EU-note - 2009-10 - E 58: Rammeaftale mellem Europa-Parlamentet og Kommissionen

SammenfatningEuropa-Parlamentet og Kommissionen har siden februar i år forhandleten ny rammeaftale om samarbejdet mellem de to institutioner. Den 29.juni 2010 vedtog forhandlerne for de to institutioner et udkast til ramme-aftale.Rådets Juridiske Tjeneste og visse nationale parlamenter har udtalt sigkritisk, idet man mener, at rammeaftalen vil ændre balancen melleminstitutionerne og give Europa-Parlamentet beføjelser, det ikke har i iføl-ge traktaterne. Det anbefales, at Rådet tager forbehold om søgsmål vedDomstolen om rammeaftalen eller senere konkret udmøntning heraf.

I en udtalelse af 24. september 2010 kræver det finske Europaudvalg, atden finske regering sørger for, at rammeaftalen ikke påvirker Rådetsinstitutionelle interesser og status i EU.Kommissionen mener ikke, at rammeaftalen er i strid med traktaterne.På mange områder bliver Kommissionen ikke direkte forpligtet, men kanskønne, om den vil følge Europa-Parlamentets ønsker.Rammeaftalen forventes vedtaget af Europa-Parlamentet i sessionen 18.– 21. oktober 2010 og i Kommissionen i løbet af efteråret.I slutningen af noten stilles spørgsmål om rammeaftalens mulige konse-kvenser for de nationale parlamenter.

1.BaggrundI forbindelse med Europa-Parlamentets godkendelse af den nye Kommission(Barroso II) i februar 2010 blev det besluttet at forhandle en aftale mellemEuropa-Parlamentet og Kommissionen, som skulle bygge på ”et særligt part-nerskab” mellem de to institutioner.Aftalen fra februar 2010 indeholdt de generelle principper for samarbejdet,som skulle danne grundlag for en rammeaftale, der nærmere regulerer sam-arbejdet mellem Europa-Parlamentet og Kommissionen. (Nærmere beskreveti EU-note (09)22).Forhandlingerne mellem de to institutioner blev afsluttet den 29. juni 2010 ogskal nu godkendes i Europa-Parlamentet og Kommissionen. Rådet blev op-rindeligt inviteret, men ønskede ikke at deltage i forhandlingerne.Det generelle oplæg til forhandlingerne fra februar såvel som rammeaftalen af29. juni er blevet genstand for kritik fra forskellig side. Primært fra Rådet, hvisJuridiske Tjeneste i redegørelser af 4. marts 2010 og 30. august 2010 harkritiseret væsentlige dele af rammeaftalen. Også det finske og tjekkiske par-lament har udtrykt kritik, der bl.a. er blevet behandlet på de seneste møder forCOSAC.

2.Rammeaftalens nærmere indhold2.1. Et særligt partnerskab (Rammeaftalen pkt. 1 og 10).Ifølge rammeaftalen er der ”et særligt partnerskab” mellem Europa-Parlamentet og Kommissionen, som skal reflekteres i aftalen og styrke Kom-missionens politiske ansvarlighed og legitimitet, øge dialogen og udveksling afinformationer mellem de to institutioner samt forbedre samarbejdet om proce-durer og planlægning.Det anføres i indledningen til rammeaftalen, at den ikke ændrer institutioner-nes indbyrdes kompetencer og skal fortolkes i overensstemmelse med deninstitutionelle balance, som er fastlagt i traktaterne.2.2. Ligelig behandling af Europa-Parlamentet og Rådet (Rammeaftalen pkt.8).Rammeaftalen bestemmer, at Kommissionen garanterer, at den vil anvendedet grundlæggende princip om ligelig behandling af Europa-Parlamentet ogRådet, specielt vedrørende adgang til møder og udveksling af udtalelser elleranden information, i særdeleshed om lovgivnings- og budgetmæssige emner.2.3. Fortrolig information (Rammeaftalen pkt. 18 og Annex 2).Et af de vanskelige spørgsmål i forhandlingerne mellem Europa-Parlamentetog Kommissionen var fremsendelse af fortrolig information til Parlamentet.I et bilag til rammeaftalen fastsættes der detaljerede regler for oversendelseaf fortrolig information til Europa-Parlamentet samt registrering, klassifikationog tilgængelighed heraf.2.4. Deltagelse i forhandlinger om internationale aftaler (Rammeaftalen pkt. 9,19-25 og Annex 3).Et andet stort og vanskeligt emne i rammeaftalen har været Europa-Parlamentets deltagelse i forhandlinger om internationale aftaler herundervedrørende området for den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik.Det fremgår af rammeaftalen, at Kommissionen – i det omfang den har kom-petence til det - skal inddrage Europa-Parlamentet bedre på området for denFælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik.Ligeledes skal Parlamentet orienteres øjeblikkeligt og fuldt ud om alle stadier iforhandlinger og indgåelse af internationale aftaler, inklusiv fastlæggelse afforhandlingsmandater.Det er Kommissionen, der repræsenterer EU i internationale forhandlinger,siger rammeaftalen, men det tilføjes, at Kommissionen, efter anmodning fra

Parlamentet, skal fremme Europa-Parlamentets deltagelse i internationalekonferencer, evt. som observatører.Kommissionen skal tage berettiget hensyn til Parlamentets synspunkter ogskal forsyne Parlamentet med en række dokumenter (udkast til forhand-lingsmandater, udkast til ændringsforslag, udkast til forhandlingstekster ogalle relevante dokumenter fra forhandlingspartnere (under forudsætning afdisses accept)).2.5. Kommissionens møder med nationale eksperter. National implementering(Rammeaftalen pkt. 13a og Annex 1).Ifølge rammeaftalen skal Kommissionen give Europa-Parlamentet fuld infor-mation og dokumentation om møder med nationale eksperter, der deltager iarbejdet i Kommissionen med at forberede forslag til EU-lovgivning eller im-plementere den vedtagne lovgivning nationalt. Kommissionen kan også invite-re Parlamentet til at deltage i disse arbejdsgrupper, hvis Parlamentet anmoderom det. De nærmere regler herom fastlægges i et bilag til rammeaftalen.2.6. Kommissionens svar på Europa-Parlamentets resolutioner, herunder omfremsættelse af lovgivningsforslag (Rammeaftalen pkt. 14).Kommissionen skal inden for en frist på tre måneder fra Europa-Parlamentetsvedtagelse af en resolution informere Parlamentet skriftligt og mundtligt, omhvad Kommissionen vil gøre i relation til de emner, som Parlamentet rejser iresolutionen. Der er mulighed for at forkorte og forlænge fristen. Til gengældlover Europa-Parlamentet at søge at undgå at stille mundtlige eller skriftligespørgsmål om emner, som Kommissionen allerede har svaret på i relation tilParlamentets resolution.Desuden skal Kommissionen informere Europa-Parlamentet om opfølgningpå en anmodning fra Parlamentet til at fremsætte et konkret lovforslag. Detteskal ske inden 3 måneder fra Parlamentets vedtagelse. Hvis Kommissionenvil fremsætte forslaget til lovgivning, skal det ske inden 1 år, eller også skalforslaget optages i Kommissionens årlige Lovgivningsprogram. Hvis Kommis-sionen ikke vil fremsætte forslaget, skal Europa-Parlamentet have en detalje-ret redegørelse om grundene hertil.Ligeledes forpligter Kommissionen sig til et tæt og tidligt samarbejde medEuropa-Parlamentet om initiativer som følge af Borgerinitiativet.2.7. Afskedigelse af kommissærer, ændring af porteføljer i Kommissionen(Rammeaftalen pkt. 3,4 og 5).Hvis Europa-Parlamentet beder formanden for Kommissionen om at afskedi-ge en kommissær, skal Kommissionsformanden grundigt overveje, om han vil

bede pågældende medlem om at fratræde. Hvis ikke kommissionsformandenanmoder medlemmet om at fratræde, skal han ved næstfølgende sessionforklare Europa-Parlamentet, hvorfor han ikke gør det.Hvis formanden for Kommissionen overvejer at ændre på kommissærernesporteføljer i løbet af en embedsperiode, skal han informere Europa-Parlamentet i god tid og rådføre sig med Parlamentet om ændringen af porte-føljer. Dog kan kommissionsformandens ændringer i porteføljerne gennemfø-res uden at afvente Parlamentets udtalelse.2.8. Kommissionens tilstedeværelse i Europa-Parlamentet (Rammeaftalenpkt. 37)Kommissionen skal prioritere sin tilstedeværelse i Parlamentet (plenum ogudvalg) frem for deltagelse i andre møder. Specielt skal Kommissionen sikre –hvis Parlamentet beder om det – tilstedeværelsen af den kommissær, der haransvaret for det pågældende dagsordenspunkt.2.9. Nationale parlamenter (Rammeaftalen pkt. 15a)Kommissionen og Europa-Parlamentet er enige om at samarbejde vedrøren-de relationerne til de nationale parlamenter, som det nævnes i rammeaftalen.Dette indebærer bl.a. et samarbejde om gennemførelsen af Protokol nr. 2TFEU om anvendelse af princippet om subsidiaritet og proportionalitet.2.10. Kommissionens Arbejdsprogram (Rammeaftalen pkt. 12)Det er aftalt, at de to institutioner skal blive enige om væsentlige forslag (keyinitiatives), som optages i Kommissionens årlige Arbejdsprogram, og som skalpræsenteres på en plenarsamling i Europa-Parlamentet før offentlighedeninformeres.2.11.Revision (Rammeaftalen pkt. 42)Rammeaftalen skal revideres i lyset af de praktiske erfaringer ved udgangenaf 2011.

3.Europa-ParlamentetEuropa-Parlamentet betragter rammeaftalen som et vigtigt gennembrud i detssamarbejde med Kommissionen, idet man henviser til, at ”Lissabontraktatenfastlægger nye beføjelser for Parlamentet og Kommissionen og indfører en nyinterinstitutionel balance, der bør afspejles i aftalen” (udkast til betænkningfra Udvalget om Konstitutionelle Anliggender).Europa-Parlamentet forventes at vedtage rammeaftalen og en heraf følgendeændring i Forretningsordenen i oktober II-samlingen i år.

4.KommissionenSom oplyst i de seneste COSAC-møder mener næstformand i KommissionenM. Sefcovic, at rammeaftalen respekterer Lissabontraktaten og de nye kom-petencer, der her er givet til Europa-Parlamentet. På en lang række emnerbliver Kommissionen ikke direkte forpligtiget, men kan skønne, om den vilfølge Parlamentets ønsker. En del emner er tillige en kodificering af gældendepraksis.Kommissionen er imidlertid ikke helt tilfreds med formuleringer i Europa-Parlamentets udkast til betænkning, idet man finder, at de måske ikke fuldt udafspejler forhandlingsresultatet, men snarere Parlamentets oprindelige krav.Som eksempel kan nævnes formuleringen om at give Europa-Parlamentetobservatørstatus i internationale forhandlinger. Rammeaftalen har en formul-ering om, at Kommissionen skal ”facilitate the inclusion of a delegation ofMembers of Parliament as observers in EU delegations” og senere i sammebestemmelse: ”Subject to the legal, technical and diplomatic possibilities, they(MEPs) may be granted observer status by the Commission”. Dette er i udka-stet til betænkning blevet til: ”Kommissionen skal på alle internationale konfe-rencer give parlamentsmedlemmer observatørstatus og sikre deres tilstede-værelse på alle relevante møder”.Om Rådets kritik har dele af Kommissionen og Europa-Parlamentet den op-fattelse, at Rådet måske endnu ikke fuldt ud har forstået Europa-Parlamentetsstørre rolle i henhold til Lissabontraktaten. F. eks vil det være af betydning forKommissionen, når den beslutter omfanget af Parlamentets deltagelse i inter-nationale forhandlinger, om Parlamentet skal godkende aftalen eller blot skaludtale sig.5.RådetGenerelt er Rådet kritisk over for rammeaftalen. Det gælder specielt grundla-get for aftalen og Rådets manglende deltagelse i denne.Det er således et spørgsmål, om der findes et ”særligt partnerskab” mellemEuropa-Parlamentet og Kommissionen. Det er ikke omtalt i traktaterne.Tværtimod tales der om (art 13(2)TEU), at (alle) EU-institutionerne ”samar-bejder loyalt med hinanden”.Det forlyder, at Rådets Juridiske Tjeneste anbefaler, at Rådet tager forbeholdom at forelægge de konkrete initiativer for Domstolen, som Europa-Parlamentet eller Kommissionen iværksætter som udmøntning af rammeafta-len. Dette skulle være godkendt i COREPER.

Det forventes, at Rådet vedtager en erklæring om rammeaftalen, hvor detsholdning præciseres.En nærmere, mere detaljeret, gennemgang af udtalelsen af 30. august 2010fra Den Juridiske Tjeneste kan ikke gives her, da dokumentet er internt (ikkefortroligt, men at betragte som Rådets interne arbejdsredskab).6. De nationale parlamenter6.1. Det finske parlament har den 23. april 2010 udtalt sig kritisk over forrammeaftalen, herunder-at rammeaftalen mangler juridisk hjemmel, da man mener, at den an-givne hjemmel i art. 295 TFEU kræver, at også Rådet deltager i afta-len, idet artiklen angiver, at ”Europa-Parlamentet, Rådet og Kommis-sionen … aftaler i fællesskab formerne for deres samarbejde”,at det ikke er korrekt, at traktaterne hjemler ligelig behandling af Rå-det og Europa-Parlamentet. Traktaterne bestemmer, ”at hver institu-tion skal handle inden for de beføjelser, der er tildelt den ved trakta-terne” (art.13(2)TEU), og en ligelig behandling af Rådet og Parlamen-tet sker kun i lovgivnings- og budgetmæssige anliggender,at Kommissionens initiativret begrænses ved de aftalte frister,at Europa-Parlamentet ikke har kompetence vedrørende Borgerinitia-tivet ud over fastlæggelse af procedurer og betingelser, der er nød-vendige for fremsættelse af Borgerinitiativer, art. 24 TFEU,at rammeaftalen kan give Europa-Parlamentet en rolle i kontrol afgennemførelse af EU-retsakter, som det ikke har ifølge traktaterne.

Det finske parlaments Europaudvalg har behandlet det vedtagne udkast tilrammeaftale og udtaler i en erklæring af 24. september 2010, at ”udvalgetkræver, at regeringen handler således, at rammeaftalen ikke de facto vil æn-dre Rådets institutionelle interesser og status i EU. Rådets kritik af rammeaf-talen og dens tvivl om dennes lovlighed skal udtrykkes klart, således at manundgår tab af lovgivningsmæssig kompetence. Europaudvalget overvejer, omFinland bør støtte et søgsmål (ved Domstolen), hvis dette spørgsmål tages opi Rådet. Europaudvalget vil i øvrigt drøfte, hvilke handlinger, Finland bør fore-tage, når regeringen har aflagt rapport om forhandlingerne i Rådet. Europa-udvalget lægger vægt på, at rammeaftalen er genstand for fortsat retlig un-dersøgelse”. (Uofficiel oversættelse).Det finske Europaudvalg vil rejse sagen igen på det kommende COSAC-møde d. 25.- 26. oktober 2010.6.2.Senatet i det tjekkiske parlament deler flere af kritikpunkterne i den finskeudtalelse fra april i år, herunder bl.a. om muligheden af, at kun to af institutio-

6.3.Generelt må det konstateres, at rammeaftalen ikke direkte vedrører denationale parlamenter, men den kan få betydning for disse i det kommendesamarbejde med Europa-Parlamentet og Kommissionen.Som nævnt fastlægger rammeaftalen, at Europa-Parlamentet og Kommissio-nen er enige om at samarbejde om relationerne til de nationale parlamenter.Ifølge det oplyste kom denne formulering med på initiativ af Europa-Parlamentet, og den har ikke været drøftet i detaljer i forhandlingerne omrammeaftalen.Europa-Parlamentet har tidligere udtalt sig kritisk om for tætte relationer mel-lem Kommissionen og de nationale parlamenter, og det må formodes, at Eu-ropa-Parlamentet gennem den aftalte formulering ønsker at få informati-on/kontrollere initiativer fra Kommissionens side over for de nationale parla-menter.Desuden kan rammeaftalen rejse spørgsmål i de nationale parlamenter omdens betydning for samarbejdet mellem de nationale parlamenter indbyrdesog mellem disse og EU-institutionerne om f. eks. Kommissionens Lovgiv-ningsprogram og udmøntningen heraf. Kan de nationale parlamenter få sam-me adgang til ikke-fortrolige informationer fra Kommissionen som Europa-Parlamentet ? Hvis ikke, kan det betyde, at Europa-Parlamentet er bedreinformeret om f. eks. national gennemførelse af retsakter, internationale afta-ler, Borgerinitiativet etc.