EUU, Alm.del - 2009-10 - Bilag 465: Grundnotat om komitésag om auktioneringsforordningen

GRUNDNOTAT TIL FOLKETINGETS EUROPAPOLITISKE UDVALGKommissionens forordning 30. juni2010om det tidsmæssige ogadministrative forløb af auktioner over kvoter for drivhusgas-emissioner og andre aspekter i forbindelse med sådanne auk-tioner i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv2003/87/EF om en ordning for handel med kvoter for driv-husgasemissioner i Fællesskabet.(Intet dokumentnummer).”Auktioneringsforordningen” (komitésag)ResuméVed vedtagelsen af Klima- og energipakken blev det blandt andet be-sluttet, at godt halvdelen af de CO2-kvoter, der skal udgøre EU’s kvo-temarked i perioden 2013-2020, skal bortauktioneres.Der skal vedtages regler om auktionering af kvoter inden 30. juni 2010.Kommissionen har den 30. juni 2010 fremlagt et forslag til auktione-ringsforordning.Regeringen er overordnet positiv overfor forslaget med det forbehold,at én central auktionsplatform havde været at foretrække.1. BaggrundFra 2013 og frem skal en større andel af CO2-kvoterne i EU auktione-res i stedet for at blive tildelt gratis. Hertil kommer, at den gratis kvote-tildeling fastlægges efter ens regler over hele EU.Europa-Kommissionen har den 6. april 2010 fremlagt udkast til en ny for-ordning om auktionering af CO2-kvoter fra 2013 (og fra 2012 for luftfarts-kvoter). Et revideret udkast er fremlagt 3. juni 2010. Et tredje udkast erfremlagt den 30. juni 2010.Forslaget har været drøftet i Europa-Kommissionens Klimakomité 16.april,18. maj og 9. juni 2010. Det forventes, at der skal stemmes omforslaget i Klimakomitéen 14. juli 2010.. Forslaget skal ifølge kvotedi-rektivet vedtages endeligt af Kommissionen senest 30. juni 2010, ogforordningen skal træde i kraft umiddelbart herefter.Forslaget er fremsat med hjemmel i artikel 10 i Europa-Parlamentetsog Rådets Direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning forhandel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet (kvotedi-rektivet), ændret vedKontoret for EU ogInternational Energi6. juli 2010J nr. 3009-0043

2. Formål og indholdKommissionens forslag sigter på at sikre, at kvoteauktionerne er åbne,gennemsigtige, harmoniserede, ikke-diskriminerende, forudsigelige ogomkostningseffektive. Desuden ønsker man at undgå at svække detsekundære kvotemarked (kvotebørserne m.m.).I korte træk indeholder forslaget følgende elementer:1. Europa-Kommissionen og de medlemslande, der ønsker at væreen del af den centrale platform udpeger efter EU-udbud en fællesauktionsplatform for en periode på højst 5 år.2. Et medlemsland kan fravælge den fælles platform under pkt. 1 oglave sin egen platform for en treårig periode, med mulighed forforlængelse i 2 år. Herefter skal forholdene omkring andre plat-forme end den centrale vurderes, herunder samspillet med dencentrale platform. På baggrund af dette konkluderes om og underhvilke betingelser eventuelle nationale platforme kan videreføres.De enkelte medlemslande kan ikke koble sig op på andre med-lemslandes platforme.3. Der udpeges en auktionarius, der på medlemsstaternes vegnegennemfører salget af kvoter og sørger for at fordele salgsprove-nuet til medlemslandene.4. Der skal være adgang til auktioner på ikke diskriminerende vilkårfor driftsledere, investeringsfirmaer og banker. Andre kan få ad-gang efter særlige regler. Auktionarius og andre, som er tæt knyt-tet hertil kan ikke byde på kvoteauktioner.2

5. Auktionerne skal afvikles med lukkede bud, have én budrunde ogresultere i én fælles pris på kvoter solgt på den pågældende auk-tion.6. Der læges op til at der handles 2-dages spot eller 5-dages futures,idet dette først vil blive fastlagt ved EU-udbuddet af platformen. Iovergangsperioden frem til etableringen af den centrale platformkan dog auktioneres forwards og futures.7. Der er en række bestemmelser om clearing (afdækning af risikomellem køber og sælger) samt om settlement (overføring af kvo-ter fra sælger til køber og penge fra køber til sælger).8. Der skal publiceres en auktionskalender, der specificerer hvornårog hvor meget som auktioneres. Der afholdes ugentlige auktioneraf almindelige kvoter og to-månedlige for luftfartskvoter. For even-tuelle nationale plaforme skal auktioneres i et jævnt tempo, dogindenfor et volumen på 10-20 mio. kvoter pr. auktion. Der auktio-neres mindre i august, og visse helligdage friholdes.9. Der er mulighed for tidlige auktioner (inden 2013).10. Hvis der er for få bud, eller auktionsprisen bliver væsentligt underbørsprisen, aflyses auktionen og kvoterne fordeles på de kom-mende auktioner.11. Der er en række regler til imødegåelse af svindel, markedsmis-brug, pengehvidvask, terrorfinansiering m.v. Der er desuden enrække punkter, hvor EU’s lovgivning omkring finansielle markederdækker auktionerne. Disse regler vurderes ikke at give Danmarkproblemer.12. Der udpeges en person til at overvåge auktionerne med henblikpå at sikre, at disse afvikles i overensstemmelse med formålet.13. Der er en række regler om gebyrer, sikkerhedsstillelse, mislighol-delse og lignende.14. En række detaljer i forbindelse med auktionerne fastlægges først iforbindelse med udbuddet af auktionsplatformen. Fx gebyrer, auk-tionerede produkter m.m.

3. Europa-Parlamentets udtalelserEuropa-Parlamentet inddrages i overensstemmelse med forskriftsproce-duren med kontrol, jf. art. 5a i Rådets afgørelse af 28. juni 1999 omfastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførel-sesbeføjelser, der tillægges Kommissionen (1999/468/EF), som æn-dret ved Rådets afgørelse 2006/512/EF.Der foreligger endnu ikke en udtalelse fra Europa-Parlamentet.4. NærhedsprincippetSpørgsmålet om nærhedsprincippet er ikke relevant, da der er tale om etforordningsudkast, som udmønter en hjemmel i direktiv 2003/87/EF. Derer således i forbindelse med vedtagelsen af direktivet taget stilling tilspørgsmålet om nærhedsprincippet.

5. Gældende dansk retDirektiv 2003/87/EF (kvotedirektivet) og direktiv 2008/101/EF (luftfarts-kvotedirektivet) er gennemført i dansk lovgivning ved lov om CO2-kvoter,jf. lovbekendtgørelse nr. 348 af 9. maj 2008, som ændret ved lov nr.1267af 16. december 2009 (kvoteregulering af luftfart).En vedtagelse af forordningen vil ikke nødvendiggøre yderligere dansklovgivning, idet en forordning vil være gældende dansk ret.

6. KonsekvenserDet samlede antal kvoter til auktionering på EU-niveau ligger på godt 1mia. årligt. Det endelige tal kendes dog ikke før ultimo 2010, når reglerfor tildeling af gratis kvoter er fastlagt.Klima- og Energiministeriet beregnede i forbindelse med vedtagelsenaf EU's kvotedirektiv på Rådsmøde i december 2008, at Danmark i pe-rioden 2013-20 årligt kan få ca. 16,5 mio. kvoter til auktionering (inklu-sive de særlige luftfartskvoter). Ved kvotepriser på eksempelvis 5-30Euro kan dette give et provenu på 0,6-3,7 mia. kr. årligt i gennemsnit iperioden 2013-20.Der er ingen umiddelbare miljømæssige konsekvenser ved at overgåfra gratis-tildeling af kvoter til auktionering. Virksomhederne, der frem-over skal købe flere af deres CO2-kvoter, vil opleve en kapitalomkost-ning til købet, men den marginale omkostning forbundet ved kvotesy-stemet vil ikke være anderledes end ved gratis-tildeling. Studier har4

dog vist, at afsætning af en reserve af kvoter til gratis tildeling til etable-ring af nye elproducerende anlæg, hvor nogle lande har differentieretmængden af gratis kvoter ift. hvilket brændsel der tænkes anvendt, kanhave nogle uhensigtsmæssige virkninger. Dette problem undgås vedovergang til fuld auktionering af kvoter til elsektoren.Forslaget har begrænsede administrative konsekvenser for erhvervsli-vet, idet mange virksomheder allerede er bekendte med køb og salg afkvoter.Forslaget har begrænsede administrative konsekvenser for staten ogingen for det offentlige i øvrigt. Vælger Danmark at lave sin egen aukti-onsplatform, vil der være større omkostninger for staten end hvisDanmark tilslutter sig en central platform. Forslaget har ikke konse-kvenser for EU’s budget.De administrative omkostninger ved etablering og drift af aktioneringsplatform(ene) dækkes gennem gebyrer på salget, og reducerer derfordet provenu staten modtager fra salget. Omkostningerne kan derforblandt andet afhænge af antallet af platforme.

7. HøringEuropa-Kommissionen foranstaltede i perioden juli 2009 en åben høringom principperne for auktionering af CO2-kvoter. Herunder om timing,auktionsmetoder, antal auktionsplatforme m.m. Under høringen fremkomen række foreløbige holdninger fra virksomheder, organisationer og med-lemsstater.Virksomhedernes primære kommentarer gik på at én central platform varat foretrække og at elproducenterne lægger stor vægt på at kunne hand-le futures på auktionerne, idet de oftest tegner langsigtede kontrakter ogderfor foretrækker at have kendskab til omkostningerne til kvoter.Danmark har overfor Kommissionen påpeget dette ønske fra elprodu-centerne, idet der i forslaget ikke lægges op til handel med egentlige fu-tures på auktionerne. Kommissionen begrunder beslutningen i at kom-pleksiteten ved auktionerne ønskes begrænset og at futures forventesudbudt fra det sekundære marked i tilstrækkeligt omfang. Der var ikkeandre lande, der umiddelbart støttede op om Danmarks bekymring.Forslaget har været i høring i klima- og energi specialudvalget d. 22.4-26.4 2010. Blandt de indkomne høringssvar er det kun Landbrug & Fø-devarer der har haft bemærkninger. Landbrug og Fødevarer (L&F) bak-ker op om, at regeringen arbejder for én fælles auktionsplatform. En cen-tral auktionsplatform skal sikre ens håndtering og ens afvikling af auktio-5

nerne samt sikre, at virksomhederne har ens vilkår. Hvis et flertal i klima-komiteen alligevel vælger, at der udover en central platform skal væremulighed for flere auktionsplatforme finder L&F det helt afgørende, atomkostninger til køb af kvoter ikke påvirkes negativt heraf. Det er ligele-des afgørende, at der ikke opstår forskellige praksisser for auktionsafvik-linger, som kan skabe grundlag for ulige konkurrencevilkår mellem virk-somhederne. Det er vigtigt for L&F, at CO2 kvotesystemet kan fungeremest omkostningseffektivt for de involverede parter og på lige vilkår.Eventuelle nationale forskelle må naturligvis ikke kunne få betydning forde involverede virksomheders adgang til kvoter. L&F finder, at det her-under er vigtigt at fastholde, at etablering af auktionssystemet ikke måmedføre, at virksomhedernes køb og salg af kvoter påvirkes negativt afen administrativ proces, hvilket vil være til skade for europæisk og danskkonkurrenceevne.

8. Generelle forventninger til andre landes holdningerDer vurderes ikke at være de store uenigheder mellem landene hvadangår auktionernes format, timing, adgangsregler m.v. Dog er der frabl.a. UK rejst spørgsmål ved fornuften i forordningens krav om, at auk-tionsplatforme skal være regulerede markeder efter bestemmelserne ikapitel 3 i MiFID direktivet (Direktiv 2004/39/EF af 21. april 2004).Det centrale diskussionsemne har været spørgsmålet om, hvorvidt derskal være én central auktionsplatform, eller om der skal være (mulig-hed for) flere.4 lande har markeret modstand mod én centraliseret platform og ønskeom at kunne drive deres egen auktionsplatform. To af disse har allere-de etableret auktionsplatforme for perioden 2008-12, og disse ønskesbeskyttet/videreført.Stort set alle andre lande markerer opbakning til én central auktions-platform og modstand mod muligheden for opt-out fra denne. Det vur-deres dog umiddelbart som usandsynligt, at udkastet vil blive stemtned på grund af denne modstand. En række af disse lande overvejerhvorvidt de vil etablere deres egne platforme i en situation, hvor det ik-ke lykkes at etablere kun én fælles platform, med deltagelse af samtli-ge lande.Det forekommer dog sandsynligt, at kun et meget lille antal lande reeltvil stå uden for den fælles platform, idet det er ressourcekrævende atopstarte en national platform, og at mange lande kun har en relativ be-grænset andel af kvoterne. Det vurderes derfor, at den centrale plat-form vil få et stort volumen og blive den mest betydende platform.6

9. Regeringens foreløbige generelle holdningKlima- og Energiministeriet har fået gennemført en konsulentundersø-gelse, hvor konsulenten blev anmodet om at vurdere forskellige aukti-onsplatforme i forhold til de overordnede formål, kvoteauktioner skal til-godese, jf. ovenfor.Konsulenten vurderede, at én central auktionsplatform ville være mesthensigtsmæssig ud fra en række kriterier om gennemsigtighed, mar-kedspåvirkning, ikke-diskriminering, forudsigelighed, omkostninger forvirksomheder og medlemslande, harmonisering og prissignal. Omvendtvurderedes en separat dansk platform som den dårligste løsning. Her-imellem vurderedes tre ”mellemløsninger”, som konsulenten ligeledesblev bedt om at vurdere, at ligge: (1) auktionering via et andet lands auk-tionsplatform, (2) et miks af en central og enkelte nationale platformesamt (3) opbygning af en regional platform fra bunden, fx i Norden. Dissetre ”mellemløsninger” vurderedes nogenlunde lige gode. Det bemærkes,at løsning 1 og 3 ikke er mulige i henhold til det foreliggende udkast tilauktioneringsforordning.Regeringen havde foretrukket et forslag med én central auktionsplat-form, idet landene ellers risikerer at modvirke hinanden ved, at forskel-lige auktioner falder over hinanden og der derved skabes ikke ens vil-kår for alle aktører.Regeringen finder det positivt, at forslaget tilgodeser:En restriktiv mulighed for opt-out, hvorved den centrale platformkan opretholde en betydelig volumen.En afbalancering af hensynet til provenu overfor virksomheder-nes muligheder for enkel, transparent og lige adgang til aukti-onskvoter ved blandt andet at lægge et jævnt auktionstempomed hyppige auktioner.Hensynet til retfærdighed og efficiens ved at fastsætte auktionermed lukkede bud og fælles pris (en fordel for især mindre kvote-virksomheder uden særligt mandskab til at følge kvotemarke-det).Mulighed for tidlige auktioner (inden 3. periode), idet dette givervirksomhederne et prissignal i god tid, så de kan disponere de-res produktionsbeslutninger uden stor usikkerhed på kvotepri-sen.7