Afklaring af spørgsmål fra Forsvarsudvalget vedr. forslag til folke-

tingsbeslutning om forbud mod investeringer i, produktion af og

handel med klyngevåben (B 173)

Baggrund

Forsvarsudvalget har i maj 2009 behandlet ”Forslag til folketingsbeslut-ning om forbud mod investeringer i produktion af og handel med klynge-våben” (B173) fremsat af Socialistisk Folkeparti. Af Forsvarsudvalgetsberetning af 2. oktober 2009 fremgår det, at økonomi- og erhvervsmini-steren har givet tilsagn om at undersøge:1. årsagerne til, at man i Belgien, der allerede indførte et investe-ringsforbud i 2007, endnu ikke har udarbejdet en liste over virk-somheder, som det er forbudt at investere i,2. i hvilken udstrækning det vil være WTO-medholdeligt at sættevirksomheder på en liste over virksomheder, som det er forbudt atinvestere i, og3. eventuelle andre problemer forbundet med udarbejdelse af en listeover virksomheder, som et investeringsforbud skal gælde for.Som en opfølgning på de stillede spørgsmål kan oplyses følgende:Ad 1: Belgiens udelukkelseslisteFra dansk side er der blevet rettet henvendelse til de belgiske myndighe-der med spørgsmålet om, hvorfor det belgiske forbud mod investeringer ivirksomheder, der er involveret i klyngevåbenaktiviteter, endnu ikke erblevet ledsaget af en liste over de pågældende virksomheder. Loven harværet gældende siden 2007.De belgiske myndigheder har bekræftet, at der endnu ikke er udarbejdeten liste over de virksomheder, det er forbudt at investere i. I forbindelsehermed er det fra belgisk side blevet oplyst, at investeringsforbuddet delsskal tilføjes til den belgiske våbenlov, der hører under Justitsministeriet,og dels skal tilføjes til loven mod misbrug af det finansielle system, derhører under Finansministeriet. Ressortfordelingen i forbindelse medudarbejdelsen af listen er endnu uafklaret, hvorfor listen endnu ikke er la-vet.

Der foreligger således endnu ingen konkrete erfaringer fra Belgien vedrø-rende eventuelle vanskeligheder og udfordringer ved udarbejdelsen af li-sten, herunder hvorledes de konkrete virksomheder, der skal stå på denne,udpeges.Ad 2: WTOSpørgsmålet om WTO-medholdelighed angår Danmarks forpligtelser ihenhold til WTO-aftalerne (GATT94 mv.). Der henvises til følgende bi-drag fra Udenrigsministeriet til besvarelse af spørgsmålet:”Under WTO er der indgået en række aftaler af betydning for den inter-nationale handel. Her kan særligt fremdrages aftalerne om varehandel,landbrug, tjenesteydelser, handelsaspekter af intellektuel ejendomsret, sa-nitære og phytosanitære forhold samt aftalen om tekniske handelshin-dringer. Imidlertid bemærkes det, at der i WTO endnu ikke er indgået ensubstantiel aftale om investeringer. Man har tidligere forsøgt at føre for-handlinger om substantielle investeringsregler i WTO, men på grund afmanglende fremdrift i forhandlingerne blev det på Cancun-mødet i okto-ber 2004 besluttet at indstille forhandlingerne. En række WTO-bestemmelser fra andre aftaler har indirekte berøring med investerings-området. Her kan bl.a. nævnes aftalen vedrørende Handelsrelaterede In-vesteringsforanstaltninger (TRIM) vedrørende investeringsforanstaltnin-ger relateret til handel med varer. Denne regulering har dog ikke direktebetydning for selve adgangen til i dansk lovgivning at indsætte eventuellebestemmelser om forbud mod danske investorers investeringer i virk-somheder, der producerer klyngeammunition”.Der synes således ikke efter WTO-reglerne at være noget til hinder for atetablere en liste over virksomheder, som det er forbudt at investere i.Ad 3: Andre problemerI forbindelse med undersøgelsen af WTO-reglerne har Udenrigsministeri-et gjort opmærksom på følgende forhold vedrørende tilsvarende handels-politiske problemstillinger i EU-lovgivningen:”Det er Udenrigsministeriets vurdering, at det påtænkte forbud i førsterække vil være omfattet af de EU-retlige regler om fri bevægelighed afkapital. Det følger af EF-traktatens artikel 56, stk. 1 og 2, at restriktionerfor kapitalbevægelser og betalinger mellem medlemsstaterne indbyrdesog mellem medlemsstaterne og tredjelande som udgangspunkt er forbudt.Bestemmelsen gælder efter sin ordlyd for alle kapitalbevægelser, uansetom de hidrører fra offentlige myndigheder eller private, og forbuddet om-fatter restriktioner, der er rettet mod investering i navngivne private virk-somheder fra andre medlemsstater eller tredjelande, jf. i denne retningf.eks. forenede sager C-402/05 P og C-415/05 P, Kadi, præmis 230. Her-til kommer, at en begrænsning i offentlige myndigheders og privates in-vesteringsmuligheder i virksomheder i andre medlemsstater og tredjelan-de vil kunne udgøre en hindring for sådanne virksomheder ved rejsning af

kapital, jf. sag C-35/98, Verkooijen, præmis 35. Forbuddet vil derfor ud-gøre en restriktion af kapitalens fri bevægelighed omfattet af TEF artikel56.Hertil kommer, at forbuddet – afhængig af, hvorledes det udformes oghåndhæves, herunder navnlig hvad begrebet ”investeringer” omfatter –vil kunne omfattes af andre EU-retlige regler om fri bevægelighed, her-under navnlig reglerne om fri bevægelighed af etablering og tjenesteydel-ser, jf. TEF artikel 43 og 49. Endvidere vil forbuddet kunne afholde of-fentlige myndigheder og private fra i øvrigt at handle med de virksomhe-der, der er omfattet af forbuddet, jf. i denne retning f.eks. sag 249/81,Kommissionen mod Irland (Buy Irish), præmis 27-28.Fælles for de ovennævnte regler om fri bevægelighed er, at medlemssta-terne kan begrunde restriktioner i den fri bevægelighed under hensyn tilbeskyttelse af den offentlige orden, jf. fsva. kapitalbevægelser TEF arti-kel 58, stk. 1, litra b. Af Domstolens faste praksis følger, at medlemssta-terne har frihed til i overensstemmelse med deres nationale behov at be-stemme, hvad hensynet til den offentlige orden kræver. Hensynet til denoffentlige orden kan dog kun kan påberåbes, når der foreligger en virkeligog tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn,og begrundelsen må ikke drejes bort fra dens egentlige funktion for attjene rent økonomiske formål, jf. f.eks. sag C-54/99, Association Églisede Scientologie de Paris, præmis 17.Det påtænkte forbud har efter det oplyste til formål at udvise "samfunds-ansvar". Forbuddet har mere konkret til formål at bidrage til en gennem-førelse af Oslo-konventionen, der ifølge sin præambel har til formål atbeskytte tredjelandes civilbefolkningers liv og helbred ved at afskaffeklyngebomber. På den baggrund er det Udenrigsministeriets vurdering, atforbuddet principielt kan begrundes i den offentlige orden.Det følger Domstolens faste praksis, at nationale foranstaltninger, der ud-gør en hindring af bl.a. den fri bevægelighed af kapital kun kan begrun-des i hensynet til den offentlige orden, hvis de er proportionale, dvs. hvisde er nødvendige for at beskytte det formål, de varetager, og hvis detteformål ikke kan nås med mindre indgribende midler, jf. f.eks. den oven-nævnte dom i sag C-54/99, præmis 18. Hertil kommer, at foranstaltnin-gerne skal overholde retssikkerhedsprincippet, jf. samme doms præmis22.Om det påtænkte forbud vil være proportionalt og i overensstemmelsemed retssikkerhedsprincippet, beror på forbuddets konkrete udformning. Iden forbindelse vil udstrækningen af investeringsforbuddet og procedu-rerne for, hvorledes virksomheder optages på og fjernes fra forbudslisten,være særlig relevante. Ved udformningen af de sidstnævnte kriterier vildet navnlig være relevant at sikre, at de ikke indebærer diskrimination afudenlandske virksomheder, og at listen ikke omfatter flere virksomhederend nødvendigt for at varetage formålet.

Det er på den baggrund Udenrigsministeriets samlede vurdering, at etforbud mod at investere i navngivne virksomheder, der producerer ellerhandler med klyngevåben, vil være omfattet af navnlig EU-rettens reglerom kapitalens fri bevægelighed, men at et forbud vil kunne begrundes ihensynet til den offentlige orden.For en ordens skyld bemærkes, at Lissabontraktatens ikrafttræden ikkeændrer vurderingen ovenfor.”Der kan herudover peges på, at en udelukkelsesliste kan hæmme investo-rernes frivillige engagement.De fleste danske pensionskasser inddrager allerede i dag etiske, socialeog miljømæssige hensyn i deres forretnings- og investeringsstrategier. Enrapport om etiske investeringer fra Forsikring og Pension fra 2009 visersåledes, at 79 % af pensionsinstitutterne har retningslinier for ansvarligeinvesteringer. Det er en stigning fra året før, hvor tallet var 66 %.Yderligere viser en undersøgelse fra november 2009, foretaget af organi-sationen DanWatch, at blandt Danmarks 20 største pensions- og investe-ringsselskaber har kun én af disse aktier i producenter af klyngevåben. 11af de 20 selskaber har desuden en etisk investeringspolitik, hvor klynge-våben er direkte nævnt, og 6 af de 20 selskaber har en officiel udelukkel-sesliste, der bl.a. omfatter klyngevåbenproducenter.Undersøgelserne viser, at mange private investorer allerede på frivilligbasis er interesserede i at udvise samfundsansvar via deres investerings-portefølje. Dette efterspørges bl.a. af pensionskassernes medlemmer. Vedat være på forkant med ansvarlige investeringer har investorerne dermeden konkurrencemæssig fordel. Hvis der lovgives på området for ansvarli-ge investeringer – fx ved at lave en udelukkelsesliste – kan det have denutilsigtede konsekvens, at investorerne ikke tilskyndes til at yde en særligindsats på området, men snarere vil nøjes med at følge loven. Der er såle-des en risiko for, at en lovbunden udelukkelsesliste, der gælder for alleinvestorer, vil kunne mindske investorernes frivillige engagement i at in-vestere ansvarligt.Derudover vil en udelukkelsesliste kunne modvirke aktivt ejerskab. Derer stigende opbakning til de internationale tiltag på området for ansvarli-ge investeringer, herunder FN’s principper for ansvarlige investeringer(UNPRI). Dette gælder også for danske investorer, idet tilslutningen tilUNPRI nu tæller 21 investorer mod kun 4, da regeringens handlingsplanfor virksomheders samfundsansvar blev vedtaget i maj 2008.UNPRI anbefaler aktivt ejerskab som den primære strategi for ansvarligeinvesteringer. Med aktivt ejerskab menes, at investorerne skal forsøge atpåvirke de virksomheder, de investerer i, frem for at trække deres investe-ringer tilbage. Et forbud mod investeringer i klyngevåbenproducenter vil

betyde, at danske virksomheder ikke kan følge FN’s anbefalinger om ak-tivt ejerskab på dette konkrete område.Flere af de største institutionelle investorer i Danmark har, som nævnt, al-lerede udarbejdet strategier for ansvarlige investeringer. Både aktivt ejer-skab og udelukkelse af virksomheder, der er involveret i klyngevåbenre-laterede aktiviteter indgår i disse strategier. I henhold til UNPRI’s anbefa-linger bør udelukkelse dog kun vælges, hvis aktivt ejerskab slår fejl ellerer udsigtsløst. Valget mellem udelukkelse og aktivt ejerskab vil bl.a. af-hænge af den enkelte investors muligheder for at påvirke de virksomhe-der de investerer i.Endelig bemærkes det, at det kan være vanskeligt at definere en objektiv,proportional og udtømmende liste, bl.a. fordi produktionen af klyngevå-ben ofte vil foregå i en mindre del af store virksomheder, der i hovedsa-gen beskæftiger sig med andre typer produktionsvirksomhed.