Grønlandsudvalget 2009-10
GRU Alm.del Bilag 24
Offentligt
Henrik Jedig JørgensenJon Rahbek-Clemmensen
Holdhovedetkoldt!En scenariebaseret undersøgelse afforsvarets opgaver i Grønland frem mod2030
Maj 2009Hold hovedet koldt!Dansk Institut for Militære StudierMaj 2009
AbstractGrønland star over for radikale omvæltninger i dekommende årtier. Klimaforandringer, industriel udnyttelseaf naturressourcer og politiske konflikter mellemstormagter kan alle betyde store økonomiske og politiskeomvæltninger. Det påvirker uundgåeligt forsvarets rolle iGrønland. Denne rapport fremskriver udviklingen ogopstiller fire scenarier for Grønland i 2030. Dervedundersøges hvilke forsvarsrelaterede udfordringer detgrønlandske samfund risikerer at stå over for. Detforudsættes i denne forbindelse, at Grønland fortsat er endel af Rigsfællesskabet. Rapporten viser, at øgedemuligheder for industriel vækst og transport ikke baremedfører en stor økonomisk vækst i Grønland, men ogsåstore byrder for den offentlige sektor. Derved vil forsvaretsopgavekompleks blive større. Rapporten viser også, at enpotentiel stormagtskonflikt i Arktis er meget usandsynlig.Skulle dette alligevel ske, vil den formentlig involvereRusland og NATO og bebyrde forsvaret med nye opgaver.Samlet set er der altså en risiko for en overbelastning afforsvaret i Grønland. For at undgå dette anbefales det, atman allerede i dag forebygger, at udfordringer opstår,effektiviserer forsvarets nuværende kapabiliteter,prioriterer mellem forsvarets opgaver og planlæggereventuelle kapabilitetsforøgelser.Greenland faces radical changes in the coming decades.Climate change, industrial exploitation of natural resourcesand political tensions between the Arctic great powers mayalter the economic and political context of the region. Thiswill inevitably affect the role of Danish Armed Forces inGreenland. This report investigates trends anddevelopments in the Arctic region and presents fourscenarios for Greenland by 2030. Hereby, it identifieschallenges which may face Danish Armed Forces. The reportshows that increased industrial production and newtransport routes not only leads to significant economicgrowth in Greenland, but also burdens the public sector.Consequentially, the number of defence-related tasks willincrease significantly. The report also shows that it is highlyunlikely that the Arctic will become the theatre for a majorpower conflict. However, if such a conflict were to occur, itwould most likely involve Russia and NATO. In this case,Danish Defence would be charged with new tasks relating toGreenland. To sum up, Danish Defence in Greenland risksbecoming overstretched. In order to avoid overstretch it isrecommended that Denmark should prevent problemsbefore they occur, rationalize existing capabilities, prioritizethe most important tasks in the present portfolio andcarefully plan future capability increases.
Dansk Institut for Militære Studier er en uafhængigforskningsinstitution, hvis formål er at kortlægge,analysere og debattere de valg, som dansk forsvar ståroverfor i en globaliseret verden.Denne rapport er baseret på forfatterens egen forskning,og dens konklusioner er således udelukkende udtryk forforfatterens egne holdninger.Copyright � Dansk Institut for Militære Studier ogforfatteren, 2009.Rapporten kan hentes på www.difms.dkSide 2 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
AnbefalingerMan bør allerede i dag forebygge fremtidigeudfordringer ved følgende tiltag:-Danmark bør generelt set forsøge at undgå, atArktis militariseres. Konkret bør man udvisetilbageholdenhed og ikke unødigt forøge denmilitære tilstedeværelse for ikke at virke truende iforhold til potentielt fjendtlige stater. Ydermereskal Danmark investere energi og ressourcer i atudvikle og vedligeholde dialogfora med deltagelseaf disse stater.-Man bør optimere sikkerheden for civil sejladsinden for Grønlands søterritorium gennemnational dansk regulering. I forlængelse herafanbefales det, at man fortsætter arbejdet for atindføre internationale regler for dissesejladstyper gennem FN’s maritimeorganisation, IMO.Man bør allerede i dag sikre, at forsvaretsnuværende kapabiliteter effektiviseres:-Danmark bør arbejde for, at der etableres eninternational satellitovervågningstjeneste –gerne i forlængelse af IMO’s nuværende LRIT-system.-Grønlands Kommandos hovedkvarter bør flyttesfra Kangilinnguit til Nuuk. Dette vil muliggøre enbedre og billigere opgaveløsning. I denforbindelse bør der oprettes en fællesredningscentral med deltagelse af forsvar ogpoliti.-Såfremt man ønsker at sammenlæggeGrønlands og Færøernes Kommando i en fællesNordatlantisk Kommando, bør en sådan placeresi Nuuk for at sikre, at der er det nødvendigekendskab til de særlige klimatiske, geografiskeog maritime forhold i Grønland.-Der er store stordriftsfordele ved en fortsatsamling af flåde- og kystvagtmyndighed isamme myndighed. Man bør dog væreopmærksom på, om en radikalt øgetopgavemængde på et senere tidspunkt kan gøredet rentabelt at etablere en separat kystvagt.Hold hovedet koldt!
Man bør prioritere forsvarets opgaver, således atder skabes klarhed om grænsedragningen mellemforsvar og civilt samfund:-Forsvarets civile aktiviteter er at regne for etindirekte bloktilskud til Grønland. Hvisudgifterne til den civile aktivitet forøges, bør detbesluttes, om forsvaret fortsat skal varetagedisse opgaver. I så fald bør der foreligge en klarpolitisk beslutning, der definerer, hvem der skalbetale for disse udgiftsforøgelser.-Mere aktivitet øger risikoen for ”mission creep”,hvor forsvaret pålægges nye opgavetyper, påområder hvor civilsamfundet ikke har atopbygget nødvendige kapaciteter. Hvis dettekonstateres, bør der træffes en klar politiskbeslutning om, hvordan disse opgaver løses –herunder hvilke opgaver forsvaret ikke børvaretage. Eventuelle nye opgaver bør følges medyderligere finansiering.Såfremt opgaverne ikke kan løses vedovenstående tiltag, bør man forøgekapabilitetsniveauet:-Det kan blive nødvendigt at indsætte yderligerefly- og skibskapacitet. Man bør derfor nuplanlægge, hvilke sejlende og flyvendeplatforme og dertilhørende basekapaciteter derer behov for.-Sikkerhedsdynamikken i Arktis afhænger af, omRusland ser den vestlige adfærd som truende.Planlægningen af militærekapabilitetsforøgelser bør derfor være såhenholdende som muligt, ogkapabilitetsforøgelser skal om muligt undgås.-Udviklingen i NATO’s strategiske orientering ermed til at forme Ruslands opfattelse af en muligsikkerhedspolitisk trussel i Arktis. Danmark børderfor undlade at problematisere Arktis i NATO-sammenhæng.
Side 3 af 58
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
IndholdsfortegnelseAbstract01Indledning og metode259
02 Forsvaret i Grønland 200903 Scenarieopbygning: Hvad driverudviklingen?
13
04 Scenario 1: Naturskøn rasteplads 2205 Scenario 2: Klondyke06 Scenario 3: Rigt, men skræmt07 Scenario 4: Militærbase08 Hvordan kan forsvaret forberedesig på fremtiden?09 Anbefalinger101112AppendiksKilderNoter3341434651252831
Side 4 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
01 Indledning og metodeIndledningMange forhold i Grønland er under forandring. Dels spiller de globaleklimaændringer en rolle – og dels har efterspørgslen efter ressourcerbetydning for Grønlands muligheder. Forandringerne påvirker ogsåden menneskelige adfærd – herunder specifikt hvor, hvordan, hvorforog hvor meget mennesker færdes i området. Dermed førerudviklingen måske til nye trafikmønstre. Fordi forandringerne iGrønland har stor betydning for trafikmønstrene, påvirkes forsvaretsopgaver også af forandringerne.Formålet med denne rapport er at beskrive, hvilke opgavemæssigeudfordringer forsvaret kan risikere at stå over for i Grønland fremmod 2030. Denne udvikling afhænger af forskellige uforudsigeligevariable. Derfor præsenterer denne rapport en række scenarier forudviklingen frem mod 2030, baseret på forskellige vurderinger af,hvordan disse variable udvikler sig. Disse scenarier specificerer detmulighedsrum, som fremtiden kan forme sig inden for. Samtidig erde en påmindelse om, at vores handlinger i nutiden former denfremtid, der kommer.Rapporten henvender sig først og fremmest til politiske og militærebeslutningstagere, som hver især skal forberede sig påkonsekvenserne af de fremtidige udviklingstendenser og underhensyntagen til disse tage stilling til arten og timingen af tiltag, dersikrer den bedst mulige håndtering af udviklingen. Derfor kommerrapporten også med en række anbefalinger, som dels vil krævepolitiske beslutninger og dels have konsekvenser for forsvaret. Denhar dog samtidig til formål at bidrage til den akademiske ogoffentlige debat om sammenhængen mellem udviklingen i Grønlandog forsvarets opgaver.
MetodeRapporten består af en analyse i to dele. For det første foretagerrapporten en fremskrivning af den økonomiske ogsikkerhedspolitiske udvikling frem mod 2030 på baggrund af Solowsvækstmodel og den realistiske trusselsbalanceteori. Dette sker veden systematisering af den tilgængelige information om arktiskeforhold. Herigennem er fire faktorer blevet afgrænset somHold hovedet koldt!Maj 2009
Side 5 af 58
Dansk Institut for Militære Studier
definerende for udviklingen: klimaforandringer, tilstedeværelsen afrentable naturressourcer, teknologisk udvikling og militarisering.Disse faktorer er behæftet med en stor usikkerhed, og det er såledesumuligt at komme med en endelig forudsigelse af, hvordan de viludvikle sig i fremtiden. Derfor opstiller vi i stedet fire scenarier forden fremtidige udvikling, baseret på hvordan disse faktorer kantænkes at udvikle sig frem mod 2030. Disse scenarier beskriversåledes, hvordan forsvarets opgaver vil se ud i 2030, hvis der ikkeændres ved forsvarets forhold i Grønland, selvom detomkringliggende samfund og de andre arktiske staters forsvarændrer handlemønster. Scenarieopbygningen foretages ved, at viforudsætter en vis udvikling inden for nogle faktorer(klimaforandringer og teknologisk udvikling), mens vi varierer andrefaktorer (tilstedeværelsen af rentable naturressourcer ogmilitarisering). På denne måde får vi fire billeder af Grønland 2030,der naturligvis ikke udtømmer det fremtidige mulighedsrum, mensom alligevel repræsenterer de vigtigste udviklingstendenser.Efter at have opstillet disse fire billeder af fremtiden er næste skridtat udlede en strategi for, hvordan forsvaret anno 2009 skal forholdesig til de udfordringer, som scenarierne opstiller. Dette udgøranalysens anden del. I den forbindelse er det vigtigt at holde sig forøje, at de fire scenarier kun beskriver et begrænset udsnit af detfremtidige udfaldsrum. De tiltag, man gennemfører i dag, skalsåledes sammenholdes med sandsynligheden for, at de udfordringer,som scenarierne beskriver, faktisk opstår, med denutidsomkostninger, som en forebyggelse af denne fremtid vil have.Dette gøres ved at anlægge fire forskellige strategier for at håndtereforsvarets organisation og det stigende opgavekompleks. Dissebestår i at forebygge at nye problemer opstår, at effektivisere deneksisterende organisation, prioritere mellem forsvarets opgaver ogforøge kapabiliteterne. Da disse forskellige strategier indebærer enforskellig belastning, kan man prioritere mellem dem, der børindføres nu, og dem, man bør holde i baghånden, hvorved vi kommerfrem til en række anbefalinger for, hvordan man nu og i dekommende år bør ruste sig til fremtiden.For at kunne gennemføre disse to analysedele har det væretnødvendigt at indsamle en stor mængde information. Denne bestårblandt andet af allerede publicerede data og analyser af grønlandskeog arktiske forhold. Denne information er blevet suppleret med 20interviews med eksperter og parter med kendskab til klima- ogressourceforhold, offentlig administration, industrielle interesser ogforsvarsadministration i Danmark, Grønland, Canada og USA (denfulde liste findes i appendiks 2).
Afgrænsning og forudsætningerGrønland udgør det altoverskyggende omdrejningspunkt i Danmarkspolitik i Arktis, og det er således Danmarks tilstedeværelse iGrønland, der gør udviklingen i Arktis betydningsfuld for den danskeforsvars- og sikkerhedspolitik.1Derfor vil denne rapport fokusere påGrønland, det vil sige det grønlandske fastland og dertilhørendeeksklusive økonomiske zone (EEZ), og kun behandle forhold iDanmark, på Færøerne og i resten af den arktiske region, hvor det erSide 6 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
strengt nødvendigt for analysen, eller hvor kildemateriale ikkemeningsfuldt har kunnet renses for disse oplysninger.Hvad angår Grønland fokuserer rapporten på forsvarets opgaver ogtilstedeværelse – herunder opgaverne med varetagelse afpolitimyndighed og som kystvagt samt støtte til den civile sektor iGrønland. Udviklingen i det grønlandske samfund er kun inddraget,for så vidt den har betydning for forsvarets fremtid.Tidsmæssigt strækker rapporten sig frem til 2030. Dettemellemlange perspektiv gør os i stand til at se hinsides denuværende forhold og foregribe den fremtidige udvikling. Et længereperspektiv ville dog være forbundet med så mangeusikkerhedsmomenter, at det ville være vanskeligt at komme medrealistiske forudsigelser om udviklingens karakter.Ydermere opstilles der specifikke forudsætninger for hver af de toanalysedele. Som nævnt forudsættes det i scenarierne, at detteknologiske niveau er langsomt stigende, og at klimaet blivermoderat varmere frem mod 2030. Ved at forudsætte, at der skerklimaforandringer, vil vores scenarier i sig selv indebære enforandring i forhold til den nuværende situation. Alle vores scenariervil derfor indebære, at nye opgaver vil opstå for forsvaret. Iscenarieopbygningen forudsættes det også, at Grønland i 2030 stadiger en del af Rigsfællesskabet og ikke har hjemtaget forsvaretsområder, og at man fortsat efterstræber at varetage disse på detnuværende kvalitetsniveau.2Når vi bevæger os fra scenarierne til spørgsmålet om, hvordanforsvaret skal håndtere disse udfordringer, bevæger vi os samtidigfra den analytiske verden til at skulle forholde os til den konkretevirkelighed. I den forbindelse er vi som nævnt nødt til at tage ibetragtning, at klimaudviklingen og den teknologiske innovationikke nødvendigvis følger vores forudsigelser. Ligeledes medtager vi idenne analyse, at Grønland kan vælge at hjemtage områder, hvilketforsvaret må medtage i sin videre planlægning.
FremgangsmådeOverordnet set består rapporten af tre dele. Første del præsentereranalysens udgangspunkt ved at beskrive forsvaret og detgrønlandske samfund anno 2009. Kapitel 2 præsenterer således,hvordan forsvaret i Grønland i dag varetager en række civile ogmilitære opgaver ved hjælp af en vifte af enheder med hovedkvarter iKangilinnguit (Grønnedal).Rapportens anden del indeholder scenarieanalysen. I kapitel 3beskriver vi således de klimatiske, geologiske, teknologiske ogpolitiske forhold i Arktis, samt hvordan vores model for denfremtidige økonomiske og sikkerhedspolitiske udvikling benytterdisse data til at opstille scenarierne. De fire scenarier –Naturskøn
rasteplads,Klondyke,Rigt, men skræmtogMilitærbase– skildresvidere i kapitel 4-7. Samlet set fremgår det heraf, at forsvaret kanrisikere, at mængden af civile og militære opgaver, som i dagvaretages af forsvaret, stiger markant.
Side 7 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
Rapportens tredje og sidste del indeholder den anden analysedel, derbeskriver, hvordan disse udfordringer kan imødekommes. I kapitel 8diskuteres en række anbefalinger, der skal forebygge, atbelastningen opstår, effektivisere forsvarets evne til at udnytteeksisterende kapabiliteter, prioritere, hvilke opgaver der har forrang,og forøge forsvarets kapabilitetsniveau. Endelig præsenteres disseanbefalinger i komprimeret form i kapitel 9.
Side 8 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
02Forsvaret i Grønland 2009Grønlands enorme territorium og barske klima betyder, at forsvaretsaktiviteter her foregår under ganske andre forhold end andetsteds. Isin videste udstrækning består Grønlands territorium af detgrønlandske fastland (på 2.166.086 km2)3samt af den eksklusiveøkonomiske zone (EEZ), der strækker sig 200 sømil ud fra Grønlandskyst, undtagen hvor den er aftalemæssigt reguleret med stater, somhar overlappende EEZ (f.eks. Canada). Den månedligegennemsnitstemperatur svinger fra + 10 �C om sommeren i syd til -30 �C om vinteren i nord.4Om vinteren fryser størstedelen af degrønlandske farvande til,5mens kun de nordligste og nordøstligstefarvande er dækket af is om sommeren.Disse faktorer gør konventionel industri praktisk talt umulig. Dengrønlandske økonomi er derfor særdeles ensidig, idet næsten helearbejdsstyrken er beskæftiget i enten den offentlige sektor (45procent), fiskeindustrien (20 procent) eller sektorer afledt heraf (25procent).6Dette afsnit beskriver, hvordan forsvaret opererer underdisse forhold, herunder organisationens struktur, opgavefordeling,kapabiliteter og budget.
Grønlands Kommandos organisationDen danske stats militære instans i Grønland er GrønlandsKommando (GLK), der er direkte underlagt Forsvarskommandoen ogfår materiel støtte fra søværnet og flyvevåbnet.7GLK’s hovedkvarterer placeret i Kangilinnguit ved Ivittuut i det sydvestlige Grønland oger bemandet med 65 af de i alt 104 medarbejdere i GLK.8Kangilinnguit er et lille og isoleret samfund, som kun kan nås medskib eller helikopter, og GLK må derfor selv varetage funktioner, dernormalt varetages af andre offentlige myndigheder. Området ermilitært område og blev overtaget fra amerikanske styrker, da disserømmede området i 1951.9Tidligere er det blevet diskuteret at flytteGLK’s hovedkvarter til enten Nuuk, Danmark eller Færøerne, menindtil videre er denne beslutning ikke blevet truffet.10
Både flåde og kystvagtForsvarets primære opgave i Grønland er at håndhæveRigsfællesskabets suverænitet og overvåge, at denne ikke krænkes.Der findes imidlertid ingen specifikke folkeretlige krav til omfangetSide 9 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
af staters suverænitetshåndhævelse og således heller ingen formel,som fastsætter antal eller bevæbning af militære enheder i forhold tilarealet af den havoverflade, hvor man skal demonstrere suverænitet.I tilfælde af en militær trussel skal man dog utvetydigt være i standtil at detektere og dokumentere fremmede enheders adfærd ogmarkere en tilstedeværelse, og i sidste ende skal man med magtvære i stand til at tvinge disse ud af territorialfarvandet. I lyset af atder ikke umiddelbart er en militær trussel mod Rigsfællesskabetssuverænitet i Grønland, kunne denne opgave dog principielt set løsesaf relativt simple enheder, som dog skal være egnede til sejlads iArktis og forsynet med sensorer til luft-, overflade- ogundervandsdetektion samt bevæbning af en kaliber, som måanvendes til varslingsskydning.Når man alligevel har valgt at investere i større enheder, skyldes det,at man i Rigsfællesskabet har valgt at lade GLK løse de civilekystvagtopgaver, såsom søredningstjeneste, fiskeriinspektion,miljøindsats, søopmåling og en række mindre omfattende opgaver.11Dette er gjort ud fra den rationalitetsbetragtning, at det vil væreuforholdsmæssigt dyrt at bygge, udruste og drive særlige enheder tilat løse kystvagtopgaver og andre myndighedsopgaver, parallelt medat forsvarets enheder løser militære kerneopgaver i området.Omkostningerne ved at bemande og udruste forsvarets enheder til atløse de kystvagtmæssige opgaver er mindre end omkostningerne tilat opbygge et særligt beredskab. Det skyldes ikke mindst, atvejrforholdene i de grønlandske farvande kræver enheder med enbetydelig udholdenhed og robusthed.Man kan sammenligne GLK med en schweizerkniv, hvor man ihåndtaget – ud over knivsbladet – har samlet en række andre nyttigeværktøjer, sådan at man kan slippe for at fylde lommerne medværktøj. Forsvarets flådeopgaver – suverænitetshåndhævelse ogovervågning – er knivsbladet. Kystvagtopgaverne er proptrækkeren,neglesaksen og forstørrelsesglasset – en masse ekstraudstyr, somdet er smart at have samlet i ét redskab, men som strengt taget ogsåkan være adskilt fra schweizerkniven.Forsvaret varetager de militære og civile opgaver over hele detgrønlandske territorium med undtagelse af miljøindsatsen samteftersøgnings- og redningstjenesten, som er delt mellem GLK ogpolitiet (rigsmyndighed), således at hjemmestyret varetager disseopgaver nær kysten, mens GLK har ansvaret til havs.12Denne grænseer dog reelt set flydende.13
Kapabiliteter: fly, skibe og satellitterFor at kunne dække det enorme grønlandske område opretholderGLK en række mindre installationer spredt ud over territoriet (se korti appendiks 1).14Vigtigst af disse mindre installationer erslædepatruljen SIRIUS i Daneborg samt Luftgruppe Vest iKangerlussuaq (Søndre Strømfjord) Lufthavn, hvorfra GLK indsættersin flystøtte, idet et fastvinget fly stilles til rådighed i 380 timer årligt(gennemsnitligt ca. otte dage om måneden).15Til løsning af større opgaver til havs disponerer GLK 365 dage omåret over et sejlklart inspektionsskib af Thetis-klassen.16DerudoverSide 10 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
har GLK samlet 847 dage om året rådighed over tre andre sejlendeenheder.17Tidligere har disse enheder været små inspektionskuttereaf Agdlek-klassen, men i 2008 er to af disse blevet udfaset ogerstattet med to noget større inspektionsfartøjer af KnudRasmussen-klassen. Man har ydermere to søopmålingsfartøjer,18ogsidst – men ikke mindst – hører slædepatruljen SIRIUS, somafpatruljerer nationalparken i Nordøstgrønland til lands, også underGLK.19Ud over de operative enheder benytter GLK også andre systemer iforbindelse med overvågning. Meldesystemet GREENPOS erobligatorisk for skibe, der påregner at anløbe og opholde sig igrønlandsk territorialfarvand, og giver muligheder for at registrereog periodisk monitorere deres tilstedeværelse.20Desuden ersatellitovervågningssystemet LRIT – der overvåger skibe af en visstørrelse ved hjælp af en transmitter om bord – under etablering,hvilket også forventes at kunne give et større overblik over demaritime aktiviteter i de grønlandske farvande.21Det gælder dog forbegge systemer, at skibe, som ikke ønsker at blive detekteret, blotkan undlade at rapportere til GLK eller slukke for LRIT-systemet,hvilket betyder, at behovet for suverænitetshåndhævelse vil væreuændret.Herudover udgør den amerikanske Thule Air Base en centralinstallation for forsvaret af Grønland. Området som basen ligger påstilles til rådighed for USA efter forsvarsaftalen af 1951 og rummerblandt andet en flybase og en radarinstallation af stor strategiskbetydning for USA.22Basen er et vigtigt sikkerhedspolitisk bindeledmellem Danmark og USA.23
Hvem betaler?I 2007 brugte forsvaret godt 339 millioner kroner i Grønland.24Finansieringen af disse udgifter falder i en gråzone mellemalmindelig offentlig virksomhed og noget, der kan betegnes som etindirekte bloktilskud. De militære opgaver er almindeligerigsopgaver, og de finansieres derfor som enhver anden offentligvirksomhed af det statslige budget. De civile opgaver udføresderimod for det grønlandske hjemmestyre. Som det fremgår afselvstyrekommissionens rapport, er dette således at regne for etindirekte bloktilskud – det vil sige økonomisk støtte til hjemmestyreti form af den gratis varetagelse af hjemmestyrets område.25Da der ikke er klare retningslinjer for omfanget og graden afsuverænitetshåndhævelse, kan det umiddelbart være svært at findegrænsen mellem de to opgavetyper. Patruljesejlads omfatter somudgangspunkt altid overvågning og suverænitetshævdelse samt adhoc-udførelse af kystvagtsrelaterede myndighedsopgaver, herunderbl.a. fiskeriinspektion samt eftersøgnings- og redningstjeneste. I denudstrækning opgaveløsningen udføres samtidig med f.eks.overvågning og fiskeriinspektion, er det svært at skille de militære ogcivile opgaver ad, og man kan derfor postulere, at dele af GLK’smateriel er indkøbt for at varetage civile opgaver, og at udgifternehertil er et indirekte bloktilskud.
Side 11 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
SammenfatningForsvarets opgaver i Grønland varetages af Grønlands Kommando(GLK), der ligger i den isolerede bygd Kangilinnguit. Opgaverne eropdelt i militære (suverænitetshåndhævelse og overvågning) ogcivile myndighedsopgaver (fiskeriinspektion, søredningstjeneste,miljøindsats, søopmåling o.l.). Opgaverne løses på hele detgrønlandske territorium med undtagelse af miljøindsatsen samteftersøgnings- og redningstjenesten, som er delt mellem GLK oghjemmestyret. Til varetagelse af disse opgaver disponerer GLK overét inspektionsskib af Thetis-klassen og periodisk over et fly, delvistover en inspektionskutter af Agdlek-klassen og delvist over toinspektionsfartøjer af Knud Rasmussen-klassen. Som et supplementtil den civile overvågning disponerer GLK desuden over detobligatoriske meldesystem GREENPOS ogsatellitovervågningssystemet LRIT. GLK’s budget på 339 millionerkroner er finansieret af den danske stat, men opgaverne varetagesfor forskellige myndigheder. De militære opgaver varetages for dendanske stat, mens de civile opgaver er et indirekte bloktilskud til detgrønlandske samfund.
Side 12 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
03Scenarieopbygning:Hvad driver udviklingen?Forsvarets opgaver hænger uløseligt sammen med den interneudvikling i samfundsøkonomien og med forandringsperspektivetudadtil, hvor nye fjender og nye trusler kan opstå. Hvis man i 2009skal kunne foregribe fremtidens udfordringer, må man kunne forstå,hvad det er i nutiden, der driver processen mod fremtiden. Med andreord må man opstille en model for den sikkerhedspolitiske ogøkonomiske udvikling.
Model for den økonomiske og sikkerhedspolitiske udviklingØkonomisk udvikling kan skitseres ved hjælp af en tilpasset udgaveaf Solows vækstmodel, der ser et samfunds produktionsniveau somen funktion af arbejdsstyrkens effektivitet og investeringsniveauet.26I Grønland er effektiviteten ekstremt lav på grund af de vanskeligeklimatiske forhold. Skal en industriel udvikling opstå, vil denne værebaseret på Grønlands eneste komparative fordel, der kan opveje denlave effektivitet: tilstedeværelsen af rentable naturressourcer. Idenne forbindelse kan faktorer såsom klimaforandringer ogteknologisk udvikling effektivisere udnyttelsen af naturressourcer,men kan ikke i sig selv starte en udvikling. Dertil kommer, atklimaforandringerne også kan betyde en større sejlads gennem degrønlandske farvande, hvilket vil medføre øgede byrder på dengrønlandske offentlige sektor. Klimaforandringerne har altså enforstærkende effekt på en allerede eksisterende positiv vækst, menmedfører samtidig en negativ vækst for samfundet.Den regionale sikkerhedssituation kan forstås ud fra en realistisktrusselsbalancetilgang, hvor den politiske udvikling defineres afstaternes interesser og evne til at opnå disse.27En stat kan såledeshave interesse i at opnå forskellige økonomiske gevinster ellerforebygge regionale eller globale trusler fra andre stater ved atforbedre sin strategiske position. Dog afhænger statenshandlemønster også af, om den har økonomiske, sociale, geografiskeog militære kapabiliteter28til at realisere sine ønsker. I vores modeler regionale og globale forhold forholdsvis adskilte. I Arktis er hverenkelt stats økonomiske interesser bestemt af den økonomiskeudvikling, som den blev beskrevet i vores model ovenfor – det vilsige snævert forbundet med eksistensen af rentable naturressourcer.Side 13 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
Samtidig har staten territoriale interesser, der bestemmes gennemFN’s havretskommission (UNCLOS).29De strategiske interesserbestemmes, afhængigt af om staten er truet i denne eller andreregioner. Disse to dimensioner hænger sammen, idet en globalkonflikt kan blive regional og vice versa. Under de særlige arktiskeforhold har geografiske og klimatiske faktorer en særlig storbetydning for staternes kapabilitetsniveau.Den økonomiske og sikkerhedspolitiske udvikling spiller sammen,idet tilstedeværelsen af økonomisk udvikling kan ændre en statsøkonomiske interesser. Såfremt der foregår en økonomisk udvikling,samtidig med at en sikkerhedspolitisk spænding opstår, vil de toudviklingstyper interagere, idet en militarisering vil gøre produktionmere omkostningsfuld, men samtidig øge interessen for forskelligeprodukter. Samtidig betyder en økonomisk udvikling, at staten vilskulle beskytte økonomisk vigtige installationer.
Faktorers betydning frem mod 2030På denne baggrund har vi afgrænset de betydende faktorer forudviklingen i Arktis til at være klima, tilstedeværelsen af rentablenaturressourcer, teknologisk niveau og statslige interesser ogkapabiliteter. Næste skridt i analysen er således at afdække, hvordandisse kan tænkes at udvikle sig frem mod 2030.
Klima: Mod isfri vande?Alt tyder på, at klimaet er under forandring.30Selvom der stadig ereksperter, der betvivler den globale opvarmnings eksistens, er 96procent af verdens klimaforskere enige om, at den globaletemperatur stiger.31Den arktiske region rammes særlig hårdt af disseforandringer.32Gennemsnitstemperaturen her er således steget meddobbelt hastighed i forhold til resten af kloden.33Dette åbner for et enormt potentiale for Grønland. I takt med at denis, der nu blokerer for den menneskelige aktivitet, forsvinder, kannye områder blive beboelige. Klimaforandringerne vil inden forrapportens tidshorisont særligt have betydning for havisensudbredelse, mens indlandsisen kun trækker sig langsomt tilbage.34De klimaforandringer, man vil opleve i Grønland, giver primærtanledning til øgede muligheder for søtransport og medfører kun imindre grad afdækning af nye landområder.35
Side 14 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
Figur 3.1.Sommerhavisens udbredelse 1983 og 2008
Kilde: National Snow and Ice Data Center.36
Figur 3.1. viser sommerhavisens udbredelse i 1983 og 2008 i heleArktis. I løbet af de forgangne 25 år er der foregået en betydeligtilbagetrækning – for Grønlands vedkommende særligt langsøstkysten. De canadiske og russiske farvande er blevet mere isfri, ogdette åbner for besejling af Nordøst- og Nordvestpassagen isommerperioden.37Nordøstpassagen har således længe kunnetbesejles, mens det i 2008 lykkedes at sejle det første kommerciellefragtskib gennem dens vestlige pendant.38Der er en vis uenighed i det akademiske miljø om prognoser forhavisudbredelsen frem mod 2030. Et lille mindretal af forskereforudsiger kun en lille eller ingen forandring i denne periode.Størstedelen af forskningsmiljøet peger på, at havisen vil værebetydeligt reduceret eller næsten helt væk i 2030.39Forskere fraDanmarks Klimacenter ved Danmarks Meteorologiske Institut (DMI)har således beregnet, at det er meget sandsynligt, at havisen i 2030vil have trukket sig betydeligt tilbage, som illustreret i figur 3.2.40Andre studier, såsom Wang & Overland (2009), viser, at den arktiskehavis i 2030 vil være næsten helt forsvundet i sommerhalvåret.41
Side 15 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
Figur 3.2.Gennemsnitshavisudbredelsen for september, oktober ognovember 1961-1990 og 2021-2050
Kilde: DMI
På baggrund af dette billede vil denne rapport tage for givet, athavisdækket mindskes frem mod 2030. Vi tager udgangspunkt iDMI’s beregninger og forudsætter, at sommerhavisen vil havetrukket sig tilbage langs Grønlands østkyst og i Baffinbugten, men atde nordlige have stadig vil være dækket af is året rundt. Det ernaturligvis muligt, at denne udvikling kan gå enten hurtigere ellerlangsommere. Dette vil ikke grundlæggende ændre ved scenarierne,men derimod alene ved det tempo, hvori de opbygges.
Naturressourcer: Usikre perspektiverSelvom fiskeri fortsat er det vigtigste erhverv i Grønland, så vil andreindtægtskilder formentlig få større betydning i fremtiden. Grønlandhar muligvis store forekomster af olie, gas, mineraler og vandkraft,der kan starte en land- eller havbaseret industriel vækst.42Grønlandsk olie- og gasproduktion er som en skattejagt. Der erenorme beløb på spil, men i sidste ende er det usikkert, om skattener der. Undersøgelser foretaget af United States Geological Survey(USGS) i 2008 peger på forekomster af olie og gas i havet ud for Vest-og Nordøstgrønland, svarende til henholdsvis 17 og 31 milliardertønder olieækvivalent.43Havisen skaber dog usikkerhed herom, idetden begrænser både basale geologiske undersøgelser, den videreudvinding og transporten af de udvundne materialer tilverdensmarkedet. Optimistiske estimater peger på, atolieproduktionen i Vestgrønland vil kunne begynde cirka 2015, mensnordøstgrønlandsk olieproduktion først vil være mulig fra omkring2030.44Grønlandsk minedrift er behæftet med langt færreusikkerhedsmomenter end olie- og gasproduktionen. Den potentiellegevinst ser dog også ud til at være tilsvarende mindre. Man harallerede i dag kendskab til forskellige mineralforekomster, såsommolybdæn, olivin, guld, ædelsten, og zink.45Det springende punkt er,Side 16 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
om det kan betale sig at udvinde disse ressourcer. Minedrift kan dogforetages under langt vanskeligere klimatiske forhold, ogtransportbehovet er mindre sårbart over for havis, end det ertilfældet for olie- og gasudvinding.Derudover er vandkraft en ressource, der i fremtiden vil åbne for enindustriel udvikling inden for energiintensiv produktion.Aluminiumsforarbejdningsvirksomheden ALCOA undersøger alleredei dag muligheden for at åbne et aluminiumssmelteværk i Maniitsoqmed flere hundrede arbejdspladser til følge.46Muligheden for ressourcedreven vækst er først og fremmest betingetaf ressourcernes tilstedeværelse og verdensmarkedspriserne – tofaktorer, som begge er uden for dansk politisk kontrol.47I denforbindelse er det værd at bemærke, at udformningen af denuværende koncessionsaftaler gør, at Grønland kun i de mestoptimistiske prognoser vil modtage royalties for olieudnyttelseninden for rapportens tidsperspektiv.48Mineindustrien betaler ingenroyalties, mens det endnu er usikkert om Grønland vil modtageroyalties af betydning fra ALCOA.49Dette begrænser selvsagt detgrønlandske samfunds udbytte af ressourceudnyttelsen. Iopbygningen af scenarierne opereres således med to muligheder: en,hvor ressourcedreven vækst ikke er mulig, fordi ressourcerne ikke ertil stede, eller fordi verdensmarkedspriserne er for lave – og en, hvorbegge disse vækstbetingelser er til stede.
Teknologiske mulighederUdviklingen af ny teknologi åbner for nye muligheder for arktiskproduktion. Dels betyder ny teknologi, at klimatiske begrænsningerkan overkommes, og nye produktionstyper bliver mulige på førutilgængelige steder. Dels kan ny teknologi gøre eksisterendeproduktion mere effektiv og således mere konkurrencedygtig iforhold til verdensmarkedspriserne.50I opbygningen af vores scenarier forudsætter vi, at ny teknologi vilopstå, men at dette kun vil have en begrænset effekt på detgrønlandske samfund. Vi har således ikke forudsat teknologiskekvantespring – men baseret studiet på en konservativ vurdering meden langsomt fremadskridende udvikling. Uanset den teknologiskeudvikling vil klimaet, verdensmarkedspriserne og tilstedeværelsen afressourcer fortsat være de betydeligste parametre for grønlandskvækst. Ny teknologi kan derfor kun øge udviklingens tempo inden forvores tidshorisont, men ikke i sig selv skabe nye muligheder.
Militarisering: En ny ”kold” krig i Arktis?I vestlige medier har der over de sidste par år været flereskrækhistorier om, at en ny kold krig lurer i Arktis.51Når den russisketrikolore plantes på havbunden omkring Nordpolen,52er detnærliggende at tro, at en militarisering af Arktis er lige om hjørnet.Baseret på de forskellige staters interesser i Arktis må en sådanudvikling dog siges at være meget usandsynlig.Trusselsbalancemodellen kan bruges til at afgrænse antallet afrelevante aktører og opstille en model for deres handlemønstre. DeSide 17 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
mest nærliggende aktører er de fem arktiske stater: USA, Canada,Norge, Danmark/Grønland og Rusland. De fire førstnævnte er alleallierede gennem NATO, og sandsynligheden for, at internestridigheder – som for eksempel uenigheden mellem Danmark ogCanada om Hans Ø53eller mellem USA og Canada omNordvestpassagens status54– skulle ende i militær konflikt, erforsvindende lille. Blandt de fem arktiske stater ligger den primærepotentielle konfliktlinje derfor mellem NATO-landene og Rusland.Derudover nævnes Kina ofte som en mulig aktør.55Kina er rigtignoken rising power og kan have stærke interesser i at få adgang til dearktiske energiressourcer, såvel som til at hævde sin generelle ret tilfri passage. Kapabilitetsmæssigt er Kina dog begrænset af sinmanglende geografiske tilstedeværelse. På denne baggrund er detusandsynligt, at Kina selv kan få kontrol med ressourcer ellerterritorium i Arktis. Kina kan dog – ved at foretage militærebevægelser i Arktis eller gennem FN’s sikkerhedsråd – spolere festenfor de fem arktiske stater ved at skabe ustabilitet i regionen. Ensådan adfærd kan dog ses som del af en global sikkerhedsoptik,hvorved den regionale aktørkreds er indsnævret til de fem arktiskestater baseret på en enkelt konfliktlinje.Den potentielle konfliktlinje mellem NATO og Rusland kan ligeledesforstås ud fra en analyse af forholdet mellem sidstnævnteskapabiliteter og økonomiske og strategiske interesser.Kapabilitetsmæssigt er det tvivlsomt, om Rusland overhovedet harde nødvendige ressourcer til at konkurrere med NATO. Økonomisk vilRusland, hvis man bibeholder de nuværende enorme vækstrater, i2025 have nået Storbritanniens niveau.56Militært har man stadig enbetydelig styrke – herunder en stor Nordflåde – der dog har været iforfald siden Sovjetunionens sammenbrud.57Ruslands primærekapabilitet er således den atomare slagstyrke og ikke konventionellestyrker.58Økonomisk har Rusland kun lidt at vinde – men til gengæld meget attabe – ved en konfrontation. Dette er tilfældet, lige meget omgevinster forstås som territorium eller naturressourcer. Fordelingenaf det arktiske territorium foregår efter et retsligt regime, derdefineres i FN’s havretskonvention, som alle arktiske staterundtagen USA deltager i.59De krav, der allerede er indgivet ellerformentlig vil blive indgivet, indeholder meget få stridspunkter, somformentlig vil kunne blive løst ad fredelig vej i løbet af detkommende årti (se kort i appendiks 3).60Ifølgehavretskommissionens regler vil den største aftager af det ufordelteterritorium – som primært består af dybe have, der indeholder megetfå ressourcer – være Rusland. Rusland har således meget ringeincitament til at forstyrre denne proces.Det samme gælder fordelingen af de arktiske ressourcer. Ifølge USGSligger godt 60 procent af de arktiske olie- og gasressourcer på russiskterritorium.61I tilfælde af en konflikt vil Rusland risikere en stor bidaf kagen for at få de sidste krummer. Desuden vil Rusland bedstkunne optimere udnyttelsen og afsætningen af sine ressourcer i etstabilt økonomisk og politisk klima, hvor man vil kunne få adgang tiludenlandsk kapital og teknologi.62På denne baggrund vil Ruslandformentlig agere som en status quo-magt, der forsøger at bibeholdeSide 18 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
stabiliteten i Arktis. Dette billede kan naturligvis forstyrres, hvisterritorie- eller ressourcefordelingen viser sig at blive anderledes endforventet.Med udgangspunkt i de nuværende styrkeforhold mellem staterne ogfraværet af trusler fra andre arktiske stater er det svært at se,hvordan Rusland vil kunne mindske trusselsniveauet ved at agereoffensivt i denne region. Dette kan ændres, hvis det regionaletrusselsniveau øges. Selvom NATO ikke forfølger en offensiv strategii Arktis, kan regionale spændinger opstå som følge af et såkaldtsikkerhedsdilemma. Stater er som udgangspunkt usikre påhinandens hensigter og frygter som regel det værste. I en situationmed stor usikkerhed vil de derfor forsøge at sikre sig mod forventedetrusler ved at øge deres militære kapaciteter. Dette kan skabe enspiral, hvor staterne hver især opruster som reaktion på naboenssignaler, hvilket i sidste ende kan resultere i en egentlig konflikt.63Globalt set er det muligt, at der opstår en konflikt mellem Rusland ogNATO over forskellige strategiske mål. I dette tilfælde kan Ruslandfrygte, at NATO planlægger at hæmme Ruslands adgang til at udnyttesine ressourcer i Arktis. For at undgå dette, kan Rusland vælge atoptrappe den militære tilstedeværelse i regionen og dermed starte etarktisk rustningskapløb. På denne måde kan strategiske interesser iandre regioner medføre en militarisering i Arktis. På trods af dennemulighed må en militarisering af Arktis samlet set vurderes sommeget usandsynlig, baseret på de ovennævnte overvejelser.64Pågrund af de store konsekvenser af en sådan militarisering medtagesden dog som den anden åbne variabel i scenarioopbygningen.
Fire scenarier for Grønland 2030Alle de ovennævnte faktorer vil have konsekvenser for detgrønlandske samfund. Den økonomiske udvikling drives, som nævnt,af tilstedeværelsen af rentable ressourcer. Disse vil være bundet tildet grønlandske fastland, og Grønland kan således få indtægter iform af skatter og royalties. I den forbindelse vil klimaforandringerneog den teknologiske udvikling kun have en forstærkende effekt.Den økonomiske udvikling vil også betyde øget aktivitet og dermedogså øgede byrder for det grønlandske samfund. Herudover vilklimaforandringerne have en stor negativ effekt, idet mindre havisbetyder bedre muligheder for forbigående sejlads. Skibstransport vilsåledes passere forbi på vej gennem Nordvest- og Nordøstpassagen,krydstogtskibe vil sprede sig og sejle ind i de grønlandske fjorde,mens fiskekuttere vil følge de ændrede fiskemønstre.65Dette stillerstørre krav til forskellige former for kontrol og beredskab.Som beskrevet ovenfor vil en potentiel militarisering af Arktissandsynligvis være forholdsvis uafhængig af den økonomiskeudvikling i regionen, men snarere opstå som følge afsikkerhedspolitiske mekanismer. Dog vil en militarisering betyde, atdet bliver mere usikkert at investere i Grønland. Dette vil have endæmpende effekt på den erhvervsmæssige udvikling.Med udgangspunkt i disse analyser har vi opstillet følgende firescenarier for den fremtidige udvikling. Som nævnt ovenfor antagervi, at klimaforandringerne vil foregå i et moderat tempo, og at derSide 19 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
sker en beskeden teknologisk udvikling. I alle scenarierne pressesdet grønlandske samfund af klimaforandringernes konsekvenser.Vores scenarier er således defineret af ressourcedreven vækst ogmilitarisering (se tabel 3.1).Det er ikke muligt at forudsige, om der opstår økonomisk vækst somfølge af råstofudvinding. Økonomisk udvikling kræver etsammenfald mellem fysisk forekomst af råstofferne, høje og stabileverdensmarkedspriser samt koncessionshavernes risikovillighed.Hvis et af disse forhold ikke honoreres, vil den økonomiske vækstudeblive. På baggrund af den store usikkerhed på dette områdeanses udfald med eller uden økonomisk udvikling som ligesandsynlige. Hvad angår militarisering er der derimod meget, derindikerer, at denne udvikling ikke vil opstå. De scenarier, hvorudviklingen indeholder militarisering, er derfor meget usandsynlige,mens de scenarier, hvor udviklingen ikke indeholder militarisering,er sandsynlige.Fordi de hviler på en forudsætning om et vist klimaforandrings- ogteknologiniveau, er scenarierne ikke udtømmende for den fremtidigeudvikling. De er snarere ”skæve” i forhold til udviklingensmulighedsrum, idet klimaforandringerne i alle disse scenarier vilpålægge det grønlandske samfund en betydelig byrde i form afforsvarsrelaterede opgaver. Man kunne således sagtens forestille sig,at denne byrde blev mindre, såfremt klimaforandringerne ikke slårså hårdt igennem, eller hvis den teknologiske udvikling tager enanden retning.
Tabel 3.1.De fire scenarier
Ingen ressourcedrevenøkonomisk vækstIngen militariseringScenario 1: NaturskønrastepladsMegen forbigåendesejlads, lav vækst tillands. Flere civileforsvarsrelateredeopgaver.Sandsynligt.MilitariseringScenario 4: MilitærbaseMegen forbigåendesejlads, lav vækst tillands. Flere militæreforsvarsrelateredeopgaver.Meget usandsynligt.
Ressourcedrevenøkonomisk vækstScenario 2: KlondykeMegen aktivitet til landsog til vands. Flere civileforsvarsrelateredeopgaver.Sandsynligt.
Scenario 3: Rigt, menskræmtMegen aktivitet til landsog til vands. Flere civileog militæreforsvarsrelateredeopgaver.Meget usandsynligt.
Side 20 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
I scenarietNaturskøn rastepladstager udviklingen primært form afsejlads forbi de grønlandske kyster, mens udviklingen på land erforholdsvis begrænset. I scenarietKlondykeer stigningen iskibstrafikken suppleret og stimuleret af et grønlandskressourceeventyr.Rigt, men skræmtbeskriver en situation, hvoromfanget af den økonomiske udvikling er skubbet i baggrunden af enmilitarisering af Arktis. I det sidste scenario –Militærbase– erGrønland, ligesom i scenario 1, et samfund uden den storeøkonomiske vækst på land. I dette scenario er Grønland dog centrumfor en heftig militær aktivitet.
SammenfatningDen samfundsmæssige udvikling frem mod 2030 kan beskrives i enøkonomisk og sikkerhedspolitisk model. Den økonomiske udvikling iGrønland er afhængig af samspillet mellem klimaforandringer,tilstedeværelsen af rentable naturressourcer og den teknologiskeinnovation. I scenarieopbygningen forudsættes en moderattemperaturstigning og en lav teknologisk vækst, og den økonomiskeudvikling er derfor primært afhængig af tilstedeværelsen af rentablenaturressourcer. Den sikkerhedspolitiske situation er afhængig afhver enkelt stats økonomiske og strategiske interesser ogkapabilitetsniveau. Kina har formentlig ikke kapabilitet til at hævdesine interesser i Arktis gennem militær konfrontation. Den primærepotentielle konflikt er derfor mellem Rusland og NATO. En sådan villeformentlig være motiveret i, at Rusland føler sig truet regionalt somfølge af NATO’s adfærd i Arktis eller begivenheder i andre regioner.Med udgangspunkt i Ruslands kapabiliteter og interesser er en sådankonflikt meget usandsynlig.Disse faktorer leder til fire scenarier for udviklingen i Grønland fremmod 2030. To af disse –Naturskøn rastepladsogKlondyke–forudsiger en primært økonomisk udvikling med vekslende gevinstfor Grønland. De sidste scenarier,Rigt, men skræmtogMilitærbase,ser derimod udviklingen som værende af en primært militærkarakter.
Side 21 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
04 Scenario 1: NaturskønrastepladsDet første scenario –Naturskøn rasteplads– fortæller historien om etGrønland, der bærer en stor del af byrderne ved den regionaleudvikling i Arktis, men som er gået glip af de økonomiske gevinsterherved. På baggrund af faktoranalysen i kapitel 3, som peger på, atder endnu ikke er fundet eller udnyttet ressourcer i betydeligtomfang, samt den vurdering, at Rusland ikke har interesse i enmilitarisering af Arktis, vurderes scenariet som sandsynligt.
Arktisk perspektiv: Ingen militarisering, ingen nye ressourcer,mindre isI 2030 er alle dommedagsprofetier om en mulig militarisering afArktis for længst glemt. Alle de arktiske stater anså en fredeligudvikling som en gevinst på lang sigt og valgte hver især at laderegionen stå uden for deres indbyrdes skærmydsler. I det nordligeRusland udvindes store mængder olie, som forsyner både Europa ogdet russiske hjemmemarked. I slutningen af 2010’erne blev detarktiske område fordelt mellem de fem omkringliggende stater ihenhold til UNCLOS, som amerikanerne i sidste ende også valgte atratificere. Kina blev holdt helt ude af denne proces.Klimaforandringerne har ændret Arktis. Havisen er forsvundet langsGrønlands kyster og har åbnet for mere sejlads. Nordøst- ogNordvestpassagen er nu så isfrie, at kommercielle rederierspecialiserer sig i polarsejlads for at udnytte de kortere sejlrutermellem Europa og Asien. De svære betingelser for arktisk sejlads gørdog, at disse ruter kun står for få procent af den globale trafik tilhavs. Set i forhold til den nuværende sparsomme trafik i degrønlandske have er der tale om en flerdobling af trafikmængden tilhavs.66Samtidig har klimaforandringerne betydet, at ekstremt vejr,herunder storme, er blevet mere hyppigt.
Grønland 2030: Et forbigået samfundFor Grønlands vedkommende er udviklingen stagneret. Det viste sig,at de grønlandske have ikke indeholdt olie, og olieselskaberne måttevende tomhændede hjem fra deres arktiske eventyr. Nyemineselskaber åbner miner hvert år, men disse lukker hurtigt, daSide 22 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
produktionen ikke er rentabel med de lave verdensmarkedspriser påråstoffer. Selv ikke ny teknologi har kunnet ændre på dette billede.Ligeledes viste grønlandsk vandkraft sig at være for dyr i forhold tiletableringsomkostningerne.Uden hverken det store olieeventyr eller rentable miner er dengrønlandske økonomi forsat særdeles enstrenget. Det primæreerhverv er stadig fiskeriet, der dog har oplevet et lille boom, i taktmed at flere fiskebestande er vendt tilbage. Dette har dog ikke foralvor ændret den grønlandske økonomis størrelse ellersammensætning.Grønland har ikke været i stand til at slå mønt af de nye sørutergennem Nordvest- og Nordøstpassagen. Man har ikke kunnet indføreanløbspligt eller andre foranstaltninger, der kunne medføre enøkonomisk gevinst. I stedet har man valgt at fokusere på turismebaseret på krydstogttrafikken, der har bredt sig over et større områdei de senere år. I takt med at de grønlandske have er blevet isfrie iflere af årets måneder, og den svindende is opleves som en særligattraktion, er flere og flere krydstogtskibe begyndt at besejle degrønlandske fjorde, og en beskeden turistindustri er opstået iudvalgte byer.
Forsvarets opgaver: Mere af det sammeDen øgede skibstrafik påvirker særligt tre af forsvarets opgaver. Fordet første udfordrer det større antal skibe på et større territoriumforsvarets evne til at overvåge det grønlandske territorium.Forsvarets enheder er ikke i stand til at dække det store områdealene. På åbent hav kan fremmede transport- og fiskerifartøjer nemtsejle ubemærket ind og ud af det grønlandske territorium.Udviklingen af meldesystemer såsom LRIT og GREENPOS hjælperdelvist med løsningen af denne opgave. Uden internationalregulering er det dog nemt for fremmede skibe at undslå sigregistrering.For det andet betyder nye fiskebestande, at antallet af inden- ogudenlandske fiskere i de grønlandske farvande er steget. Detteudfordrer forsvarets enheder yderligere, idetfiskeriinspektionsopgaven er vokset betydeligt.For det tredje er miljø- og søredningsindsatsen blevet vanskeligere atopretholde. Flere skibe og mere ekstremt vejr øger risikoen forulykker. På åbent hav er sandsynligheden herfor relativt lille, men etuheld kan betyde en miljøkatastrofe. Der er ingen internationaleregler for sejlads gennem Nordvest- og Nordøstpassagen, og det sker,at forældede tankskibe passerer forbi med lasten fuld af olie. Deenorme afstande betyder, at selv et udbygget beredskab ikke vilkunne løse opgaven fuldstændigt. Heldigvis er dennemiljøbelastende transport forholdsvis begrænset, da der ingenolieproduktion er i området.Den største fare er dog, når krydstogtskibe med flere tusindepassagerer sejler ind i snævre og ikke-opmålte fjorde uden lods. Enulykke under arktiske forhold vil være et nyt Titanic. Selv hvis detlykkes at få reddet passagerne på land, vil mange omkomme af kuldepå bredden. Samtidig er beredskabet – der som nævnt er delt mellemSide 23 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
politi og forsvar – ikke gearet til at håndtere en sådan opgaveoptimalt. Dels har man ikke nok enheder til at skabe overblik overopgaven, endsige redde folk i land. Dels skal dette koordineresmellem to forskellige myndigheder, der ligger over 350 km frahinanden.
Sammenfatning
Naturskøn rastepladsbeskriver et fredeligt Arktis, hvorklimaforandringerne betyder øget skibstrafik og flere storme. Udennaturressourcer af betydning har det grønlandske samfund kunoplevet en begrænset økonomisk udvikling, men de øgedetrafikstrømme er en byrde for samfundet. Forsvaret udfordres iforhold til at overvåge det grønlandske territorium, udøvefiskerikontrol og opretholde et miljø- og søredningsberedskab.
Side 24 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
05 Scenario 2: KlondykeI scenarietKlondykebeskrives et fredeligt Arktis, hvor storeforekomster af naturressourcer har betydet, at Grønland gennemgåren rivende økonomisk udvikling. På baggrund af faktoranalysen ikapitel 3 vurderes også økonomiske udviklingsmuligheder iGrønland som følge af råstofudnyttelse som sandsynlige. Fordi detvurderes, at Rusland ikke har interesse i en militarisering af Arktis,anses scenariet samlet set som sandsynligt.
Arktisk perspektiv: Ingen militarisering, mindre is, mange nyeressourcerLigesom i scenario 1 er Arktis i dette scenario et fredens hav, og deomkringliggende stater fokuserer snarere på at høste gevinsterneved naturressourcer og transportruter end på at bekrige hinanden.Klimaforandringerne har åbnet havene, herunder Nordvest- ogNordøstpassagen, som nu står for få procent af den globaleskibstrafik. Dette har betydet en mangedobling af trafikmængden ide grønlandske farvande. Samtidig er storme og andet ekstremt vejrblevet mere almindeligt.
Grønland 2030: Et samfund i eksplosiv vækstGrønland anno 2030 summer af aktivitet. Som beskrevet i sidstekapitel har klimaforandringerne betydet, at fiskeriet ogkrydstogtturismen vokser, og at transportskibe gennemsejler degrønlandske farvande på vej mod Nordvest- og Nordøstpassagen.Den altoverskyggende vækstkilde er dog olie-, mine- ogråstofforarbejdningsindustrien, der alle bidrager massivt til væksteni samfundet. I midten af 2010’erne fandt man olie- og gasfelter iområdet ud for Diskobugten, og i 2025 begyndte højteknologiskeundersøiske platforme for alvor at udvinde olien. Seismiskeundersøgelser har afsløret yderligere potentiale i den nordlige del afBaffinbugten og i havet ud for Nordøstgrønland. Borefaciliteterne ernæsten klar, og man venter, at produktionen vil komme i gang overden næste årrække. I samme periode har mineindustrien endelig fåetfodfæste i Grønland, i takt med at teknologi, klimaforandringer ogverdensmarkedspriser har gjort det rentabelt at drive en håndfuldminer på permanent basis. Høje energipriser har ligeledes gjortALCOA’s aluminiumssmelteværk til en stor succes.Side 25 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
På olieområdet er koncessionsaftalerne sådan indrettet, at Grønlandendnu har et par år at vente, før royalties fra oliemilliarderne vælterind. Til den tid vil olieindustrien blive samfundets altoverskyggendeindtægtskilde og overstige både bloktilskuddet, fiskeriet og de andreindustrier. Indtil videre stammer samfundets olieindtægter dog kunfra skat betalt af ansatte i olieindustrien og af grønlandskevirksomheder, der sælger varer og servicer til olieselskaberne. Påsamme måde bidrager hverken mineindustrien elleraluminiumssmelteværket i Maniitsoq med betydelige direkteindtægter til selvstyrekassen. Væksten stammer fra jobs i disseindustrier og i virksomheder, der udbyder varer og tjenester hertil.Generelt set er Grønlands økonomi blevet mindre afhængig affiskeriet og bloktilskuddet. Op til 10 procent af arbejdsstyrken erdirekte beskæftiget i olie-, mine- eller råstofforarbejdningsindustrieneller disse industriers underleverandører.67Selvom gevinsten veddisse nye erhverv er betydelig, afhænger den dog af samfundets evnetil at uddanne grønlændere til job heri. På lidt længere sigt venterden store jackpot dog, når Grønland begynder at modtageskatteindtægter for olieudvindingen.
Forsvarets opgaver: Et stresset forsvarI sammenligning med scenario 1 er forsvaret iKlondykepresset påde samme områder – det vil sige overvågning, fiskerinspektion ogsørednings- og miljøberedskabet. Den øgede aktivitet i samfundetforøger dog dette pres yderligere på baggrund af to tendenser. For detførste betyder den øgede aktivitet på det grønlandske fastland at deropstår behov for en øget skibstrafik til at transportere varer ind iGrønland og produkter fra miner og industri ud igen. Mere skibstrafikøger sandsynligheden for ulykker, hvilket pressersøredningsberedskabet yderligere. For det andet betyder dengrønlandske olieproduktion, at antallet af olietankere forøgesmarkant. Sammen med muligheden for en ulykke på enolieboreplatform udfordrer dette miljøberedskabet. Til en vis gradmindskes dette dog af, at olieindustrien – som del afkoncessionsaftalerne – er pålagt at have et beredskab klar i tilfældeaf en ulykke.68Dette private beredskab vil dog nødvendigvis skulleassisteres af forsvaret i en nødsituation. Ligesom i scenario 1 er dersamlet set behov for flere enheder, mere regulering og en samling afsøredningsberedskabet for at løse disse opgaver.Ud over at forsvarets nuværende opgaver er blevet større, erforsvaret også indirekte blevet pålagt en række nye opgaver, derhidtil ikke har været en del af forsvarets opgaveportefølje. I takt medat miner etableres i øde egne, øges behovet for akut assistance iforbindelse med ulykker o.l. også.69Hvis der for eksempel er behovfor en sygetransport fra en afsidesliggende mine, er det muligt, at decivile myndigheder ikke er i stand til at gennemføre dette. Som deneneste myndighed med de nødvendige kapaciteter vil forsvaretderfor blive anmodet om assistance. Langsomt, men sikkert kan deropstå et mission creep – det vil sige en situation, hvor forsvaretubemærket pålægges en ny opgave, der ellers kunne varetages af decivile myndigheder. I så fald kan dette lægge et yderligere pres påforsvarets begrænsede ressourcer.Side 26 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
SammenfatningIKlondykeser vi et samfund, der høster fordele, men samtidig ogsåpåføres byrder ved den udvikling, som det fredelige Arktisgennemgår. Klimaforandringerne har medført øgede trafikstrømme iGrønlands farvande, mens rige olie- og gasfund har medført etolieeventyr, der stadig kun er i startfasen. På land er der opstået enpermanent industri omkring miner og vandkraft. Selvom Grønland eri eksplosiv vækst, ligger den store gevinst ved denne udvikling dogendnu længere ude i fremtiden.Ligesom i scenario 1 er forsvaret udfordret med hensyn tilvaretagelsen af overvågning, fiskeriinspektion og sørednings- ogmiljøberedskabet. I dette scenario er presset på sidstnævnte funktionendnu større som følge af den industrielle aktivitet. Samtidig er derved at opstå et mission creep, hvor forsvaret stadig oftere bliver bedtom at assistere det civile samfund i nødstilfælde.
Side 27 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
06 Scenario 3: Rigt, menskræmtDet tredje scenario –Rigt, men skræmt –tager udgangspunkt i etGrønland med rige naturressourcer og gode udnyttelsesmuligheder.Spændingen mellem områdets militærmagter sætter dog et negativtpræg på udviklingen. I scenariet har klimaforandringer ogressourceallokeringer betydning for forsvarets opgaver, men detteoverskygges totalt af den militære situation. Som det blev beskrevet iafsnit 3 vurderes dette scenario – på baggrund af Ruslandskapabilitetsniveau og arktiske interesser – sommeget usandsynligt.
Arktisk perspektiv: Meget militarisering, mange nye ressourcer,mindre isI 2030 er forholdet mellem Rusland og NATO forværret med enbetydelig gensidig oprustning til følge.I begyndelsen fandtes spændingerne udelukkende på et diplomatiskplan, hvor traditionen for godt samarbejde og institutionsopbygningforsvandt. FN’s organer er blevet en kampplads forstormagtsinteresser og har derfor mistet deres værdi. Som følgeheraf udvikles regulering af skibsfarten nu på nationalt initiativ oggennem frivillige aftaler.Økonomisk har på den ene side Rusland med lydstater og på denanden side NATO, ledet af USA, langsomt udviklet sig til separateblokke, der kun i minimal grad handler med hinanden. Det primæresamhandelsområde – energiområdet – er omtvistet, idet Ruslandforsøger at gennemtvinge politiske indrømmelser fra NATO-medlemmer til gengæld for eksport af billig olie og gas. Den russiskeolieindustri lider samtidig under en manglende import af vestligboreteknologi og ekspertise.Militært er situationen gradvist tilspidset, og forholdene mellemRusland og NATO har med jævne mellemrum fået karakter af reelkonflikt, dog uden at eskalere til åben krig. Rusland har brugt en stordel af sine olieindtægter til at modernisere sine styrker og harfastholdt en militærstrategi, hvor kernevåben spiller en central rollesom afskrækkelsesmiddel, og landet har langsomt udfaset sine ældrekernevåben og fremføringsmidler til fordel for anskaffelsen af meremoderne systemer. Spændingen mellem Rusland og NATO foregår iSide 28 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
flere regioner samtidig, hvilket presser Ruslands relativt begrænsedekapabiliteter.Dette har også sat sit præg på Arktis, som i de forgangne år haroplevet en kraftig militarisering. Rusland har renoveret og udbyggetsin Nordflåde og placeret højtrangerende officerer i spidsen herfor.Arktiske militære øvelser er blevet hyppigere på begge sider. I Arktisprovokerer de to blokke hinanden ved flyvninger langsterritorialgrænserne, krænkelser af hinandens farvande og øvelsermed tydeligt militært tilsnit. Det er ikke unormalt, at fiske- ogtransportskibe sejler tæt på modstanderens farvand med militæreskorte. Rusland har siden afsværgelsen af UNCLOS i midten af2010’erne hævdet sine krav på Nordpolen og de omgivendehavområder gennem gradvis forøget militær tilstedeværelse.Risikoen for, at en menneskelig fejl kan fortolkes som enprovokation af modparten, er derfor konstant til stede. Samtidigforsøger begge parter at begrænse hinandens mulighed for atudnytte de strategiske ressourcer, der findes i regionen.
Grønland 2030: Bekymringer på trods af vækstDen økonomiske udvikling i det grønlandske samfund er præget aftilstedeværelsen af rentable olie-, gas- og mineralforekomster, menbegrænset af militariseringen. Den usikre sikkerhedspolitiskesituation gør det mindre attraktivt at investere i et land somGrønland, der ligger på brudfladen mellem de to blokke.Dette opvejes dog af, at der fra alle sider er stor interesse i at fåadgang til strategiske ressourcer, såsom olie, gas og visse mineraler,og en generel utryghed særligt i Vesten ved at satse alt for ensidigtpå russiske kulbrinter. Denne utryghed har manifesteret sig i en storinteresse for grønlandsk olie og gas – til Ruslands store frygt . Der eretableret en varig olieproduktion i havet vest for Diskobugten, mensopbygningen af produktionsfaciliteter på de mindre tilgængeligefelter i den nordlige del af Baffinbugten og i Nordøstgrønland endnuikke er igangsat. Beskæftigelsen i olieindustrien er derfor betydeligmindre end i scenario 2, og der er længere udsigter til den storeoliegevinst i form af royaltyindtægter. Mineindustrien er ligeledesmindre udbygget, men der eksisterer dog flere rentable miner, dersørger for en betydelig industriel beskæftigelse. Desuden har man seten marginal stigning i fiskeriet.I takt med at den sikkerhedspolitiske situation er forværret, er denøkonomiske globalisering mindsket. Både krydstogtturismen ogtransportskibsfarten er steget betydeligt, men set i forhold tilscenario 2 er denne stigning dog af mindre karakter.
Forsvarets opgaver: Et organisatorisk janushovedForsvaret er præget af at skulle løfte to store opgaver med fåressourcer. På den ene side skal der løses en øget civil opgave.Fiskeriinspektionsopgaven er vokset og kan have semi-militærkarakter, dels fordi krænkelser af fiskerikvoter hører under deprovokationsformer, som de to blokke bruger mod hinanden, delsfordi fiskeriet omkring Østgrønland foregår stadig nordligere og medtyngde nær på internationalt farvand.Side 29 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
Der er også sket en vis stigning i industrialiseringsgraden ogskibstrafikken, og dette har medført voksende opgaver forsørednings- og miljøberedskab. Denne udvikling er dog mindreomfattende end i scenario 2. Der er ligeledes opstået et missioncreep, hvor forsvaret i nogle tilfælde overtager civile opgaver, derfølger af den øgede industrialisering.Samtidig med at forsvaret skal varetage en øget mængde af civileopgaver, er den militære byrde i forbindelse med overvågnings- ogsuverænitetshåndhævelse vokset markant, og NATO har måttetdedikere betydelige ressourcer til at håndtere dette. Særligt USA harpresset på for at styrke alliancens nordlige dimension. Russiskecivile og militære enheder krænker med jævne mellemrumGrønlands territorialfarvand og luftrum. Russiske handelsskibe oghandelsskibe fra russiske lydstater nægter konsekvent at benytteLRIT-systemer og undlader at deklarere sejlads ved anløb afgrønlandsk territorialfarvand. Der er sikre beviser for, at Ruslandopererer med efterretningsindhentningsfartøjer camoufleret somhandelsfartøjer og trawlere samt med undervandsbåde.Både til søs og i luften foregår der hyppigt militær trafik helt op tilden økonomiske zone om Grønland for at provokereafvisningsoperationer og teste NATO’s reaktionsevne og vilje til atinvestere ressourcer i at forsvare Grønland. USA har placeretbetydelige militære kapaciteter i Grønland og har blandt andetopgraderet Thule-basen, så den kan benyttes til luftforsvarsopgaver.NATO har lejlighedsvis opereret med overvågningsfly (AWACS) igrønlandsk luftrum. Danmark har ikke været i stand til rettidigt atafvise krænkelser af grønlandsk luftrum fra baser i Vestgrønland. DaLRIT-systemet er ubrugeligt i militær henseende, arbejder NATO på atopbygge egen satellitovervågningskapacitet.
SammenfatningIRigt, men skræmter Arktis præget af en sikkerhedspolitiskspænding mellem Rusland og NATO. Den militære tilstedeværelse ersåledes eksploderet i Arktis, og de to forsvar føler konstant hinandenpå tænderne ved gentagne provokationer. Klimaforandringerne harbetydet øgede trafikstrømme, og tilstedeværelsen af rentableressourcer har medført en industriel udvikling i form af olie- ogmineindustri, der dog begrænses af, at militariseringen gørinvesteringer i Grønland mere usikre. Dette har medført en moderatvækst i det grønlandske samfund, men de store gevinster ligger langtude i fremtiden, og det er usikkert om disse nogensinde kan høstes.I denne situation står forsvaret over for to enorme opgaver. På denene side skal man varetage flere civile opgaver, såsom fiskerikontrolog sørednings- og miljøberedskab. På den anden side skal forsvarethåndtere konstante russiske krænkelser af territorialfarvand ogluftrum. Som følge af denne enorme opgave er forsvaretressourcemæssigt presset.
Side 30 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
07Scenario 4: MilitærbaseDet sidste scenario –Militærbase– ligner i store træk scenario 3, omend Grønland ikke har oplevet den store økonomiske vækst i dettescenario. Samfundet er belastet af en spænding mellemstormagterne og af en kraftig stigning i den civile sejlads. Som detvar tilfældet med scenario 3, vurderes også dette scenario sommeget
usandsynligt.
Arktisk perspektiv: Meget militarisering, ingen nye ressourcer,mindre isI 2030 har jagten på naturressourcer vist sig frugtesløs, og Grønlander fortsat meget afhængigt af fiskeriet og bloktilskuddet fraDanmark. De isfrie have er dog blevet udnyttet af forskelligekommercielle interesser, og transport-, krydstogt- og fiskerisejladsener mangedoblet i forhold til 2009-niveauet.Den diplomatiske og sikkerhedspolitiske situation er blevet forværretgennem forskellige eskalationstrin, som beskrevet i scenario 3.Rusland og NATO danner to separate militære blokke, som konstanttester hinanden militært, økonomisk og forsyningsmæssigt. I taktmed at klimaforandringerne har åbnet større havområder i Arktis, erdenne region også blevet en del af dette spil. I det grønlandskeområde foregår dette ved, at russiske enheder sejler eller flyver tætop ad grænsen til den økonomiske zone. I fraværet af nye samfundomkring miner og boreplatforme vil dette primært ske i nærheden afeksisterende bosættelser – særligt på den grønlandske øst- ognordkyst. USA har som respons dedikeret betydelige militærekapaciteter til at holde Rusland i skak, og regionen står generelt højtpå NATO’s dagsorden.I alliancesammenhæng er Arktis et ømt punkt: Flere NATO-landeimporterer fortsat russisk olie og gas og modsætter sig enkonfrontativ linje af økonomiske årsager, mens USA presser på for atforhindre, at Rusland etablerer overhøjhed over de arktiske områder.
Grønland 2030: Danmarks nordligste baseUden tilgængelige ressourcer vil Grønlands økonomi væreforholdsvis uændret i forhold til 2009. Grønlands nationalindkomststammer fortsat fra bloktilskuddet og fiskeriet, der dog har oplevet etSide 31 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
lille boom, fordi det nu er muligt og rentabelt at fiske i et størreområde. Dette har også en militær betydning, idet Rigsfællesskabetikke kan finansiere en oprustning ved at stille sikkerhed i enfremtidig kapitalisering af fundne naturressourcer. Omvendt betyderden militære tilstedeværelse et øget skatteprovenu til detgrønlandske hjemmestyre. Den øgede skibsfart i de grønlandskehave betyder omvendt, at behovet for et grønlandsk beredskab erforøget betydeligt.
Forsvarets opgaver: De militære aktiviteter i centrumI 2030 skal forsvaret varetage både en civil og en militær opgave.Selvom der har været en betydelig stigning i den civile opgavebyrdesiden 2009, er denne stigning mindre, end den var i scenario 3.Generelt set er sejladsen vokset i omfang, og dette har øgetbelastningen på forsvarets sørednings- og miljøberedskab.Fiskeriinspektionsopgaven er øget og kan have semi-militærkarakter, idet krænkelser af fiskerikvoter hører under deprovokationsformer, som de to blokke bruger mod hinanden.Ligesom i scenario 3 skal forsvaret også i dette scenario kunnehåndtere, at russiske enheder krænker Grønlands territorialfarvandog luftrum nær beboede områder. Desuden agerer Rusland i deområder nær Nordpolen, som Rusland gør krav på. På disselokaliteter er der behov for at kunne detektere og dokumenterefremmede enheders tilstedeværelse og markere egentilstedeværelse. I værste fald skal man også kunne tvinge disseenheder ud – eventuelt med militærmagt.
SammenfatningIMilitærbaseer den grønlandske økonomi uændret siden 2009, ogudviklingen har primært haft sikkerhedspolitisk karakter. Forholdetmellem Rusland og NATO er således spændt, og de to blokkeforetager bevægelser langs hinandens grænser. Rusland er delvist istand til at bruge sin rolle som energieksportør til at splitte NATO.I Arktis er den militære tilstedeværelse forøget betydeligt. Ruslandgennemfører militære provokationer i de omstridte områder vedNordpolen og nær grønlandske beboelser.Forsvaret er i denne situation bebyrdet af to opgaver. Dels skal manvaretage udvidede civile opgaver, såsom fiskerikontrol ogsørednings- og miljøberedskab. Dels skal forsvaret håndterekonstante russiske krænkelser af territorialfarvand og luftrum.
Side 32 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
08Hvordan kan forsvaretforberede sig påfremtiden?I de foregående kapitler gav vi fire bud på, hvordan fremtiden forforsvaret i Grønland kan komme til at se ud. Denne viden bliver dogførst betydningsfuld, når vi kan bruge den til at skabe de bedstmulige forudsætninger for fremtiden gennem indgreb i nutiden. Påden måde kan man – ved små tiltag i dag – undgå at skulle håndterestore problemer i 2030.
Fra scenarier til anbefalingerSelvom de fire scenarier giver et godt billede af, hvilke retningerudviklingen kan tage frem mod 2030, så er det ikke givet, atfremtiden former sig således. De faktorer, som former denøkonomiske og politiske udvikling, kan slå igennem med en andenstyrke end forudset i denne rapport. For at kunne udvikle ethåndterbart antal af scenarier har vi baseret vores analyse påforudsætninger som en vis forandring af det globale klima og en visteknologisk innovation. Man kan sige, at vi, for den analytiskeenkelheds skyld, har valgt at betragte udviklingen på disse toområder som konstante, mens de i virkeligheden også er variable.Derfor tager scenarierne ikke højde for en udvikling, hvor disse tofaktorer er dimensionerende for fremtiden. Der er altså ubeskrevneelementer og en usikkerhed i scenarierne, som også må medtages iovervejelserne, således at nutidens planlægning tager udgangspunkti hele det fremtidige mulighedsrum.Selvom denne usikkerhed er til stede, er scenarierne brugbare iplanlægningen af forsvarets aktivitet. Fordi de er baseret på de tovigtigste faktorer for udviklingen, illustrerer de fremtidens vigtigsteudviklingstendenser. Hvis der sker teknologiske kvantespring, ellerhvis klimaudviklingen forløber helt anderledes end forudsat, vilfremtiden forme sig efter en forstærket eller svækket version af et afde fire scenarier. Baseret på kendskabet til disse tendenser er detsåledes stadig muligt at forberede forsvaret på de byrder, der kanopstå i fremtiden.Scenarierne indikerede, at der er en vis risiko for, at forsvaretoverbebyrdes med opgaver, i takt med at det grønlandske samfundforandrer sig, og at denne overbebyrdelse kan antage forskelligeformer, alt efter hvilken type udvikling man kommer til at se.Side 33 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
Planlægningen af fremtidens aktivitet skal være baseret på envurdering af sandsynligheden for, at dette specifikke problem opstår.Dette skal sammenholdes med, hvor lang tid det tager atimplementere indgrebet, og hvor meget det koster. Man bør ikkegennemføre dyre indgreb, der hurtigt kan implementeres, for atundgå en usandsynlig fremtid. Det er således fælles for alle deindgreb, vi anbefaler at indføre i dag, at de er forbundet med småomkostninger. Således vil det ikke betyde store tab, hvis deproblemer, som de er rettet imod at foregribe, ikke opstår. Omvendter der nogle dyrere tiltag, som man først skal gennemføre, nårudviklingen viser, at det bliver nødvendigt. Dette er muligt, fordi dekan implementeres over en forholdsvis kort årrække.De forskellige indgreb kan underinddeles efter type: Forudsat at manikke ønsker at slække på kvaliteten i opgavehåndteringen, kan enopgaveoverbelastning håndteres ved fire forskellige strategier. Fordet første kan man forsøge at forebygge, at de nye problemeroverhovedet opstår. Herved kan man undgå, at organisationenoverhovedet skal håndtere denne nye belastning. For det andet kanman, hvis problemerne alligevel opstår, i stedet forsøge ateffektivisere organisationen, således at flere opgaver kan løses medde tilstedeværende kapabiliteter. Hvis opgavemængden overstigereffektiviseringspotentialet, står organisationen således over for flereopgaver, end kapabiliteterne rækker til. Dette peger på tredje ogfjerde strategi. For det tredje kan man acceptere, at der er opgaver,som ikke bliver løst, ved at prioritere opgaverne, sådan at de løses itrangfølgeorden. For det fjerde kan man, hvis prioritering ikke løserproblemet, desuden øge kapabiliteterne, således at disse står målmed opgavemængden.
Fremtidige belastninger i den civile opgavestrukturDe fire scenarier viste, at det civile opgavekompleks øges i takt medmere kommerciel trafik til havs (i form af krydstogter ogtransportsejlads), flere installationer til havs og flereassistanceopgaver i forhold til det civile samfund til lands. Disseproblemer kan løses ved hjælp af de fire strategier, som er nævntovenfor.
ForebyggelseDen bedste måde at forebygge problemer, der opstår som følge af enøget økonomisk aktivitet, er ved at indføre bedre regulering af denne.I den forbindelse er der et iøjnefaldende potentiale for regulering iforbindelse med krydstogt- og transportsejladsen i grønlandsk oginternationalt farvand. Inden for grønlandsk territorialfarvand er detstørste problem de mange krydstogtskibe, der sejler ind i snævre oguopmålte fjorde. Dette problem kan løses ved at indføre strammeredansk lovgivning på dette område.Hinsides tresømilegrænsen er det ydermere et problem, at dårligtsikrede fartøjer sejler med miljøfarlig last i de vanskelige arktiskefarvande. Ved at arbejde for, at der indføres strammereinternationale regler i IMO-regi, er det muligt at begrænse farerneherved. Dette arbejde er forholdsvist langsommeligt, og en sådanSide 34 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
regulering har derfor lange udsigter, men vil til gengæld effektivtmindske de ovennævnte problemer.
EffektiviseringDe ovennævnte forebyggelsestiltag kan ikke løse den øgede civileopgavebyrde alene. Der er derfor brug for at effektivisere GLK’sorganisation. De tre primære effektiviseringspotentialer vedrørerGLK’s placering, den organisatoriske arbejdsdeling og samarbejdetmed de andre arktiske stater.Ved at flytte GLK fra Kangilinnguit til Nuuk kan man frigøreressourcer, der således kan bruges til andre formål. På grund afKangilinnguits isolerede placering skal GLK selv af eget budgetopretholde mange af de almindelige driftmæssige og logistiskefunktioner.70Ifølge en undersøgelse foretaget afForsvarskommandoen vil man årligt kunne spare 24,2 millionerkroner ved at flytte GLK’s hovedkvarter til Nuuk.71Fra dette tal skalman fratrække de flytteomkostninger (195 millioner kroner), som enflytning til Nuuk ville medføre. Efter 8,4 år overstiger besparelserneved at flytte til Nuuk dog disse omkostninger, hvorved man villeopnå en ren effektiviseringsgevinst.72Ud over disse økonomiske incitamenter vil en flytning til Nuuk ogsåbetyde, at man kan oprette en fælles redningscentral med Grønlandspoliti. Som det er i dag, er redningsberedskabet opdelt mellem politiog forsvar. Dette kan medføre koordineringsproblemer i forbindelsemed en redningsaktion.73Det forekommer også mere rationelt atopbygge et enkelt samlet situationsbillede under anvendelse afberedskabets samlede viden – end at opbygge to separate billederbaseret på de isolerede informationer hhv. politiet og GLK er ibesiddelse af. Ved at lægge de to myndigheder sammen i en fællescentral i Nuuk løses disse problemer. En andeneffektiviseringsgevinst kan opstå ved, at GLK, som varetagerfiskerikontrol i grønlandske farvande, placeres i nærheden afFiskerilicenskontoret, som administrerer grønlandske fiskeresfiskeritilladelser og kvotetildelinger. I dag overdrages tvivlssager omgrønlandske fiskeres mulige kvoteoverskridelser eller ulovlige fiskeriofte til Grønlands politi, som så overtager efterforskningen.I debatten om GLK’s placering har flere alternativer været i spil. Manhar overvejet at flytte GLK’s kommandofunktion til Danmark ogopretholde et forbindelseselement i Nuuk. Ud fra et rent økonomiskperspektiv er dette en optimal løsning, idet den indebærer en årligbesparelse på yderligere 2,2 millioner kroner samt enflytteomkostningsbesparelse på 37,5 millioner kroner.74Der er dogflere ulemper ved denne løsning. For det første vil man ikke kunneskabe en fælles redningscentral med Grønlands politi eller direktekontakt mellem fiskerikontrollen og Fiskerilicenskontoret, og mangår derfor glip af den forbedrede koordination i en krisesituation. Fordet andet er der en overhængende risiko for, at man, ved at flyttekommandofunktionen til Danmark, vil skabe en kommando udengennemgående kendskab til de unikke klimatiske, geografiske ogmaritime forhold i Grønland. For det tredje kan en flytning strideimod ånden i selvstyreaftalen, idet man ved at rykke GLK tilDanmark vil vanskeliggøre opbygningen af lokal viden på detteSide 35 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
område. Dermed kan det teknisk set blive vanskeligt at hjemtageområdet til selvstyret, samtidig med at det vil medføre isoleretopbygning af knowhow på danske hænder, som vil vanskeliggøre enevt. hjemtagelse på et senere tidspunkt, fordi selvstyret i så fald vilmangle kompetencer. For det fjerde vil man formentlig møde storregionalpolitisk modstand mod denne løsning, funderet i lokaleøkonomiske interesser.Et andet alternativ er at placere GLK i Thule for derved at kunnebinde USA sikkerhedspolitisk til forsvaret af Grønland og samtidigforbedre håndteringen af den øgede skibstrafik i Nordvestpassagen.Denne løsning er dog uhensigtsmæssig så længe densikkerhedspolitiske trussel mod Grønland ikke øges markant. Detteskyldes ikke mindst den signalværdi, som et sådant skridt vil kunnetillægges af Rusland og det faktum, at Rusland i givet fald kantænkes at foretage symbolske såvel som reelle modtræk. Ydermereer der intet der tyder på, at USA ikke under alle omstændigheder vilvære dedikeret til at sikre Grønland. Desuden vil havisforholdene iden nordlige del af Baffinbugten i mange år fremover gøre haveneomkring Thule vanskelige at besejle året rundt. Hertil kommer, atdriften af GLK i Thule formentlig vil være dyrere end driften af GLK iKangilinnguit. En flytning vil således ikke haveeffektiviseringspotentiale. Da både Danmark og Thule må anses forsuboptimale løsninger, virker det derfor fordelagtigt at flytte GLK tilNuuk.Det har været overvejet at forbedre omkostningseffektiviteten ved atsammenlægge GLK og FRK i en fælles Nordatlantisk Kommando(NAK) i Torshavn, Nuuk eller Danmark. En sådan sammenlægningville frigøre yderligere henholdsvis 6,5, 6,9 eller 10,2 millioner kronerom året.75Man bør dog også medtage de ovennævnte ikke-økonomiske aspekter af en sådan sammenligning. Som det blevbeskrevet ovenfor, risikerer man at mindske kendskabet til desærlige klimatiske, geografiske og maritime forhold i Grønland.Samtidig vil en sammenlægning stride imod ånden iselvstyreaftalen, da en sådan vil vanskeliggøre en senerehjemtagelse. Ydermere vil man miste de koordineringsfordele, derellers kan opstå ved en placering af kommandofunktionen i Nuuk, ogrisikere at møde stor lokalpolitisk modstand. Disse potentielleeffektivitetstab synes større end de forholdsvis små økonomiskeeffektiviseringsgevinster, der vil være ved etableringen af en NAK iDanmark. Ønsker man fortsat at etablere en NAK, anbefales detderfor, at denne etableres med kommandofunktion i Nuuk.I de fleste andre arktiske nationer varetages de civile opgaver af enkystvagt, der er adskilt fra den militære myndighed. Som det blevbeskrevet i kapitel 2, har man i Grønland valgt at holde de tofunktioner samlet under samme myndighed på grund af debetydelige effektiviseringsgevinster herved. Det er indeholdt iselvstyreaftalen, at kystvagtopgaven kan hjemtages af detgrønlandske samfund. Dette ville dog indebære, at Grønland skulleindkøbe egne enheder, der således skal operere parallelt medforsvarets fartøjer. Forsvaret ville i dette tilfælde kunne spare de fåressourcer, der i dag bruges separat på de civile opgaver, men detteville være mindre end de voldsomt øgede udgifter, som detSide 36 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
grønlandske samfund skulle betale for at varetage disse opgaver. Pådenne baggrund anbefales det, at man fortsat samler kystvagts- ogflådefunktionen inden for forsvaret. I takt med at forsvarsopgaverneforøges og diversificeres, kan disse stordriftsfordele miste betydning,således at det bliver rationelt for forsvaret at fokusere alene på demilitære opgaver. Dette er dog afhængigt af, at udviklingen går i enbestemt retning, hvor de civile opgaver enten øges radikalt, ellerhvor forsvaret skal varetage militære funktioner i et voksendeomfang. Denne udvikling er p.t. ikke givet, og man bør derforforholde sig afventende for at se, om disse tendenser slår igennem.Desuden er der et vist effektiviseringspotentiale i forbindelse medsamarbejdet med de andre arktiske stater. Der eksisterer allerede idag et ekstensivt samarbejde i forskellige internationaleinstitutioner,76som med fordel kan bibeholdes og udbygges. Detstørste potentiale findes dog i de eksisterendesatellitovervågningsprogrammer. Ved så vidt muligt at etablereekstensive satellitovervågningssystemer i de grønlandske farvandekan GLK’s evne til at løse søredningsopgaver forbedres. Derved vilman få et overblik over, hvilke enheder der er til stede i grønlandskfarvand, og hvilke assistancemuligheder man således har i ennødsituation. Dette er dog kun effektivt, hvis det sker i samarbejdemed de andre arktiske stater, for eksempel ved at udbygge IMO’sallerede eksisterende satellitovervågningssystem LRIT. Det kan dogtage en årrække at implementere, og satellitovervågning indeholderkun et langsigtet, men dog betydeligt, effektiviseringspotentiale.
PrioriteringSom det blev beskrevet i scenarierne, er den potentielle belastning afforsvaret dobbelt. For det første kan man risikere, at nye opgaverpålægges forsvaret gennem et mission creep. Dette kan løses ved, atman vælger at prioritere de allerede tildelte opgaver højere end dissepotentielle nye opgaver. Ved at specificere, hvilke opgaver der ikkehører under forsvaret, er det muligt at undgå, at dette sker, uden atder følger en økonomisk kompensation med.For det andet risikerer man, at de allerede eksisterende opgaverbliver mere omfattende og dermed pålægger forsvaret en størrebyrde. Som det blev beskrevet i afsnit 2, er varetagelsen af de civileopgaver i Grønland en form for indirekte bloktilskud, og en stigning idisse opgaver vil således være at regne for en stigning ibloktilskuddet. Hvorvidt det er rimeligt, at bloktilskuddet stiger, vedat den danske stat varetager en større byrde, der kommer detgrønlandske samfund til gode, er udelukkende en politisk beslutning.Det bør derfor klart defineres, om det er det grønlandske selvstyre,de virksomheder, som nyder godt af ydelserne, eller den danske statgennem forsvarsbudgettet, der skal betale for dette. Såfremtudgifterne pålægges forsvarsbudgettet – uden at dette øgestilsvarende – bør der ligge en klar prioritering af, hvilke aktiviteterder skal mindskes tilsvarende. I bund og grund vil en ufinansieretforøgelse af opgaveporteføljen i Grønland betyde, at der er færremidler til forsvarets internationale operationer og bevarelsen afberedskabet i Danmark.
Side 37 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
KapabilitetsforøgelseDen dyreste løsning på den øgede opgavemængde er at forøge detdisponible kapabilitetsniveau. På den anden side kan denne løsningimplementeres i løbet af få år.77Derfor bør denne løsning afventes,indtil det er tydeligt, om det øgede aktivitetsniveau betyder, at enforøgelse er nødvendig.Skulle en forøgelse være nødvendig, afhænger typen af, hvilkeaktivitetstyper der vil være mest presserende. Såfremt der er behovfor bedre overvågningskapaciteter eller overblik i tilfælde af enulykke, vil et fastvinget overvågningsfly eller eventuelt et førerløstfly78formentlig være den bedste løsning. Er der i stedet behov forkapabiliteter, der, i forbindelse med søredningsoperationer ellerfiskeriinspektion, skal interagere med skibe i havoverfladen, vil mani stedet formentlig skulle investere i yderligere skibskapacitet.
Fremtidige belastninger af den militære opgavestrukturAnalysen har vist, at der er en lille risiko for, at Arktis bliver enhøjspændingszone. I en sådan situation risikerer forsvaret enoverbelastning af sine militære funktioner. Det skal i den forbindelsebemærkes, at vores undersøgelser ikke har indikeret, at der findes etåbenlyst potentiale for effektiviseringer og prioriteringer i forhold tildenne opgave.79Den følgende analyse fokuserer derfor påmuligheden for at forebygge fremtidige problemer og på, hvordandisse kan håndteres ved kapabilitetsforøgelser.
ForebyggelseDen bedste måde at undgå, at forsvaret belastes af yderligeremilitære opgaver i Grønland, er ved at forebygge, at enspændingssituation overhovedet opstår. Som det blev beskrevet ikapitel 3, har Rusland ikke økonomisk eller territorielt incitament tilat militarisere Arktis. Militær opbygning i regionen vil såledessnarere være affødt af Ruslands opfattelse af den globale ogregionale sikkerhedstrussel. Denne opfattelse formes delvist afNATO’s – og herunder Danmarks – adfærd i Arktis. Hvis NATOopbygger kapabiliteter i regionen, kan der opstå etsikkerhedsdilemma, hvor små gensidige oprustninger medfører eneskaleret sikkerhedssituation. Denne dynamik er dog ikke givet påforhånd. Danmark kan således, gennem sin forsvars- ogudenrigspolitik, aktivt undgå en militarisering ved at undlade atopbygge militære kapabiliteter, hvis dette ikke er strengt nødvendigt.Som det blev beskrevet i scenario 3, er en spændingssituationkendetegnet ved, at internationale fora mister deres betydning, ogved, at militære bevægelser bliver staternes primærekommunikationsform. Uden alternative kommunikationskanaler erstaterne fanget i kun at kunne kommunikere gennem de militærebevægelsers klodsede sprog, hvor misforståelser kan eskalerekonflikten yderligere. Ved at lægge en udenrigspolitisk kurs, derlægger vægt på dialog i fora såsom det Arktiske Råd, IMO,Østersørådet og Europarådet, kan man fra dansk side modvirkedette. Danmark bør derfor vedholde sit engagement i de forskelligedialogfora og søge at påvirke sine allierede til at gøre det samme.Side 38 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
Man bør ydermere investere meget i at få Rusland til at sidde med idisse organer – også selv om det betyder, at man bliver nødt til atacceptere at give indrømmelser på nogle områder.
KapabilitetsforøgelseI det store sikkerhedspolitiske spil har Danmark kun begrænsedemuligheder for at stoppe en militarisering. Skulle en militariseringsåledes opstå, bør Danmark have kapabiliteterne til at respondere påden. Første danske skridt på eskalationsstigen vil være, at deallerede eksisterende danske enheder bevæbnes. Hvis en konfliktudbygges til et kritisk punkt, kan der opstå behov for yderligeremilitær tilstedeværelse.Som beskrevet i kapitel 2 består den militære opgave af detektering,identifikation og dokumentering, markering af egen tilstedeværelseog i sidste ende tvang eller nedkæmpelse. Alt efter konfliktensintensivitet kan disse opgaver været meget omfattende. I værstetilfælde kan der være behov for en omfattende radardækning af detgrønlandske luftrum og søterritorium og et omfattende beredskab,der kan håndtere krænkelser af grønlandsk område til søs og i luften.I dette tilfælde vil det militære behov formentlig omfatte bådesejlende enheder, flyvende platforme og dertilhørende basekapacitet.Sejlende enheder vil til en vis grad kunne udføre militære opgaver igrønlandsk farvand. Skibe er dog hæmmet af at være lette at omgåmed flyvende kapaciteter. Man bør derfor supplere med flyvendeplatforme, der kan respondere hurtigt i forhold til krænkelser af detgrønlandske område. Præcis hvilke platforme der her er tale om, kanvære vanskeligt at sige, blandt andet fordi man ikke ved, præcis ihvilken retning den våbenteknologiske udvikling går.Hvis man skal indsætte nye typer af enheder omkring Grønland, vildette kræve basekapacitet. Man skal være i stand til at reagerehurtigt på krænkende adfærd fra fjendtlige enheder, således at mannår både at detektere og dokumentere dennes adfærd, markere egentilstedeværelse og, hvis det skulle være nødvendigt, tvingevedkommende ud af grønlandsk luftrum. Flybaser skal derfor væreplaceret inden for en realistisk reaktionsradius i forhold til deområder, hvor fjenden kunne tænkes at operere.80Hvis Arktis først for alvor bliver centrum for en spændingssituation,vil det danske forsvar ikke kunne løfte opgaven alene. Man vilsåledes være afhængig af at modtage støtte fra sine allierede i NATO.Opbygningen af alle disse kapabilitetstyper og allianceforpligtigelserkræver, at man foregriber udviklingen og er i stand til at forberedesig på en trussel, der ligger år ude i fremtiden. Denne form forfremsynet handlen er dog i sig selv med til at danne Ruslandsopfattelse af sikkerhedssituationen i Arktis. Hvis Danmark opbyggermilitære kapaciteter eller arbejder for at sætte fokus på Arktis iNATO, vil dette kunne starte en russisk modoprustning og på denmåde være årsag til den udvikling, man i første omgang ønskede atforegribe. Derfor bør Danmark – som allerede nævnt – undlade atopbygge unødige militære kapaciteter i Grønland. Fordi DanmarksNATO-strategi er med til at forme regionens sikkerhedspolitiskedynamik, bør denne ligeledes være tilbageholdende over for at sætteSide 39 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
militært fokus på Arktis. I tilfælde af en sikkerhedspolitisk spændingvil Grønland være inden for særligt USA’s strategiske interesser.81Som situationen er allerede i dag, vil man således kunne regne medNATO-støtte i forhold til at håndtere en russisk trussel. Der er derforingen grund til at sætte Arktis højere på NATO’s dagsorden.
SammenfatningScenarierne indikerer, at forsvaret i fremtiden risikerer at skulle løseflere civile og militære opgaver med de samme kapabiliteter. Denneudfordring kan løses ved at forebygge, at problemer opstår, ved ateffektivisere GLK’s organisation, prioritere mellem opgaver og forøgekapabilitetsmængden.Forsvarets evne til at håndtere en større belastning fra den civileaktivitet kan forøges gennem en række tiltag, der kan implementeresforholdsvist billigt og i løbet af en kort tidshorisont. Problemer kanforebygges ved at regulere skibstrafikken nationalt og internationalt.GLK kan effektiviseres ved at flytte hovedkvarteret fra Kangilinnguittil Nuuk, eventuelt sammenlægge det med FRK og udvidemulighederne for satellitovervågning. Samtidig kan man prioritere,hvilke opgaver der er GLK’s kerneopgaver, og hvordan stigendeudgifter skal finansieres. Kun hvis disse tiltag ikke mindskeropgavemængden i tilfredsstillende grad, bør man opbygge yderligerefly- og skibskapacitet.En opgradering af den sikkerhedspolitiske spænding i Arktis ermeget usandsynlig, men udgør samtidig en stor risiko for forsvaret.Dette bør forebygges ved, at man ikke opruster unødigt, og ved, atman investerer ressourcer i at bevare dialogfora, der inkludererRusland. Hvis Arktis alligevel militariseres, bør man forøge demilitære kapabiliteter ved indkøb af flere enheder, opbygning afbaser og en påkaldelse af støtte gennem NATO. For at undgå etsikkerhedsdilemma er der grund til at afvente udviklingen, men manbør være omstillingsparat, således at disse kapabiliteter kanopbygges med kort varsel. På samme måde bør Danmark væretilbageholdende med at forfølge en aktiv strategi i NATO i forhold tilArktis.
Side 40 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
09 AnbefalingerDenne rapport viser, at der er et stort potentiale for mere civil ogmilitær aktivitet i Grønland i perioden frem til 2030. Det ersandsynligt, at Grønland gennemgår en økonomisk udvikling, der vilpålægge forsvaret en større byrde, primært som følge af øgetskibstrafik. Det er derimod meget usandsynligt, at Arktis gennemgåren militarisering i de kommende år. Skulle en militarisering opstå, vilden formentlig være baseret på en konflikt mellem Rusland og NATO.Begge disse tendenser vil betyde, at forsvaret risikerer at bliveoverbebyrdet. For at foregribe dette anbefales følgende tiltag:Man bør allerede i dag forebygge fremtidige udfordringer vedfølgende tiltag:-Danmark bør generelt set forsøge at undgå, at Arktismilitariseres. Konkret bør man udvise tilbageholdenhed ogikke unødigt forøge den militære tilstedeværelse for ikke atvirke truende i forhold til potentielt fjendtlige stater. Ydermereskal Danmark investere energi og ressourcer i at udvikle ogvedligeholde dialogfora med deltagelse af disse stater.-Man bør optimere sikkerheden for civil sejlads inden forGrønlands søterritorium gennem national dansk regulering. Iforlængelse heraf anbefales det, at man fortsætter arbejdet forat indføre internationale regler for disse sejladstyper gennemFN’s maritime organisation, IMO.Man bør allerede i dag sikre, at forsvarets nuværende kapabilitetereffektiviseres:-Danmark bør arbejde for, at der etableres en internationalsatellitovervågningstjeneste – gerne i forlængelse af IMO’snuværende LRIT-system.-Grønlands Kommandos hovedkvarter bør flyttes fraKangilinnguit til Nuuk. Dette vil muliggøre en bedre og billigereopgaveløsning. I den forbindelse bør der oprettes en fællesredningscentral med deltagelse af forsvar og politi.-Såfremt man ønsker at sammenlægge Grønlands og FærøernesKommando i en fælles Nordatlantisk Kommando, bør en sådanplaceres i Nuuk for at sikre, at der er det nødvendige kendskabtil de særlige klimatiske, geografiske og maritime forhold iGrønland.Side 41 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
-Der er store stordriftsfordele ved en fortsat samling af flåde-og kystvagtmyndighed i samme myndighed. Man bør dog væreopmærksom på, om en radikalt øget opgavemængde på etsenere tidspunkt kan gøre det rentabelt at etablere en separatkystvagt.Man bør prioritere forsvarets opgaver, således at der skabes klarhedom grænsedragningen mellem forsvar og civilt samfund:-Forsvarets civile aktiviteter er at regne for et indirektebloktilskud til Grønland. Hvis udgifterne til den civile aktivitetforøges, bør det besluttes, om forsvaret fortsat skal varetagedisse opgaver. I så fald bør der foreligge en klar politiskbeslutning, der definerer, hvem der skal betale for disseudgiftsforøgelser.-Mere aktivitet øger risikoen for ”mission creep”, hvor forsvaretpålægges nye opgavetyper, på områder hvor civilsamfundetikke har at opbygget nødvendige kapaciteter. Hvis dettekonstateres, bør der træffes en klar politisk beslutning om,hvordan disse opgaver løses – herunder hvilke opgaverforsvaret ikke bør varetage. Eventuelle nye opgaver bør følgesmed yderligere finansiering.Såfremt opgaverne ikke kan løses ved ovenstående tiltag, bør manforøge kapabilitetsniveauet:-Det kan blive nødvendigt at indsætte yderligere fly- ogskibskapacitet. Man bør derfor nu planlægge, hvilke sejlendeog flyvende platforme og dertilhørende basekapaciteter der erbehov for.-Sikkerhedsdynamikken i Arktis afhænger af, om Rusland serden vestlige adfærd som truende. Planlægningen af militærekapabilitetsforøgelser bør derfor være så henholdende sommuligt, og kapabilitetsforøgelser skal om muligt undgås.-Udviklingen i NATO’s strategiske orientering er med til atforme Ruslands opfattelse af en mulig sikkerhedspolitisktrussel i Arktis. Danmark bør derfor undlade at problematisereArktis i NATO-sammenhæng.
Side 42 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
10 AppendiksAppendiks 1:Større beboelser, militære installationer og potentielleressourceforekomster i Grønland 2007.
Kilde: Egen forarbejdning på baggrund af data fra Kort- og Matrikelstyrelsen,Råstofdirektoratet82og Grønlands KommandoSide 43 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
Appendiks 2:Liste over interviews, konferencer, seminarer debatmøder o.l.Interviews:Dato19/11 20083/12 200810/12 200815/12 200817/12 200818/12 20086/1 200916/1 200920/1 200926/1 200928/1 20092/2-4/2 20095/2 20096/2 20099/2 20099/2 20099/2 200910/2 200910/2 200910/2 2009
LokalitetKøbenhavnKøbenhavnKøbenhavnKøbenhavnÅrhusKøbenhavnKøbenhavnKøbenhavnKøbenhavnWashington D.C.OttawaKangilinnguittNuukNuukNuukNuukNuukNuukNuukNuuk
InstitutionDanmarks Meteorologiske InstitutDe Nationale Geologiske Undersøgelser for Danmark og Grønland (GEUS)GEUSGEUSSøværnets Operative KommandoDMI og DTU SpaceRederiforeningenSøfartsstyrelsenDen Russiske AmbassadeUS Coast GuardCanadian Coast GuardGrønlands KommandoDepartementet for Finanser og UdenrigsanliggenderRigsombudsmanden i GrønlandKlima- og Infrastrukturstyrelsen (KIS)Departementet for Finanser og UdenrigsanliggenderGrønlands UniversitetKISRåstofdirektoratetPolitiet i Grønland
Seminarer, Konferencer, debatmøder m.m.:
Dato
Lokalitet
TitelEmerging from the Frost: Security in
Arrangør
25/9-26/9 2007
Tromsø
21st Century ArcticKlimaforum - Fra klimascenarier til
Institutt For Forsvarsstudier (IFF)
22/10 2008
København
klimatilpasning
DMI
Energy Security: Charting New Strategic Dansk Institut for Internationale13/11 200804/12 2008KøbenhavnKøbenhavnChallengesSelvstyre i GrønlandRussisk sikkerhedspolitik efter16/12 2008KøbenhavnGeorgien-krisenSecurity Prospects in the High North:30/1 2009ReykjavikSide 44 af 58
Studier (DIIS)Det Grønlandske HusForsvarets Efterretningstjeneste(FE)
Geostrategic thaw or freeze?GeHold hovedet koldt!
NATO Defense CollegeMaj 2009
Dansk Institut for Militære Studier
Appendiks 3:Arktiske grænser og ufordelte områder.
Kilde: International Boundaries Research Unit, Durham University83.
Side 45 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
11 KilderLitteraturAnonym (2007):Drawing lines in melting ice,iThe Economist, vol.384, nr. 8542, s. 51.Arbejdsgruppen vedrørende ulykker inden for SAR-området iGrønland (2007):Redegørelse vedrørende ulykker inden for
SAR-området i Grønland,Nuuk: Grønlands Hjemmestyre.Archer, Clive (2003):Greenland, US Bases, and Missile Defence: New
Two-Level Negotiations?,iCooperation and Conflict,vol. 38, no.2, s. 125-147.Boas, Anders og Lotte F. Kaarsholm (2007):Ingen mineralpenge til
Grønland, iInformation, d. 3/10 2007, 1. sektion, s. 4-5.Borgerson, Scott (2008):Arctic Meltdown: the Economic and Security
Implications of Global Warming,iForeign Affairs,,vol. 87, nr. 2,s. 63-77.Christensen, Svend Aa. (2009):Er de nordlige søruter egentlig
kortere? Lidt for rosenrøde billeder af et blåt polarhav?,København: Dansk Institut for Internationale StudierDe Angelis, Francesco (2008):The Russian Military Spending:
Modernization Not Rearmament, iTransition Studies Review,vol. 15, no. 3, s. 588-600.Det Mellemstatslige Panel om Klimaændringer (IPCC) (2008):
Klimaændringer 2007: Synteserapport, København: DanmarksMeteorologiske Institut.Doran, Peter D. og Maggie K. Zimmerman (2009):Examining the
Scientific Consensus on Climate Change, iEOS,vol. 90, nr. 3, s.22-23.ECON (2007):Arctic shipping 2030. From Russia with Oil, Stormy
Passage, or Arctic Great Game, Oslo: ECON.Ejsing, Jens (2008):Fragtskib gennem Nordvestpassagen for første
gang, iBerlingske Tidende, d. 3/12 2008, 1. sektion, s. 20.Forsvarskommandoen (2006):Rapport vedr. analyse af
nordatlantiske kommandoer, København:Forsvarskommandoen.Hold hovedet koldt!Maj 2009
Side 46 af 58
Dansk Institut for Militære Studier
Forsvarskommandoen (2008):FKO’s årsprogram, København:Forsvarskommandoen.Forsvarskommissionen af 2008 (2009):Forsvarskommissionens
beretning,København: Forsvarsministeriet.Forsvarsministeriet (2006):Styringsdokument 2007 mellem
Forsvarsministeriet og Forsvarskommandoen, København:Forsvarsministeriet.Graff, James (2007):Fight for the Top of the World,iTIME, vol. 170,no. 14.Grønlandsk-dansk selvstyrekommission (2008):Grønlandsk-dansk
selvstyrekommissions betænkning om selvstyre i Grønland,København: Grønlandsk-dansk selvstyrekommission.Hassol, Susan et al. (2005):Arctic Climate Impact Assessment,Cambridge: Cambridge University Press.Herz, John H (1951):Political Realism and Political Idealism, Chicago:Chicago University Press.Jakobsen, Peter V. (2009):Rusland er ligegyldig – fuld fart frem, iMortensen, Hans (red.) (2009):Helt Forsvarligt? Danmarks
militære udfordringer i en usikker fremtid, København:Gyldendal, s. 41-54.Jervis, Robert (1989):The Meaning of the Nuclear Revolution –
Statecraft and the Prospect of Armageddon, Ithaca: CornellUniversity Press.Kraska, James (2007):The Law of the Sea Convention and the
Northwest Passage, iThe International Journal of Marine andCoastal Law, Vol 22, No 2, s. 257-281.Kristensen, Astrid B. (2008):Tilfreds besætning på Knud Rasmussen,iSøværnet,vol. 38, no. 3, s. 24-25.Kruse, Simon (2007):Rusland vil have fingre i Nordpolen,i
Berlingske Tidende, 26/7 2007, 1. sektion, s. 18.Nielsen, Jørgen Steen (2008):ELDRØMME: Kæmpe aluminiumsværk
med grønlandsk vandkraft, iBerlingske Tidende, d. 15/4 2008,1. sektion, s. 7.Nielsen, Ole B. (2009):NATO og Rusland i konflikt om Arktis’
energiressourcer,iBerlingske Tidende, 31/3 2009, 1. sektion, s.17.Petersen, Nikolaj (2008):Arktis: Den nye dimension i dansk
sikkerhedspolitik,iØkonomi & Politik, vol. 81, nr. 4, s. 3-25.Rasmussen, Rene (2006):De nye inspektionsfartøjer til Nordatlanten
tager form,iSøværnsorientering,vol. 36, nr. 4, s. 16-19.Råstofdirektoratet (Udateret):Exclusive Licence for Exploitation of
certain minerals in a land area, Nuuk: Råstofdirektoratet.Råstofdirektoratet (2004):Samfundsmæssige aspekter af
efterforskning og udnyttelse af olie og gas i Grønland, Nuuk:Råstofdirektoratet.
Side 47 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
Råstofdirektoratet (2006):Disko Vest Udbudsrunde Fase 2
(Modeltilladelse), Nuuk: Råstofdirektoratet.Råstofdirektoratet (2008):Råstofdirektoratets årsberetning 2007,Nuuk: Råstofdirektoratet.Solow, Robert M. (1956): A Contribution to the Theory of EconomicGrowth, iQuarterly Journal of Economics,vol. 70, no. 1, s. 65-94.Stendel, Martin et al. (2007):Regional Climate Change for Greenland
and the Surrounding Sea,København: DanmarksMeteorologiske Institut.Stendel, Martin et al. (2008):Arctic Climate and Climate Change with
a Focus on Greenland,iAdvances in Ecological Research,vol.40., s. 13-43.Sørensen, Bent H. (2007):Oliesøgninger med store udfordringer, i
Berlingske Tidende, d. 7/10 2007, 3. sektion, s. 10.Sørensen, Bjørn K. (2007):Undervandsbor skal hente olie under
Nordpoilens is,iIngeniøren, d. 21/9 2007, s. 6.Walt, Stephen M. (1987):The Origin of Alliances, Ithaca: CornellUniversity Press.Waltz, Kenneth (1979):Theory of International Politics, New York:Random House.Wang, Muyin og James E. Overland (2009):A sea ice free summer
Arctic within 30 years?,iGeophysical Research. Letters, vol. 36.United States Geological Survey (2008):Circum-Arctic Resource
Appraisal: Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of theArctic Circle, Washington: United States Geological Survey.Young, Oran B. (2009):Whither the Arctic? Conflict or Cooperation in
the Circumpolar North, iPolar Record,vol. 45, no. 1, s. 73-82.
HjemmesiderALCOA:Project Background.Lokaliseret d. 26/2 2009 påhjemmesideadresse:http://www.alcoa.com/greenland/en/proposed_smelter/project_background.aspCentral Intelligence Agency:World Factbook - Greenland. Lokaliseretd. 6/4 2009 på hjemmesideadresse:https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/gl.htmlDansk Meteorologisk Institut:Klimanormaler for Grønland.Lokaliseret d. 6/4 2009 på hjemmesideadresse:http://www.dmi.dk/dmi/index/gronland/klimanormaler-gl.htm.Dansk Meteorologisk Institut:Polarhavet og havisen. Lokaliseret d.6/4 2009 på hjemmesideadresse:http://www.dmi.dk/dmi/index/viden/temaer/ind_i_polaraaret/polarhavet_og_havisen.htmDansk Meteorologisk Institut:Vejrekstremer i Grønland. Lokaliseretd. 6/4 2009 på hjemmesideadresse:Side 48 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
http://www.dmi.dk/dmi/index/gronland/ekstremer.htm#ekstremer-temperaturFærørernes Kommando:Vellykket Coast Guard-møde.Lokaliseret d.6/4 2009 på hjemmesideadresse:http://forsvaret.dk/FRK/Nyt%20og%20Presse/Pages/VellykketCoastGuardm%C3%B8de.aspxGrønlands Hjemmestyre:Bemærkninger til lovforslaget.Lokaliseretd. 28/4 2009 på hjemmesideadresse:http://dk.nanoq.gl/Service/Hoeringsportal/Landstingslov/2008/~/media/6D512603D50E4FFC9E672ACE4D02756A.ashxGrønlands Kommando:Information about the GREENPOS system.Lokaliseret d. 4/4 2009 på hjemmesideadresse:https://admin.forsvaret.dk/GLK/GREENPOS/GREENPOS%20in%20ENGLISH/Pages/default.aspxGrønlands Kommando:Opgaver. Lokaliseret d. 6/4 2009 påhjemmesideadresse:http://forsvaret.dk/GLK/OmGLK/Opgaver/Pages/Opgaver.aspxGrønlands Kommando:SIRIUS Formål. Lokaliseret d. 6/4 2009 påhjemmesideadresse:http://forsvaret.dk/GLK/Sirius/Formaal/Pages/default.aspxGrønlands Statistikbank:Offentlige finanser, samlede offentlige
udgifter, 2. forsvar, 2007.Udtrukket d. 27/4 2009 påhjemmesideadresse:http://bank.stat.gl/statgren/Dialog/varval.asp?ma=OFDFUNK&ti=Funktionel+fordeling+af+offentlige+udgifter+by+sektor%2C+funktion+and++tid%2E&path=../Database/Gronland/Offentlige%20finanser/&lang=1International Maritime Organisation:Long Range Identification
Tracking Systems. Lokaliseret d. 4/4 2009 påhjemmesideadressehttp://www.imo.org/Safety/mainframe.asp?topic_id=905International Boundaries Research Unit (2008):Maritime jurisdiction
and boundaries in the Arctic region.Lokaliseret d. 15/4 2009 påhjemmesideadresse:http://www.dur.ac.uk/resources/ibru/arctic.pdf.National Snow and Ice Data Center:Sea Ice Index: Extent,
Concentration, and Concentration Anomalies. Lokaliseret d.18/2 2009 på hjemmesideadresse:http://nsidc.org/cgi-bin/bist/bist.pl?annot=1&legend=1&scale=100&tab_cols=2&tab_rows=2&config=seaice_index&submit=Refresh&mo0=01&hemis0=N&img0=conc&mo1=09&hemis1=N&img1=conc&year0=1983&year1=2008&.cgifields=no_panelRule of Law Committee for the Oceans:The Ilulissat Declaration.Lokaliseret d. 27/4 2009 på hjemmesideadresse:http://www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdfRåstofdirektoratet:Standard Terms for Exploration Licences for
Minerals (Excluding Hydrocarbons) in Greenland.Lokaliseret d.Side 49 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
28/4 2009 på hjemmesideadresse:http://www.bmp.gl/minerals/exploration_license.pdfSøværnets Operative Kommando (2009):Skibe og materiel.Lokaliseret d. 5/3 2009 på hjemmesideadresse:http://forsvaret.dk/SOK/Om%20SOK/Skibe/Pages/default.aspxUdenrigsministeriet.: Overenskomst i henhold til Den NordatlantiskeTraktat mellem regeringerne i Kongeriget Danmark ogAmerikas Forenede Stater om forsvaret af Grønland.Lokaliseret d. 6/4 2009 på hjemmesideadresse:http://dk.nanoq.gl/Emner/Landsstyre/Departementer/Departement_for_finanser/Udenrigsdirektoratet/Hvad_arbejder_vi_med/Udenrigs-_og_Sikkerhedspolitik/Forsvarsaftalen_mellem_USA_og_Danmark_Thulebasen.aspx
Side 50 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
12 NoterForfatterne vil gerne takke de mange personer med tilknytning tilforsvar og offentlig administration i Danmark, Grønland, Island, USAog Canada, der har stillet deres tid til rådighed for os i forbindelsemed udarbejdelsen af denne rapport. En særlig tak skal lyde tilGrønlands Kommando og besætningen på inspektionsfartøjet KnudRasmussen for god behandling i forbindelse med vores rundtur iGrønland og til Carsten Schmidt fra Søværnets Operative Kommando,der var særdeles behjælpelig med at arrangere vores rejse til Canadaog USA. Vi er meget taknemmelige for den faglige bistand, vi har fåetfra DMI, DTU Space, GEUS, samt fra James Kraska fra US Naval WarCollege, Svend Aage Christensen fra Dansk Institut for InternationaleStudier, Petra Dolata-Kreutzkampf fra King’s College London ogMartin Pratt fra International Boundaries Research Unit ved DurhamUniversity. Vi vil gerne takke vores reviewere – Peter Gottlieb fraForsvarsakademiets Institut for Strategi og Kristine Offerdal fraInstitutt for Forsvarsstudier i Oslo – for deres skarpsindigekommentarer og vores kolleger på DIMS for deres hudløst ærligekritik og gode opbakning gennem hele processen. Sidst vil vi gernetakke Nini Nielsen for hendes hjælpsomhed og kreative indspark ogDitte Folke Kikkert Henriksen, Mads Hasager Boss og LouiseHedegaard Nielsen for deres målrettede indsats i udarbejdelsen ogfærdiggørelsen af denne rapport. På trods af disse personers storebidrag, falder ansvaret for rapporten udelukkende på forfatternesskuldre. Rapporten afspejler således ikke synspunkter fra de, der harbidraget til vores research, og udgør ikke Dansk Institut for MilitæreStudiers officielle holdning. Alle kort er gengivet medrettighedshavernes tilladelse.
Noter:
1
Forsvarskommissionen af 2008 (2009):Forsvarskommissionens beretning,København:
Forsvarsministeriet.2
Grønlandsk-dansk selvstyrekommission (2008):Grønlandsk-dansk
selvstyrekommissions betænkning om selvstyre i Grønland, København: Grønlandsk-dansk selvstyrekommission.
Side 51 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
3Central
Intelligence Agency:World Factbook-Greenland. Lokaliseret d. 6/4 2009 på
hjemmesideadresse: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/gl.html4
De sydlige temperaturer gælder Narsarsuaq, mens de nordlige er målt på Station Nord.
Kilde: Dansk Meteorologisk Institut:Klimanormaler for Grønland. Lokaliseret d. 6/4 2009på hjemmesideadresse: http://www.dmi.dk/dmi/index/gronland/klimanormaler-gl.htm.De lavest målte temperaturer ligger på under - 50 �C. Kilde: Dansk Meteorologisk Institut:
Vejrekstremer i Grønland. Lokaliseret d. 6/4 2009 på hjemmesideadresse:http://www.dmi.dk/dmi/index/gronland/ekstremer.htm#ekstremer-temperatur.5
Det sydvestlige Grønland omkring Nuuk er således det eneste område, man kan sejle
ind til om vinteren.6Fiskeriet og bloktilskuddet udgør således samfundets primære indkomstkilder. På trods
af denne ensidighed er velstandsniveauet forholdsvist højt. (Grønlandsk-danskselvstyrekommission (2008), s. 428-29). Hvis man ser alene på denkøbekraftskorrigerede bruttonationalindkomst pr. indbygger, er Grønland atsammenligne med et gennemsnitligt EU-land (Grønlandsk-dansk selvstyrekommission(2008), s. 448-49).7
Grønlands Kommando:Opgaver. Lokaliseret d. 6/4 2009 på hjemmesideadresse:
http://forsvaret.dk/GLK/OmGLK/Opgaver/Pages/Opgaver.aspx8
Forsvarskommandoen (2006):Rapport vedr. analyse af nordatlantiske kommandoer,
København: Forsvarskommandoen, s. 11.9
Udenrigsministeriet:Overenskomst i henhold til Den Nordatlantiske Traktat mellem
regeringerne i Kongeriget Danmark og Amerikas Forenede Stater om forsvaret afGrønland. Lokaliseret d. 6/4 2009 på hjemmesideadresse:http://dk.nanoq.gl/Emner/Landsstyre/Departementer/Departement_for_finanser/Udenrigsdirektoratet/Hvad_arbejder_vi_med/Udenrigs-_og_Sikkerhedspolitik/Forsvarsaftalen_mellem_USA_og_Danmark_Thulebasen.aspx10
Forsvarskommandoen (2006), s. 53.
11Disse mindre opgaver inkluderer ”Akut hjælp til politiet, VIP-flyvninger og -sejladser
samt anden assistance til det civile samfund” (Grønlands Kommando:Opgaver.Lokaliseret d. 6/4 2009 på hjemmesideadresse:http://forsvaret.dk/GLK/OmGLK/Opgaver/Pages/Opgaver.aspx)12
Inden for tresømilegrænsen er forureningsbekæmpelsesopgaven således Grønlands
Hjemmestyres ansvar, mens opgaven uden for tresømilegrænsen påhviler staten. Iforhold til søredning er opdelingen anderledes, idet politiet varetager opgaven i kystnæreområder, mens GLK koordinerer søredningen til havs: Arbejdsgruppen vedrørendeulykker inden for SAR-området i Grønland (2007):Redegørelse vedrørende ulykker inden
for SAR-området i Grønland, Nuuk: Grønlands Hjemmestyre, s. 8.13
Grønlands Hjemmestyre (2007).Petersen, Nikolaj (2008):Arktis: Den nye dimension i dansk sikkerhedspolitik,i
14
Økonomi & Politik, vol. 81, nr. 4, s. 18.15
Forsvarskommandoen (2008):FKO’s årsprogram, København: Forsvarskommandoen,
s. 2-5-7.16
Søværnets Operative Kommando (2009):Skibe og materiel.Lokaliseret d. 5/3 2009 på
hjemmesideadresse: http://forsvaret.dk/SOK/Om%20SOK/Skibe/Pages/default.aspx
Side 52 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
17
I 2007 – som ikke adskiller sig væsentligt fra andre år – var et Thetis-fartøj disponibelt
365 dage om året. I samme periode var de tre Agdlek-kuttere disponible i samlet 847dage (Forsvarsministeriet (2006):Styringsdokument 2007 mellem Forsvarsministeriet
og Forsvarskommandoen, København: Forsvarsministeriet, s. 6). Da disse fartøjer kun erblevet benyttet på Grønland i denne periode, er det samlede antal mulige dage 3 x 365 =1.095. De var således disponible 847/1095 = 77,4 procent – altså godt tre fjerdedele af denmaksimale tid. Den resterende tid har skibene ligget til værft eller på anden vis væretude af drift. Efter udskiftningen af Agdlek med Knud Rasmussen har dette billede ikkeændret sig væsentligt.18
De to søopmålingsfartøjer opererer kun i sommerperioden og bemandes i samarbejde
med Søfartsstyrelsen.19
Grønlands Kommando:SIRIUS Formål, Lokaliseret d. 6/4 2009 på hjemmesideadresse:
http://forsvaret.dk/GLK/Sirius/Formaal/Pages/default.aspx20
Grønlands Kommando:Information about the GREENPOS system.Lokaliseret d. 4/4
2009 på hjemmesideadresse:https://admin.forsvaret.dk/GLK/GREENPOS/GREENPOS%20in%20ENGLISH/Pages/default.aspx21
International Maritime Organisation:Long Range Identification Tracking Systems.
Lokaliseret d. 4/4 2009 på hjemmesideadressehttp://www.imo.org/Safety/mainframe.asp?topic_id=90522
Udenrigsministeriet.:Overenskomst i henhold til Den Nordatlantiske Traktat mellem
regeringerne i Kongeriget Danmark og Amerikas Forenede Stater om forsvaret afGrønland. Lokaliseret d. 6/4 2009 på hjemmesideadresse:http://dk.nanoq.gl/Emner/Landsstyre/Departementer/Departement_for_finanser/Udenrigsdirektoratet/Hvad_arbejder_vi_med/Udenrigs-_og_Sikkerhedspolitik/Forsvarsaftalen_mellem_USA_og_Danmark_Thulebasen.aspx.23
Archer, Clive (2003):Greenland, US Bases, and Missile Defence: New Two-Level
Negotiations?,iCooperation and Conflict,vol. 38, no. 2, s. 125-147.24
Oplyst af Forsvarskommandoen. Dette tal er beregnet efter
totalomkostningsprincippet, det vil sige det indeholder udgifter til den hjemligestøttestruktur og afskrivninger til materiel. Der bør tages to forbehold i forhold til dettetal. For det første er der i denne opgørelse ikke medtaget en gennemsnitsbetragtning påde periodiske eftersyn på de forskellige enheder. Da disse eftersyn er af betragteligstørrelse, vil de årlige udgifter svinge for forskellige år, alt efter om der foretageseftersyn det pågældende år. For det andet er totalomkostningsprincippet ej heller enesteberegningsmetode. Beregnes udgifterne i stedet som årlige driftsomkostninger (det vilsige udgifter til løn og drift i Grønland alene, uden udgifter til materielafskrivninger), erdisse 183 millioner kroner (Grønlands Statistikbank: Offentlige finanser, samledeoffentlige udgifter, 2. forsvar, 2007. Udtrukket d. 27/4 2009 på hjemmesideadresse:http://bank.stat.gl/statgren/Dialog/varval.asp?ma=OFDFUNK&ti=Funktionel+fordeling+af+offentlige+udgifter+by+sektor%2C+funktion+and++tid%2E&path=../Database/Gronland/Offentlige%20finanser/&lang=1.)25
Grønlandsk-dansk selvstyrekommission (2008), s. 444-45.Solow, Robert M. (1956):A Contribution to the Theory of Economic Growth, i Quarterly
26
Journal of Economicsvol. 70, no. 1, s. 65–94.
Side 53 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
27
Walt, Stephen Martin (1987):The Origin of Alliances, Ithaca: Cornell University Press.
Der er en vis diskrepans mellem den anvendte tilgang og de teorier om internationalpolitik, som benyttes i vores analyse. Dette skyldes, at de benyttede teorier mestendelsomhandler karakteren af den internationale struktur ogikkeden reelle udenrigspolitiskevirkelighed (Waltz, Kenneth (1979):Theory of International Politics, New York: RandomHouse, s. 118-121). Waltz’ neorealisme fokuserer således snarere på forklaring af deninternatinale politiks dynamikker frem for eforudsigelse af den udenrigspolitiskeudvikling (Waltz (1979), s. 6). Den herværende analyse er omvendt en udenrigspolitiskanalyse af en specifik situation i et geografisk set afgrænset område med det formål atforudsige den politiske udvikling. Her er andre faktorer udover den internationalestruktur - – såsom international ret, perceptionsforhold, samfundsmæssige normer m.m.– af betydning.28
I den herværende rapport anlægger vi – i forlængelse af Walts trusselsbalancetilgang -
en bred kapabilitetsfoprståelse, hvor disse ikke bare ses som militære ressourcer, menogså indeholder økonomisk formåen, kulturel kapital, geografisk placering m.m. (Walt(1987), s. 21-33).29
Denne inkorporering af legale argumenter i en neorealistisk analyse er ikke i
uoverenstemmelse med den teoretiske baggrund. Som forklaret i ovenstående fodnoteskyldes dette at der her er tale om en udenrigspolitisk analyse, der nødvendigvis måmedtage andre faktorer end de rent strukturelle. Dette underbygges af andre neorealister– såsom Scott Borgerson – også medtager denne faktor i deres analyser af Arktis(Borgerson, Scott (2008):Arctic Meltdown: the Economic and Security Implications of
Global Warming,iForeign Affairs,,vol. 87, nr. 2, s. 63-77).30
Det Mellemstatslige Panel om Klimaændringer (IPCC) (2008):Klimaændringer 2007:
Synteserapport, København: Danmarks Meteorologiske Institut, s. 3-4.31
Doran, Peter D. og Maggie K. Zimmerman (2009):Examining the Scientific Consensus
on Climate Change, iEOS,vol. 90, nr. 3, s. 22-23.32
Stendel, Martin et al. (2008):Arctic Climate and Climate Change with a Focus on
Greenland,iAdvances in Ecological Research, vol.40., s. 1333
Hassol, Susan et al. (2005):Arctic Climate Impact Assessment, Cambridge: Cambridge
University Press, s. 8.34
Dansk Meteorologisk Institut:Polarhavet og havisen. Lokaliseret d. 6/4 2009 på
hjemmesideadresse:http://www.dmi.dk/dmi/index/viden/temaer/ind_i_polaraaret/polarhavet_og_havisen.htm35
ECON (2007):Arctic shipping 2030. From Russia with Oil, Stormy Passage, or Arctic
Great Game, Oslo: ECON.36
National Snow and Ice Data Center:Sea Ice Index: Extent, Concentration, and
Concentration Anomalies. Lokaliseret d. 18/2 2009 på hjemmesideadresse:http://nsidc.org/cgi-bin/bist/bist.pl?annot=1&legend=1&scale=100&tab_cols=2&tab_rows=2&config=seaice_index&submit=Refresh&mo0=01&hemis0=N&img0=conc&mo1=09&hemis1=N&img1=conc&year0=1983&year1=2008&.cgifields=no_panel.Det skal bemærkes, at hverken 1983 eller 2008 er ekstremer i forhold til deomkringliggende år. En del af forskellen mellem årene kan forklares med kortsigtedeudsving, men den gennemgående tendens er stadig betydelig.
Side 54 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
37
Kausalsammenhængen mellem mindsket havisdække og forøget sejlads begrænses
dog af andre faktorer. Således vil mere ustadigt vejr, større bølgebelastning, flereisbjerge og lignende usikre vejrforhold være med til at begrænse denne øgede trafik. Påtrods af dette forbehold kan der siges at være sammenhæng mellem faldendehavisdække og øget skibstrafik (ECON (2007), s. 9). Under disse forhold vil de nye søruterdog næppe blive en ny arktisk motorvej. Til dette er afstandsbesparelserne for små, ogde kommercielle vilkår for dårlige (Christensen, Svend Aa. (2009):Er de nordlige søruter
egentlig kortere? Lidt for rosenrøde billeder af et blåt polarhav?, København: DanskInstitut for Internationale Studier). Trafikken vil snarere være centreret omkring fårederier, der specialiserer sig i arktisk sejlads.38
Ejsing, Jens (2008):Fragtskib gennem Nordvestpassagen for første gang, iBerlingske
Tidende, d. 3/12 2008, 1. sektion, s. 20.39
Doran og Zimmermann (2009), s. 22-23Stendel, Martin et al. (2007):Regional Climate Change for Greenland and the
40
Surrounding Sea,København: Danmarks Meteorologiske Institut.41
Wang, Muyin og James E. Overland (2009):A sea ice free summer Arctic within 30
years?, iGeophysical Research. Letters, vol. 36.42
Råstofdirektoratet (2008):Råstofdirektoratets årsberetning 2007,Nuuk:
Råstofdirektoratet.43
United States Geological Survey (2008):Circum-Arctic Resource Appraisal: Estimates of
Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle,Washington: United States GeologicalSurvey, s. 4.44
Sørensen, Bent H. (2007):Oliesøgninger med store udfordringer, iBerlingske Tidende,
d. 7/10 2007, 3. sektion, s. 10.45
Råstofdirektoratet (2008).Nielsen, Jørgen Steen (2008):ELDRØMME: Kæmpe Aluminiumsværk med grønlandsk
46
vandkraft, iBerlingske Tidende, d. 15/4 2008, 1. sektion, s. 7.47
Danmark kan naturligvis ikke påvirke konsistensen af Grønlands undergrund og
dermed kan man ikke fra politisk hold beslutte at råstofferne er til stede. Som en lille,åben økonomi vil Danmark ikke kunne påvirke verdensmarkedsprisen i betydeligretning. Dette kan kun gøres ved en forandret politisk kurs i de større økonomiskeaktører på markedet.48
Royaltyindtægter fra olie og gas modtages i takt med at olieselskaberne får overskud
og kan betale deres oprindelige investering (Råstofdirektoratet (2004):
Samfundsmæssige aspekter af efterforskning og udnyttelse af olie og gas i Grønland,Nuuk: Råstofdirektoratet, s. 22-24). Først når dette er sket, vil det grønlandske samfundmodtage en indtægt ud over den indirekte beskatning af lønindkomst.49Ved mineraludvinding pålægges licenshaveren ingen royalties og kun små årlige fees
(Råstofdirektoratet:Standard Terms for Exploration Licences for Minerals (Excluding
Hydrocarbons) in Greenland.Lokaliseret d. 28/4 2009 på hjemmesideadresse:http://www.bmp.gl/minerals/exploration_license.pdf; Boas, Anders og Lotte F. Kaarsholm(2007):Ingen mineralpenge til Grønland, iInformation, d. 3/10 2007, 1. sektion, s. 4-5). Iforhold til ALCOA’s aluminiumssmelteværk i Manitttsoq fastsættes eventuelle royaltiesførst ved lov på et senere tidspunkt (Grønlands Hjemmestyre:Bemærkninger til
lovforslaget.Lokaliseret d. 28/4 2009 på hjemmesideadresse:
Side 55 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
http://dk.nanoq.gl/Service/Hoeringsportal/Landstingslov/2008/~/media/6D512603D50E4FFC9E672ACE4D02756A.ashx, s. 6-7).50
Et eksempel på denne type teknologi er undersøiske olieboreplatforme. Disse gør det
muligt at udvinde olie og gas i ellers utilgængelige farvande. Samtidig kanolieudvindingssæsonen forlænges, når man kan producere, selv når vinterisen breder sig(Sørensen, Bjørn K. (2007):Undervandsbor skal hente olie under Nordpoilens is,i
Ingeniøren, d. 21/9 2007, s. 6).51
Graff, James (2007):Fight for the Top of the World,iTIME, vol. 170, no. 14; Anonym
(2007):Drawing lines in melting iceiThe Economist, vol. 384, nr. 8542, s. 51;Nielsen, OleB. (2009):NATO og Rusland i konflikt om Arktis’ energiressourcer,iBerlingske Tidende,31/3 2009, 1. sektion, s. 17.52
Kruse, Simon (2007):Rusland vil have fingre i Nordpolen,iBerlingske Tidende, 26/7
2007, 1. sektion, s. 18.53
Borgerson (2008).
54Kraska, James (2007): The Law of the Sea Convention and the Northwest Passage, i The
International Journal of Marine and Coastal Law, Vol 22, No 2, s. 257-281.55
Borgerson (2008)Jakobsen, Peter V. (2009):Rusland er ligegyldig – fuld fart frem, i Mortensen, Hans
56
(red.) (2009):Helt forsvarligt? Danmarks militære udfordringer i en usikker fremtid,København: Gyldendal, s. 44-45.57
De Angelis, Francesco (2008):The Russian Military Spending: Modernization Not
Rearmament, iTransition Studies Review, vol. 15, no. 3, s. 588-600.58
Atomvåben har således helt særlige egenskaber i forhold til konventionelle våben og er
særdeles vanskelige at bruge i lav-intensive konflikter. De indebærer dog en vis politiskmagt, som Rusland vil kunne bruge i arktisk sammenhæng (Jervis, Robert (1989):The
Meaning of the Nuclear Revolution – Statecraft and the Prospect of Armageddon, Ithaca:Cornell University Press, s. 1-9).59
Young, Oran B. (2009):Whither the Arctic? Conflict or Cooperation in the Circumpolar
North, iPolar Record,vol. 45, no. 1, s. 74.60
International Boundaries Research Unit (2008):Maritime jurisdiction and boundaries
in the Arctic region.Lokaliseret d. 15/4 2009 på hjemmesideadresse:http://www.dur.ac.uk/resources/ibru/arctic.pdf.61
Egne beregninger, baseret på United States Geological Survey (2008) og International
Boundaries Research Unit (2008).62Der
findes naturligvis andre ressourcer end olie og gas, men dette er alligevel den
primære ressource og giver en god indikator for udviklingen.63
Herz, John H (1951).Political Realism and Political Idealism, Chicago: Chicago
University Press.64Det er ydermere bemærkelsesværdigt at Rusland har støttet op omkring de erklæringer
om en institutionalisering af de arktiske forhold. Rusland er således medunderskriver afIlulisaterklæringen og deltager aktivt i dialogfora og forskningssamarbejde med andrearktiske lande – herunder i forskningssamarbejde, som sigter mod at understøtte disselandes krav over for UNCLOS (Rule of Law Committee for the Oceans:The Ilulissat
Side 56 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
Declaration. Lokaliseret d. 27/4 2009 på hjemmesideadresse:http://www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf)65
ECON (2007), s. 5-6.Christensen (2009).Det er naturligvis særdeles vanskeligt at komme med præcise estimater for
66
67
beskæftigelsen, men nedenstående estimat indikerer, at tallet giver et pejlemærke fordisse industriers direkte betydning for beskæftigelsessammensætningen. Baseret påestimater fra Råstofdirektoratet (2004) er godt 100 personer beskæftiget i driften afhvert oliefelt, mens etableringen af disse beskæftiger 120 mand pr. felt. I dette scenarioforudsætter vi, at tre felter er i drift, og at fire er under etablering. Dette giver en samletbeskæftigelse på 780 ansatte, hvilket svarer til 2,6 procent af den nuværendegrønlandske arbejdsstyrke på 28.000 personer (Selvstyrekommissionen (2008)). ALCOAvurderer, at aluminiumssmelteværket i Maniitsoq beskæftiger godt 600 mand (ALCOA:
Project Background.Lokaliseret d. 26/2 2009 på hjemmesideadresse:http://www.alcoa.com/greenland/en/proposed_smelter/project_background.asp), hvilketsvarer til 2,1 procent af arbejdsstyrken. For mineindustrien kan man tage udgangspunkt iden ene af udnyttelsestilladelserne (den anden er den nu lukkede Nalunaq-guldmine) ogfem af de efterforskningstilladelser (der findes en yderligere tilladelse, men der er endnuikke foretaget beskæftigelsesprojektioner herfor), der er givet pr. 2008, og få et billede afbeskæftigelsesmulighederne i mineindustrien. Det drejer sig her om en olivinmine iFiskegjord med 50 ansatte, en rubinmine i Qeqertarsuaatsiat med 40 ansatte, enmolybdænmine i Ittoqortoomiit med 400 ansatte, en bly- og zinkmine i Maarmorilik med110 ansatte, en eudialyt-forekomst (sjældne jordarter) i Nakaalaaq med 80 ansatte og endiamantmine i Sarfartoq med 500 ansatte (Råstofdirektoratet (2008), s. 12-16). Medudgangspunkt i disse beskæftigelsesprojektioner fra Råstofdirektoratet er den samledebeskæftigelse i mineindustrien på godt 1.180, dvs. 4,2 procent af arbejdsstyrken. Samletset betyder dette, at disse tre industrier udgør godt 8,9 procent af beskæftigelsen. Dettetal er dog nødvendigvis behæftet med en enorm usikkerhed, men indikerer at en samletbeskæftigelsesfrekvens på omkring 10 procent ikke er usandsynlig.68
Råstofdirektoratet (2006):Disko Vest Udbudsrunde Fase 2 (Modeltilladelse), Nuuk:
Råstofdirektoratet, s. 24-26.69I nogen grad afhjælpes dette igennem koncessionsaftalerne, hvor virksomhederne
påtager sig at forebygge ulykker o.l. Dette fremgår af Råstofdirektoratetsmodeltilladelser. Råstofdirektoratet:Exclusive Licence for Exploitation of certain
minerals in a land area, Nuuk: Råstofdirektoratet, s. 8-970
Forsvarskommandoen (2006), s. 11.Forsvarskommandoen (2006), s. 53.Forsvarskommandoen (2006), s. 53.For eksempel er der en række sproglige fordele ved at sammenlægge de to
71
72
73
kommandoer: I GLK er arbejdssproget for eksempel dansk med mulighed for umiddelbartat skifte til engelsk, og en koordineringsindsats på grønlandsk kræver tilkaldelse af entolk. Hos politiet i Nuuk er arbejdssproget grønlandsk med mulighed til at skifte tildansk. En koordineringsindsats på engelsk kan kræve tilkaldelse af tolk.74
Forsvarskommandoen (2006), s. 53.Forsvarskommandoen (2006), s. 53.
75
Side 57 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
76
Se f.eks: Færørernes Kommando:Vellykket Coast Guard-møde.Lokaliseret d. 6/4 2009
på hjemmesideadresse:http://forsvaret.dk/FRK/Nyt%20og%20Presse/Pages/VellykketCoastGuardm%C3%B8de.aspx.77
Nye enheder kan således bygges tilføjes indenfor få år. I forbindelse med bygningen af
inspektionsfartøjet Knud Rasmussen tog det godt tre et halvt år fra kontrakten blevindgået mellem forsvaret og Karstensens Skibsværft i december 2004 (Rasmussen, Rene(2006):De nye inspektionsfartøjer til Nordatlanten tager form,iSøværnsorientering,vol.36, nr. 4, s. 16) til skibet anløb Grønland for første gang i marts 2008 (Kristensen, AstridB. (2008):Tilfreds besætning på Knud Rasmussen, iSøværnet,vol. 38, no. 3, s. 24). Enstørre barriere er dog om den nødvendige besætning er klar til at kunne betjeneenhederne. En forøgelse af besætningskapaciteten kræve meget langsigtet planlægning.78Ubemandede platforme har stor udholdenhed, og udviklingen er rivende. Grønlands
Råstofdirektorat planlægger f.eks. at gennemføre en omfattende måleopgave ud forSydøstgrønland med en lejet drone i sommeren 2009. Droner kan indsættes undervejrlig, som bemandede fly ikke kan klare, de er billige i drift, og hvis de går tabt, er detuden tab af menneskeliv. Modsat kan fastvingede fly eller helikoptere f.eks. medbringeredningsudstyr eller proviant, som kan nedsmides til nødstedte til havs eller til lands.79
Da suverænitetshåndhævdelse er en rigsmyndighedsopgave kan denne kun varetages
af forsvaret. Det er således meningsløst at diskutere hvorvidt denne kan omlægges tilandre myndigheder gennem omprioriteringer. Fordi den sikkerhedspolitiske situation forøjeblikket ikke er så tilspidset, at forsvaret opererer i militært beredskab, er det ligeledesvanskeligt at finde effektiviseringspotentialer i denne indsats. Disse to dimensioner erderfor udeladt af denne rapport.80
Dette vil kræve oplægning af logistik (f.eks. brændstof, reservedele, værktøj og våben)
samt baneanlæg, som kan holdes operative også under ekstreme vejrforhold. Fjendtligefly vil kunne indsættes fra stor højde, hvor vejrliget på landjorden ikke spiller den storerolle, mens egne fly kan risikere at skulle operere under meget vanskelige forhold. Dettestiller store krav både til flyenes robusthed og håndteringen af baneanlæggene.81
Petersen (2008), s. 4.Råstofdirektoratet (2007).International Boundaries Research Unit (2008).
82
83
Side 58 af 58
Hold hovedet koldt!
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2009
