Der findes garantiordninger i andre dele af finanssektoren. Samtlige EU-medlemsstater harf.eks. indført indskuds- og investorgarantiordninger, og minimumsbeskyttelsesstandarderne erblevetharmoniseretpåEU-planvedgennemførelsenafdirektivetom1indskudsgarantiordninger i 1994 og direktivet om investorgarantiordninger i 1997 . Der findesimidlertid ikke nogen fælles EU-ramme i forsikringssektoren.Af de 30 EU- og EØS-lande har kun 12 en eller flere generelle forsikringsgarantiordninger.Det betyder, at målt i tegnede bruttopræmier er en tredjedel af EU- og EØS-landenes samledeforsikringsmarked ikke dækket af forsikringsgarantiordninger, i tilfælde af at etforsikringsselskab går konkurs. Ca. 26 % af alle livsforsikringspolicer og 56 % af alleskadesforsikringspolicer er ikke beskyttet.I de tilfælde, hvor der findes forsikringsgarantiordninger, er de ofte forskellige med hensyn tildækning, hvilket betyder, at forsikringstagerbeskyttelsen er uensartet fra den ene medlemsstattil den anden. Der er også store forskelle i andre aspekter af udformningen afforsikringsgarantiordninger, som har betydning for beskyttelsens dækning, samt forskelle iden måde, hvorpå de fungerer og er finansieret.Det forhold, at der ikke findes harmoniserede forsikringsgarantiordninger i EU, er til hinderfor en effektiv og ensartet forbrugerbeskyttelse. Det kan svække forbrugernes tillid til derelevante markeder og i sidste ende bringe markedsstabiliteten i fare. Det kan ogsåbesværliggøre den måde, hvorpå det indre marked for forsikringer fungerer, ved at forvridekonkurrencen på tværs af grænserne. I lyset af erfaringerne fra den nylige krise viludviklingen af harmoniserede forsikringsgarantiordninger muligvis kunne medvirke til afbødede eksisterende mangler.I denne hvidbog opstilles en sammenhængende ramme for en EU-indsats vedrørendeforsikringsgarantiordninger for at beskytte forsikringstagere og begunstigede ogundgå at skulle inddrage skatteyderne. Det foreslås bl.a., at man indfører et direktiv,som kan sikre, at alle medlemsstater har en forsikringsgarantiordning, der opfylderen række minimumskrav til udformning. Flere forhold tyder på, at ensammenhængende tilgang på EU-plan er den bedste måde, hvorpå de beståendemangler og uligheder i forsikringstagerbeskyttelsen kan afbødes. Denne hvidbog har1

ikke til formål at fremsætte forslag om harmonisering af forsikringsprodukter.Hensigten er heller ikke at stille forsikringsprodukter, som udelukkende sælges påhjemmemarkedet, ringere.De af Kommissionen foretrukne løsninger er opsummeret og fremhævet i tekstboksei afsnit 3 og 4. Alle interesseparter, herunder medlemsstaterne, opfordres til atindsende bemærkninger og fremlægge yderligere materiale vedrørende depågældende løsninger senest den 30. november 2010.Hvidbogen er ledsaget af en konsekvensanalyse, som er underbygget af enomfattende metodologisk rapport og andre bilag.2.2.1.2.1.1.H

VIDBOGENS FORMÅL OG DÆKNING

Hvorfor er der behov for en indsats vedrørende forsikringsgarantiordninger?Læren af krisen

Den nylige finansielle uro har skabt langt større opmærksomhed om, hvorvidt der findesforbrugerbeskyttelses/garantiordninger i alle dele af finanssektoren, og om de begrænsninger,der er forbundet med ordningerne. Forsikringssektoren er ganske vist ikke direkte skyld ikrisen, men det har vist sig, at den langtfra er upåvirkelig. En række store europæiskeforsikringsselskaber har meldt om særdeles omfattende tab og har været tvunget til storekapitaltilførsler2. For at råde bod på de eksisterende huller og uregelmæssigheder ilovgivningen, der skyldes den opsplittede situation med hensyn til forsikringsgarantiordningeri Europa, blev det i Larosière-gruppens endelige rapport (anbefaling 5) henstillet, at derindføres harmoniserede forsikringsgarantiordninger i hele EU3.Samme anbefaling er at finde i betragtningerne til det for nyligt vedtagne Solvens II-rammedirektiv4.Kommissionen anførte desuden i sin meddelelse af 4. marts 2009 "Fremdrift i den europæiskegenopretning", at den ville foretage en vurdering af de eksisterende garantiordninger iforsikringssektoren inden udgangen af 2009 og forelægge passende lovgivningsforslag5.Den 23. september 2009 vedtog Kommissionen forslag til tre forordninger om oprettelse afdet europæiske finanstilsynssystem, herunder om oprettelse af tre europæisketilsynsmyndigheder. Kommissionen har nøje fulgt de igangværende drøftelser mellemEuropa-Parlamentet og Rådet om den rolle, den nye europæiske tilsynsmyndighed forforsikrings- og arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA)6skal have, hvor man også er

Jf. konsekvensanalysen, punkt 2.2, der indeholder yderligere oplysninger.Jf. http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf.Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/138/EF af 25. november 2009 om adgang til og udøvelseaf forsikrings- og genforsikringsvirksomhed (omarbejdning) (i det følgende benævnt Solvens II), EUTL 335 af 17.12.2009, s. 1, jf. specielt betragtning 141, andet afsnit.Meddelelse til forårsmødet i Det Europæiske Råd, "Fremdrift i den europæiske genopretning",KOM(2009) 114 endelig af 4.3.2009.Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af en europæisk tilsynsmyndighedfor forsikrings- og arbejdsmarkedspensionsordninger (KOM(2009) 502-C7-168/2009-2009/143(COD)).

EU's solvensordninger – det være sig den nuværende (Solvens I) eller den kommende(Solvens II) – udelukker ikke og kan ikke udelukke, at forsikringsselskaber går konkurs.Solvens II-rammedirektivet, der finder anvendelse senest fra den 31. december 2012,medfører en risikobaseret, økonomisk tilgang til solvens. I henhold til direktivet skalforsikrings- og genforsikringsselskaber have tilstrækkelig kapital til at dække deresforpligtelser i ét år med et VaR-konfidensniveau på 99,5 %7. Dette skulle sikre, at højst étforsikringsselskab ud af 200 går konkurs et givet år. De i forbindelse med denne hvidboganvendte historiske data og modelberegninger viser, at sandsynligheden for misligholdelsehos forsikringsselskaber generelt svinger mellem 0,1 % under normale markedsvilkår og0,5 % under usædvanlige vilkår som f.eks. en finanskrise, eller når selskaberne opleverTrodsdeeksisterendesærligevanskelighederietbestemtEU-land8.forsikringsgarantiordninger kan dette føre til tab, der væltes over på forsikringstagerne i EU(eller skatteyderne). I ekstreme tilfælde vil disse tab over en periode på et år kunne nå helt oppå 46,5 mia. EUR for livsforsikrings- og skadesforsikringspolicer under et, hvilket svarer tilca. 4,4 % af de samlede tegnede bruttopræmier i EU i ét år. I den forbindelse kan det nævnes,at over 130 forsikringsselskaber i EU blev insolvente mellem 1996 og 2004, og at en græskforsikringskoncerns konkurs i 2009 ramte ca. 800 000 forsikringstagere.2.1.3.Forsikringsvirksomheden på tværs af grænserne i EU forventes at stige

Forsikringsvirksomhed på tværs af grænserne, dvs. levering af forsikringsydelser i andrelande enten direkte eller ved oprettelse af filialer, udgør i gennemsnit 4,10 % af de samledetegnede bruttopræmier i EU, svarende til et beløb på i alt 42,8 mia. EUR i 2007.Aktivitetsomfanget forventes at stige yderligere i fremtiden. F.eks. overvejer flere storeforsikringskoncerner at omdanne deres datterselskaber til filialer.Selv i medlemsstater, der har forsikringsgarantiordninger, dækker de pågældende ordningerikke altid virksomhed på tværs af grænserne. Ca. 62 % af den grænseoverskridendelivsforsikringsvirksomhed og rundt regnet 23 % af skadesforsikringsvirksomheden i DenEuropæiske Union finder sted uden nogen form for beskyttelse i form afforsikringsgarantiordninger.2.1.4.Forsikringstagere og begunstigede er utilstrækkeligt og/eller uensartet beskyttetForskellene i de nationale forsikringsgarantiordninger i EU (og det forhold, at der inogle medlemsstater overhovedet ikke findes sådanne ordninger) bevirker, atniveauet for forsikringstagerbeskyttelse er utilstrækkeligt og uensartet. I de tilfælde,hvor der findes nationale forsikringsgarantiordninger, er disse ofte meget forskelligtudformet. Mangelen på harmoniserede ordninger kan desuden give anledning tilsærlige forbrugerbeskyttelsesproblemer, når det gælder forsikringsvirksomhed påtværs af grænserne i EU. Hvis et forsikringsselskab, der driver grænseoverskridendevirksomhed, bukker under, vil nogle forsikringstagere være dækket af en

forsikringsgarantiordning, mens andre forsikringstagere med samme kontrakt ikke vilvære dækket, eller deres beskyttelsesniveau vil være lavere9.Eksempler:En forsikringstager, der er bosat i en medlemsstat, som ikke har nogenforsikringsgarantiordning, kan ikke desto mindre være beskyttet, hvis hansforsikringsselskab er etableret i et andet EU-land, hvis forsikringsgarantiordning yderbeskyttelse på "hjemlandsbasis"10.En forsikringstager, der er bosat i en medlemsstat, hvis forsikringsgarantiordning erbaseret på "hjemlandsprincippet", er muligvis ikke dækket, hvis hans/hendesforsikringsselskab er etableret i et andet EU-land, hvis forsikringsgarantiordning yderbeskyttelse på "værtslandsbasis". Den pågældende person vil dog være beskyttet,hvis policen er udstedt af et hjemligt forsikringsselskab.Hvis den medlemsstat, hvor forsikringstageren er bosat, har enforsikringsgarantiordning baseret på værtslandsprincippet, gør det ingen forskel, ompolicen er udstedt af et hjemligt eller et udenlandsk forsikringsselskab, hvisforsikringsgarantiordningerne i de to lande giver samme beskyttelse.Beskyttelsesniveauet kan variere, hvis den ene eller begge medlemsstater harbegrænset størrelsen af den erstatning, der kommer til udbetaling.2.1.5.Den nuværende situation med hensyn til forsikringsgarantiordninger giverforsikringsselskaber i EU ulige vilkårDet forhold, at der findes forskellige forsikringsgarantiordninger side om side (og atnogle medlemsstater overhovedet ikke har nogen forsikringsgarantiordning), rejserogså spørgsmål om ulige konkurrencevilkår mellem hjemlige og udenlandskeforsikringsselskaber, som er aktive på samme marked. Disse spørgsmål kan blivesærdeles påtrængende, hvis nogle af de forsikringsselskaber, der er aktive på sammemarked, deltager i en forsikringsgarantiordning, mens andre ikke gør, da (deeventuelle) forsikringsgarantiordningers geografiske dækning kan variere mellem depågældende hjem- og værtslande.Eksempler:Der kan opstå konkurrenceforvridning, hvis forbrugerne foretrækker policer, som er omfattetaf en forsikringsgarantiordning (eller lignende produkter, der er omfattet af f.eks. indskuds-eller investorgarantiordninger), på bekostning af forsikringsselskaber, der tilbyderubeskyttede forsikringsprodukter.Forsikringsgarantiordninger er forbundet med ekstraomkostninger, som meget vel kan endemed at blive væltet over på forsikringstagerne. Hvis forbrugerne foretrækker billigeforsikringsprodukter, kan der ske konkurrenceforvridning på bekostning afforsikringsselskaber, der tilbyder beskyttede (og derfor sandsynligvis dyrere)forsikringsprodukter.

Hvor vigtigt det er at indføre en forsikringsgarantiordning, afhænger af risikoen for,at forsikringsselskaber går konkurs, og af sådanne konkursers potentielle virkningerforforbrugerne.Detterejserspørgsmåletom,hvilkealternativebeskyttelsesmekanismer der findes på nationalt eller europæisk plan til at mindskerisikoen eller begrænse tabene for forsikringstagerne.Tilsynsrammer og risikostyringEffektiv risikostyring og fyldestgørende governance-strukturer er sammen medkapitalkrav og passende tilsynsbeføjelser centrale elementer i det fremtidigesolvenssystem. Der er imidlertid bred enighed om, at det er for dyrt at sættesolvenskravene til et niveau, der gør det muligt at dække alle uforventede tab11.Særbehandling af forsikringstagere ved likvidationHvis et forsikringsselskab bliver insolvent, giver EU's gældendelikvidationslovgivning medlemsstaterne mulighed for i deres nationale ret at vælgemellem to alternative metoder til at give forsikringstagerne forrang forforsikringsselskabets andre kreditorer12. Dog vil en økonomisk trængtforsikringstager måske ikke finde det tilfredsstillende at skulle forlade sig på enlikvidation. En sådan er ofte kompleks og tidkrævende, og inden procedurenafsluttes, kan forsikringstagere, der har udestående fordringer, komme i alvorliglikviditetsmangel.Statsindgreb i enkelttilfældeLøsninger, der anvendes i enkelttilfælde, som eksempelvis ex post-statsindgreb, erganske vist i sagens natur fleksible, men de er også forbundet med alvorlige ulemper.Medmindre de er upartiske, kan de give anledning til spørgsmål med hensyn til, omde er rimelige og gennemsigtige, da der træffes afgørelse på ad hoc-basis og ikkeefter forudfastsatte regler. Desuden kan indgriben i enkelttilfælde anskues som enurimelig forfordeling af store selskaber og dermed som kilde til "moralsk hasard":Store selskaber får lov til at tage risici uden at frygte synderligt for konsekvenserne,fordi andre betaler for sikkerhedsnettet.

Mere udførlige oplysninger og større gennemsigtighedEn anden tilgang består i at stille krav om, at forsikringstagerne skal gives mereudførlige oplysninger, så de selv kan vælge det bedst egnede forsikringsprodukt.Dette forudsætter dog, at forsikringstagerne forstår de pågældende oplysninger og eri stand til at anvende dem i forbindelse med de beslutninger, de træffer. I praksis erdet højst usandsynligt, at forsikringstagerne vil være i stand til at forstå og anvendealle oplysningerne, specielt hvad angår forsikringsvirksomhed på tværs af grænserne.Herudover løser mere udførlige oplysninger ikke problemet med uligekonkurrencevilkår mellem forsikringsselskaber, som er aktive på de sammemarkeder.2.2.2.2.1.Hvidbogens dækning, baggrund og målDækning og definitionDenne hvidbog vedrører alle livs- og skadesforsikringsselskaber, herunder selskaber,der tilbyder begge produkttyper. Den omfatter dog ikkepensionskassersomomhandlet i direktiv 2003/41/EF13, og heller ikkegenforsikring.I denne hvidbog forstås vedminimumsharmonisering,at medlemsstaterne, hvis deønsker det, kan yde en bedre beskyttelse end den, der gives i den relevante EU-lovgivning.2.2.2.BaggrundDenne hvidbog er udarbejdet på grundlag af det arbejde, Kommissionen har udførtsiden 2001, og efter omfattende høringer og debatter med forsikringstagerne,branchens aktører og de politiske beslutningstagere i de seneste to år. Den byggerogså på en rapport om forsikringsgarantiordninger udarbejdet for Kommissionen afOxera14(og som forelå i slutningen af november 2007) og på en rapport udarbejdetfor Kommissionen af forsikringstilsynsmyndighederne (CEIOPS)15. Den erendvidere en reaktion på de betænkeligheder, Europa-Parlamentet gentagne gangehar givet udtryk for16. De tiltag, der foreslås i denne hvidbog, er genstand for endetaljeret vurdering i den medfølgende konsekvensanalyse.2.2.3.MålHvidbogen henstiller navnlig til en indsats med henblik på:At sikre en fuldstændig og ensartet beskyttelse af forsikringstagere og begunstigede

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/41/EF af 3. juni 2003 om arbejdsmarkedsrelateredepensionskassers aktiviteter og tilsynet hermed (EUT L 235 af 23.9.2003 s. 10).Jf.http://ec.europa.eu/internal_market/insurance/docs/guarantee_schemes_en.pdf.CEIOPS er Det Europæiske Tilsynsudvalg for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger. Jf.http://www.ceiops.eu/media/files/publications/submissionstotheec/CEIOPS-DOC-18-09%20_Input_to_EC_work_on_IGS-approved_clean_.pdf.Jf. artikel 242 i Solvens II-direktivet. Jf. også henstilling nr. 25 fra Undersøgelsesudvalget om Krisen iEquitable Life Assurance Society under Europa-Parlamentet, hvori Kommissionen opfordres til hurtigtatudarbejdelovgivningomforsikringsgarantiordninger:http://www.europarl.europa.eu/comparl/tempcom/equi/default_en.htm.

Et af hovedmålene med den fremtidige EU-ramme for forsikringsgarantiordninger erat sikre tilstrækkelig dækning af forsikringstagere og begunstigede, hvis etforsikringsselskab bukker under. Det hænger tæt sammen med målet om at sikreretfærdig behandling af alle forsikringstagere og begunstigede, uanset i hvilkenmedlemsstat de er bosat, eller om de tegner forsikringspolicer hos hjemlige ellerudenlandske forsikringsselskaber i EU.At undgå konkurrenceforvridningEn harmoniseret ramme for forsikringsgarantiordninger på EU-plan skal også skabelige vilkår mellem forsikringsselskaber og sikre, at hjemlige selskaber ogudenlandske forsikringsselskaber i EU, der driver virksomhed i henhold til den frieudveksling af tjenesteydelser, eller som leverer forsikring via filialer, kan konkurrerepå lige vilkår.At mindske negative incitamenterEn harmoniseret ramme for forsikringsgarantiordninger bør forhindre, atskatteyderne i sidste ende skal bære omkostningerne ved et forsikringsselskabsdårlige ledelse. Det skal ske ved, at man indfører en retlig ramme, der finansieres afselskaberne selv, og som ikke tilskynder til overdreven risikotagning (moralskhasard). Dette mål omfatter bl.a. passende foranstaltninger til at sikre, at deinvolverede midler udelukkende går til de formål, der er fastsat forforsikringsgarantiordningen. I forbindelse med beskyttelse i form afforsikringsgarantiordninger er der ikke meget der tyder på, at indførelsen afbeskyttelsesordninger forvrider markedstransaktionerne ved at virke som et negativtincitament. Problemer med moralsk hasard begrænses desuden gennem andrebeskyttelsesmekanismersomf.eks.enmodernesolvensordningogtilsynsmyndighedernes arbejde.At sikre omkostningseffektivitetDet er vigtigt, at der bliver tale om en omkostningseffektivforsikringsgarantiordning. Det betyder bl.a. andet, at EU-indsatsen vedrørendeforsikringsgarantiordninger skal finde den rette balance mellem gevinsterne forforsikringstagerne og omkostningerne ved den ydede beskyttelse. Enforsikringsgarantiordning, der ikke er omkostningseffektiv, vil i sidste ende føre tilstørre omkostninger for forsikringstagerne. I den forbindelse skal der tages særlighensyn til momsrelaterede aspekter; det bør undgås, at forsikringsgarantiordningensomkostningseffektivitet påvirkes negativt af en høj "vedhængende" moms eller af enforpligtelse til forvaltning af administrative skatteprocedurer, som ikke står i forholdtil omfanget af de aktiviteter, der udføres i forbindelse medforsikringsgarantiordningen.At styrke markedstilliden og markedsstabilitetenEU-indsatsen vedrørende forsikringsgarantiordninger har også til formål at styrketilliden til markedet og at befordre stabiliteten på EU's indre marked for forsikringer.

LEMENTER AF DEN FORESLÅEDE TILGANG

Karakteren af en eventuel EU-indsatsEU's "soft law"-instrumenter som f.eks. henstillinger, meddelelser, retningslinjereller adfærdskodekser ville muligvis kunne påvirke praksis i medlemsstaterne pålængere sigt. De ville dog formentlig ikke kunne råde fuldstændig bod på denuværende mangler. Da sådanne instrumenter ikke er retligt bindende, villemedlemsstaterne skulle gribe ind på frivillig basis. Imidlertid er der for store mangleri forbindelse med den nuværende opsplittede situation med hensyn tilforsikringsgarantiordninger i EU til, at man kan afvente, at de nationale tilgange medtiden konvergerer mod hinanden. Det er derfor nødvendigt at indføre en juridiskbindende lovgivningsmæssig foranstaltning.Det bedste juridiske instrument til indførelse af et bindende krav er et direktiv. Ihenhold til artikel 288 i EUF-traktaten er et direktiv direkte anvendeligt, dvs. at deter bindende for dem, til hvem det er rettet. Et direktiv er bindende med hensyn til dettilsigtede mål, men i modsætning til, hvad der gælder for en forordning, overladesdet til medlemsstaterne at bestemme form og midler for gennemførelsen. Dette kanvære nyttigt, når henses til den komplekse karakter af spørgsmålet omforsikringsgarantiordninger, der skyldes forskellene i de forskellige nationaleordningers udformning og dækning.

Centraliseringsgrad og forsikringsgarantiordningens rolleIndførelsen af en forsikringsgarantiordning i hver medlemsstat er forenelig med deeksisterende nationale mikrotilsynsordninger og vil derfor kunne medvirke til atforhindre moralsk hasard i lovgivningen. Der kunne også indføres en gensidiglånefacilitet, så de nationale forsikringsgarantiordninger kan yde hinanden støtte. Etsådant system forudsætter, at de enkelte medlemsstater via deres nationale ordningeryder finansiel støtte til en anden medlemsstat, hvis forsikringsgarantiordning ikke hartilstrækkelige finansielle midler til at honorere sine forpligtelser. For at sikre, at depotentielle omkostninger for de bidragydende forsikringsgarantiordninger ergennemsigtige og forudsigelige, vil der skulle indgås en aftale om en mekanisme tiltilvejebringelse af finansielle midler, hvori det klart angives, hvor meget hver enkeltforsikringsgarantiordning skal bidrage med og på hvilke vilkår. Endelig vil de flesteaf de problemer, der skyldes de forskellige nationale retlige rammer, eventuelt kunneløses ved at oprette en enkelt forsikringsgarantiordning for hele EU, som skal dækkealle livs- og skadesforsikringsaftaler, der indgås i hele Den Europæiske Union. Dersynes dog ikke på nuværende tidspunkt at være tilstrækkelig politisk opbakning tildenne idé. Den kan eventuelt tages op på et senere tidspunkt.Som "sidste instans"-beskyttelsesmekanisme kan en forsikringsgarantiordning styrketilliden til finanssektoren og dermed indvirke positivt på resten af økonomien. Enforsikringsgarantiordning, der også har til opgave at forhindre, at

forsikringsselskaber bliver insolvente, ville kunne hjælpe et kriseramtforsikringsselskab med at få bugt med sine finansielle vanskeligheder, så det kanfortsætte sin virksomhed. Som anført i punkt 2.1.7 findes der en række mekanismer,som skal forhindre, at forsikringsselskaber bliver insolvente, og det ser ud til, at degenerelt har været effektive. Heraf følger, at forsikringsgarantiordningen kan trædetil, når andre beskyttelsesmekanismer har fejlet, for at forhindre eller begrænse denegative virkninger af et forsikringsselskabs konkurs.Kommissionen går ind for, at der i hver enkelt medlemsstatforsikringsgarantiordning som en "sidste instans"-beskyttelsesmekanisme.indføresen

Geografisk dækningEn harmonisering af den geografiske dækning af forsikringsgarantiordninger erafgørende for at kunne sikre en fuldstændig og ensartet forsikringstagerbeskyttelsepå tværs af grænserne. Forsikringsgarantiordninger baseret på "hjemlandsprincippet"dækker ikke kun policer udstedt af hjemlige forsikringsselskaber, men også policer,der er solgt af filialer af hjemlige forsikringsselskaber etableret i andre EU-medlemsstater. I modsætning hertil dækker forsikringsgarantiordninger, som erbaseret på "værtslandsprincippet", policer udstedt af filialer af udenlandskeforsikringsselskaber.Ipraksiskombinerernogleafdenationaleforsikringsgarantiordninger elementer fra begge principper.

Hovedfordelen ved hjemlandsprincippet er dets forenelighed med "princippet omtilsynihjemlandet", der gør det nemmere at håndtere tilfælde, hvor forsikringsselskaber går konkurs.Tilsynsmyndighederne i hjemlandet er ansvarlige for tilsynsreglerne, herundersolvenskravene, og for at indlede en eventuel likvidation. Herudover stemmerhjemlandsprincippet også overens med indskudsgarantiordningen i banksektoren oginvestorgarantiordningen i værdipapirsektoren.En struktur baseret på værtslandsprincippet sikrer, at beskyttelsen afforsikringstagerne i medlemsstaterne er ensartet, og forhindrer dermed, at der opstårkonkurrenceforvridning mellem forsikringsselskaber, som er aktive i sammemedlemsstat. Der er imidlertid store ulemper forbundet med at vælge enværtslandsstruktur. For det første fører den til dobbelt så store administrativeomkostninger, da den forudsætter, at forsikringsselskaber, der driver virksomhed påtværs af grænserne, deltager i to eller flere forsikringsgarantiordninger. For det andetkan det i praksis blive vanskeligt iværksætte foranstaltninger i forbindelse medforsikringsgarantiordninger, da de myndigheder, der forvalter ordningen, ikke vilvære de samme som dem, der gennemfører en eventuel likvidation og fører tilsynhermed. For det tredje kan værtslandstrukturen, hvis dækningen ikke erharmoniseret, føre til uensartet forsikringstagerbeskyttelse i forskelligemedlemsstater.Kommissionen går ind for en harmonisering af forsikringsgarantiordningernes geografiskedækning baseret på "hjemlandsprincippet".

Omfattede policerEt livsforsikringsselskabs konkurs kan føre til store økonomiske problemer forforsikringstagerne, især for dem, der har tegnet en livsforsikring for at sikre derespensionisttilværelse. Selv om det lykkes for forsikringstagerne at redde en del afderes opsparing, vil de måske ikke kunne opnå en tilsvarende dækning andetsteds,fordi deres personlige situation, der lægges til grund for præmieberegningen, harændret sig (f.eks. alder og helbred). På grund af de langsigtede forpligtelser,livsforsikringsprodukter i sagens natur indebærer, er forsikringstagerne almindeligvisude af stand til forudse, hvor finansielt velfunderet forsikringsselskabet vil være vedpolicens udløb.I forbindelse med denne hvidbog omfatter livsforsikringspolicer også traditionellerisikobeskyttelsesprodukter samt opsparings- og investeringsprodukter (f.eks. unit-linked forsikringspolicer).

Hvis et skadesforsikringsselskab går konkurs, er forsikringstagernes gennemsnitlige tabgenerelt mindre og almindeligvis begrænset til de forudbetalte præmier. Kontrakterne erkortsigtede, og de fleste forsikringstagere kan nemt tegne en forsikring med samme dækninghos et andet selskab. Forsikringstagere og begunstigede, der har udestående fordringer på dettidspunkt, hvor selskabet bliver insolvent, kan dog meget vel lide mere omfattende tab, ogsåstørre end dem, der er forbundet med et typisk livsforsikringsprodukt. Der kan argumenteresfor, at man begrænser beskyttelsen i forbindelse med forsikringsgarantiordninger til bestemteformer for skadesforsikring; men af praktiske grunde og retfærdighedshensyn vil det måskevære vanskeligt at opdele dækningen af forsikringsgarantiordningerne i for mangedelordninger.Kommissionen går ind for, at forsikringsgarantiordninger skal dække både livs- ogskadesforsikringspolicer.

I forbindelse med en ex ante-finansieret ordningrejses de finansielle midler med henblikpå at foregribe eventuelle konkurser, og midlerne overføres til og forvaltes afforsikringsgarantiordningen via afgifter fra branchens virksomheder. Hovedfordelen er derfor,at midlerne er umiddelbart tilgængelige, så der kan ydes erstatning til kreditorer i tilfælde afen konkurs. Desuden er der ved ex ante-finansiering mindre risiko for problemer med moralskhasard, fordi forsikringsselskaber, der bliver insolvente, allerede har ydet bidrag tilforsikringsgarantiordningen. Endvidere er det ved ex ante-finansiering nemmere at undgå deprocykliske virkninger, der er forbundet med ex post-finansierede ordninger. Dette positiveaspekt kan styrkes ved at indføre ex ante-afgifter, som vægtes efter det bidragydende selskabskonkursrisiko (jf. punkt 4.6.3).Etablerings- og driftsudgifterne vil klart være større end ved ex post-finansiering, dader i forbindelse med en ex ante-finansieret forsikringsgarantiordning skal væreinvesteringseksperter til at forvalte midlerne og til at opstille og iværksætte eninvesteringsstrategi, der rammer en passende balance mellem risiko og afkast.Endvidere er der altid den risiko, at de indsamlede midler viser sig at væreutilstrækkelige, i tilfælde af at et stort forsikringsselskab går konkurs.I forbindelse med en ex post-finansieret ordningopkræves der først afgifter, når etforsikringsselskab går konkurs og der opstår omkostninger for forsikringsgarantiordningen.Heraf følger, at etablerings- og driftsomkostningerne vil være begrænsede, og at midlerne kanafpasses efter de faktiske omkostninger i forbindelse med de pågældende konkurser. Hensynsom retfærdighed og proportionalitet kan tale for en ex post-finansieret ordning. Ved ex post-finansiering vil der dog være større risiko for moralsk hasard, da de konkursramteinstitutioner aldrig har bidraget til forsikringsgarantiordningen. Denne form for finansieringkan også være til hinder for hurtige udbetalinger til forsikringstagerne. Ex post-finansieredeordninger kan desuden øge procyklikaliteten, eftersom sandsynligheden for, atforsikringsselskaber bliver insolvente, er større under vanskelige markedsvilkår.3.6.2.MålniveauEventuelle betænkeligheder med hensyn til de potentielt ubegrænsede bidrag til enforsikringsgarantiordning kan imødekommes ved at indføre lofter eller absoluttegrænser for de årlige bidrag til en ordning. I praksis kan disse begrænsningerudtrykkes som en procentdel af det bidragydende medlems præmier eller reserver("målniveauet") og gøres til genstand for en passende overgangsperiode.Med henblik på at vælge et passende beskyttelsesniveau har Kommissionen vurderetforskelligeløsninger,herundereksisterendeforsikringsgarantiordningersdækningsniveau. Resultatet er foreløbig et målniveau på 1,2 % af de tegnedebruttopræmier. Anvender man dette målniveau over en periode på f.eks. 10 år, vil detgive et årligt bidrag på 0,12 % af de tegnede bruttopræmier fra hvert bidragydendemedlem af ordningen17.

For at mindske risikoen for underfinansiering, i tilfælde af at et stortforsikringsselskab går konkurs, kan man overveje supplerende ex post-finansieringsarrangementer eller andre finansieringskilder, f.eks. eksternekreditfaciliteter eller genforsikring.3.6.3.BidragFor at fastsætte, hvor stort et beløb der i alt skal rejses fra bidragyderne tilforsikringsgarantiordningen, skal der være en fordelingsnøgle. I praksis bidragerforsikringsselskaber til eksisterende forsikringsgarantiordninger i EU i forhold tilomfanget af deres virksomhed. Herved undgår man konkurrenceforvridning mellemsmå og store forsikringsselskaber og nye aktører på markedet. Generelt tages derhensyn til tre faktorer: i) præmievolumen (brutto eller netto), ii) tekniskehensættelser eller reserver i alt og iii) antal policer. Disse faktorer har hver isærforskellige virkninger for størrelsen af det bidrag, der skal betales af de enkelteselskaber.Enrisikovægtningforetages ved at beregne bidragene i forhold tilforsikringsselskabets risikoprofil eller i forhold til, hvad selskabet forventes at kostefor ordningen. Risikobaserede bidrag beregnes ved hjælp af en række indikatorer, derafspejler forsikringsselskabets risikoprofil. De foreslåede indikatorer dækker vigtigerisikoklasser, der anvendes til at evaluere forsikringsselskabets finansielle soliditet,f.eks. dets portefølje af forsikrede risici, dets solvens og kvaliteten af dets aktiver. Denødvendige data til beregning af disse indikatorer foreligger allerede, da de eromfattet af eksisterende indberetningsforpligtelser.Der kan også indføreserstatningsgrænser og andre ydelsesnedsættelser.I givetfald vil forsikringsgarantiordningen lade kreditorerne bære en del af alle tab, så manbegrænser ordningens finansieringsbehov og undgår moralsk hasard fraforsikringstagernes side. Blandt de metoder, der kan anvendes, er lofter eller grænserfor erstatning, procentvis nedsættelse af fordringer, selvrisici og minimumsgrænserfor fordringer. En eventuel harmonisering på EU-plan skal ramme den rette balancemellem at sikre en ensartet minimumsdækning for alle forsikringstagere i allemedlemsstater og at undgå unødvendige indgreb i de nationale skønsbeføjelser medhensyn til fastsættelse af erstatningsgrænser og andre ydelsesnedsættelser.Kommissionen går ind for, at forsikringsgarantiordninger skal finansieres på grundlag af exante-bidrag fra forsikringsselskaber, eventuelt suppleret af ex post-finansieringsarrangementeri tilfælde af mangel på finansielle midler, som skal beregnes i forhold til bidragydernesindividuelle risikoprofiler. Der bør fastsættes et passende målniveau for finansieringen samten passende overgangsperiode. Kommissionen er parat til at overveje harmoniseredeerstatningsgrænser og andre ydelsesnedsættelser, forudsat at man sikrer en passende dækningaf forsikringstagere og begunstigede for alle relevante forsikringsklasser og i allemedlemsstater.3.7.Porteføljeoverdragelse og/eller erstatning for fordringerEn forsikringsgarantiordning kan reagere på to måder, hvis et forsikringsselskabbliver insolvent. Den kan sikre kontinuiteten i forsikringspolicerne ved at overdragedem til et solvent forsikringsselskab eller ved selv at overtage dem(porteføljeoverdragelse). Dette vil måske navnlig være tilfældet med

livsforsikringsprodukter, som på grund af deres lange løbetid er vanskelige atgenoprette på samme vilkår. Den anden mulighed er, at forsikringsgarantiordningenkun yder erstatning til forsikringstagere eller begunstigede for de tab, de har lidt(erstatning for fordringer).Kommissionen opfordrer kraftigt til portføljeoverdragelse, når det er praktisk muligtog berettiget i forhold til omkostninger og gevinster. I sidste instans skal forbrugernedog være beskyttet, i tilfælde af at et forsikringsselskab går konkurs. Når alle andremuligheder er udtømt, skal forsikringsgarantiordningen i det mindste og inden for enforudfastsat frist yde erstatning til forsikringstagere og begunstigede for de tab, dehar lidt.Kommissionen går ind for, at forsikringsgarantiordningen i det mindste og inden for enforudfastsat frist skal yde erstatning til forsikringstagere og begunstigede for de tab, de lider,når et forsikringsselskab bliver insolvent.4.V

EJEN FREM

Denne hvidbog rejser en række spørgsmål vedrørende indførelsen af en retligtbindende EU-løsning med hensyn til forsikringsgarantiordninger. De afKommissionen foretrukne løsninger fremgår klart af tekstboksene i afsnit 3 og 4.Kommissionen opfordrer alle interesseparter til at fremsætte deres synspunktervedrørende disse løsninger.Kommissionen vil foretage en omhyggelig evaluering af de tilbagemeldinger, denmodtager, og tage hensyn til dem i forbindelse med fremlæggelsen af et forslag tillovgivning.Indlæg til høringen skal sendes til Kommissionen på adressenMARKT-[email protected]senest den 30. november 2010.

NDLEDNING

VIDBOGENS FORMÅL OG DÆKNING

LEMENTER AF DEN FORESLÅEDE TILGANG

EJEN FREM