Resumé

Kommissionen fremlagde i september 2009 en forslagspakke vedr. en nyeuropæisk tilsynsstruktur, som bl.a. opretter en europæisk banktilsynsmyn-dighed (EBA), en europæisk tilsynsmyndighed for forsikrings- og arbejds-markedspensionsordninger (EIOPA) og en europæisk værdipapirtilsyns-myndighed (ESMA)). Der er opnået enighed om forslagspakken i ECOFIN idecember 2009, og Europa-Parlamentet har netop påbegyndt sin behandlingheraf. Der kan ikke forventes en endelig aftale om pakken før medio 2010.Det foreliggende forslag er et såkaldt omnibus-direktiv, der samtidig tilretterflere eksisterende sektordirektiver på det finansielle område. Dette sker bl.a.som følge af oprettelsen af de tre nye EU-tilsynsmyndigheder og de beføjel-ser, disse foreslås tildelt. Ændringerne vedrører forhold vedr. fastsættelse afbindende tekniske standarder, bilæggelse af tvister og forhold af mere for-mel karakter.

1. Baggrund og indhold

Det centrale i forslaget er at præcisere de omtalte EU-tilsynsmyndighedersbeføjelser i sektordirektiverne.De områder, hvor det foreslås at foretage ændringer, kan i store træk opde-les i følgende kategorier:Definition af anvendelsesområde for tekniske standarder.Præcisering af områder hvor EU-tilsynsmyndighederne kan bilæggeuenighed mellem nationale tilsynsmyndigheder.Generelle ændringer, som er nødvendige for, at direktiverne kanfungere i forbindelse med de nye EU-tilsynsmyndigheder.

Konkret omfatter omnibussen følgende direktiver:2006/48/EF og 2006/49/EF om kapitalkrav for kreditinstitutter m.fl.2002/87/EF om finansielle konglomerater2003/41/EF om arbejdsmarkedsrelaterede pensionskasser2003/6/EF om markedsmisbrug2004/39/EF om MiFID (regulering af værdipapirhandel og marke-der)2003/71/EF om prospekter1998/26/EF om endelig afregning i betalingssystemer og værdipa-pirafviklingssystemer2004/109/EF om transparens2005/60/EF om forebyggelse af hvidvaskning af penge2009/65/EF om UCITS (regulering af kollektive investeringer).Hjemmelsgrundlaget for forslaget er Traktatens artikler 44, 47(2), 55 og 95(fremover artikel 50, 53(2), 62 og 114 i Traktaten om den Europæiske Uni-ons funktionsmåde). Procedurer for forhandling af direktivet følger fællesbeslutningstagen.Forslaget blev fremlagt den 26. oktober 2009, og på dansk den 29. oktober2009.Kommissionen forventes i 2010 at fremsætte yderligere forslag (omnibusII), der skal gennemføre en tilsvarende tilretning af direktiver på forsik-ringsområdet og værdipapirområdet. Herudover forventes fremlagt forslagtil ændring af forordningen om kreditvurderingsbureauer med henblik på atgive ESMA beføjelser til at føre direkte tilsyn med disse. Yderligere omni-busdirektiver kan blive aktuelle afhængig af den endelige udformning afforordningerne vedr. EBA, EIOPA og ESMA.Definition af anvendelsesområde for bindende tekniske standarderI praksis foreslås det at gøre det muligt at udvikle bindende tekniske stan-darder inden for tre områder:Områder, hvor detaljerede metodiske eller kvantitative standarder ernødvendige for at sikre konsistent anvendelse af bestemte regler, oghvor behovet for tilsynsmæssige vurderinger er begrænset.Områder, hvor det kan være en fordel med en fælles tilgang til rap-portering eller offentliggørelse.Områder, hvor det vil være en fordel med en ensartet tilgang til sam-arbejde, herunder i forhold til risikovurdering og informationsud-veksling, f.eks. i situationer, hvor et værtslands tilsyn efterspørgeroplysninger fra hjemlandets tilsyn.

På de områder, hvor de europæiske tilsynsmyndigheder er forpligtet til atudvikle tekniske standarder, skal udkast til disse fremsendes til Kommissio-nen senest 3 år efter, at EU-tilsynsmyndighederne er etableret, dvs. senestden 1. januar 2014, hvis forordningerne bliver vedtaget, og EU-tilsynsmyndighederne er blevet etableret pr. 1. januar 2011.CRD - kapitalkrav for kreditinstitutter m.fl.Der forslås udvikling af bindende tekniske standarder på en lang række om-råder.Et eksempel er udvikling af standarder i relation til anvendelse af artiklernevedr. en fælles beslutningsproces for forskellige landes tilsynsmyndigheder iforbindelse med vurderinger af en koncerns overordnede risikoprofil og sol-venskrav.Herudover foreslås udvikling af bindende tekniske standarder ift. selve til-synsprocessen, herunder tilsyn med risikostyring, beslutninger om evt. atfastsætte højere solvenskrav m.v.Et tredje eksempel er udvikling af standarder, der skal fastlægge procedurenfor fremsendelse af de relevante oplysninger til hjemlandets myndigheder iforbindelse med udøvelse af virksomhed i et andet medlemsland.Herudover foreslås udviklet tekniske standarder på følgende områder:- betingelser for at give tilladelser (licenser),- oplysninger og procedurer for samråd mellem tilsyn i forbindelse mederhvervelse af kvalificeret deltagelse i kreditinstitutter,- elektroniske underretningsprocedurer i forbindelse med udøvelse af denfrie etableringsret og udveksling af tjenesteydelser,- procedurer, metoder og betingelser for udveksling af information ogsamarbejde mellem hjemland og værtsland,- hybrid kapitalinstrumenter,- formater for rapportering m.m.,- vurderingsmetode for eksterne kreditvurderingsinstitutter (ECAI rating)samt konvertering af sådanne ratings,- modelvalidering for metoder med intern rating (IRB-model),- vurderingsmetoden for ECAI rating i relation til securitisering,- modelvalidering for metoder med avanceret måling (AMA-metode),- undtagelser for store engagementer,- format for rapportering af store engagementer,- krav til securitisering,- den operationelle drift af tilsynskollegier og der oplysningspligter,- likviditetsrisiko og tilgængelige aktiver i nødsituationer og

Komiteen for europæiske banktilsyn (CEBS) har allerede udviklet eller erved at udvikle vejledninger på en række af de nævnte områder. Disse vej-ledninger kan forventes lagt til grund for de bindende tekniske standarder,der skal udvikles på området.Finansielle konglomeraterDer forslås eksempelvis udvikling af bindende tekniske standarder for be-regningsmetoder til bestemmelse af kapitalkrav for konglomeratet som hel-hed. Et andet eksempel er udvikling af bindende tekniske standarder i for-hold til metoder til at fastlægge risikokoncentrationer i konglomeratet.Herudover foreslås udviklet bindende tekniske standarder i forhold til:- hvad der forstås ved kapitalinteresser,- procedure for definition af den relevante kompetente myndighed,- alternative parametre til identifikation af et finansielt konglomerat og- metoder til fastlæggelse af væsentlige transaktioner inden for en gruppe.Arbejdsmarkedsrelaterede pensionskasserDer forslås udvikling af bindende tekniske standarder for oplysninger, somde arbejdsmarkedsrelaterede pensionskasser skal indsende til tilsynene, samten standard, der præciserer hvilke nationale bestemmelser af tilsynsmæssigkarakter, der lægges til grund ved grænseoverskridende virksomhed.MarkedsmisbrugDer forslås udvikling af bindende tekniske standarder for informationsud-veksling mellem forskellige landes tilsyn og grænseoverskridende undersø-gelser.MiFID – regulering af værdipapirhandel og -markederDer foreslås eksempelvis udvikling af bindende tekniske standarder for pro-cedurer for at give tilladelse som investeringsselskab og for pligten til atkonsultere andre landes tilsyn forud for meddelelse af tilladelse. Dette inde-bærer også udarbejdelse af standardformularer og modeller for proceduren.Herudover foreslås udviklet bindende tekniske standarder i forhold til:- listen over oplysninger, der kræves til at vurdere ejere af kvalificeredeandele,- anvendelse af oplysningskrav i forbindelse med fri udveksling af tjene-steydelser og oprettelse af filial, samt proceduren for fremsendelse afdisse oplysninger og- pligt til at nationale myndigheder samarbejder og udveksle oplysninger.

ProspekterDer foreslås eksempelvis udvikling af bindende tekniske standarder medhensyn til det tillæg til prospektet, der skal udarbejdes som følge af væsent-ligt ændrede omstændigheder, materielle fejl eller ukorrektheder.Herudover foreslås udviklet bindende tekniske standarder i forhold til:- bestemmelserne i direktivet, der muliggør udeladelse af oplysninger iprospekter, fx når videregivelse af oplysninger vil stride mod den offent-lige interesse,- anmeldelse af godkendelsescertifikat,- kopi af prospekt,- oversættelse af resuméet og- samarbejde og udveksling af oplysninger mellem tilsynene.TransparensDer foreslås udvikling af bindende tekniske standarder for proceduren foranmeldelse af og oplysninger om større besiddelser til udstederen samt vedudformning af en standardformular til anmeldelseskravene til udstederen.HvidvaskforebyggelseDer foreslås udvikling af bindende tekniske standarder med henblik på atfastlægge hvilke yderligere foranstaltninger, som kredit- og finansieringsin-stitutter skal gennemføre og oplyse om i forhold til deres aktiviteter i tredje-lande, hvis tredjelandes lovgivning ikke har samme niveau som EU-lovgivningen.Herudover foreslås udviklet standarder for de tiltag, som kredit- og finansie-ringsinstitutter som minimum skal gennemføre, hvis tredjelandets lovgiv-ning ikke tillader anvendelse af de foranstaltninger i relation til kundelegi-timation og opbevaring af registreringer, som finder anvendelse i EU.UCITS – regulering af kollektive investeringer (herunder investeringsfor-eninger)Der foreslås eksempelvis udvikling af bindende tekniske standarder for deoplysninger, investeringsselskaber skal indlevere i forbindelse med godken-delse som investeringsselskab.Herudover foreslås udviklet bindende tekniske standarder i forhold til:- betingelser for godkendelse af administrationsselskaber,- krav om administrative og regnskabsmæssige procedurer m.v.,- krav til managementselskabers aktiviteter ift. at sikre ærlig adfærd ogundgå interessekonflikter,- godkendelse af det selvadministrerende administrationsselskab,

oplysningskrav i forbindelse med fusioner,kategorier af aktiver et investeringsinstitut må investere i,kriterier ift. risikostyring og værdiansættelse,forretningsgange mellem ”master” og ”feeder” investeringsselskaber,indhold af prospekter og årsberetninger,nøgleinformation til investorer,tilbagekøb og indløsning af andele i et investeringsselskab,oplysninger i forbindelse med grænseoverskridende aktiviteter ogudveksling af oplysninger mellem medlemslandenes myndigheder ogsamarbejde i forhold til kontroller og undersøgelser.

Bilæggelse af uenighed mellem nationale tilsynsmyndighederKommissionens udkast til forordninger vedr. de tre EU-tilsynsmyndighedergiver EU-tilsynsmyndighederne adgang til at udøve deres beføjelser vedr.mægling i situationer, hvor der opstår uenigheder mellem nationale tilsyns-myndigheder i forhold til beslutninger, som de allerede er pålagt at tage ifællesskab.På visse områder giver sektorlovgivningen allerede mulighed for at anvendeikke-bindende mægling, mens der på andre områder er fastsat tidsfrister forfælles beslutninger truffet af en eller flere tilsyn. Her vil det imidlertid værenødvendigt at foretage ændringer for at tilpasse sektorlovgivningen til denye EU-tilsynsmyndighedernes beføjelser i henhold til bilæggelse af uenig-heder mellem nationale myndighederI forslaget præciseres mæglingsbeføjelser i markedsmisbrugsdirektivet (an-modning om oplysninger og fælles tilsyn), kapitalkravsdirektivet (identifi-kation af filialer, godkendelse af metoder med interne ratings (IRB metode)og vurdering af grupperisici) og UCITS-direktivet (udveksling af oplysnin-ger, kontrol på stedet og værtslandets indgreb over for andet lands virksom-hed).Generelle ændringerEndelig gennemføres en række konsekvensrettelser af mere generel karakteri de enkelte direktiver.Disse vedrører fx krav om samarbejde og udveksling af oplysninger mellemnationale tilsyn og EU-tilsynene, samt tildeling af en international og rådgi-vende rolle til EU-tilsynene.EU-tilsynsmyndighederne får også til opgave at udarbejde, offentliggøre ogregelmæssigt opdatere registre og lister over finansielle aktører i Fællesska-bet. Det drejer sig om listen over godkendelser af kreditinstitutter udstedt afnationale tilsynsmyndigheder, registret over alle investeringsselskaber og

listen over regulerede markeder samt listen over godkendte prospekter oggodkendelsescertifikater, når disse udbydes til offentligheden.

2. Europa-Parlamentets holdning

Europa-Parlamentet har ikke afgivet udtalelse om forslaget.

3. Nærhedsprincippet

Kommissionen fremfører, at målene for dette direktiv, nemlig at forbedredet indre markeds virkemåde gennem et højt, effektivt og konsekvent regu-lerings- og tilsynsniveau, at beskytte indskydere, investorer og modtagereog dermed virksomheder og forbrugere, at sikre de finansielle markedersintegritet, effektivitet og ordnede virkemåde, at opretholde det finansiellesystems stabilitet og styrke den internationale koordinering af tilsyn, ikke itilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemslande og derfor af handlingensomfang bedre kan gennemføres på fællesskabsplan.Det er den danske regerings foreløbige vurdering, at forslaget er i overens-stemmelse med nærhedsprincippet, da ensartede konkurrencevilkår i EUsamt øget grænseoverskridende konkurrence fordrer fælles regler og ensar-tet fortolkning af og tilsyn med disse.

4. Gældende dansk ret

Det finansielle område er hovedsagligt reguleret af lov om finansiel virk-somhed og lov om værdipapirhandel m.v.

5. Høring

Forslaget har været forelagt EU-specialudvalget for den finansielle sektormed høringsfrist den 20. november 2009. Høringen resulterede i følgendeholdninger.Finansrådet (FR) lægger vægt på via Finanstilsynet at blive inddraget i godtid i udformningen af de tekniske standarder, som EBA skal udarbejde ud-kast til.Realkreditrådet (RK) anfører, at der generelt er en risiko for, at der i fastsæt-telsen af tekniske standarder utilsigtet ikke tages hensyn til de særlige sikrekarakteristika, som den danske realkreditmodel bygger på, fordi der tagesudgangspunkt i den gængse europæiske forretningsmodel for banker. Enensretning af den materielle ret for covered bonds m.v., som kan påvirkemuligheden for at fastholde den danske realkreditmodel, må derfor undgås.RK lægger vægt på, at der ikke sker en glidning af kompetencer mellem ni-veauerne i komitologi-proceduren. RK efterlyser i den forbindelse en over-vejelse af Europa-Parlamentets fremtidige rolle, såfremt der opstår uenighed

om, hvad der må anses for et politisk valg i forbindelse med udarbejdelsenaf en teknisk standard.I forhold til de specifikke bemyndigelser anfører RK ift. kapitaldækningsdi-rektivets (2006/48/EF) artikel 106 (2) om store engagementer, at det er afstor betydning for realkreditsektoren, at standarden ikke fjerner mulighedenfor at tage hensyn til ”penge på vej”. Blandt andet i forbindelse med ter-minsbetalinger fra kunderne kan realkreditinstitutterne have et stort indestå-ende ”over natten” i en række pengeinstitutter, som efterfølgende udbetalestil obligationsejerne.Ift. kapitaldækningsdirektivets artikel 150, som skal afgrænse vilkårene foranvendelsen af punkt 15-17 i bilag V vedrørende likviditetsstyring, anførerRK, at det er vigtigt, at der tages hensyn til de særlige karakteristika veddanske realkreditinstitutter. Dansk realkredit har reelt set ikke likviditetsri-siko, selvom der er store udsving i likviditeten omkring terminerne. Det eren konsekvens af den danske realkreditmodel med direkte videregivelse afkundens betalinger til investorerne (match-funding).RK anfører endvidere, at de foreslåede tekniske standarder i UCITS(2009/65/EC), artikel 50 om investeringsinstitutters investeringspolitik, kanhave vidtgående konsekvenser, hvis det indebærer, at ESMA har indflydelsepå de kategorier af aktiver, et investeringsinstitut må investere i. Der børderfor ske en afklaring af rækkevidden heraf.Endelig anfører RK, at det ift. ændring af artikel 17 i prospektdirektivet(2003/71/EC) bør præciseres, at ESMA i lighed med værtslandets admini-strative myndigheder ikke skal foretage en godkendelse eller anden admini-strativ behandling af prospektet.InvesteringsForeningsRådet (IFR) støtter generelt specialudvalgsnotatetsindstillinger. IFR finder dog, at der på en række områder er behov for enyderligere afklaring af forslagenes indhold og konsekvenser for de finansiel-le virksomheder. IFR lægger endvidere vægt på, at det præciseres, hvordanlovhierarkiet mellem niveau 1, 2 og 3 fungerer og spiller sammen. Endeligunderstreger IFR, at niveau 3 standarderne tages højde for, at tilsynsmåder-ne stadig kan tilpasses til nationale egenarter, som er i overensstemmelsemed fællesskabsretten.Danmarks Rederiforening (DRF) finder det væsentligt, at de nye standarderikke vil medføre ekstra byrder for virksomhederne og øgede oplysninger iforhold til reglerne i dag.

Forsikring & Pension (F&P) støtter, at forslagene udformes, så standarder-nes rækkevidde og indhold er af klar teknisk karakter, samt at der ikke skerforskydning nedad mellem niveau 2 og 3. Herudover skal det være muligt ide enkelte medlemslande at tilrettelægge et "risikobaseret" tilsyn, og tilsyns-reglerne bør indeholde et proportionalitetsprincip.Dansk Industri (DI) støtter et øget samarbejde mellem EU-myndighederneog Kommissionen for at sikre ensartede regler og rammevilkår. DI finder, atdet er afgørende, at de nye standarder ikke medfører øgede administrativebyrder for de berørte virksomheder. I den forbindelse bør det søges afklaret,hvad rækkevidden og indholdet af de bindende standarder inden for krav tilbl.a. solvens og likviditet skal være. Ligeledes bør proportionalitetshensynindarbejdes i de konkrete standarder, således at en national tilsynsprocesikke bliver unødigt administrativ og omkostningstung.

6. Andre landes holdninger

Der har været en første drøftelse af forslagets artikler 1 (ændringer i direkti-ver om endelig afregning i betalingssystemer og værdipapirafviklingssyste-mer), 4 (ændringer i direktivet om arbejdsmarkedsrelaterede pensionskas-ser), 8 (ændringer i direktiv om forebyggelse af hvidvaskning af penge) og11 (ændringer i UCITS-direktivet vedr. kollektive investeringer). Der vargenerel støtte til forslaget, om end en række lande har taget forbehold i for-hold til den endelige tekst i forordningerne, der nedsætter de tre EU-tilsynsmyndigheder.Der er ikke kendskab til andre landes holdninger til forslagets øvrige dele,som der ikke har været drøftelse af.

7. Foreløbig dansk holdning

Danmark kan overordnet støtte forslaget, der understøtter et velfungeredeindre marked for finansielle tjenesteydelser gennem styrket tilsynssamarbejdeog øget harmonisering af tilsynet med de finansielle markeder og virksomhe-der, således at der skabes lige vilkår på tværs af landene.I forhold til bindende standarder på visse centrale områder, som krav til sol-vens og likviditet samt tilsynsproces, hvor der er behov for at kunne af-stemme de nærmere krav til virksomheder og Finanstilsynets indgrebsmu-ligheder med risiciene i den danske finansielle sektor, arbejder Danmark iførste omgang for at få en nærmere afklaring af indholdet og rækkeviddenaf forslagene. Det skal sikres, at bindende standarder på disse områder er afen sådan karakter, at det understøtter et målrettet nationalt tilsyn og opret-holdelse af høje standarder for tilsyn.

Danmark arbejder endvidere for, at et proportionalitetshensyn lægges tilgrund, når de konkrete standarder udarbejdes, som understøtter mulighedenfor at tilrettelægge en effektiv national tilsynsproces, der afspejler virksom-heders størrelse og kompleksitet.Danmark arbejder endvidere for, at direktivforslaget generelt præciseres,således at det på de enkelte områder, hvor der foreslås udarbejdet bindendetekniske standarder, tydeligere fremgår, hvilke typer af standarder, som EU-tilsynsmyndigheder skal kunne udarbejde, og hvad formålet med standardener i det konkrete tilfælde.

8. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Forslaget i sig selv vil kun kræve minimale konsekvensændringer eller in-gen lovændring. De konkrete bindende standarder vil kunne føre til behovfor lovændringer.Forslaget vurderes ikke at have direkte statsfinansielle konsekvenser.

9. Samfundsøkonomiske konsekvenser

Forslaget vil bidrage til et velfungerende indre marked på det finansielle om-råde. Et velfungerede indre marked vil gøre det nemmere for finansielle virk-somheder at agere på tværs af grænserne i EU, hvilket kan styrke konkurren-cen, sænke priserne og fremme kvalitet til gavn for virksomheder, forbrugereog den generelle økonomiske vækst.

10. Administrative konsekvenser for erhvervslivet

Forslaget vil betyde færre tilpasningsomkostninger for internationale finan-sielle virksomheders som følge af øget harmonisering af tilsynsstandarderog -praksis. Forslaget kan imidlertid også medføre øgede administrativeomkostninger for mindre finansielle virksomheder, der primært opererer na-tionalt, idet ændringerne vil medføre en omkostning ved omstillingen, somikke nødvendigvis modsvares af fordelene ved mere ensartede EU regler.Endvidere kan bindende tekniske standarder give mindre fleksibilitet i tilret-telæggelsen af den nationale tilsynsindsats i forhold til virksomhedernesstørrelse og kompleksitet.Det er dog ikke muligt at beskrive disse nærmere på grundlag af forslaget.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Forslaget har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg. Detbemærkes, at forslag vedr. etablering af de tre EU-tilsynsorganer har væretforelagt (under overskriften et europæisk system for finansielt tilsyn –ESFS) for Folketingets Europaudvalg den 27. november 2009.

Præcisering af beføjelser for EU-tilsynsmyndigheder på det finansielle

område.

Forslag til direktiv der ændrer direktiv 1998/26/EF, 2002/87/EF,

2003/6/EF, 2003/41/EF, 2003/71/EF, 2004/39/EF, 2004/109/EF,

2005/60/EF, 2006/48/EF, 2006/49/EF, 2009/65/EF med hensyn til

beføjelser tillagt EBA, EIOPA og ESMA - (KOM 2009 576).