Resumé

Som opfølgning på den finansielle krise ønsker Kommissionen, at der skalindføres forsikringsgarantiordninger i de enkelte EU-medlemslande.Kommissionens hvidbog om forsikringsgarantiordninger indeholder etforslag til udformningen af garantiordningerne. Initiativet skal ses i pa-rallel til både investorgarantiordningerne og indskudsgarantiordninger-ne, som foreslås harmoniseret på EU-plan. Forsikringsgarantiordninger-ne skal ifølge Kommissionens forslag gælde for alle livs- og skadesforsik-ringsselskaber, men skal ikke omfatte pensionskasser og genforsikrings-selskaber. Formålet er at sikre en fuldstændig og ensartet behandling afforsikringstagere og begunstigede i Europa.

I Kommissionens hvidbog om forsikringsgarantiordninger opstiller Kom-missionen et forslag til udarbejdelsen af en harmoniseret ramme for forsik-ringsgarantiordninger på EU-plan. Det er tanken, at forsikringsgarantiord-ningerne indenfor en given fastlagt frist skal yde erstatninger til forsikrings-tagere og begunstigede, for de tab de lider i forbindelse med et forsikrings-selskabs konkurs. Det skal danne udgangspunkt for oprettelsen af forsik-ringsgarantiordninger i alle EU-medlemsstaterne samt sikre en ensretning afde eksisterende nationale forsikringsgarantiordninger i EU.I øjeblikket eksisterer der generelle forsikringsgarantiordninger i 12 af de 30EU- og EØS lande. Men dækningsgraden og udformningen af de enkeltelandes forsikringsgarantiordninger er meget forskellige.Kommissionen forventer at fremsætte et direktivforslag, som skal opstilleen sammenhængende og retligt bindende ramme for forsikringsordninger iEU. Kommissionens forventede forslag vil som udgangspunkt være et mi-nimumsharmoniseringsdirektiv. De enkelte EU-lande vil derfor kunne yde

en bedre beskyttelse, end den der vil blive stillet krav om i et eventuelt di-rektiv.Dækning – policer, geografi og kreditorerI det skitserede forslag til udformningen af en harmoniseret ramme for for-sikringsgarantiordninger foreslår Kommissionen, at ordningen skal dækkealle livs- og skadesforsikringsselskaber, herunder selskaber, som tilbyderbegge produkttyper. Ordningen skal ikke dække pensionskasser, som om-fattet i direktiv 2003/41/EF1eller genforsikringsselskaber.Årsagen til, at livsforsikring ifølge Kommissionens forslag skal omfattes afforsikringsgarantiordningen, er, at et livsforsikringsselskabs konkurs kan fø-re til store økonomiske problemer for forsikringstagerne. Dette skyldes tildels det relativt store tab, der kan være forbundet med den enkeltes opspa-ring, men dels også at det kan være svært for forsikringstagere at opnå entilsvarende dækning på en ny livsforsikringsordning. Dette hænger sammenmed, at forudsætningerne for præmieberegningen i forbindelse med en livs-forsikringsordning ændrer sig løbende (fx forsikringstagernes alder og hel-bred).Kommissionen lægger endvidere op til, at alle typer af skadesforsikring in-kluderes i garantiordningerne, så der ikke opstår for mange delordninger iforsikringsgarantiordningen.I forhold til den geografiske dækningsgrad så fremgår det af hvidbogen, atde harmoniserede forsikringsgarantiordninger skal følge det såkaldte hjem-landsprincip. Dette betyder, at forsikringsgarantiordningen i forsikringssel-skabets hjemland dækker, såfremt selskabet bliver insolvent. Forsikringsga-rantiordninger baseret på hjemlandsprincippet dækker således både policerudstedt af hjemlige forsikringsselskaber samt policer udstedt af filialer afhjemlige forsikringsselskaber etableret i andre EU-medlemsstater.Kommissionen fremhæver, at ordningerne bør være hjemlandsbaserede, ef-tersom tilsynet med forsikringsselskaberne også er hjemlandsbaseret. Hjem-landstilsynet skal herunder overvåge, om et forsikringsselskab bliver insol-vent, og forsikringsgarantiordningen skal træde i kraft.Det er tanken, at forsikringsgarantiordningerne indenfor en given fastlagtfrist skal yde erstatninger til forsikringstagere og begunstigede, for de tab delider i forbindelse med et forsikringsselskabs konkurs. Det understregesimidlertid i hvidbogen, at det kan blive uforholdsmæssigt dyrt, hvis alle fy-siske og juridiske personer skal dækkes af forsikringsgarantiordningerne.Derfor foreslås det, at ordningerne begrænses til udelukkende at dække fy-siske personer og udvalgte juridiske personer som fx små virksomheder ogmikrovirksomheder. Kommissionen fastlægger imidlertid ikke nogen for-

mer for udvælgelseskriterier i hvidbogen for hvilke juridiske personer, derskal omfattes af ordningerne.FinansieringDet foreslås, at forsikringsgarantiordningerne skal finansieres på baggrundaf ex-ante bidrag fra forsikringsselskaberne, eventuelt suppleret af ex-postfinansieringsarrangementer, hvis de bidrag, som allerede er givet til garanti-ordningerne, ikke er tilstrækkelige til at dække omkostningerne i forbindel-se med et selskabs konkurs.Kommissionen foretrækker en ex-ante finansieret ordning, eftersom Kom-missionen ønsker, at også de selskaber, der bliver insolvente, skal bidrage tilforsikringsgarantiordningen.Kommissionen anfører i hvidbogen, at det skal overvejes at indføre harmo-niserede lofter eller grænser for de årlige bidrag til en ordning. Det kan ek-sempelvis være 1,2 % af de tegnede bruttopræmier, hvilket over 10 år vilresultere i et årligt bidrag på 0,12 % af de tegnede bruttopræmier fra hvertbidragydende medlem.Kommissionen fremhæver endvidere, at der skal fastsættes en harmoniseretfordelingsnøgle, som tager udgangspunkt i en risikovægtning af, hvad deenkelte selskaber forventes at koste ordningen. Risikovægtningen fastsættesi forhold til blandt andet præmievolumen, tekniske hensættelser og antal po-licer.I forhold til finansieringen opstilles der imidlertid ikke nogen endelig modelfor, hvordan Kommissionen forventer, at beregningerne bag finansieringenaf forsikringsgarantiordningerne skal foretages.Kommissionen nævner også muligheden for at indføre harmoniserede er-statningsgrænser og andre ydelsesnedsættelser, så længe der sikres en pas-sende dækning af forsikringstagere og begunstigede. Ligeledes nævnes og-så, at Kommissionen overvejer introduktionen af en mulighed for, at de en-kelte nationale ordninger kan låne fra hinanden i tilfælde af en konkurs.Disse to emner uddybes imidlertid ikke yderligere i hvidbogen.Baggrunden for indførelseMålsætningen med indførelsen af en fælleseuropæisk ramme for forsik-ringsgarantiordninger er at sikre en ligebehandling af tjenesteydere, såledesat forsikringsselskaber kan konkurrere på lige vilkår, uanset hvilket EU-landde har hjemme i. Herudover er målet at sikre en ligebehandling af de euro-pæiske forsikringstagere, således at forsikringstagerne kan være sikre på atfå dækket en vis grad af deres tab, såfremt et forsikringsselskab går kon-kurs. Dette vil ifølge Kommissionen også være med til at skabe større tillidtil systemet og mere stabilitet på det finansielle marked.

I Danmark er der etableret en garantiordning på skadesforsikringsområdet(Garantifonden for skadesforsikringsselskaber).Garantifonden for skadesforsikringsselskaber blev oprettet ved bekendtgø-relse af lov om en garantifond for skadesforsikringsselskaber i 2003, efter atPlus Forsikring A/S i 2002 var gået konkurs.Ved konkurs sikrer Garantifonden udelukkende forsikringsselskabets pri-vatkunder. Garantifonden omfatter ikke erhvervskunder. Fonden dækker er-statningskrav, der er opstået før konkursen og indtil 4 uger efter, at kuratorhar givet meddelelse til fordringshaverne om forsikringsselskabets konkurs.Indbetalte præmier for perioden efter konkursen bliver tilbagebetalt – dogfratrukket en selvrisiko på 1.000 kr. pr. forsikring. Derudover udbetales og-så eventuelle erstatninger, som forsikringstageren måtte have krav på.Garantifonden dækker direkte tegnende skadesforsikringsselskaber, der eretableret i Danmark. Det omfatter selskaber, der vedtægtsmæssigt har hjem-sted i Danmark, og filialer i Danmark af udenlandske skadesforsikringssel-skaber. Garantifonden dækker ikke skadeforsikringsvirksomhed, der udøvesi Danmark via grænseoverskridende tjenesteydelsesvirksomhed.I henhold til loven skal Garantifonden opbygge en formue på mindst 300mio. kr. Denne formue skal tilvejebringes ved opkrævning af bidrag fraskadesforsikringsselskaberne på motor-, familie-, husejer- og sundhedsfor-sikringerne. Fonden er hidtil blevet finansieret ved en årlig opkrævning af10 kr. pr. forsikringspolice hos forsikringstagerne. Siden udgangen af 2009

er opkrævningen af bidrag til Garantifonden imidlertid blevet sat i bero.Dette skyldes, at fondens formue opfylder lovens krav om en formue påmindst 300 mio. kr. med bidragsopkrævningen for 2009. Økonomi- og er-hvervsministeren kan dog stille krav om, at fondens formue skal være størreend 300 mio. kr.På livsforsikringsområdet indeholder lov om forsikringsvirksomhed reg-ler, der skal sikre forsikringstagerne i tilfælde af, at et livsforsikringssel-skab går konkurs. Ifølge reglerne skal livsforsikringsselskaberne øremær-ke aktiver, der svarer til det tilgodehavende, som de forsikrede har hosselskabet.Hvis selskabet går konkurs, skal Finanstilsynet påse, at der bliver udpegeten administrator. Administrator vil herefter administrere forsikringerneog de øremærkede aktiver, indtil de kan overdrages til et andet livsforsik-ringsselskab.

5. Høring

Hvidbogen har været fremsendt til EU-specialudvalget for den finansiellesektor. På baggrund heraf er modtaget følgende bemærkninger:Dansk Aktionærforening (DAF) tilslutter sig Kommissionens forslag omat indføre forsikringsgarantiordninger i alle EU-medlemsstaterne. Samti-dig anbefaler DAF, at forslaget udvides til også at omfatte pensionsfondeog -selskaber. Dette skyldes, at strukturen på pensionsområdet er megetforskellig i medlemsstaterne i forhold til både arbejdsmarkedspensionerog private pensioner. DAF finder herudover, at det vil være et vigtigt led iat virkeliggøre det indre marked, idet det vil kunne øge konkurrencen påtværs af landegrænser og dermed give pensionsopsparere bedre valgmu-ligheder.DAF støtter, at der i det danske høringssvar lægges vægt på, at den valgtefinansiering af forsikringsgarantiordningerne ikke bliver for dyr set i for-hold til behovet for forsikringsgarantiordningen.Forsikring & Pension (F&P) sætter spørgsmålstegn ved behovet for en ind-førelse af kapitalafdækkede garantifonde på forsikringsområdet og anfører,at Kommissionen ikke har taget tilstrækkelig højde for, at der fra 2013 ind-føres nye solvensregler på forsikringsområdet (Solvens II).F&P støtter, at der i det danske høringssvar lægges vægt på, at den valgtefinansiering af forsikringsgarantiordningerne ikke bliver for dyr set i for-hold til behovet for forsikringsgarantiordningen. Det anføres endvidere afF&P, at eventuelle garantiordninger bør etableres uden forudfinansiering,og at behovet for forudfinansiering bør vurderes efter en årrække, når Sol-vens II har fungeret nogle år i praksis.

F&P lægger herudover vægt på, at garantiordningerne for hhv. livs- og pen-sionsforsikring holdes adskilt. Derudover lægger F&P vægt på, at en garan-tiordning indenfor livsforsikringsområdet kommer til at omfatte alle livsfor-sikrings- og pensionsordninger i det danske marked – herunder også ar-bejdsmarkedspensionsordninger.Derudover lægger F&P vægt på, at motorforsikring bør holdes udenfor eteventuelt direktiv om garantiordninger på forsikringsområdet, da områdetallerede i dag er reguleret på EU-plan.F&P finder ikke, at der skal være en lånemulighed mellem forsikringsga-rantiordninger på tværs af landegrænser.F&P finder, at hvidbogen ikke tager tilstrækkeligt højde for eksisterendeordninger, produktforskelle og herunder forskelle i forsikringsforpligtelser-ne i de enkelte medlemslande.F&P nævner desuden, at modregningsmuligheden ikke bør begrænses, somder lægges op til i EU-kommissionens forslag.Herudover har F&P anført, at der er behov for yderligere afklaringer i rela-tion til hvidbogen vedrørende:De forskellige behov for hurtig og tilstrækkelig erstatning til for-brugerne i tilfælde af et sammenbrud i et forsikringsselskab afhæn-gigt af selskabets risikoprofil.Hvornår en eventuel garantifond skal aktiveres.Hvorvidt garantifondene skal bidrage til eventuel krisehåndteringmed henblik på undgåelse af økonomiske sammenbrud i forsik-ringsselskaber.Afgrænsning af hvilke erhvervsdrivende, der skal ind under garan-tiordningenFordelingsnøgle for de enkelte selskabers bidrag til en garantifond

6. Andre landes holdninger

Danmark støtter generelt Kommissionens overvejelser om etablering af na-tionale forsikringsgarantiordninger i EU-medlemslandene for både livs- ogskadesforsikringsselskaber. Det skal dog bemærkes, at der stadig er storeusikkerheder omkring indholdet af Kommissionens eventuelle konkrete for-slag set i forhold til blandt andet finansiering af garantiordningerne.Det er i det videre arbejde på området vigtigt for Danmark, at den valgte fi-nansiering af forsikringsgarantiordningerne ikke bliver for dyr set i forholdtil behovet herfor. Der bør i den sammenhæng tages hensyn til de skærpede

kapitalkrav til forsikringsselskaber, der træder i kraft med Solvens II direk-tivet.Danmark vil endvidere foretrække, at der på livsforsikringsområdet kanetableres en ex post finansieringsform, kombineret med en administrations-selskabsmodel, der minder om den nuværende løsning på det danske mar-ked. Derudover er der i loven fastsat krav om, at selskaberne skal hensætteaktiver, der svarer til selskabets forpligtelser for at sikre, at forsikringstager-nes midler er sikret. Kravet til hensættelserne er blevet yderligere skærpetmed vedtagelsen af Solvens II direktivet.Kommissionen lægger op til, at forsikringsgarantiordningerne udelukkendeskal dække forsikringsselskaber, og dermed ikke dække arbejdsmarkeds-pensionskasserne. Dette betyder, at etableringen af harmoniserede forsik-ringsgarantiordninger i EU kun vil have en begrænset betydning for danskeforhold på livsforsikringsområdet, da størstedelen af de danske livsforsik-ringsordninger tegnes hos arbejdsmarkedspensionskasserne. Grundet orga-niseringen af det danske marked, skal det imidlertid overvejes, at der kanvære et behov for at undtage nogle danske livsforsikringsselskaber fra ga-rantiordningen. Alternativt skal også arbejdsmarkedspensionskasser omfat-tes af initiativet.

8. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Kommissionens hvidbog om

KOM(2010) 0370 af 12. juli 2010

forsikringsgarantiordninger

–

Resumé

1.

Baggrund og indhold

2.

Europa-Parlamentets holdning

3.

Nærhedsprincippet

4.

Gældende dansk ret

5.

Høring

6.

Andre landes holdninger

7.

Foreløbig dansk holdning

8.

Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

9.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

10.

Administrative konsekvenser for erhvervslivet

11.

Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg