styrking avkommunenes arbeid med kompetanseplanlegging og lokaleutviklingsprosjekter.Økoløft.Toårig samarbeidsprosjekt mellom Landbruks- ogmatdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet.Målsetningen er at 15 prosent av all matproduksjon og matforbruk skalvære økologisk innen 2015. Statens landbruksforvaltning har ansvar forgjennomføringen av prosjektet. Det er totalt 52 deltakerkommuner.Livskraftige kommuner.Program for miljø- og samfunnsutvikling.Miljøverndepartementet og KS har inngått en femårig samarbeidsavtaleder kommunene som deltar skal jobbe systematisk og kreativt medmiljø, samfunnsutvikling og bærekraft i nettverk med andre kommuner.Grønne energikommuner.Et program hvor 21 utvalgte kommuner og1 fylkeskommune knyttes sammen i nettverk for økt satsing påenergieffektivisering, fornybar energi og tiltak mot klimagassutslipp.KS er ansvarlig for å drifte programmet. Programmet varer ut 2010.

Konsultasjonsordningen er regjeringens hovedarena for formell dialog medkommunesektoren ved KS (kommunesektorens interesse- ogarbeidsgiverorganisasjon) om makroøkonomiske forhold og enkeltsaker knyttet tildet økonomiske opplegget for kommunesektoren i statsbudsjettet. Andre sakermed stor betydning for sektoren kan også tas opp. Arenaen legger til rette for ensamordnet diskusjon med sektoren om utfordringer og virkemiddelbruk.Det er fire faste politiske møter i året. I tillegg omfatter ordningen både politisk ogadministrativ dialog mellom det enkelte departement og KS mellom møtene.Bilaterale samarbeidsavtaler mellom regjeringen og KS på enkeltsektorer oginvolvering av KS i kostnadsberegninger, er sentrale elementer ikonsultasjonsordningen. Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaret forordningen.Hovedformålet med ordningen har vært å komme til enighet om hva som kanoppnås innenfor kommunesektorens inntektsrammer. Et annet mål for ordningenhar vært å redusere bruken av sterke statlige styringsvirkemidler ved å etablereenighet om prioriteringer knyttet til kommunesektorens ressurser. Ordningen harbidratt til bedret kontakt mellom KS og staten, og en større grad av enighet omsituasjonsbeskrivelsen for kommunesektoren.Involvering av KS i kostnadsberegningerFra og med konsultasjonsåret 2007 er det innført rutiner for involvering av KS ikostnadsberegninger. Involvering av KS skal bidra til at det utarbeides et bestmulig beslutningsgrunnlag for regjeringen og Stortinget. Involveringen skal ikkeredusere regjeringens mulighet til å foreta helhetlige vurderinger og prioriteringer,men sikre en god involvering av KS uten å gi innsyn i fortrolig budsjettarbeid ogprioriteringsdiskusjoner. Det er per mai 2009 meldt opp (dialog om) 12 saker. Tresaker ble avsluttet i 2007 og to saker ble avsluttet i 2008.Bilaterale avtalerDet er per mai 2009 ni bilaterale avtaler mellom ett eller flere departementer ogKS, samt en tilleggsavtale til en av hovedavtalene. Dette er avtaler på områdenebarnevern, kvalitetsutvikling innen pleie- og omsorgssektoren, boligsosialt arbeid,bosetting av flyktninger og etablering/nedleggelse av mottak og omsorgssentre,

rammeavtale NAV, samhandling på helse- og omsorgsområdet, styrket samarbeidmellom NAV og utdanningsmyndighetene i kommuner og fylkeskommuner, omlivskraftige kommuner, grønne energikommuner og om landbruks- ognæringsutvikling. Fire av disse avtalene varer ut året 2009. Avtaler omkvalitetsutvikling i grunnopplæringen og om barnehager løp ut ved årsskiftet2008/2009. Det foretas en evaluering og statusrapportering for den enkelte avtaletil tredje konsultasjonsmøtet (i august) der bilaterale avtaler og måloppnåelseforegående år (jf. rapporteringen i KOSTRA (Kommune-Stat Rapportering)) erhovedtema.Konsultasjonsordningen som virkemiddel i styringsdialogenSenter for økonomisk forskning (SØF) og Norsk institutt for by- ogregionforskning (NIBR) har vurdert konsultasjonsordningen som virkemiddel istyringsdialogen mellom staten og kommunesektoren.Disse forskningsmiljøene har drøftet konsultasjonsordningen i lys av de gradvisskiftende og forholdsvis komplekse relasjonene mellom staten og kommunene. Demener det er behov for styringsordninger som kan ta utgangspunkt i helheten ioppgaveomfanget i stat-kommune forholdet og motvirke sterk styring påenkeltsektorer. Ordningen har en funksjon i å utvikle og fremme læring ogforståelse.SØF mener dialogen gir kommunesektoren en viss innflytelse. Selv om avtalersom inngås ikke er forpliktende for kommunene vil KS og kommunesektorenkunne føle et større ansvar for å følge opp. SØF mener samlet sett at ordningen girgevinster for begge parter. Det kan ikke utelukkes at ordningen over tid kan gibedre inntektsvekst for sektoren enn tilfellet ville vært uten enkonsultasjonsordning. SØF mener videre at konsultasjonsordningen kan bidra tilbedre gjennomføring av reformer og satsinger, kanskje særlig i tilfeller hvor detikke er hensiktsmessig og/eller ønskelig å benytte lovbaserte virkemidler.SØF viser til at i dagens konsultasjonsordning er mål knyttet til utviklingen itjenestetilbudet i hovedsak beskrevet i bilaterale avtaler mellomenkeltdepartementer og KS. Slike avtaler kan være et godt virkemiddel for å bidratil høy kvalitet og effektiv ressursbruk innen de enkelte tjenesteområder. Men deter et potensielt problem at de bilaterale avtalene svekker samordningsperspektivet,som konsultasjonsordningen skulle styrke. Det kan gå ”inflasjon” i bilateraleavtaler på samme måte som i øremerking og lovregulering – alle vil ha avtaler forå sikre ressurser til sin sektor. Sektorovergripende prioriteringer kan ikke styresgjennom bilaterale avtaler. Etter SØFs mening bør de bilaterale avtalenebalanseres ved at prioritering mellom tjenesteområder blir et viktigere tema ikonsultasjonsmøtene. Siktemålet må være at fellesdokumentet inneholder mål forutviklingen av tjenestetilbudet på sentrale områder.SØF mener et viktig mål for kommunesektoren videre bør være å forbedreutformingen av lovbaserte og økonomiske virkemidler, det vil si gi kompetenteinnspill for at disse skal bli mest mulig målrettede, slik at reformer skal kostemindre men gi samme måloppnåelse. Dette vil begrense negative konsekvenser forfrihet i oppgaveløsningen, andre tjenester og langsiktig utvikling avtjenestetilbudet.

SØF sier et enklere finansieringsopplegg med mer rammefinansiering vil kun væremulig dersom sektoren gir slipp på prinsippet om at alle reformer skal værefullfinansiert i den enkelte kommune og aksepterer at ”sinkene” kommer noedårligere ut. Sektoren må videre akseptere at mindre øremerking i mange tilfellermå kompenseres med andre styringsvirkemidler som forpliktende avtaler innenkonsultasjonsordningen, eller rettighetsfesting. Staten må på sin side invitere tildialog før alle sider ved en reform er bestemt, slik at kommunesektorensinnflytelse blir reell. Departementene vil være tjent med at utforming oggjennomføring blir bedre og at kommunesektoren får et eierforhold til reformene.Les rapportene og informasjon om konsultasjonsordningen på Kommunal- ogregionaldepartementets nettsider på www.krd.no. Det ble i januar 2009 publiserten egen veileder om ordningen.