Forslag til ændring af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv – 97/9/EF

- om investorgarantiordninger – KOM(2010) 0371

Resumé

Som opfølgning på den finansielle krise og de klager, som Kommissionen ide senere år har modtaget fra investorer om anvendelsen af investorgaran-tiordningsdirektivet, foreslår Kommissionen nu justeringer og harmonise-ringer af investorgarantien i forhold til dækning, finansiering m.v. Ændrin-ger skal øge effektiviteten og sikre ensartede konkurrencevilkår i Europa.

1. Baggrund og indhold

Forslaget blev fremsat den 12. juli 2010. Forslaget vil revidere direktiv97/9/EF om investorgarantiordninger. Forslaget forelå på dansk den 22. juli2010.Investorgarantidirektivet beskytter investorer mod risikoen for svig, admini-strative forsømmelser eller driftsfejl, som gør investeringsselskabet ude afstand til at tilbagelevere kunders aktiver. Beskyttelsen omfatter ikke investe-ringsrisici, f.eks. hvis værdien af en konkret investering falder.I et antal vigtige sager med store tab for investorerne har Kommissionenendvidere modtaget en række klager over ordningernes dækning og finan-siering og forsinkelser i forbindelse med udbetaling af garantibeløbet.Forslaget indgår i en større pakke om garantiordninger, som endvidere om-fatter et forslag om ændring af direktiv om indskudsgarantiordninger og enhvidbog om forsikringsgarantiordninger.Forslaget er baseret på art. 53, stk. 1 i Traktat om den europæiske unions funk-tionsmåde (TEUF), og det er omfattet af den almindelige lovgivningsprocedu-re.Tilpasning til MiFID-direktivetAnvendelsesområdet er i øjeblikket afgrænset ved henvisning til investe-ringsservice, som defineret i direktiv om investeringsservice. MiFID-

direktivet1har ophævet investeringsservicedirektivet og udvidet anvendel-sesområdet for investeringtjenester. F.eks. er driften af multilaterale han-delsfaciliteter (en form for markedsplads med værdipapirer) omfattet. Der erogså opstået en række tekniske problemer som f.eks. dækningen af selska-ber alt efter omfanget af deres tilladelse (dvs. om selskabet har tilladelse tilat opbevare kundeaktiver eller ej).Forslaget præciserer, at enhver form for investeringsservice og aktivitet,som falder ind under MiFID, bør være omfattet af direktivet, og at hvis sel-skaber faktisk opbevarer kundeaktiver, bør kunder være berettiget til at væredækket af garantiordningen. Dette gælder, uanset om selskabet gør dette istrid med en begrænsning i sin tilladelse og uanset arten af den investerings-service, det yder. Dette mindsker investors behov for at sætte sig ind i om-fanget af selskabets autorisation for at afklare omfanget af den konkrete be-skyttelse under investorgarantien.En anden ændring vedrører klassificering af kunder. Direktivet finder poten-tielt anvendelse på alle kategorier af investorer. Mere sofistikerede kunderer imidlertid normalt i stand til at udvælge og overvåge formidlernes aktivi-teter. Af den grund kan national lovgivning udelukke professionelle og insti-tutionelle investorer fra dækning. Da det nuværende direktiv kom før Mi-FID, er der ikke sammenfald mellem listen over professionelle og institutio-nelle investorer i direktivet og den tilsvarende liste i MiFID. Dette kan ska-be komplekse situationer, hvor de kunder, der er klassificeret som professi-onelle i forbindelse med levering af tjenester, ikke nødvendigvis svarer tilde kunder, som kan udelukkes fra dækning ifølge investorgarantiordningsdi-retivet. I forslaget tilpasses klassifikationen af kunder i investorgarantiord-ningsdirektivet til MiFID 's definition af kunder, der anses for professionel-le. Tilpasningen vil skabe sikkerhed og også føre til bedre beskyttelse formellemstore virksomheder, som i øjeblikket kan udelukkes fra beskyttelse,skønt de som udgangspunkt klassificeres som detailkunder i henhold til Mi-FID.Misligholdelse fra en tredjemandsdepotinstitutions sideI henhold til MiFID kan finansielle instrumenter opbevares på to forskelligemåder: i) af investeringsselskabet, der opbevarer finansielle instrumenter foren kunde, eller ii) af en depotinstitution (tredjemandsdepotinstitution), sominvesteringsselskabet udpeger til at opbevare kundens finansielle instrumen-ter.Investorer kan derfor ikke blot blive udsat for, at investeringsselskabet mis-ligholder sine forpligtigelser, men også for at en depotinstitution gør det. I et1

tilfælde, hvor en depotinstitution (tredjemandsdepotinstitution) ikke er istand til at tilbagelevere de finansielle instrumenter til investeringsselska-bets kunde, har kunden under det nugældende direktiv ikke krav på at få ud-betalt et garantibeløb fra investorgarantiordningen. Den nuværende garanti-ordning beskytter alene investorer, hvis investeringsselskabet har mistet de-res finansielle instrumenter af årsager, der er direkte forbundet med investe-ringsselskabets finansielle situation.I forslaget udvides garantien til at omfatte investorers krav i forbindelse medtilbagelevering af finansielle instrumenter i de tilfælde, hvor en depotinstitu-tion (tredjemandsdepotinstitution) ikke er i stand hertil.Misligholdelse fra en investeringsforenings depotselskabs sideForvaltning af institutter for UCITS (investeringsforeninger) er ikke en Mi-FID-investeringsservice. Derfor dækker direktivet i dag ikke investerings-foreninger (og deres deltagere) i tilfælde, hvor der lides tab som følge afmisligholdelse fra investeringsforeningens depotselskabs underordnede de-potinstitutions (subcustodians) side. Denne situation er imidlertid indholds-mæssigt sammenlignelig med den ovenfor beskrevne situation, hvor der li-des tab som følge af misligholdelse fra et investeringsselskabs depotinstitu-tions eller underordnede depotinstitutions side.På baggrund af direktivets tekst formodes det, at hensigten med forslaget er,at give investeringsforeningernes deltagere ret til at få garantibeløbet udbe-talt af garantiordningen, hvis aktiverne ikke kan tilbagebetales til investe-ringsforeningen på grund af misligholdelse fra en depositar eller underord-net depotinstitutions side. Definitionen af investor omfatter en deltager i eninvesteringsforening, og en række artikler ændres, så de dækker mislighol-delse fra en investeringsforenings depotselskab eller underordnede depotin-stitutions side. Omkostningerne ved denne udvidede dækning foreslås båretaf disse enheder snarere end af investeringsselskaber.DækningForslaget øger garantiniveauet til et fast beløb på EUR 50.000 fra tidligereet minimumsgarantiniveau på 20.000 EUR. Niveauet er blevet fastsat for attage hensyn til virkningerne af inflation siden vedtagelsen af det nuværendeinvestorgarantidirektiv og for bedre at tilpasse garantibeløbet til gennem-snitsværdien af investeringer hos detailkunder, som i sig selv vurderes atvære steget i den mellemliggende periode. Ved det foreslåede niveau er derogså taget hensyn til den planlagte stigning i dækningen i indskydergaranti-direktivet som følge af seneste ændringer heri. Garantibeløbet sættes som etfast beløb for at undgå arbitrage, og at investorernes valg påvirkes af for-skellige dækningsniveauer i forskellige medlemsland.

For så vidt angår kreditinstitutter, kan der opstå tvivl om, hvorvidt dæknin-gen skal være i henhold til dette direktiv snarere end i henhold til direktivetom indskudsgarantiordninger, når midlerne deponeres i et pengeinstitut iforbindelse med ydelse af investeringsservice. For at tage højde for muligusikkerhed i forbindelse med pengeinstitutter, som både leverer bankvirk-somhed og investeringsservice, foreslås, at investoren i tilfælde af tvivl skalhave udbetalt beløbet efter indskudsgarantien, som yder et højere dæknings-beløb - som planlægges hævet til EUR 100.000 fra 1. januar 2011.I øjeblikket udelukkes krav, hvor der er afsagt straffedom for hvidvaskningaf penge, men ikke krav fra investorer, som er involveret i markedsmisbrug.Forslaget udelukker eksplicit krav om garanti, hvor investoren er involvereti insiderhandel eller kursmanipulation.National lovgivning kan begrænse garantien, således at en kunde bærer endel af tabet inden for garantiloftet. Forslaget fjerner denne mulighed forselvrisiko. Endvidere kan medlemslandende ikke længere udelukke midler iandre valutaer end medlemslandets egen fra dækning.Dækningen er baseret på et hjemlandsprincip, hvor fonden dækker de virk-somheder, der har tilladelse i landet, herunder deres evt. udenlandske filia-ler.Formue og bidragDer vil blive fastsat en minimumsformue for alle ordninger i EU på mindst0,5 procent af værdien af de midler og finansielle instrumenter, som investe-ringsselskaber eller investeringsforeninger opbevarer, administrerer ellerforvalter, og som er omfattet af garantiordningens beskyttelse. Ordningernevil blive finansieret fuldt ud af opsparede bidrag. Det fastsatte niveau forminimumsformue skal nås inden for en 10 års periode.Der kan opkræves ekstraordinære bidrag op til 0,5 pct. af de omhandledeomfattede midler og finansielle instrumenter, hvis målet for finansieringsni-veauet er utilstrækkeligt til at dække garantikravet, og under betingelse af atde ekstraordinære bidrag ikke bringer stabiliteten i det finansielle system ifare.Midler i garantiordningen må kun placeres i indlån i kontanter og aktivermed lav risiko med en restløbetid på højst 24 måneder. Aktiverne skal værerealiserbare inden for højst en måned.Det foreslås, at de nationale ordninger som sidste udvej får mulighed for atlåne fra andre landes garantiordninger, når ordningens øvrige finansierings-

kilder, jf. herover, er udtømt. Lån til andre landes garantiordninger bør til-bagebetales inden for 5 år og forrentes med ECB's marginale udlånsfacilitet.UdbetalingsfristerForslaget indfører en frist for udbetaling af garantibeløb, som er senest 3måneder efter, at kravets berettigelse og størrelse er blevet fastslået. Derindføres endvidere en pligt for ordninger til midlertidigt at udbetale en del afgarantibeløbet ud fra en indledende vurdering af kravet, hvis udbetalingenoverskrider en vis periode. Ordningerne skal have mulighed for at genind-drive beløb, som midlertidigt er blevet udbetalt, hvis det efterfølgende kon-stateres, at kravet ikke var gyldigt.Det præciseres, at det er tilsynsmyndigheden, der skal konstatere, om et sel-skab er ude af stand til at indfri sine forpligtigelser over for investorer indenfor 3 måneder.Information af investorerInvestorer og potentielle investorer skal underrettes om, hvilken investorga-rantiordning de er tilsluttet, herunder om dækningens størrelse og rækkevid-de. Medlemslande påser denne underretning.Forslaget sikrer, at også forvaltere af investeringsforeninger underretter in-vestorer i en klar og let forståeligt form om, hvad ordningerne faktisk omfat-ter. Forslaget supplerer investeringsselskabers pligt til at underrette nyekunder om garantiordninger med krav om at give yderligere oplysningerom, hvad der er omfattet, og hvordan det anvendes i grænseoverskridendesituationer, også for investeringsforeninger, herunder krav om at forklare atvisse tab, som følge af investeringsrisici (f.eks. tab ved at en investering fal-der i værdi), ikke giver anledning til udbetaling af garantibeløb.Implementering og ikrafttrædenDirektivet foreslås implementeret senest 1 år efter og have virkning 1½ årefter direktivets ikrafttræden. Dog finder bestemmelse om lån mellem ord-ninger i forskellige medlemslande først anvendelse efter 31. december 2013.

2. Europa-Parlamentets holdning

Forslaget er fremsendt til Europa-Parlamentet. Der foreligger endnu ikkeoplysninger om, hvornår Europa-Parlamentet forventes at udtale sig.

3. Nærhedsprincippet

Formålet med forslaget er at få det indre marked for investeringsservice tilat fungere bedre samt at øge investorbeskyttelsen og investortilliden i EU.

Kommissionen anfører, at i betragtning af at ydelser af investeringsserviceer en grænseoverskridende aktivitet, bør investeringsselskaber behandlesens i de forskellige medlemslande, når de ikke er i stand til at tilbageleverekunders aktiver. Investorer i alle medlemslande bør have samme beskyttel-sesniveau. Kommissionen vurderer, at den EU-retlige tilgang er nødvendigfor at undgå problemer med konkurrencevilkårene investeringsselskaberneimellem i forskellige medlemslande og konkurrenceforvridning mellempengeinstitutter og investeringsselskaber.Kommissionen finder, at målene med forslaget ikke i tilstrækkelig grad kanopfyldes af medlemslandene med den nuværende EU-ramme kun indehol-dende minimumsharmoniseringsbestemmelser og lade det være op til med-lemslandene at fylde den ud. Der er tale om et direktiv, der ændrer det gæl-dende direktiv på området.Regeringens foreløbige vurdering er, at forslaget er i overensstemmelse mednærhedsprincippet.

4. Gældende dansk ret

Direktivforslagets område er reguleret i lov om en garantifond for indskyde-re og investorer med tilhørende bekendtgørelse.

5. Høring

Forslaget har været sendt i høring i EU specialudvalget for den finansiellesektor. På baggrund heraf er modtaget følgende bemærkninger til indholdetaf notatet.Finansrådet (FR) støtter en velfungerende investorgarantiordning som en delaf et velfungerende marked for finansielle produkter, og Finansrådet kan til-slutte sig de i notatet indeholdte indstillinger.FR finder, at en gennemførelse af direktivforslaget nødvendiggør en nøjegennemgang og beregning af de økonomiske konsekvenser for pengeinsti-tutterne.FR finder, at direktivforslaget er meget ambitiøst i relation til dækningsom-råde og i relation til ex ante indbetalingen samt den tidsmæssige horisontherfor. Investorgarantiordningen vil ifølge FR som oftest alene være rele-vant i tilfælde, som involverer svig eller andre uregelmæssigheder. Ud-gangspunktet for opbevaring af kunders værdipapirer er, at disse er opbeva-ret i særlige depoter separeret fra bankens/investeringsselskabets egne akti-

ver, alternativt opbevaret i et samledepot, hvor banken skal føre et register,hvoraf de enkelte kunders ejerforhold til de registrerede værdipapirer klartfremgår. I begge tilfælde sikres kundens separatiststilling.I relation til finansiering af garantiordningen, finder FR, at der skal være enpassende kombination af ex ante og ex post finansiering. Ifølge forslagetfastsættes en metode til beregning af værdien af midler og finansielle in-strumenter, der er omfattet af direktivets beskyttelse, ved gennemførelses-foranstaltninger. Det fremgår ikke klart af direktivteksten, hvilken værdi,kursværdien af indholdet af det enkelte depot eller det dækkede beløb pr.investor/konto på 50.000 euro, der skal tages udgangspunkt i ved beregningaf målfinansieringsniveauet. FR finder, at et sådant principielt spørgsmålskal afklares i direktivet og ikke henvises til nærmere definition ved gen-nemførelsesforanstaltninger.For så vidt angår misligholdelse fra tredjemandsdepositarer og fra UCITSdepotselskaber og disses subcustodians, finder FR direktivets bemærkningerherom uklare. Det er uklart, hvilke situationer og juridiske enheder det ud-videde dækningsområde omfatter, ligesom det forekommer uklart, hvorledesden foreslåede finansiering af udvidelsen i praksis skal gennemføres.Forslaget om udvidelse af at yde dækning, hvis et UCITS depotselskab elleret depotselskabs subcustodian ikke kan tilbagelevere værdipapirer, som op-bevares for en UCITS, rejser ifølge FR en række spørgsmål om den prakti-ske implementering af en sådan udvidelse. Det vil skulle afklares, hvorledesde dækningsberettigede deltagere identificeres, idet f.eks. en dansk investe-ringsforening ikke vil have kendskab hertil, samt hvem det påhviler at ind-hente oplysninger herom hos f.eks. depotselskaberne. Herudover vil der og-så være skattemæssige konsekvenser.FR finder, at en eventuel udvidelse af dækningsområde og fastlæggelse afbidragsstrukturen skal afklares i selve direktivet, inden der gives mandat tilgennemførelsesforanstaltninger om finansieringen af udvidelsen.Realkreditrådet (RKR) finder det afgørende, at man fortsat kan have separa-te garantiordninger for pengeinstitutter, realkreditinstitutter og fondsmæg-lerselskaber, og har med tilfredshed noteret, at man fra dansk side arbejderfor at fastholde de separate garantiordninger. RKR finder det også positivt,at der fra dansk side arbejdes på at skærpe betingelserne i relation til, hvorder lånes ud fra garantiordninger.Dansk Aktionærforening (DAF) kan støtte Kommissionens forslag til æn-dringer i direktivet om investorgarantiordninger.

DAF finder det uheldigt, at der vil kunne gå op til 12 måneder fra det kon-stateres, at kunden ikke kan få fri rådighed over sine værdipapirer, og til derforetages en midlertidig garantiudbetaling.DAF anbefaler, at Danmark lægger vægt på, at det afklares, hvordan ”vissefinansielle produkter af investeringskarakter”, der foreslås udelukket fradækning under indskydergarantiordningen, skal behandles i forhold til inve-storgarantiordningen.I forlængelse af en afklaring omkring hvilke finansielle produkter af inve-steringskarakter, der er omfattet af investorgarantiordningen, og hvilke derikke er omfattet af nogen garantiordning, skal udbydere og formidlere afprodukter kunne informere kunderne klart om, hvilke garantiordninger, deenkelte produkter er omfattet af, eller om produkterne er helt uden garanti.Af hensyn til den totalharmonisering, der er lagt op til i direktiverne, finderDAF det nødvendigt, at der er en fælles europæisk opfattelse af, hvilke pro-dukter, der er omfattet af garanti, og hvilke der ikke er.

6. Forhandlingssituationen

Formandskabet forventes at indlede forhandlinger i september 2010.

7. Foreløbig dansk holdning

Danmark støtter generelt Kommissionens forslag til revision af direktivet.Det er imidlertid centralt for Danmark, at fondens minimumsformue afspej-ler de faktiske risici, samt at det ved bidragsberegningen sikres, at der alenebetales bidrag for samme værdipapir én gang. Danmark finder det endvidereønskeligt, at niveauet for forudgående (ex-ante) finansiering ikke sættes hø-jere, end det kan forsvares ud fra risikoen.Danmark finder det hensigtsmæssigt, at man fortsat kan have separate ga-rantiordninger for henholdsvis pengeinstitutter, realkreditinstitutter ogfondsmæglerselskaber m.v. Reglerne for beskyttelse af indskydere ønskesendvidere integreret mest muligt med reglerne for beskyttelse af investorer,således at der sikres et effektivt samspil mellem de forskellige ordninger.Fra dansk side ønskes fordele og ulemper ved en gensidig låneforpligtelsemellem forskellige landes ordninger uddybet.

8. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Lov om en garantifond for indskydere og investorer samt tilhørende be-kendtgørelse skal ændres.Det er den umiddelbare vurdering, at retsgrundlaget for garantifondens virk-somhed grundlæggende skal ændres med hensyn til afdelinger. Garantifon-den vil fremover skulle udskille investorbeskyttelse i en eller flere separateafdelinger forskellig fra indskudsgarantiafdelingerne. Årsagen hertil er for-skellige krav til finansiering, krav til placering af midler, udbetalingsfristerosv., som vil besværliggøre integration af garantierne.Forslaget vil medføre merudgifter for de omfattede institutter til opbygning afen større formue og til den øgede tilsynsindsats fra Finanstilsynet overfor ind-skydergarantiordningen. Udgifter dækkes af institutterne.

9. Samfundsøkonomiske konsekvenser

Kommissionen har i forbindelse med direktivforslaget fremlagt en konse-kvensanalyse.Forslaget vil bidrage til at bevare tilliden til det finansielle system og ydeinvestorer bedre beskyttelse. Garantien beskytter investorer som sidste ud-vej, hvis andre vigtige forsigtighedsregler svigter.Beskyttelse af investorer og dermed tilliden til investorgarantiordningen vilblive styrket i medfør af en højere kompensation.Øgede kapitalkrav til fonden vil endvidere reducere risikoen for, at inve-storgarantiordningen ikke vil være i stand til at imødegå eventuelle forplig-telser. Ordningernes mulighed for at låne fra de andre medlemslandes ord-ninger anføres i Kommissionens konsekvensanalyse også som en styrkelse,der medfører, at tilliden til at systemet øges.Kommissionen vurderer, at med et krav til formuen på 0,5 procent af de viaordningen dækkede værdipapirer så har den danske investorgarantifond alle-rede en tilstrækkelig formue. Det skal dog her bemærkes, at der i beregnin-gerne ikke er taget højde for, at investeringsforeninger omfattes investorga-rantiordningen, og at inddragelse af disse principielt kan have stor betydningfor kravet til formuens størrelse, da der er mange investorer i investerings-foreninger og dermed betydelige dækkede beløb.

10. Administrative konsekvenser for erhvervslivet

Kommissionen har i forbindelse med direktivforslaget fremlagt en konse-kvensanalyse.Kommissionen estimerer de administrative byrder ved blandt andet nye in-formationsforpligtigelser til at være 0,65 mio. kr. for en kommende danskinvestorgarantifond vedrørende investeringsfirmaer og kreditinstitutter medtilhørende ikke indenlandske filialer.Forslaget vil i øvrigt føre til yderligere administrative byrder i forhold til in-vesteringsforeninger, hvis dækningen løbende skal opgøres på investorni-veau.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Forslaget har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.