EUU, Alm.del - 2009-10 - Bilag 243: Grundnotat om komitésag vedr et standardiseret og sikkert registersystem i medfør af kvotedirektivet

GRUNDNOTATOm forslag til Kommissionens forordning om et standardiseret og sikkertregistersystem i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv2003/87/EF (kvotedirektivet) og Europa-Parlamentets og Rådets beslutningnr. 280/2004/EF).Resumé:Kommissionen har den 3. februar fremsendt forslag til ny forordning om kvote-registre. Forordningen har til formål at sikre, at kvoteregistrene i EU fungererkorrekt i det sidste år af kvotehandelsperioden 2008-2012 og at implementereaktiviteter i luftfartssektoren i ordningen for handel med drivhusgasemissioner iEU. Ordningen styrker også krav til oplysninger og dokumenter, som en ansøgerskal give for at oprette konto i kvoteregistret.Forslaget behandles i komitéprocedure efter reglerne i artikel 5a i Komitologi-forordningen (forskriftsprocedure med kontrol). Forslaget er sat til afstemningden 17. februar 2010.Forslaget omhandler en lang række tekniske aspekter, som ikke er nøjere be-skrevet i notatet, men herudover er der fire ændringer af politisk relevans. Detgælder regler for åbning af konti og godkendelse af kontohavere, tildeling afkvoter til luftfartsoperatører, brug af uallokerede kvoter til statens målopfyldelsesamt regler om fælles EU-register.I forhold til den gældende registerforordning skærpes minimumskravene til deoplysninger og den dokumentation, som ansøgeren skal fremkomme med til iden-tifikation af kontohaveren, det stilles som krav, at kontohaveren skal have enåben bankkonto i et EØS land, og de nationale administratorer kan kræve, atkontohaveren er bosiddende eller registreret i medlemslandet.For inddragelse af kvoter til luftfartsoperatører foreslås det, at der kun kan tilde-les kvoter til aktive luftfartsoperatørerForslaget understøtter mulighederne for, at en manko i medlemsstaternes klima-forpligtelse for 2008-2012 kan dækkes med overskydende CO2-kvoter, som ikkeer anvendt af kvotevirksomhederne.Forslaget indeholder en lang række regler som skal sikre overgang til et fællesEU-register.

Regeringen er positivt indstillet over for forslaget, som hurtigt følger op på ved-tagelse af luftfartsdirektivet, og som lægger op til et mere effektivt registersy-stem. Regeringen lægger dog vægt på, at der sikres overensstemmelse med luft-fartsdirektivet med hensyn til regler for uddeling af kvoter til luftfartsoperatører,og at de dokumentkrav der knytter sig til åbning af konti lægger sig op ad deneuropæiske hvidvasklovgivning.1. BaggrundEuropa-Kommissionen har fremlagt udkast til en ny registerforordning for CO2-kvoteregistre (Kommissionens forordning om et standardiseret og sikkert regi-stersystem i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF(kvotedirektivet) og Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr.280/2004/EF). Forordningen skal træde i kraft straks og pr. 1. januar 2012 erstat-te den gældende registerforordning nr. 2216/2004 med samme navn. Forord-ningsudkastets formål er blandt andet at sørge for, at kvoteregistrene fungererkorrekt i det sidste år af kvotehandelsperioden 2008-2012.Der er tale om en teknisk forordning, som bl.a. tager højde for, at tildeling afCO2-kvoter til luftfartsoperatører pr. 1. januar 2012 skal indgå i ordningen forhandel med CO2-kvoter i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv2008/101/EF (luftfartsdirektivet) af 19. november 2008 om ændring af direktiv2003/87/EF med henblik på inddragelse af luftfartsaktiviteter i ordningen forhandel med drivhusgasemissionskvoter i Fællesskabet. Kvoteregistrene skal der-for ændres, sådan at de kan håndtere luftfartskvoter.Forordningen implementerer endvidere reglerne fra kvotedirektivets art. 19, stk.1, som siger, at alle kvoter skal stå på konti, der administreres af medlemslande-ne, i et fælles EU-register.Forordningen styrker også minimumskravene til oplysninger og dokumenter,som en ansøger skal give i forbindelse med oprettelse af en konto i kvoteregiste-ret.Forordningen omhandler kun de regler, der skal være gældende fra 1. januar2012 til og med driftsledernes rapportering og returnering i april 2013. Alle reg-ler om overgangen til 2013-20 samt de regler, der skal gælde i 2013-20, vil blivehåndteret i en registerforordning, som forventes at blive fremlagt medio 2011.Kommissionen har fremlagt det endelige forordningsudkast den 3. februar 2010og forordningen er sat på dagsordenen for det kommende møde i Kommissio-

nens ”Climate Change Committée” den 17. februar 2010 med henblik på vedta-gelse.Forslaget, der kun foreligger på engelsk, er fremsat med hjemmel i:Artikel 19, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemis-sioner i Fællesskabet (kvotedirektivet), hvorefter Kommissionen vedtageren forordning om et standardiseret og sikkert registersystem.Artikel 6, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets beslutning Nr.280/2004/EF af 11. februar 2004 om en mekanisme til overvågning afemissioner af drivhusgasser i Fællesskabet og til gennemførelse af Kyoto-protokollen, hvorefter Fællesskabet og dets medlemsstater opretter og førerregistre.Sagen behandles i komitologiprocedure (forskriftsproceduren med kontrol), jf.art. 5a i Rådets afgørelse af 28. juni 1999 om fastsættelse af de nærmere vilkårfor udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen(1999/468/EF), som ændret ved Rådets afgørelse 2006/512/EF.2. Formål og indholdKvoteregistrenes to primære formål er at holde regnskab med, at de virksomhe-der, der er omfattet af kvotedirektivet (som i Danmark er gennemført ved lov omCO2-kvoter), overholder deres forpligtelser, samt at opfylde de krav i Kyotopro-tokollen, der kræver, at alle lande med en reduktionsforpligtelse har et kvoteregi-ster, hvor landets samlede kvote- og kreditbeholdning står.Kvoteregistrene overfører kvoter til de virksomheder, der er omfattet af kvotedi-rektivet, og overvåger, at virksomhederne returnerer kvoter svarende til deresCO2-udledninger.Kvoteregisteret registrerer endvidere kontohavere, som ønsker at handle medCO2-kvoter på markedet, disses ejerskab til kvoter samt handler med kvoter. En-hver person eller virksomhed i hele verden har ifølge den gældende registerfor-ordning ret til at få oprettet en konto i et hvilket som helst medlemsland, hviskravene til ansøgning opfyldes. Betingelserne for at kunne få oprettet en konto ikvoteregistrene er angivet i registerforordningen.

Med denne forordning flyttes konti for driftsledere omfattet af kvoteloven ogkonti for private eller virksomheder, der vil handle med CO2-kvoter, over til detfælles EU-register. EU vil have ansvaret for at drive den tekniske platform forregisteret, mens medlemslandene skal administrere de konti, der hører under de-res ansvar. Populært sagt er EU-registeret en ”lagkage”, hvor EU bestyrer kage-fadet og bestemmer, hvordan lagene skal sammensættes, mens Danmark har an-svaret for et særligt ”dansk stykke af lagkagen”. Danmark skal fortsat have dendaglige administration af de danske konti, håndtere henvendelser fra danske kon-tohavere mv.De nationale konti knyttet til Danmarks forpligtelse i forhold til Kyotoprotokol-len vil fortsat skulle håndteres i et register, der er drevet og administreret afDanmark. Der lægges i forordningsudkastet op til en mulighed for at disse kontikan inkluderes i det fælles EU-register efter en beslutning i Kommissionens”Climate Change Committee” og ændring af forordningen på et senere tids-punkt.EU registeret og de enkelte medlemslandes Kyotoregistre vil fortsat være knyttetsammen i et elektronisk netværk og både EU og FN vil fortsat skulle have et”hovedregister”, hvorigennem handlerne sker, og hvor det blandt andet kontrol-leres, at kvoterne er ægte.I lighed med den gældende registerforordning regulerer forordningsudkastet enlang række meget tekniske forhold, der er vigtige for driften af et kvoteregister.Forordningsudkastet omhandler bl.a.:Oprettelse, suspendering og lukning af konti.Transaktioner i registeret, registerkontrol og fortrolighed.Tekniske krav til registersystemet.Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal (EUTL) og kommunikati-onsforbindelse mellem EUTL og de nationale registre samt FN’s klima-konventions uafhængige transaktionsjournal.Registeroplysninger, rapporter og gebyrer.Overgangsbestemmelser og ændring af forordning 2216/2004.

Ad 1: Regler for åbning af konti og godkendelse af kontohavereIfølge forordningsudkastets art. 13 skal en fysisk eller juridisk person, som øn-sker at åbne en personkonto i kvoteregisteret, som minimum tilvejebringe de op-lysninger, som er angivet i forslagets bilag IV. I forhold til den gældende regi-sterforordning skærpes minimumskravene til de oplysninger og den dokumenta-tion, som ansøgeren skal fremkomme med til identifikation af kontohaveren.Som oplysningskrav stilles bl.a., at personen skal dokumentere sin identitet veden bekræftet kopi af rejsepas/identifikationskort (fysiske personer) eller en be-kræftet kopi af stiftelsesdokument eller kopi af selskabsregistrering (juridiskepersoner). Endvidere kræves, at fysiske personer skal dokumentere bopælsadres-ser med et officielt dokument. Disse oplysninger kan politimyndigheder og skat-temyndigheder m.v. i medfør af art. 75 få adgang til i forbindelse med efter-forskning af eventuel økonomisk kriminalitet, hvor handel med kvoter har ind-gået. Disse myndigheder kan endvidere få adgang til anonymiserede transakti-onsdata for at søge efter mistænkelige transaktionsmønstre.Et nyt krav er også, at kontohaveren skal have en åben bankkonto i et EØS-land.De nationale administratorer kan ifølge art. 13, stk. 4, afvise at oprette en konto,hvis ansøgeren er under efterforskning for svindel eller anden alvorlig kriminali-tet, hvor kontoen kan bruges som instrument. Oplysninger om afvisninger skalifølge art. 75 udveksles mellem de nationale administratorer.De nationale administratorer kan desuden kræve, at den kommende kontohaverer permanent bosiddende i medlemslandet (fysiske personer) eller registreret imedlemslandet (juridiske personer).Forordningsudkastet indeholder tilsvarende oplysningskrav og regler for han-delsplatforme (art. 14), driftslederkonti (art. 15), verifikatorer (art. 17) samt debemyndigede repræsentanter for hver konto (art. 20).Forordningsudkastets art. 2-76 træder først i kraft den 1. januar 2012, men udka-stets art. 78 ændrer den gældende registerforordning, sådan at tilsvarende oplys-ningskrav og regler vil gælde fra dagen efter forordningens offentliggørelse iEU-tidende.

Ad 2: Tildeling af kvoter til luftfartsoperatørerIfølge betragtning nr. 20 i luftfartsdirektivet (2008/101/EF) bør luftfartsoperatø-rer, der indstiller driften, fortsat få udstedt kvoter indtil udløbet af den periode,for hvilken der allerede er tildelt gratis kvoter. Dette fremgår også indirekte afluftfartsdirektivets art. 3e, stk. 5, hvor det beskrives, hvorledes den kompetentemyndighed senest d. 28. februar i alle en kvotetildelingsperiodes år skal udstededet antal kvoter, der er tildelt den pågældende luftfartsoperatør efter de generellebestemmelser om tildeling på baggrund af de indsamlede og verificerede ton/kmdata i 2010.Ifølge art. 32, stk. 1, i forordningsudkastet skal den nationale administrator imid-lertid ændre luftoperatørens kontostatus til inaktiv, hvis luftoperatøren i medføraf kvotedirektivets forpligtelser indrapporterer en CO2-udledning på 0 det fore-gående år. Dette medfører direkte, jf. forordningsudkastets art. 41, stk. 1, at luft-fartsoperatører, hvis konti er gjort inaktive, ikke vil få allokeret kvoter, da mankun kan allokere kvoter til åbne konti. Den nationale administrator skal endvide-re ifølge art. 24 lukke en luftfartsoperatørs konto helt, hvis administratoren bliveropmærksom på, at luftfartsoperatøren har indstillet alle luftfartsaktiviteter.Desuagtet luftfartsdirektivets bestemmelser lægger Kommissionen altså i forord-ningsudkastet op til en ordning, hvor der kun kan tildeles kvoter til aktive luft-fartsoperatørkonti.Ad 3: Brug af uallokerede kvoter til statens målopfyldelseRegeringen har i december 2009 besluttet, at en eventuel manko i statens klima-forpligtelse for perioden 2008-2012 blandt andet kan dækkes fra uforbrugteCO2-kvoter, reserveret i NAPII til danske virksomheder, men som der ikke måttevære brug for på grund af blandt andet nedlukkede virksomheder og færre nytil-komne virksomheder. Til brug for reduktion af mankoen er det besluttet, at sta-ten kan benytte kvoterne til målopfyldelse i stedet for at sælge dem. Det indebæ-rer, at den tilsvarende mængde drivhusgasser ikke udledes fra kvoteomfattedevirksomheder, hvilket giver en direkte og målbar klimaeffekt internt i EU. Detindebærer samtidig, at den kvoteomfattede sektor samlet set også bidrager meden højere reduktion end forudsat i NAPII.Forordningsudkastet understøtter denne mulighed med en kombination af artik-ler:

Art. 57 fastsætter, at alle EU-kvoter, der ikke er benyttet til returnering, men somstår på private konti eller luftfartsoperatørers eller driftslederes konti, skal slettesog erstattes af en tilsvarende mængde, som er gyldig for perioden 2013-20.Uallokerede og ubenyttede EU-kvoter, der står på statens konti, kan ikke videre-føres til næste periode og skal derfor slettes og en tilsvarende mængde AAU-kvoter frigives, jf. straks nedenfor.Art. 55, stk. 1, fastsætter, at der ved normale sletninger af EU-kvoter skal ske entilsvarende sletning af den tilknyttede Kyoto-kvote. Art. 55, stk. 2, litra a, fast-sætter dog, at dette ikke gør sig gældende for sletning af EU-kvoter efter 30.april 2013.Art. 52, stk. 3, litra d, beskriver, hvordan mængden af Kyoto-kvoter, der skal ståsom sikkerhed for EU-kvoterne på ETS AAU depotkontoen, nedsættes svarendetil sletningen af EU-kvoter efter 30. april 2013 og Kyoto-kvoterne frigives der-med til brug for nationale formål, herunder til national målopfyldelse.Ad 4: Fælles EU-registerUd over harmonisering af kontoansøgningsproceduren, jf. pkt. 1 ovenfor, kræveretablering af det fælles EU-register en lang række andre regler. Disse omfatter,hvordan de eksisterende konti fra medlemsstaternes registre skal overflyttes tildet fælles register, hvilke konti, som skal administreres af den centrale admini-strator, og hvilke, der skal administreres af de nationale administratorer, hvem ogi hvilke tilfælde adgangsret til registeret må suspenderes, hvordan de forskelligeprocesser skal foregå samt fastsættelse af en række tekniske standarder. Forord-ningsudkastet lægger sig generelt op ad de eksisterende regler på disse områder.På områder, hvor der kan være store nationale forskelle på eksisterende admini-stration og procedurer, fastsætter udkastet minimumskrav.3. Europa-Parlamentets udtalelserEuropa-Parlamentet inddrages i overensstemmelse med forskriftsprocedurenmed kontrol, jf. art. 5a i Rådets afgørelse af 28. juni 1999 om fastsættelse afde nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillæggesKommissionen (1999/468/EF), som ændret ved Rådets afgørelse2006/512/EF.4. Nærhedsprincippet

Spørgsmålet om nærhedsprincippet er ikke relevant, da der er tale om et forord-ningsudkast, som udmønter en hjemmel i direktiv 2003/87/EF. Der er således iforbindelse med vedtagelsen af direktivet taget stilling til spørgsmålet om nær-hedsprincippet.5. Gældende dansk retDen gældende registerforordning nr. 2216/2004 ændres ved forordningsudka-stets art. 78, som træder i kraft dagen efter offentliggørelsen i EU-tidende. For-ordning 2216/2004 ophæves pr. 1. januar 2012, hvor art. 2-76 i forordningsudka-stet træder i kraft.Direktiv 2003/87/EF (kvotedirektivet) og direktiv 2008/101/EF (luftfartsdirekti-vet) er gennemført i dansk lovgivning ved lov om CO2-kvoter, jf. lovbekendtgø-relse nr. 348 af 9. maj 2008, som ændret ved lov nr.1267 af 16. december 2009(kvoteregulering af luftfart).6. KonsekvenserEn vedtagelse af forslaget vil have mindre lovgivningsmæssige konsekvenserfor dansk lovgivning, da der vil skulle foretages tekniske konsekvensrettelser ilov om CO2-kvoter.Forslaget har ingen væsentlige statsfinansielle konsekvenser, administrativekonsekvenser for det offentlige eller konsekvenser for EU’s budget.Forslaget skønnes ikke at have væsentlige samfundsøkonomiske konsekven-ser.Forslaget medfører ingen nævneværdige administrative konsekvenser for er-hvervslivet.7. HøringSagen har været forelagt specialudvalget for klima og energi, hvor der erfremkommet følgende bemærkning fra Landbrug & Fødevarer:”Landbrug & Fødevarer bakker op om, at regeringen lægger vægt på, at ram-merne for registersystemet er effektive, så systemet er administrerbart ogmindst muligt bureaukratisk. Det er vigtigt for Landbrug & Fødevarer, at CO2kvotesystemet kan fungere mest effektivt for de involverede parter.8

Samtidig er det vigtigt, at der i arbejdet med etablering af fælles EU-registerfastholdes, at virksomhedernes køb og salg af kvoter ikke påvirkes negativt afden administrative proces med etablering af registret, hvilket vil være til skadefor europæisk og dansk konkurrenceevne. Eventuelle nationale forskelle månaturligvis ikke kunne få betydning for de involverede virksomheders adgangtil kvoter.”8. Generelle forventninger til andre landes holdningerDe andre medlemslande forventes generelt at støtte den nye registerforordning,som derfor forventes at blive godkendt i Rådet med kvalificeret flertal og efter-følgende vedtaget af Kommissionen efter Europa-Parlamentets godkendelse.9. Regeringens foreløbige generelle holdningRegeringen finder det positivt, at Kommissionen som opfølgning på luftfartsdi-rektivet hurtigt har fremlagt en ny registerforordning, da det giver kvoteregistre-ne fornøden tid til at indrette sig efter de nye bestemmelser i forordningsudkastetvedr. luftfartskvoter, inden systemet skal træde i kraft den 1. januar 2012.Regeringen lægger vægt på, at rammerne for registersystemet er effektive, her-under at systemet er administrerbart og mindst muligt bureaukratisk.Regler for åbning af konti og godkendelse af kontohavereDet er positivt, at Kommissionen vil udvide minimumskravene til de oplysningerog den dokumentation, som ansøgere skal tilvejebringe i forbindelse med ansøg-ning om en konto i kvoteregisteret. De øgede minimumskrav i forslaget falder iet vist omfang sammen med de krav, som det danske kvoteregister i dag stillesved oprettelse af konti. Efter dansk opfattelse bør man ved udformningen af dis-se regler lægge hovedvægten på identifikation af kontohaveren (bekræftede rej-sepas, bekræftede selskabsdokumenter, registreringsbeviser m.v.) og lægge sigop af den europæiske hvidvasklovgivning; dog selvfølgelig således at der tageshøjde for kvoteregistrenes særlige forhold.Ifølge forordningsudkastet skal rejsepas, som ikke er udstedt af et EU- ellerOECD-medlemsland, bekræftes af en EU-ambassade. Eftersom i hvert fald dan-ske ambassader som udgangspunkt ikke har kompetence til at bekræfte, omfremmede pas er gyldige, er det dansk holdning, at det må være myndighederne idet land, hvor rejsepasset er udstedt, som er rette myndigheder til at bekræftegyldigheden. Danmark lægger vægt på, at reglerne om bekræftelse af rejsepasudformes, så de er realiserbare.

Danmark finder det positivt, at der i forordningsudkastet indføres regler om, atde retshåndhævende myndigheder, skattemyndighederne og Europol m.v. kan fåadgang til registerdata for dermed at bidrage til opklaringen af økonomisk krimi-nalitet.Hverken den gældende registerforordning eller forordningsudkastet pålæggersom udgangspunkt registeradministrator en pligt til at foretage selvstændige un-dersøgelser vedrørende de oplysninger og dokumenter, som registeradministratormodtager i forbindelse med ansøgninger om oprettelse af konti i kvoteregisteret.Det er således udgangspunktet, at en ansøger over for kvoteregisteret indestår foroplysningernes rigtighed og for de bekræftede dokumenters ægthed. Kvoteregi-steret vil derfor som udgangspunkt gå ud fra, at dokumenterne er ægte og inde-holder korrekte oplysninger, medmindre der i forbindelse med behandlingen afen konkret ansøgning opstår en konkret mistanke om, at de fremsendte oplysnin-ger og dokumenter er ukorrekte, ufuldstændige, ugyldige eller forfalskede. Detteharmonerer også med forordningsudkastets nye bestemmelser om, at kvoteregi-strene af egen drift kan suspendere adgang til konti, lukke konti eller fjerne be-myndigede repræsentanter fra kontiene, hvis registrene efterfølgende bliver op-mærksom på, at de oplysninger og dokumenter, som ansøgeren har indsendt iforbindelse med kontooprettelsen, er falske eller forkerte.For så vidt angår bestemmelsen om, at ansøgere, som er under efterforskning forat ville anvende kontoen til økonomisk kriminalitet, kan afvises, forventes denpraktiske anvendelse af denne bestemmelse i Danmark at blive minimal. Afvis-ningen kan ske uden begrundelse, men der skal gives klageadgang til en myn-dighed, som – såfremt afvisningen opretholdes – skal begrunde afvisningen. Ihenhold til dansk forvaltningsret vil en afvisning normalt blive begrundet allere-de i 1. instans. Da de retshåndhævende myndigheder som udgangspunkt næppevil finde det hensigtsmæssigt, hvis ansøgeren derved oplyses om, at vedkom-mende er under efterforskning for økonomisk kriminalitet, skal det i den sam-menhæng bemærkes, at det danske kvoteregister kun vil give afslag med henvis-ning til denne bestemmelse, hvis Politiet gør Kvoteregisteret opmærksom på, atden pågældende ansøger er under efterforskning og Politiet tilslutter sig, at regi-steret giver afslag med henvisning til denne bestemmelse.I forordningsudkastet indføres der en ny bestemmelse om, at de nationale kvote-registre kan afvise at oprette konti for personer, som ikke bor i medlemslandet,eller for selskaber, der ikke er registrerede i medlemslandet. Danmark vil over-veje, om det kan være hensigtsmæssigt at anvende denne bestemmelse for detdanske kvoteregister.Tildeling af kvoter til luftfartsoperatørerKommissionen bør efter dansk opfattelse sørge for, at forordningens regler om,at kvoter kun kan uddeles til aktive luftfartsoperatører, harmonerer med luft-