Erhvervsudvalget 2009-10
ERU Alm.del Bilag 118
Offentligt

Analyse af barrierer forkonkurrenceudsættelsei den offentlige sektor22. januar 2010

UDBUDSRÅDET

UdbudsrådetNyropsgade 301780 København VTlf.: 72 26 80 00Fax: 33 32 61 44Analysen er udarbejdet af sekretariatet for Udbudsrådet.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

IndholdKapitel 1 Indledning, resumé og anbefalinger1.11.21.3

Barrierer for offentlige myndigheders brug af konkurrenceudsættelse (kap.2)................................................................................................................... 5Barrierer for private leverandørers salg til den offentlige sektor (kap. 3)..... 9Hvordan kan barrierer for konkurrenceudsættelse reduceres?.................... 12

Kapitel 2 Barrierer for offentlige myndigheders brug afkonkurrenceudsættelse2.12.22.32.42.52.62.7

Indledning................................................................................................... 16Holdningsmæssige barrierer for konkurrenceudsættelse ............................ 18Økonomiske barrierer for konkurrenceudsættelse ...................................... 26Organisatoriske og styringsmæssige barrierer for konkurrenceudsættelse . 35Lovgivningsmæssige barrierer for konkurrenceudsættelse......................... 50Markedsmæssige barrierer for konkurrenceudsættelse............................... 55Konklusion om offentlige aktørers barrierer............................................... 63

Kapitel 3 Barrierer for private leverandørers salg til denoffentlige sektor3.13.23.33.43.53.63.73.83.9

Indledning................................................................................................... 68Økonomiske barrierer ved salg til den offentlige sektor ............................. 70Barrierer i tilbuds- og salgsprocessen ......................................................... 78Personalemæssige barrierer ved salg til den offentlige sektor .................... 89Lovgivningsmæssige barrierer ved salg til den offentlige sektor ............... 89Møder sundheds- og omsorgsvirksomheder andre barrierer end de øvrigevirksomheder? ............................................................................................ 95Er der forskel på små og store virksomheders barrierer?............................ 98Er der forskel på forskellige virksomhedstypers barrierer? ...................... 100Konklusion om private aktørers barrierer ................................................. 102

UDBUDSRÅDET

Kapitel 1 Indledning, re-sumé og anbefalingerDen offentlige sektor køber skønsmæssigt varer og tjenesteydelser hos private le-verandører for et trecifret milliardbeløb årligt. Indkøbet fordeler sig i 2008 mellemca. 40 mia. kr. i regionerne og knap 100 mia. kr. i kommunerne til varer og tjene-steydelser samt knap 20 mia.kr. i staten til tjenesteydelser. Udviklingen er de se-neste ti år gået i retning af en øget brug af konkurrence i kommunerne, mens gra-den af konkurrenceudsættelse i staten har ligget nogenlunde konstant. Andelen afkonkurrenceudsatte opgaver lå i 2008 på ca. en fjerdedel af den samlede muligeopgavemængde i hhv. kommunerne og staten under ét.Konkurrenceudsættelse er en måde at afprøve, hvem der kan løse de offentligedriftsopgaver bedst og billigst. De senere år er konkurrenceudsættelse i højeregrad kommet på dagsordnen i såvel kommuner og regioner som i staten. Både re-geringsgrundlaget og de seneste års økonomiaftaler sætter fokus på at øge konkur-rencen om offentlige opgaver. Hertil kommer, at kommunalreformen har styrketde forudsætninger, offentlige myndigheder har for at konkurrenceudsætte. Bl.a.betyder de større kommunale og regionale enheder, at processen med at professio-nalisere indkøb og udbud er blevet styrket.På mange områder i den offentlige sektor er det i dag naturligt at benytte konkur-renceudsættelse som redskab. Udbudsrådet vurderer imidlertid, at der stadig eksi-sterer en række barrierer for øget konkurrenceudsættelse. Rådet traf derfor på sit 1.møde den 28. januar 2009 beslutning om at iværksætte en analyse af barrierer forkonkurrenceudsættelse i den offentlige sektor:”Udbudsrådet igangsætter en analyse af barrierer for konkurrenceudsættelse pådet offentlige område. Det skal bl.a. undersøges, hvilke barrierer ordregivere ikommuner, regioner og stat oplever, og hvilke barrierer, der er set fra leverandør-side, herunder om der er forskel mellem store og små virksomheder. Desuden skalder ses på, om der er lovgivningsmæssige barrierer, der begrænser konkurrence-udsættelsen. Resultatet af analysen vil blive fremlagt på rådets møde i november2009.” (Beslutningsreferat fra Udbudsrådets 1. møde).Med dette udgangspunkt er der gennemført en analyse af barrierer for konkurren-ceudsættelse i den offentlige sektor. Barriererne for øget konkurrenceudsættelseog deres udtryk varierer alt efter, hvilket område og hvilken specifik opgave der ertale om. Barrierer på velafprøvede områder, fx inden for det tekniske område, vilsandsynligvis være knyttet til, hvordan man i højere grad kan anvende konkurren-

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

ce. På nye områder, fx inden for velfærdsområderne, vil barriererne sandsynligviskomme til udtryk gennem, hvordan man kommer i gang med konkurrence. Afhensyn til analysens omfang er fokus i analysen som udgangspunkt på det over-ordnede niveau på tværs af opgaveområder.Analysen er koncentreret om barrierer for klassiske udbud og konkurrenceudsæt-telse. Derimod berører analysen kun i meget begrænset omfang barrierer for brugaf OPP og andre former for offentlig-privat samarbejde samt for brug af fritvalgs-ordninger.Analysen er gennemført fra august til november 2009 og bygger på en række del-undersøgelser og datakilder. Til analysen er der således gennemført nye undersø-gelser, herunder spørgeskemaundersøgelser til regioner og virksomheder samt in-terview og workshop med offentlige myndigheder og private aktører. Derudoverer der gennemført desk research af eksisterende undersøgelser, hvoraf nogle erfem-ti år gamle, dvs. før kommunalreformen (se appendiks 1-5 for yderligere). Detidligere undersøgelser er alene inddraget, hvor der ikke foreligger andre datakil-der til at belyse det ønskede aspekt, fx statens oplevede barrierer ved udbud. Ind-dragelsen af de ældre undersøgelser giver en række metodiske udfordringer, lige-som undersøgelsernes resultater skal tolkes og anvendes med det in mente. Ek-sempelvis er flere af undersøgelserne gennemført før og lige efter kommunalre-formen.Foruden kapitel 1 består analysen af to hovedkapitler: Kapitel 2 sætter fokus påbarrierer for offentlige myndigheders brug af konkurrenceudsættelse, mens kapitel3 behandler barrierer for private leverandørers salg til den offentlige sektor.

1.1

BARRIERER FOR OFFENTLIGE MYNDIGHEDERSBRUG AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE (KAP. 2)

Analysen peger på, at de væsentligste barrierer for offentlige myndigheders brugaf konkurrenceudsættelse er af henholdsvis holdningsmæssig og økonomisk ka-rakter, jf. figur 1.1. Hertil kommer, at der kan identificeres visse lovgivningsmæs-sige barrierer samt visse organisatoriske og styringsmæssige barrierer. Derimodsynes markedsmæssige barrierer under ét at spille en mindre rolle. Dog tyder ana-lysen på, at fraværet af et velfungerende marked udgør en vis barriere.

UDBUDSRÅDET

Figur 1.1: Barrierer for offentlige aktørers konkurrenceudsæt-telseHoldningsmæssigeMarkedsmæssigeBarrierer for offentligeordregivereskonkurrenceudsættelse

Økonomiske

Lovgivnings-mæssige

Organisationog styring

Note: Figuren illustrerer barrierernes samlede styrke med farvekoder. Jo større barrieren vurderes at være, jo mør-kere er farvenuancen De væsentligste barrierer er mørkest, herefter følger visse barrierer og til slut er de mindrebarrierer illustreret med den lyseste nuance. Indplaceringen af barriererne i figuren bygger på en samlet vurderingpå baggrund af analysen.

Holdningsmæssige barriererdækker i analysen over offentlige aktørers skepsis ogmodvilje mod konkurrenceudsættelse. Holdningsmæssige barrierer er som ud-gangspunktikkeaf ideologisk karakter. Aktørernes holdninger kan derimod oftestvære baseret på konkrete erfaringer og oplevelser med konkurrenceudsættelse.De offentlige aktørers holdning og tilgang til konkurrenceudsættelse kan være af-gørende for, om konkurrenceudsættelse kommer på dagsordnen, for hvor risikovil-lig aktøren er, og for hvilken vægt aktøren vælger at tillægge den dokumentation,der fremlægges for konkurrenceudsættelsens effekter. Eksempelvis har godt entredjedel af kommunerne undladt at udbyde opgaver, fordi de ikke har overvejet,om opgaverne er udbudsegnede, og derfor løser opgaverne internt som hidtil. Idisse tilfælde kommer konkurrenceudsættelse af de pågældende opgaver ikke pådagsordenen.Det er Udbudsrådets vurdering, at der de senere år har været en positiv udvikling iholdningen til konkurrenceudsættelse i den offentlige sektor. Dog oplever flere afde private aktører, at holdningen til konkurrenceudsættelse blandt nogle embeds-mænd og politikere fortsat udgør én af de største barrierer for konkurrenceudsæt-telse.De holdningsmæssige barrierer synes generelt at være mere udbredte i kommu-nerne end i staten og regionerne – der er dog store forskelle inden for myndig-hedsniveauerne. At de holdningsmæssige barrierer er mindre i staten end i kom-

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

munerne kan hænge sammen med, at den del af statens opgaveportefølje, det ermuligt at konkurrenceudsætte, primært vedrører støttefunktioner.Analysen tyder på, at der i højere grad er holdningsmæssige barrierer at finde hospolitikerne i kommunerne end i regionerne. Opfattelsen af, at der ikke er stemmeri konkurrenceudsættelse, synes således mere udbredt i kommunerne end i regio-nerne.Økonomiske barriererer dels omkostninger ved at lave tilbud (transaktionsom-kostninger), dels usikkerheden ved om der er gevinster ved at konkurrenceudsætte.Transaktionsomkostninger ved at udbyde en opgave opleves som en væsentligbarriere for konkurrenceudsættelse. Dette gør sig især gældende ved førstegangs-udbud og ved komplekse opgaver.Endvidere spiller usikkerheden om gevinsterne ved at udbyde en opgave en afgø-rende rolle for beslutningen om at konkurrenceudsætte. For det første er der ikkealtid adgang til dokumentation for, hvilke gevinster der kan forventes ved at ud-byde. For det andet vurderes det ikke altid, om der er gevinster ved at udbyde.Analysen tyder på, at hovedparten af de offentlige myndigheder af og til undladerat udbyde opgaver, fordi de vurderer, at der ikke er gevinster ved at konkurrence-udsætte (knap halvdelen af kommunerne, totredjedele af de statslige aktører samtalle regionerne). Analysen viser imidlertid samtidig, at selv om halvdelen afkommunerne tilkendegiver, at de ikke udbyder offentlige opgaver, fordi de harvurderet, at der ikke er gevinster ved at få eksterne til at løse opgaven, er det aleneunder 10 pct. af kommunerne, der altid undersøger, om der er økonomiske gevin-ster ved at udbyde, før beslutningen om eventuel konkurrenceudsættelse træffes.Det indikerer, at vurderingen af de økonomiske gevinster ikke altid er underbyg-get, samt at beslutningen om, hvorvidt en opgave skal konkurrenceudsættes, ikkealtid sker på et veloplyst grundlag.Analysen peger endvidere på, at offentlige myndighedersorganiseringaf indkøbog udbud spiller en væsentlig rolle for barriererne ved udbud. Det er således afgø-rende, dels at de medarbejdere, der har ansvaret for udbud, får erfaring og rutine,dels at de rette kompetencer – både juridiske, økonomiske og faglige – inddrages ikonkurrenceudsættelsen. Analysen indikerer, at én udbudsenhed/centralt indkøbs-kontor kan bidrage væsentligt til at sikre, at de rette kompetencer og tilstrækkeligerfaring er til stede. En sådan er allerede til stede i alle regioner og i langt de flestekommuner.

UDBUDSRÅDET

Et aspekt af destyringsmæssige barriererer, hvorledes den offentlige myndighedhåndterer det at miste egne driftskompetencer. Samtidig med, at myndigheden na-turligt taber driftskompetencer, hvis udbuddet ender med udlicitering, skal myn-digheden både være en effektiv bestiller, som giver den private leverandør et kva-lificeret med- og modspil, og kunne tage opgaven tilbage, såfremt det skulle blivenødvendigt. Analysen tyder på, at disse udfordringer udgør en barriere på alle treoffentlige myndighedsniveauer.Om en offentlig myndighed tvinges til at hjemtage en opgave for at kunne opfyldesin forsyningsforpligtelse afhænger til dels af, om der er etvelfungerende marked.Netop fraværet af et velfungerende marked opfattes af flere – både statslige aktø-rer og kommuner – som en vis barriere for konkurrenceudsættelsen.For de, der skal udbyde for første gang, kan det være vanskeligt at skabe sig over-blik over regler og værktøjer. Enlovgivningsmæssig barriere,som flere oplever –både blandt offentlige og private aktører – er, at EU’s udbudsregler om det gene-relle forhandlingsforbud lægger visse restriktioner på dialogen mellem den offent-lige myndighed og leverandørerne. Bl.a. betyder forbuddet, at en offentlig myn-dighed ikke kan tage kontakt til tilbudsgivere for at få rettet ”indlysende fejl”, li-gesom de private savner en mulighed for at introducere nye løsninger.En anden lovgivningsmæssig barriere, som flere offentlige myndigheder harnævnt, er den asymmetri, der er i fordelingen af omkostningerne ved at klage overet udbud: Hvis ordregiveren har overtrådt udbudsreglerne, er det normalt, at or-dregiveren skal betale klagers omkostninger. Derimod skal ordregiveren selvdække sine sagsomkostninger i de tilfælde, hvor Klagenævnet for Udbud har af-gjort, at reglerne er fulgt. Ca. 1 pct. af alle offentlige udbud indklages for Klage-nævnet for Udbud.Endvidere fremhæver flere af de offentlige aktører, at risikoen for, at et udbud ef-terfølgende bliver indbragt for Klagenævnet, bidrager til at hæve transaktionsom-kostningerne væsentligt, jf. ovenfor. Risikoen for en efterfølgende klagesag bety-der, dels at den offentlige myndighed allerede fra starten afsætter en budgetmæs-sig post til at finansiere en evt. klage, dels at de offentlige aktører anvender unødigmange ressourcer på at sikre og dobbelttjekke, at alle regler og procedurer eroverholdt.Boks 1.1 opsummerer analysens hovedkonklusioner om barrierer for den offentli-ge sektors brug af konkurrenceudsættelse.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Boks 1.1: Hovedkonklusioner – barrierer for offentlige aktø-rers konkurrenceudsættelse•

•

Holdningsmæssige og økonomiske barrierer er de to væsentligste barrierer mod øgetbrug af konkurrenceudsættelse i den offentlige sektor.Holdningsmæssige barrierer synes mere udbredte i kommunerne end i staten og hosregionerne.I godt en tredjedel af kommunerne har man undladt at udbyde opgaver, fordi kom-munen ikke har overvejet, om opgaverne er udbudsegnede og derfor løser opgaverneinternt som hidtil. I disse tilfælde kommer konkurrenceudsættelse af de pågældendeopgaver ikke på dagsordnen i kommunen.Hovedparten af de offentlige myndigheder undlader at udbyde opgaver, fordi devurderer, at der ikke er økonomiske og kvalitetsmæssige gevinster forbundet her-med. Samtidig undersøger alene under 10 pct. af kommunerne altid de økonomiskegevinster, før en opgave udbydes.Transaktionsomkostninger ved at udbyde opgaver opleves som en væsentlig barrierefor de offentlige myndigheder.Uklarhed om grænserne for dialog med private leverandører skaber visse barrierer iudbudsprocessen.Asymmetrien i fordelingen af omkostningerne ved klagebehandlingen opfattes afnogle som en væsentlig barriere.Kompetencetabet ved udlicitering samt fraværet af et velfungerende marked opfattesaf nogle som en barriere.Offentlige myndigheders organisering af indkøb og udbud spiller en afgørende rollei forhold de oplevede barrierer.

1.2

BARRIERER FOR PRIVATE LEVERANDØRERSSALG TIL DEN OFFENTLIGE SEKTOR (KAP. 3)

Analysen peger på, at de to væsentligste barrierer for private leverandørers salg tilden offentlige sektor er de økonomiske barrierer og barriererne i tilbuds- og salgs-processen. Også de lovgivningsmæssige barrierer spiller en vis rolle, mens de per-sonalerelaterede barrierer alene spiller en mindre rolle, jf. figur 1.2.

UDBUDSRÅDET

Figur 1.2: Barrierer for private leverandørers salg til den of-fentlige sektorØkonomiske

Lovgivnings-mæssige

Barrierer for privates salg tilden offentlige sektor

Tilbuds- ogsalgsprocessen

Personale-relaterede

Private aktørersøkonomiske barriererer i analysen undersøgt gennem fokus påomkostningerne ved at byde på en opgave (transaktionsomkostninger), økonomieni opgaveløsningen (startomkostninger og vanskeligheder ved at tjene penge) samtde offentlige myndigheders vægt på pris. De offentlige myndigheders vægt på prisanskues i analysen som en barriere for en øget brug af nye og innovative løsnin-ger. Analysen tyder generelt på, at der er et udbredt ønske hos de private leveran-dører om i højere grad at få lejlighed til at tilbyde innovative og anderledes opga-veløsninger til den offentlige sektor. Således oplever en større andel af de privateleverandører (44 pct.) det som en væsentlig barriere for innovation, at den offent-lige sektor lægger for stor vægt på pris frem for andre elementer.Sundheds- og omsorgsvirksomhederne oplever oftere, at økonomien i opgaveløs-ningen – specielt vanskeligheder med at tjene penge – udgør en barriere end deøvrige virksomheder. Det begrundes primært i reglerne om prisfastsættelsen. Daanalysen ikke påviser nævneværdige lovgivningsmæssige barrierer for konkurren-ceudsættelse, er det sandsynligt, at sundheds- og omsorgsvirksomhederne medreglerne om prisfastsættelse henviser til de eksisterende fritvalgsregler i godken-delsesmodellen.Som for de offentlige myndigheder udgør også transaktionsomkostningerne ved atlave tilbud en væsentlig barriere for de private leverandører. Alene 20 pct. af de

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

private leverandører oplever stort set aldrig, at omkostningerne ved at byde er forhøje.Transaktionsomkostningerne hænger både sammen med de kompetencer og erfa-ringer, der er hos tilbudsgiverne, og med det konkrete udbudsmateriales udform-ning og krav. Analysen indikerer, at én af debarrierer i tilbuds- og salgsproces-sen,flest private virksomheder møder, er, at dokumentationskravene er høje (40pct.). I forbindelse med tilbuds- og salgsprocessen påpeger virksomhederne end-videre, at det udgør en væsentlig barriere, at henholdsvis udbudsmaterialet og do-kumentationskravene er forskellige fra myndighed til myndighed, selv om der ertale om samme type opgave. Det betyder, at leverandørerne sjældent opnår engenkendelighed og rutine i forhold til tilbudsafgivelsen. Samtidig kan dette øgerisikoen for, at tilbuddene må kasseres, fordi de er ukonditionsmæssige.I relation til at kunne tilbyde mere innovative løsninger, jf. ovenfor, fremhæver deprivate aktører også restriktionerne på den forudgående dialog (forhandlingsfor-buddet) og spørgsmålet om rådgiverhabilitet. Det opfattes som en væsentliglov-givningsmæssig barriere.Flere af de private aktører, der er holdt møde med, pegerpå, at netop den manglende forudgående dialog er medvirkende til, at offentligemyndigheder ofte udbyder præcis den opgaveløsning, de har i dag.Endelig skal det bemærkes, at private aktører anser det som en væsentlig barriereat finde frem til de offentlige udbud. Dette spørgsmål behandlede Udbudsrådet irapporten ”Analyse af tilbudslovens regler om annonceringspligt” fra september2009. Udbudsrådet foreslog på den baggrund, at der blev etableret en fælles an-nonceringsplatform for alle offentlige annonceringer.Samlet opsummerer boks 1.2 analysens hovedkonklusioner om de private leveran-dørers barrierer ved salg til den offentlige sektor.

UDBUDSRÅDET

Boks 1.2: Hovedkonklusioner – private leverandørers barrie-rer ved salg til den offentlige sektor•

•

••

•

De to væsentligste barrierer for private leverandørers salg til den offentlige sektor ersamlet set økonomiske barrierer og barrierer i tilbuds- og udbudsprocessen.Transaktionsomkostninger ved at byde på en opgave opfattes som en væsentlig bar-riere for hovedparten af de private leverandører. Alene 20 pct. af de private leveran-dører oplever stort set aldrig, at omkostningerne ved at byde er for høje.40 pct. af virksomhederne oplever dokumentationskravene i udbuddene som høje.Variationen i udbudsmaterialet og dokumentationskravene fra myndighed til myn-dighed på samme opgavetype opleves af mange virksomheder som en væsentlig bar-riere, der bl.a. er med til at øge omkostningerne og udfordringerne ved at lave tilbud.44 pct. af virksomhederne finder, at de offentlige indkøberes fokus på pris begræn-ser muligheden for produktudvikling og innovation.Uklarhed om grænserne for forudgående dialog opleves som en barriere, der ligele-des bremser produktudvikling og innovation.

1.3

HVORDAN KAN BARRIERER FOR KONKURREN-CEUDSÆTTELSE REDUCERES?

Hvordan kan offentlige aktørers barrierer ved konkurrenceud-sættelse reduceres?En tilgang til at reducereholdningsbaseredebarrierer hos de offentlige myndighe-der er at styrke dialogen, udbrede gode erfaringer med konkurrenceudsættelsesamt styrke dokumentationen af konkurrenceudsættelsens effekter.En styrket dokumentation af effekterne ved konkurrenceudsættelse vil i høj gradogså adressere denøkonomiskebarriere, der består i usikkerheden om gevinsterved konkurrenceudsættelse.Den barriere, som transaktionsomkostningerne ved at gennemføre udbud udgør,kan bl.a. imødegås ved at opkvalificere de medarbejdere, der deltager i udbuds-processen. Endvidere kan transaktionsomkostningerne mindskes gennem flereværktøjer til at understøtte konkurrenceudsættelsen (fx vejledninger, retningslin-jer, cases og eksempler på fx partnerskaber, kontraktindgåelse etc.). Transaktions-omkostningernes omfang hænger tæt sammen med, hvor professionaliseret ud-budsprocessen er. En måde, hvorpå både transaktionsomkostningerne og deorga-nisatoriskebarrierer kan mindskes, er således at professionalisere indkøbsfunktio-nen. Det er en proces, der allerede er i gang i store dele af den offentlige sektor.Derudover kan transaktionsomkostningerne reduceres ved at indføre skabeloner

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

for udbud og standarder for dokumentationskrav. Det er ligeledes en proces, der erpåbegyndt i flere dele af den offentlige sektor.Den konkretelovgivningsmæssigebarriere vedrørende uklarheder om grænser forforhandlingsforbuddet, der følger af EU’s udbudsregler, kan reduceres gennem enpraktisk vejledning, som vil kunne medvirke til at undgå misforståelser i tolknin-gen af reglerne.

Hvordan kan private leverandørers barrierer ved salg til den of-fentlige sektor reduceres?Transaktionsomkostningerne ved at byde på opgaver kan – ligesom hos de offent-lige aktører – bl.a. reduceres ved kompetenceudvikling af de medarbejdere, derdeltager i tilbudsprocessen og gennem flere værktøjer.Endvidere forventes dels en øget professionalisering af de offentlige myndighe-ders indkøbsfunktion, dels en øget brug af skabeloner og standarder, som sikrersamme dokumentationskrav til samme opgavetype at kunne bidrage til at reducerede private leverandørers transaktionsomkostninger og barrierer i tilbuds- og ud-budsprocessen.Det må desuden forventes at styrke de private leverandørers bidrag til innovationog produktudvikling i den offentlige sektor, hvis funktionsudbud udbredes. Detteer bl.a. foreslået af flere af de private aktører og er udbredt i Sverige.Delovgivningsmæssige barriererer mest koncentreret om at imødegå de uklarhe-der, der synes at eksistere om grænser for forudgående dialog som følge af for-handlingsforbuddet samt spørgsmålet om rådgiverhabilitet. Her vil en praktisk vej-ledning kunne medvirke til at undgå misforståelser i fortolkningen af reglerne.

Udbudsrådets anbefalinger og initiativerPå baggrund af analysen af barrierer for konkurrenceudsættelseanbefalerUdbuds-rådet fire initiativer, som rådet vurderer, har den største effekt på at reducere devæsentligste barrierer på det generelle plan. Derudover vil Udbudsrådetiværksættetre initiativer, som skal munde ud i værktøjer til at reducere barriererne for kon-kurrenceudsættelse. Udbudsrådets anbefalinger og initiativer er præsenteret i boks1.3 og uddybet nedenfor.

UDBUDSRÅDET

Boks 1.3: Udbudsrådets anbefalinger og initiativer til at redu-cere barrierer for konkurrenceudsættelseUdbudsrådet anbefaler:•At erhvervsorganisationerne iværksætter initiativer, der kan styrke tilbudsgiverneskompetencer og viden om tilbudsprocessen i den offentlige sektor.•At KL, Danske Regioner og Finansministeriet fortsat understøtter den igangværendeprioritering og professionalisering af udbud og indkøb hos de offentlige myndighe-der.•At Udbudsportalen og Danske Regioner fortsætter med at udarbejde skabeloner forudbud og standarder for, hvilken type dokumentationskrav der stilles på udvalgteopgavetyper og opgavestørrelser.•At Udbudsportalen samler eksisterende basisviden for nye medarbejdere i både ud-buds- og tilbudsprocesser ét sted.Derudover vil Udbudsrådet tage initiativ til:•At udarbejde en praktisk vejledning vedrørende grænserne for dialog som følge afforhandlingsforbuddet.•At iværksætte en analyse af, i hvilket omfang funktionsudbud med fordel kan an-vendes.•At skabe et overblik over eksisterende fora for udveksling af erfaringer mellem of-fentlige og private aktører, herunder på sektorniveau.

Styrkelse af tilbudsgivernes kompetence og videnUdbudsrådet anbefaler, at erhvervsorganisationerne iværksætter initiativer, derkan styrke tilbudsgivernes kompetence og viden om tilbudsprocessen i den offent-lige sektor. Dette kan fx ske gennem kurser, gennem informationsmaterialer ogbrug af Udbudsportalen eller gennem større arrangementer så som konferencerm.v. Foruden viden om selve tilbudsprocessen er formålet med dette initiativ ogsåat øge virksomhedernes indblik i både spilleregler og behov i den offentlige sek-tor.Fortsat fokus på prioritering og professionalisering af udbud og indkøbUdbudsrådet anbefaler, at KL, Danske Regioner og Finansministeriet fortsat un-derstøtter den igangværende prioritering og professionalisering af udbud og ind-køb hos de offentlige myndigheder. Det kan bl.a. ske gennem implementeringen afden fælleskommunale indkøbsstrategi og af Regionernes Indkøbsstrategi samtgennem det statslige indkøbsprogram.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Skabeloner for udbud og standarder for dokumentationskravUdbudsrådet anbefaler, at Udbudsportalen og Danske Regioner fortsætter med atudarbejde skabeloner for udbud og standarder for, hvilke typer af dokumenter derkræves som dokumentation på udvalgte opgavetyper. Skabelonerne og standar-derne forventes at kunne lette de offentlige myndigheders administrative byrderforbundet med udbudsprocessen. Endvidere forventes initiativet at kunne nedbrin-ge transaktionsomkostningerne ved udbud og tilbud hos både de offentlige myn-digheder og de private leverandører. Arbejdet bør koordineres med de erfaringer,der er gjort tidligere, fx med ABService, af Udbudsportalen og i Danske Regioner.Udbudsportalen samler basisviden for udbuds- og tilbudsprocesser ét stedMedarbejdere, der ikke har tidligere erfaring med udbuds- eller tilbudsprocesser,kan have vanskeligt ved at få overblik over den nødvendige basisviden for at kun-ne gennemføre et udbud og udarbejde et tilbud. Derfor foreslås det, at Udbudspor-talen samler den eksisterende basisviden, nye medarbejdere i henholdsvis udbudog tilbud har behov for, ét sted.Vejledning vedrørende grænserne for dialog som følge af forhandlingsfor-buddetUdbudsrådet vil iværksætte udarbejdelsen af en vejledning, der konkret og opera-tionelt dels udstikker grænserne for forhandlingsforbuddet, dels anviser, hvordanoffentlige indkøbere skal agere for ikke at blive mødt med en indsigelse om inha-bilitet, når der, forinden udbuddet iværksættes, har været inddraget private leve-randører. Vejledningen vil indeholde konkrete anvisninger til, hvordan ordregivereog virksomhederne kan få et informationsbehov opfyldt før, under og efter ud-budsprocessen uden at overtræde udbudsreglerne.Analyse af, i hvilket omfang funktionsudbud med fordel kan anvendesUdbudsrådet iværksætter en analyse, der kortlægger, i hvilket omfang funktions-udbud med fordel kan anvendes. Funktionsudbud adskiller sig fra den traditionellemåde at tilrettelægge et udbud ved, at der fokuseres på funktionskrav eller resul-tatkrav frem for proceskrav. Det kortlægges, hvor udbredt funktionsudbud er iDanmark, og hvilke udfordringer det stiller, fx til udbudsmateriale og kontrol.Endvidere vil analysen se på de erfaringer, der er gjort med funktionsudbud i Sve-rige.Overblik over eksisterende fora for erfaringsudveksling mellem offentlige ogprivate aktørerUdbudsrådet vil skabe et overblik over eksisterende fora for udveksling af erfarin-ger mellem offentlige og private aktører, herunder på sektorniveau (landkort overerfaringsudvekslingsfora). Formålet er dels at skabe gennemsigtighed over eksi-sterende initiativer, dels at understøtte yderligere erfaringsudveksling.

UDBUDSRÅDET

Kapitel 2 Barrierer for of-fentlige myndighedersbrug af konkurrenceud-sættelse2.1INDLEDNINGIndkøbet hos private leverandører fordeler sig i 2008 mellem ca. 40 mia. kr. i re-gionerne og knap 100 mia. kr. i kommunerne til varer og tjenesteydelser samtknap 20 mia.kr. i staten til tjenesteydelser.1Udviklingen er de seneste ti år gået iretning af en øget brug af konkurrence i kommunerne, mens graden af konkurren-ceudsættelse i staten har ligget nogenlunde konstant.2Andelen af konkurrenceud-satte opgaver lå i 2008 på ca. en fjerdedel i hhv. kommunerne og staten under ét.3Både regeringsgrundlaget og de seneste økonomiaftaler sætter fokus på at øgekonkurrencen om offentlige opgaver, jf. også kapitel 1. Der er allerede taget flereskridt for at øge konkurrenceudsættelsen, og der pågår en række initiativer til atforbedre og lette samspillet mellem offentlige og private aktører.Kapitel 2 analyserer de barrierer, offentlige aktører møder ved brug af konkurren-ceudsættelse. Analysen bygger dels på desk review af eksisterende undersøgelser,dels på interview og møder med offentlige og private aktører og endelig på enspørgeskemaundersøgelse til regionerne (se boks 2.1 og appendiks 1, 2 og 5). Detbemærkes, at de tidligere undersøgelser alene er inddraget, hvor der ikke forelig-ger andre datakilder til at belyse det ønskede aspekt, fx statens oplevede barriererved udbud, jf. kapitel 1. Inddragelsen af de ældre undersøgelser giver en rækkemetodiske udfordringer, ligesom undersøgelsernes resultater skal tolkes og anven-

Danmarks Statistik, Finansministeriet og Danske Regioner.Igennem de seneste ti år er konkurrenceudsættelsen i kommunerne steget med over 8 procentpoint. Fra 2007 til2008 steg Indikator for Konkurrenceudsættelse med 1,1 procentpoint til 24,8 pct., jf. Konkurrencestyrelsen, Kon-kurrenceredegørelse, 2009. Indikator for Konkurrenceudsættelse (IKU) måler summen af de faktisk konkurrence-udsatte udgifter i kommunerne som andel af summen af udgifter, som det er muligt at konkurrenceudsætte. IKUsvarer til PLI justeret for kommunernes egne vundne udbud.En ny målemetode for regionernes brug af private leverandører og konkurrenceudsættelse forventes lanceret iforåret 2010, jf. bl.a. økonomi- og erhvervsministerens besvarelse af spørgsmål 145 alm. del stillet af ColetteBrix (DF) den 13. maj 2009. De ca. 40 mia.kr. regionerne årligt køber varer og tjenesteydelser for, svarer til me-re end 40 pct. af regionernes samlede driftsudgifter.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

des med det in mente. Eksempelvis er flere af undersøgelserne gennemført før oglige efter kommunalreformen.

Boks 2.1: Hvordan er barrierer for det offentliges brug af kon-kurrenceudsættelse undersøgtBarrierer for det offentliges brug af konkurrenceudsættelse er undersøgt gennem:•

•

••

•

Desk review af eksisterende undersøgelser af barrierer, herunder af undersøgelserfra Udliciteringsrådet og Konkurrencestyrelsen (anvendte rapporter og undersøgel-ser fremgår af appendiks 1 og 2).Spørgeskemaundersøgelse til regionerne om barrierer for konkurrenceudsættelsegennemført i oktober 2009 (se appendiks 5 for spørgeskema og svarfordelinger).Møder med Statens og Kommunernes Indkøbs Service (SKI) samt Økonomistyrel-sen i september 2009.Møder med ISS, Falck, Aleris og Forenede Service i september og oktober 2009.Workshop med KL, Danske Regioner, Finansministeriet, Indenrigs- og Socialmini-steriet og Sundhedsministeriet i oktober 2009.Møder med Greve Kommune og Københavns Kommune i november 2009.

Analysen af barrierer for konkurrenceudsættelse i den offentlige sektor skelnermellem følgende fem typer, jf. figur 2.1: Holdningsmæssige barrierer, økonomiskebarrierer, organisatoriske og styringsmæssige barrierer, lovgivningsmæssige barri-erer samt markedsmæssige barrierer.

UDBUDSRÅDET

Figur 2.1: Oversigt over offentlige aktørers barrierer for kon-kurrenceudsættelseHoldningsmæssigeMarkedsmæssigeBarrierer for offentligeordregivereskonkurrenceudsættelse

Økonomiske

Lovgivnings-mæssige

Organisationog styring

2.2

HOLDNINGSMÆSSIGE BARRIERER FOR KON-KURRENCEUDSÆTTELSE

De offentlige aktørers holdning og tilgang til konkurrenceudsættelse kan være af-gørende for, om konkurrenceudsættelse kommer på dagsordnen. Ligeledes kan detvære afgørende for, hvor risikovillig aktøren er i forhold til at afprøve nye metodertil at løse de offentlige opgaver, og hvor stor tillid aktøren har til den dokumenta-tion for konkurrenceudsættelsens forventende effekter, der fremlægges.De offentlige aktørers holdning, tilgang og risikovillighed har på alle niveauer be-tydning for, om konkurrenceudsættelse bliver fremmet – lige fra holdningen hosmedarbejderne i det udførende led til holdningen hos de politikere, der træffer denendelige beslutning om at udbyde en opgave.De offentlige aktørers holdningsmæssige barrierer og modstand mod konkurren-ceudsættelse kan være baseret på en rationel og bevidst nyttekalkule for den enkel-te aktør. Ligeledes kan aktørernes risikovillighed være resultat af tidligere erfarin-ger og oplevelser med konkurrenceudsættelse. Holdningerne er derimodikkesomudgangspunkt af ideologisk karakter.I afsnittet behandles holdningsmæssige barrierer indledningsvist på det overord-nede plan. Herefter skelnes der mellem holdningsmæssige barrierer på det politi-ske niveau, hos ledere og mellemledere samt hos medarbejderne. Det bemærkes,

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

at de offentlige aktørers holdninger endvidere har indflydelse på flere af de øvrigebarrieretyper, fx forventningen om gevinster og styringsmuligheden.

Overordnet om holdningsmæssige barrierer for konkurrence-udsættelse hos offentlige myndighederPå det overordnede plan kan holdningsmæssige barrierer bl.a. handle om frygtenfor at kaste sig ud i det nye og ukendte og om modviljen mod at få andre leveran-dører end dem, man plejer at bruge. Men det kan også mere principielt dreje sigom, at nogle politikere og embedsmænd vurderer, at opgaverne løses bedst i of-fentligt regi.Udliciteringsrådet belyste i 2005 drivkræfter og barrierer for udlicitering i kom-munerne (se appendiks 2). Denne undersøgelse viste, at holdningsmæssige barrie-rer spiller en betydelig rolle for beslutningen om at udbyde opgaver i kommuner-ne.Udliciteringsrådets undersøgelse skelnede mellem flere typer af holdningsmæssigebarrierer såsom almindelig skepsis og modvilje, lokal kultur og tradition samt eg-ne eller andres negative erfaringer med udbud og udlicitering.4Konklusionerne om holdningsmæssige barrierer i kommunerne kunne ikke i sam-me grad genfindes i staten i 2000. Det tydede Udliciteringsrådets undersøgelse af”Ministeriernes anvendelse af udbud og udlicitering” på (se appendiks 2). På ud-sagnet ”Ministeriet har i højere grad ønske om at beholde opgaverne i eget regi”,angav 15 pct. af de statslige respondenter således, at dette i høj eller nogen gradgjorde sig gældende, mens 38 pct. angav, at dette i mindre grad eller slet ikke vartilfældet.At de holdningsmæssige barrierer er mindre i staten end i kommunerne kan hængesammen med, at den del af statens opgaveportefølje, det er muligt at konkurrence-udsætte, primært vedrører støttefunktioner.Flere af de offentlige aktører, Udbudsrådets sekretariat har haft møde med, indike-rer, at der er i staten er stor forskel på, hvor væsentlig en begrænsning, hold-ningsmæssige barrierer udgør – lige fra, at konkurrenceudsættelse er blevet en heltintegreret del af hverdagen til, at der er en udpræget skepsis og modvilje mod risi-koen for fx andre leverandører.

Udliciteringsrådets konklusioner om holdningsmæssige barrierer kan til dels genfindes i PLS Consults undersø-gelse af ”Kommunernes administration i konkurrence” fra 2000.

UDBUDSRÅDET

At der eksisterer holdningsmæssige barrierer og modvilje hos de offentlige aktørerblev ligeledes bekræftet på sekretariatets møder med private aktører og på work-shoppen med de private aktører. Alle anså holdningsmæssige barrierer som én afde største udfordringer, når det drejede sig om at fremme samarbejdet mellem denoffentlige og den private sektor.Modvilje hos offentlige aktører kan – ifølge de private aktører - have forskelligar-tede konsekvenser. For det første kan det betyde, at den offentlige myndighed heltundlader at konkurrenceudsætte sine opgaver og derved forsat varetager de pågæl-dende opgaver selv.For det andet kan modviljen betyde, at opgaver konkurrenceudsættes, men påskrømt eller som skin-udbud. Flere af de private aktører, sekretariatet har afholdtmøder med, havde således deltaget i udbud, hvor det var deres klare indtryk, atudbuddets udfald var bestemt på forhånd, nemlig at det skulle gå til den offentligemyndighed selv. Dette gjaldt især førstegangudbud. Såfremt de private leverandø-rer vurderer, at udfaldet er givet på forhånd, eller hvis leverandøren ikke kan ellervil underlægge sig kravene, vælger leverandøren ikke at byde.For det tredje kan offentlige aktørers modvilje betyde, at en privat leverandør påpapiret vinder en opgave, men i realiteten ikke får mulighed for at udføre opgaven,fordi borgerne ikke oplyses om valgmuligheden. Flere af de private aktører havdeoplevet tilfælde, hvor offentlige myndigheder ikke informerer borgerne om mulig-heden for at vælge den private leverandør. Samtidig betød de vundne udbud, atden private leverandør hele tiden havde en unødig stor beredskabskapacitet for atkunne levere ydelser til et (urealistisk) stort antal borgere.

Holdningsmæssige barrierer for konkurrenceudsættelse hospolitikerneDet er i sidste ende politikerne, der sætter rammerne for, om opgaver skal konkur-renceudsættes eller ej. Derfor har politikernes holdning og tilgang stor betydningfor omfanget af konkurrenceudsættelse.Om der er holdningsmæssige barrierer til stede hos politikerne i henholdsvis kom-muner og regioner er undersøgt dels i Konkurrencestyrelsen spørgeskemaundersø-gelse til alle landets kommuner fra 2007, dels i en tilsvarende spørgeskemaunder-søgelse til alle regionerne gennemført i 2009 af Udbudsrådets sekretariat i samar-bejde med Danske Regioner (se appendiks 2 og 5).Spørgeskemaundersøgelserne tyder på, at over en tredjedel af kommunernes ind-købschefer oplevede, at kommunen har erklæret opgaver uegnet til udbud, fordi

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

opgaverne ifølge politikerne bør løses af kommunen og ikke af eksterne leveran-dører, jf. figur 2.2.

Figur 2.2: Opgaverne bør ifølge politikerne løses af det offent-lige og ikke af eksterne leverandører

100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%OfteAnm.:

25%40%

7%17%75%26%

10%

KommunerAf og tilSjældentAldrig

RegionerVed ikke

Kilde:

Spørgsmålsformulering: Oplever du, at kommunen/regionen har erklæret opgaver uegnet til udbud, fordiopgaverne ifølge bør politikerne løses af regionen/kommunen og ikke af eksterne leverandører. Spørgs-målet er besvaret af 58 kommuner og fire regioner.Konkurrencestyrelsen, Spørgeskemaundersøgelse til kommunerne, 2007.Udbudsrådets sekretariat, Spørgeskemaundersøgelse til regionerne, 2009.

Således svarer 36 pct. af deltagende kommunale indkøbschefer, at opgaver er er-klæret uegnet til udbud, fordi politikerne vurderer, at opgaven bør løses af kom-munen og ikke en ekstern leverandør. Hos regionerne tilkendegiver ingen, at manerklærer opgaver ikke-udbudsegnede, fordi de ifølge politikerne bør løses af of-fentlige frem for private.I tråd hermed fandt Udliciteringsrådet i 2005 en række holdningsmæssige barriererhos politikerne i de kommuner, der i begrænset omfang konkurrenceudsætterdriftsopgaver. Det drejer sig bl.a. om ønsket om konsensuspolitik og om risikoenfor at miste stemmer. Udliciteringsrådet fandt således, at risikoen for at mistestemmer ved en dårlig udlicitering er langt større end de potentielle gevinster. Me-re konkret kan risikoen for at miste stemmer blandt de ansatte være en barriere. Erder fx modstand mod konkurrenceudsættelse blandt personalet, kan det påvirke

UDBUDSRÅDET

den politiske vilje til udbud ud fra en lidt mere kynisk analyse: Der vil ofte ligge etpar mandater alene i stemmerne fra kommunalt ansatte og deres familier. Det kanpåvirke politikernes vilje og lyst til at presse en beslutning om udbud igennem,hvis der ikke er bred politisk opbakning til sagen.5Politisk modvilje og risikoen for at miste stemmer er også blevet påpeget som enbarriere for konkurrenceudsættelse af flere af de private aktører, Udbudsrådets se-kretariat har holdt møde med. Flere private aktører oplever således stadig en vispolitisk berøringsangst, når det gælder konkurrenceudsættelse og udlicitering.Som det udtrykkes et sted ”der er ikke stemmer i det”. Ligeledes var det indtryk-ket blandt de private aktører, at kommunalvalget har stor betydning for konkur-renceudsættelsen i kommunerne. Det var således opfattelsen, at kommunerne isæri året op til kommunalvalget var varsom med at konkurrenceudsætte visse opgave-typer.

Holdningsmæssige barrierer hos ledere og mellemledereLederes og mellemlederes holdning til konkurrenceudsættelse har bl.a. betydningfor, om og hvordan konkurrenceudsættelse sættes på dagsordnen hos de offentligemyndigheder. Det bemærkes, at der ikke foreligger undersøgelser af omfanget afdenne barriere.Lysten til at være ”drivere” for konkurrenceudsættelse blandt de offentlige myn-digheders ledere og mellemledere kan bl.a. være præget af en manglende bred po-litisk opbakning. Således pegede Udliciteringsrådet i 2005 på, at ”der ”gives rela-tivt få point” for en vellykket udlicitering, mens det kan give mange minuspoint atblive identificeret med en dårlig udlicitering. Dette forhold påvirker lysten og vil-jen i det administrative ledelsessystem til at engagere sig i udbud og udliciteringer.Der skal således et meget betydeligt mod og engagement til for som administrativleder at gå forrest i en udbudsproces, hvis der er tvivl om, hvor langt den politiskeopbakning rækker. Mellemlederniveauet i den kommunale organisation kan udgø-re en selvstændig barriere for udbud og udlicitering.”Endvidere er der en vis tradition for at forbinde mellemlederes position med antal-let af ansatte. ”En udlicitering vil alt andet lige betyde, at der bliver færre kommu-nalt ansatte i de pågældende afdelinger, og det kan derfor opleves af mellemleder-ne som tab af indflydelse og magt.”6

Udliciteringsrådet, Drivkræfter og barrierer i kommuner, 2005.Udliciteringsrådet, Drivkræfter og barrierer i kommuner, 2005, side 70.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Holdningsmæssige barrierer blandt medarbejdereHoldningsmæssige barrierer blandt medarbejderne mod konkurrenceudsættelse ermere fremherskende ved konkurrenceudsættelse af tjenesteydelser end ved varerog anlæg, da medarbejderne i højere grad berøres. At konkurrenceudsætte tjene-steydelser betyder således ofte, at det er medarbejdernes jobfunktion, der sendes iudbud.Udliciteringsrådets undersøgelse fra 2005 pegede på, at der i forbindelse medkonkurrenceudsættelse og udlicitering af opgaver synes at være en tendens til, atde ansatte i højere grad fokuserer på den usikkerhed, som et udbud indebærer, endpå de potentielle muligheder i en anden ansættelse, jf. også boks 2.2. Såfremt etudbud af en driftsopgave i væsentligt omfang berører kommunale medarbejdere,som mobiliserer en modstand mod overdragelse til en ekstern leverandør, kan detudgøre en barriere.7

Boks 2.2: Udliciteringsrådet om usikkerhed blandt ansatte”Ved diskussioner om forestående udbud er der en tendens til, at der blandt de ansatte ihøjere grad fokuseres på den usikkerhed, som udbud kan indebære, end på de potentiellemuligheder i en anden ansættelse. De ansatte kender deres nuværende arbejdsvilkår, ogde er usikre på, hvad det indebærer, hvis de skal overføres til en privat leverandør. Erder overhovedet et arbejde til mig? Hvordan er ansættelsessikkerheden? Risikerer jeg atskulle skifte til et andet af leverandørens arbejdssteder? Hvordan er de almindelige ar-bejdsvilkår og lønnen på lidt længere sigt? Der er naturligvis også medarbejdere, sommener det kan være spændende og udfordrende at prøve en anden ansættelse, og som erpositive over for kommunale udbud. Der er imidlertid en klar tendens til, at det er lettereat sprede budskabet om usikkerhed og utryghed end budskabet om nye muligheder.”Kilde:Udliciteringsrådet, Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommuner, 2005, afsnit 5.2.4.

I Konkurrencestyrelsens publikation ”Klar til konkurrence i kommunerne” fra2008 indgik en række cases. I fem af de 16 cases havde kommunen oplevet en vismodstand fra medarbejderne. Erfaringen fra bl.a. Århus Kommunes udbud afjob-placeringsopgaven viser,at det er ved førstegangsudbud, at modstanden og utryg-heden blandt medarbejderne er størst.8I en undersøgelse af konkurrenceudsættelse i staten fra 2000 angav 34 pct., atholdningsmæssig modstand blandt medarbejdere i høj eller nogen grad udgjorde78

Udliciteringsrådet, Drivkræfter og barrierer i kommuner, 2005.Konkurrencestyrelsen, Klar til konkurrence i kommuner, 2008.

UDBUDSRÅDET

en barriere mod udbud, mens 39 pct. ikke mente, dette var tilfældet. Samtidig vur-derede en femtedel, at det i høj eller nogen grad udgjorde en barriere, at det er forbesværligt, hvis personale blev overført til en ny arbejdsgiver. Halvdelen anså imindre grad eller slet ikke dette for at være en barriere.9

Holdningsmæssige barrierer fra faglige organisationerForuden utryghed og modstand mod konkurrenceudsættelse fra medarbejdere pe-gede Udliciteringsrådet i 2005 også på, at den potentielle modstand hos de fagligeorganisationer mange steder udgjorde en barriere for konkurrenceudsættelse: ”Derer i flere af de store faglige organisationer på det kommunale område en modstandmod udlicitering, dog med betydelige lokale forskelle.10De fleste faglige organi-sationer har en meget decentral struktur, som betyder, at holdningen til udlicite-ring er lokalt forankret. Hvis man lokalt har gode eksempler eller erfaringer medvellykkede udliciteringer, så vil modstanden være mindre. Der er også eksempler,hvor der gennem længere tid har været så store konflikter med kommunen, at defaglige organisationer og personalet er klar til at støtte udlicitering. I en rækkekommuner er der traditionelt meget tætte bånd mellem de faglige organisationerog de politiske partier til venstre for midten, specielt socialdemokratiet. Det kanbetyde, at de faglige organisationers skepsis får et direkte talerør i kommunalbe-styrelsen”.11Et eksempel på modstand fra faglige organisationer er gengivet i Konkurrencesty-relsens ”Klar til konkurrence” fra 2008, hvor Odense Kommune i forbindelse medudbud af dansk-uddannelse for voksne udlændige oplevede, atder især ved denførste udbudsrunde har været modstand fra en fagforening angående virksom-hedsoverdragelse. Dette blev løst gennem dialog. Efterfølgende blev det aftalt, atden vindende tilbudsgiver skulle overtage den tidligere leverandørs medarbejdere.Også flere af de private aktører, Udbudsrådets sekretariat har talt med, har oplevetmodstand fra de berørte fagforeninger. En af de private aktører oplevede, at mod-standen blev forstærket af, at medarbejdere ofte er organiseret hos forskellige fag-foreninger alt efter, om de er offentligt eller privat ansat. Dermed fandt aktøren, atfagforeningerne havde et andet motiv til at gå ind i sager om udbud, end hvismedarbejderne havde været organiseret i samme fagforening. Som den pågælden-de aktør udtrykte det: ”Håndteringen af fagforeninger ville være nemmere, hvismedlemmerne var med i den samme fagforening uanset, om arbejdsgiveren varoffentlig eller privat”. En anden privat aktør så fagforeningerne som en væsentlig

910

Udliciteringsrådet, Ministeriernes anvendelse af udbud og udlicitering, 2000.Disse lokale forskelle bekræftes i Udbudsrådet, Effektanalyse af konkurrenceudsættelse af pleje og omsorgsopga-ver i kommunerne, 2009 (gennemført af Rambøll Management).Udliciteringsrådet, Drivkræfter og barrierer i kommuner, 2005, afsnit 5.3.2.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

barriere mod konkurrenceudsættelse, da de kan have meget stor indflydelse på ar-bejdstilrettelæggelsen.

Delkonklusion om holdningsmæssige barriererAnalysen har sat fokus på holdningsmæssige barrierers betydning for konkurren-ceudsættelse. På baggrund af analysen vurderes holdningsmæssige barrierer sam-let set at udgøre en væsentlig barriere, jf. figur 2.3.

Figur 2.3: Holdningsmæssige barrierer for offentlige aktørerskonkurrenceudsættelseHoldningsmæssige barriererfor offentlige ordregivereskonkurrenceudsættelse

Den offentligemyndighed

Faglige organi-sationer

Politikerne

Ledere ogmellemledere

Medarbejdere

De offentlige aktørers holdning og tilgang til konkurrenceudsættelse kan være af-gørende for, om konkurrenceudsættelse kommer på dagsordnen, for hvor risikovil-lig aktøren er, og for hvilken vægt aktøren vælger at tillægge den dokumentation,der fremlægges for konkurrenceudsættelsens effekter.Holdningen og risikovilligheden på alle niveauer har betydning for at fremmekonkurrenceudsættelse – lige fra holdningen hos medarbejderne i det udførendeled til holdningen hos de politikere, der træffer den endelige beslutning om at ud-byde en opgave. Aktørernes holdninger kan oftest være baseret på konkrete erfa-ringer og oplevelser med konkurrenceudsættelse. Derimod er holdningsmæssigebarrierer som udgangspunktikkeaf ideologisk karakter.Analysen tyder på, at de holdningsmæssige barrierer samlet set udgør en væsentligbarriere mod konkurrenceudsættelse. De holdningsmæssige barrierer synes at væ-

UDBUDSRÅDET

re mere udbredte i kommunerne end i staten og i regionerne – dog er der store for-skelle inden for myndighedsniveauerne.At de holdningsmæssige barrierer er mindre i staten end i kommunerne kan hængesammen med, at den del af statens opgaveportefølje, det er muligt at konkurrence-udsætte, primært vedrører støttefunktioner.Endvidere indikerer analysen, at holdningsmæssige barrierer er mere udbredte hospolitikerne i kommunerne end i regionerne. Opfattelsen af, at der ikke er stemmeri konkurrenceudsættelse synes således mere udbredt i kommunerne end i regio-nerne.Desuden er der indikationer på, at holdningen til udbud og konkurrenceudsættelseblandt ledere, mellemledere og medarbejdere kan udgøre en vis barriere. Fx tyderanalysen på, at manglende opbakning fra ledere og mellemledere – som følge afuklarhed om topledelsens opbakning – kan udgøre en barriere for initieringen afkonkurrenceudsættelse.Ligeledes synes fagforeningers holdning at kunne udgøre en vis barriere. Såledespåpeger flere af de private aktører, at modstand fra de faglige organisationer kanudgøre en meget væsentlig barriere for konkurrenceudsættelsen.De private aktører, som har deltaget i møder og workshops, anser offentlige aktø-rers holdninger og skepsis, som en af de største barrierer mod øget brug af konkur-renceudsættelse. De private aktører oplever således, at der stadig hos nogle offent-lige beslutningstagere – både embedsmænd og politikere – eksisterer væsentligeholdningsmæssige barrierer i form af modvilje mod konkurrenceudsættelse ogmod at lade private leverandører varetage offentlige driftsopgaver.

2.3

ØKONOMISKE BARRIERER FOR KONKURRENCE-UDSÆTTELSE

Økonomiske barrierer kan dække over flere forhold. For det første kan økonomi-ske barrierer dække over den offentlige myndigheds omkostninger ved at udbydeopgaver. For det andet kan økonomiske barrierer vedrøre spørgsmålet om, hvor-vidt der er gevinsterne ved at konkurrenceudsætte, og for det tredje kan det dækkeover den private leverandørs pris på opgaveløsningen. Disse tre aspekter af øko-nomiske barrierer er analyseret nedenfor.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Omkostninger ved at udbyde opgaver/ transaktionsomkostnin-gerHalvdelen af de kommunale indkøbschefer anser ikke myndighedens økonomisom en barriere for øget brug af konkurrenceudsættelse, jf. figur 2.4.

Figur 2.4: Kommunens/regionens økonomi begrænser brugenaf konkurrenceudsættelse100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%KommunerHelt eller delvist enigHelt eller delvist uenigAnm.:

50%100%

23%

17%

RegionerHverken enig eller uenigVed ikke

Kilde:

Spørgsmålsformulering: I hvilken grad mener du, at nedenstående forhold begrænser brugen af udbud idin region/kommune: Økonomiske forhold. (Fx at regionens/kommunens økonomi ikke tillader, at derbruges mange penge på at udbyde opgaver). Spørgsmålet er besvaret af 64 kommuner og fem regioner.Konkurrencestyrelsen, Spørgeskemaundersøgelse til kommunerne, 2007.Udbudsrådets sekretariat, Spørgeskemaundersøgelse til regionerne, 2009

Ligeledes udgør myndighedens overordnede økonomi heller ikke en barriere forregionernes brug af konkurrenceudsættelse, jf. figur 2.4.Flere undersøgelser tyder dog på, at de såkaldte transaktionsomkostninger ved ud-bud kan udgøre en væsentlig barriere for de offentlige myndigheder (dvs. omkost-

UDBUDSRÅDET

ninger ved at udbyde en opgave). Fx påpegede Leverandørudvalget i 200312, at”des mere komplekse og kvalitative formål opgaven tjener, des vanskeligere ogdyrere er det at specificere opgaven udtømmende”.13I tråd hermed viste Udliciteringsrådet i 2005, at flere kommuner oplevede udbuds-forretninger som ressourcemæssigt krævende og frygtede, at omkostningerneoversteg gevinsten. Det oplevedes bl.a. som vanskeligt og ressourcekrævende atlave omkostningskalkulationer, da dette skulle foretages uden for det kommunaleøkonomistyringssystem.14Hvorvidt den sidste konklusion stadig er gældende ef-ter, at kommunerne (og regionerne) er overgået til omkostningsbaserede regn-skabsprincipper – og der derfor er sandsynlighed for, at omkostningerne i højeregrad fremgår af kommunens/regionens økonomistyringssystem – er uklart.Transaktionsomkostninger oplevedes i 2000 også som en barriere for de statsligeaktører. På udsagnet om, ”at det er for arbejdskrævende at gennemføre udbud iforhold til resultater” angav 65 pct. af de statslige respondenter, at dette i høj ellernogen grad gjorde sig gældende, mens 25 pct. angav, at dette i mindre grad ellerslet ikke var tilfældet.15Samtlige de offentlige aktører, Udbudsrådets sekretariat har talt med, bekræfter, atder kan være store transaktionsomkostninger ved udbud, og at dette opfattes somen barriere. Fx udtrykkes det: ”Førstegangsudbud koster ressourcer, og der ermange faldgruber”.16Flere af de offentlige aktører fremdrog endvidere, at risikoen for, at et udbud efter-følgende blev indbragt for Klagenævnet, bidrog til at hæve transaktionsomkost-ningerne væsentligt. Dels betød en høj risiko for, at et udbud blev indbragt forKlagenævnet, at den offentlige myndighed allerede inden klagen havde afsat enbudgetmæssig post til at finansiere en evt. klage. Dels betød en høj risiko for en

1516

Leverandørudvalget var forankret under Finansministeriet og bestod foruden en række ministerier af KL ogAmtsrådsforeningen. Udvalget fremlagde i 2003 sin analyse af barrierer og muligheder for den nødvendige mar-kedsudbygning samt stillede forslag til initiativer, som kan sikre den mest kompetente leverandørkreds.Leverandørudvalget, Fra få til mange leverandører - Øget konkurrence mellem leverandører af offentlig service,2003, side 58.Udliciteringsrådet, Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommunerne, 2005. Se evt. også Erhvervs- og Bo-ligstyrelsen, Mindre og mellemstore servicevirksomheders potentiale som deltagere i et offentligt/privat samar-bejde på ældreområdet, 2002, hvoraf det fremgår, at kommunerne opfatter det indledende arbejde som meget om-fattende, vanskeligt og omkostningskrævende. Den væsentligste årsag hertil er, at hver kommune anvender en delressourcer på at udarbejde egne kravspecifikationer for de omhandlede ydelser.Udliciteringsrådet, Ministeriernes anvendelse af udbud og udlicitering, 2000, side 35.Ifølge Udbudsrådet, Effektanalyse af konkurrenceudsættelse af pleje og omsorgsopgaver i kommunerne, 2009(gennemført af Rambøll Management) var udbudsomkostningerne i forbindelse med konkurrenceudsættelse afplejecentre og madservice typisk på ca. 5-600.000 kr. pr. udbud for kontrakter af en varighed på 5-8 år. Der vardog også tilfælde af udbudsomkostninger på 1,5 mio. kr. ved 1. udbud og helt ned til 100.000 ved gentagne ud-bud. Følgeomkostningerne var typisk ikke større end med institutioner drevet af kommunen selv.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

klage, at de offentlige aktører oplevede, at de anvendte unødig mange ressourcerpå at sikre og dobbelttjekke, at alle regler og procedurer var overholdt.

Økonomiske og kvalitetsmæssige gevinster ved konkurrence-udsættelse”De fleste kommuner har ingen modvilje mod udbud og udlicitering, når der fore-ligger specifikke og troværdige effektiviseringsmæssige argumenter for et konkretudbud. Omvendt udgør manglen på sådanne begrundelser en barriere for at an-vende udbud.”Citatet stammer fra Udliciteringsrådets arbejde i 200517og adresse-rer bl.a. en væsentlig barriere, nemlig manglende dokumentation for effektivise-ringsgevinster ved konkurrenceudsættelse.I Konkurrencestyrelsens og Udbudsrådets spørgeskemaundersøgelser fra hen-holdsvis 2007 og 2009 har de kommunale og regionale indkøbschefer netop svaretpå, om kommunen/regionen har undladt at udbyde en opgave, fordi der ikke erøkonomiske eller kvalitetsmæssige gevinster ved at udbyde den.18Knap halvdelen af kommunerne undlader ofte eller af og til at udbyde opgaver,fordi der ikke vurderes at være økonomiske eller kvalitetsmæssige gevinster veddette, jf. figur 2.5.

1718

Udliciteringsrådet, Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommuner, 2005, side 63.I spørgeskemaundersøgelserne er der skelnet mellem økonomiske og kvalitetsgevinster. Ofte sker tildelingen afkontrakter dog efter ”det økonomisk mest fordelagtige bud”, hvor økonomi og kvalitet samvejes.

UDBUDSRÅDET

Figur 2.5: Opgaver undlades udbudt – der er ikke økonomiskeog kvalitetsmæssige gevinsterRegioner40%60%

Kvalitets-gevinster

Kommuner

42%

18%

27%

Økonomiskegevinster

Regioner

60%

20%

Kommuner

42%

15%

30%

20%Ofte

40%

60%Aldrig

80%Ved ikke

100%

Af og til

Sjældent

Anm.:

Kilde:

Spørgsmålsformuleringerne: Oplever du, at regionen/kommunen undlader at udbyde opgaver, fordi regi-onen/kommunen har vurderet, at der ikke er økonomiske gevinster/kvalitetsmæssige gevinster ved at fåopgaver løst af eksterne leverandører. Spørgsmålene er besvaret af 60 kommuner og fem regioner.Konkurrencestyrelsen, Spørgeskemaundersøgelse til kommunerne, 2007.Udbudsrådets sekretariat, Spørgeskemaundersøgelse til regionerne, 2009

Hos regionerne undlader 80 pct. at udbyde opgaver, fordi der ikke vurderes at væ-re økonomiske gevinster ved at udbyde, mens det 40 pct. af regionerne undlader atudbyde, fordi de ikke vurderer, der er kvalitetsmæssige gevinster ved det.Disse resultater skal ses i sammenhæng med, at kommunerne og regionerne isamme spørgeskemaundersøgelse har oplyst, hvorvidt man undersøger, om der erøkonomiske gevinster forbundet med at få eksterne leverandører til at løse opga-verneindenen opgave udbydes.19Alene 7 pct. af de deltagende kommuner undersøger altid de økonomiske gevin-ster inden udbud af opgaver. Derimod undersøger godt en fjerdedel af de delta-gende kommuner aldrig eller sjældent de økonomiske gevinster ved at bruge eks-

Spørgsmålsformulering: ”Oplever du, at regionen/kommunen undersøger, om der er økonomiske gevinster for-bundet med at få eksterne leverandører til at løse regionens/kommunens opgaver inden en opgave udbydes?”

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

terne leverandører. To tredjedele af kommunerne undersøger ofte eller af og tilgevinsterne.20Spørgeskemaundersøgelsen viser, at alle regioner ofte eller af og til undersøger,om der er økonomiske gevinster ved at lade eksterne varetage opgaverne indenopgaver udbydes. Ovenstående resultater fandt støtte i tilkendegivelserne på work-shoppen med de offentlige aktører.At halvdelen af kommunerne ikke udbyder offentlige opgaver pga. manglendeforventninger om økonomiske gevinster, mens alene en mindre del af kommuner-ne altid undersøger, om der er økonomiske gevinster før beslutningen træffes, in-dikerer, dels at vurderingen af de økonomiske gevinster ikke altid er velbelyst ogvelunderbyggede, dels at beslutningen om hvorvidt en opgave skal konkurrence-udsættes, ikke altid sker på et oplyst grundlag.Også i staten oplevedes manglende synlighed om økonomiske incitamenter i 2000som en barriere. På udsagnet om, ”at der mangler økonomiske incitamenter for atudbyde opgaverne” angav 64 pct. af de statslige respondenter, at dette i høj ellernogen grad gjorde sig gældende, mens 20 pct. angav, at dette i mindre grad ellerslet ikke var tilfældet.21Resultatet skal dog tages med det forbehold, at undersø-gelsen blev gennemført i 2000.De offentlige aktører, Udbudsrådets sekretariat har talt, angiver, at de offentligemyndigheder ikke altid har overblik over, hvad myndigheden rent faktisk køberind for (baseline). Derfor er det svært at få overblik over de økonomiske gevinster.En af de offentlige aktører havde selv erfaring for, at der var et væsentligt bespa-relsespotentiale, bl.a. pga. den store volumen.Leverandørudvalget påpegede i 2003, at en klassisk kontrakt indebærer en entydigkøber-sælger relation. Køber vil søge at få så lav en pris som muligt, mens sælgeromvendt vil søge at få så høj en pris som muligt. Ved komplekse og bløde vel-færdsydelser, som kun tilnærmelsesvis kan specificeres med krav i kontrakten, erder betydelig risiko for opportunistisk leverandøradfærd, som det er svært at mod-virke med sanktioner. Der er således risiko for, at leverandøren på grund af denmanglende kravspecifikation på nogle områder vil søge at ”slippe så let om” vedopgaveløsningen som muligt. Ved konkurrenceudsættelse er der således risiko forlavere kvalitet pga. opportunisme hos leverandøren. Leverandørens adfærd vil dog

Vurderingen af økonomiske og kvalitetsgevinster formodes at være af en anden karakter ved genudbud, da valg-muligheden her går på genudbud eller hjemtagelse af opgaven.Udliciteringsrådet, Ministeriernes anvendelse af udbud og udlicitering, 2000, side 35.

UDBUDSRÅDET

i nogen grad være reguleret af frygten for at få et dårligt omdømme, som kan ska-de det fremtidige forretningsgrundlag.22I forlængelse af de vanskeligheder, der er forbundet med at specificere kvalitets-krav og i forlængelse af de risici, der er påpeget af Leverandørudvalget, er det ispørgeskemaundersøgelserne undersøgt, om regioner og kommuner har undladt atudbyde en opgave af frygt for, at den eksterne leverandør generelt har mere fokuspå profit end faglighed, jf. figur 2.6.

Figur 2.6: Frygt for, at de eksterne leverandører generelt harmere fokus på profit end faglighed100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%5%KommuneRegion22%17%31%100%24%

OfteAnm.:

Af og til

Sjældent

Aldrig

Ved ikke

Kilde:

Spørgsmålsformulering: Oplever du, at regionen/kommunen undlader at udbyde opgaver af frygt for, atde eksterne leverandører generelt har mere fokus på profit end faglighed. Spørgsmålet er besvaret af 58kommuner og fem regioner.Konkurrencestyrelsen, Spørgeskemaundersøgelse til kommunerne, 2007.Udbudsrådets sekretariat, Spørgeskemaundersøgelse til regionerne, 2009.

Knap 30 pct. af kommunerne undlader at udbyde opgaver af frygt for, at de eks-terne leverandører generelt har mere fokus på profit end faglighed. Dette forholdgør sig til gengæld stort set aldrig gældende i knap halvdelen af kommunerne (48pct.) eller i nogen af regionerne.

Leverandørudvalget, Fra få til mange leverandører, 2003, side 59.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Prisen på opgaveløsningenDen pris, konkurrenceudsatte opgaver kan løses for, hænger tæt sammen med for-ventningen om de økonomiske gevinster.Både kommunerne og regionerne har generelt tiltro til, at konkurrencen er til-strækkelig til, at de private leverandører ikke sætter prisen for opgaveløsningen forhøjt. Over halvdelen af kommunerne og alle regionerne undlader således stort setaldrig at udbyde opgaver af frygt for at lade opgaven løse af en for dyr ekstern le-verandør, jf. figur 2.7.

Figur 2.7: Opgaver udbydes ikke - prisenFordi det ervurderingen, at deeksterne leverandørergenerelt sætter for højen pris for at løseopgavenRegioner60%40%

Kommuner3%

21%

17%

26%

33%

Af frygt for at føle sigpresset til at ladeopgaven løse af en fordyr ekstern leverandør

Regioner

40%

60%

Kommuner

17%

21%

36%

26%

0%OfteAnm.:Kilde:

20%Af og til

40%

60%

80%

100%

Sjældent

Aldrig

Ved ikke

Spørgsmålene er besvaret af 58 kommuner og fem regioner.Konkurrencestyrelsen, Spørgeskemaundersøgelse til kommunerne, 2007.Udbudsrådets sekretariat, Spørgeskemaundersøgelse til regionerne, 2009.

Frygten for, at de eksterne leverandører generelt sætter for høj en pris for at løseopgaven, betyder heroverfor, at en fjerdedel af kommunerne ofte eller af og tilundlader at udbyde opgaver. Dette er til gengæld aldrig eller sjældent tilfældet hosregionerne.At langt hovedparten af kommunerne og alle regionerne ikke forventer, at denpris, de private leverandørers sætter, er for høj, indikerer også, at de offentligemyndigheder har tiltro til konkurrencen i markedet (hvor der er et marked).

UDBUDSRÅDET

Delkonklusion om økonomiske barriererAnalysen har påvist en række økonomiske barrierer, som har betydning for de of-fentlige aktørers brug af konkurrenceudsættelse. Som figuren indikerer, vurderesde økonomiske barrierer samlet set at være væsentlige barrierer for de offentligemyndigheders konkurrenceudsættelse, jf. figur 2.8.

Figur 2.8: Økonomiske barrierer for offentlige aktørers kon-kurrenceudsættelseØkonomiske barriererfor offentligeskonkurrenceudsættelse

Transaktionsomkostninger

Gevinster

Prisen påopgaveløsningen

Der er en række transaktionsomkostninger forbundet med at udbyde en opgave.Og ved nogle udbud er det umiddelbart opfattelsen, at omkostningerne ved at ud-byde ikke står mål med de forventede gevinster. Analysen tyder på, at transakti-onsomkostningerne ved at udbyde en opgave opleves som en væsentlig barrierefor konkurrenceudsættelse, specielt ved førstegangsudbud og ved komplekse op-gaver. Ligeledes kan det have betydning for transaktionsomkostningerne, om risi-koen for en klagesag er høj.Veldokumenterede og velbelyste økonomiske og kvalitetsmæssige gevinster harafgørende betydning for de valg, der træffes om at udbyde opgaver i konkurrence.Analysen tyder på, at hovedparten af de offentlige myndigheder af og til undladerat udbyde opgaver på grund af manglende gevinster (knap halvdelen af kommu-nerne, totredjedele af de statslige aktører samt alle regionerne).Analysen viser imidlertid samtidig, at selv om halvdelen af kommunerne tilkende-giver, at de ikke udbyder opgaver, fordi de har vurderet, at der ikke er gevinsterved at få opgaverne løst af eksterne leverandører, er det under 10 pct. af kommu-

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

nerne, der altid undersøger, om der er økonomiske gevinster ved at udbyde, førbeslutningen om evt. konkurrenceudsættelse træffes. Dette indikerer, dels at vur-deringen af de økonomiske gevinster ikke altid er velunderbyggede, dels at beslut-ningen om, hvorvidt en opgave skal konkurrenceudsættes, ikke altid sker på et vel-oplyst grundlag.Endvidere undlader godt en fjerdedel af kommunerne at udbyde opgaver af frygtfor, at de eksterne leverandører generelt har mere fokus på profit end faglighed.Samtidig indikerer analysen, at både regioner og kommuner har tiltro til, at denpris, de private leverandører sætter på opgaveløsningen, ikke er for høj og dermedtil, at konkurrencen på markedet fungerer (hvor der er et marked).

2.4

ORGANISATORISKE OG STYRINGSMÆSSIGEBARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE

Konkurrenceudsættelse af en opgave har store konsekvenser dels for organiserin-gen af den fremtidige opgaveløsning, dels for den fremtidige styring – og opleve-de styringsmulighed. Nedenfor analyseres henholdsvis organisatoriske og sty-ringsmæssige barrierer. I den forbindelse belyses endvidere betydningen af opga-vernes udbudsegnethed, som også kan spille en væsentlig rolle, når den offentligemyndighed beslutter sig for, om en opgave skal udbydes eller ej.

Organisatoriske barriererIndkøbs- og udbudsprocesserne i den offentlige sektor er organiseret meget for-skelligt. Fra helt decentraliserede enheder placeret langt nede i organisationen tilcentrale enheder i toppen af myndighederne.Flere undersøgelser peger på, at myndighedens interne organisering kan udgøre enbarriere for konkurrenceudsættelse.Indkøbsafdelingens/udbudsenhedens økonomi og ressourcer udgør en barriere forca. 40 pct. af de kommunale og regionale indkøbschefer, jf. figur 2.9. Det skalbemærkes, at det er indkøbschefer, der er placeret i netop disse kontorer, der harbesvaret spørgeskemaet.

UDBUDSRÅDET

Figur 2.9: Begrænser økonomi og ressourcer i indkøbsafde-lingen/udbudskontoret brug af konkurrenceudsæt-telse?100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%KommunerHelt eller delvist enigHelt eller delvist uenigAnm.:

5%20%39%40%16%

41%

40%

RegionerHverken enig eller uenigVed ikke

Kilde:

Spørgsmålsformulering: I hvilken grad mener du, at nedenstående forhold begrænser brugen af udbud idin region/kommune: Økonomi og ressourcer i indkøbsafdelingen/udbudskontoret. (Fx at det er svært attiltrække de rigtige kompetencer til at forestå regionens udbud.). Spørgsmålet er besvaret af 64 kommu-ner og fem regioner.Konkurrencestyrelsen, Spørgeskemaundersøgelse til kommunerne, 2007.Udbudsrådets sekretariat, Spørgeskemaundersøgelse til regionerne, 2009.

I spørgeskemaundersøgelserne tilkendegiver indkøbschefer i både kommuner ogregioner, at de ikke undlader at udbyde opgaver pga. mangel på adgang til kompe-tencer eller tilgængelighed af information, jf. figur 2.10.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Figur 2.10: Undlader at udbyde opgaver – tilgængelighed af in-formation og kompetencerUndlader man atHar manglen påudbyde en opgave, forditilgængelig information man ikke har adgang tilog hjælp betydet, atde rigtige kompetencerman har opgivet attil at gennemføreudbyde opgaver?udbuddetRegioner40%60%

11%Kommuner2%

16%

46%

25%

Regioner

100%

Kommuner3%10%

86%

0%OfteAnm.:Kilde:

20%Af og til

40%

60%

80%

100%

Sjældent

Aldrig

Ved ikke

Spørgsmålet om tilgængelig information er besvaret af 58 kommuner og fem regioner. Spørgsmålet omkompetencer er besvaret af 56 kommuner og fem regioner.Konkurrencestyrelsen, Spørgeskemaundersøgelse til kommunerne, 2007.Udbudsrådets sekretariat, Spørgeskemaundersøgelse til regionerne, 2009.

I staten oplevedes manglende kompetencer i 2000 som en vis barriere. På udsag-net om, ”at der ikke er tilstrækkelig kompetence til at gennemføre udbudsforret-ningen” angav 24 pct. af de statslige respondenter, at dette i høj eller nogen gradgjorde sig gældende, mens 63 pct. angav, at dette i mindre grad eller slet ikke vartilfældet.23Det bemærkes, at selv om hverken kommunale, regionale eller til dels statsligeaktører oplever, at manglende kompetencer udgør en barriere, blev det både påmøder og workshop med de offentlige aktører påpeget, at de nødvendige kompe-tencer ikke altid var til stede/tilgængelige i myndigheden.En af de offentlige aktører påpegede fx, at der var få indkøbere for EU-udbud iforhold til antallet af områder. Det betyder, at indkøberne har udfordringer med atforstå regelsættet og heller ikke har den fornødne kapacitet, tid eller kompetencer.Denne konklusion kan også genfindes hos Udliciteringsrådet, som i 2005 pegede

Udliciteringsrådet, Ministeriernes anvendelse af udbud og udlicitering, 2000, side 35.

UDBUDSRÅDET

på, at nogle kommuner var usikre på, om de kendte reglerne godt nok eller ommyndigheden risikerede at lave formelle fodfejl.24På udsagnet om, at ”der mangler rutine og erfaring i at gennemføre udbud” svare-de 38 pct. af de statslige respondenter i 2000, at dette i høj eller nogen grad gjordesig gældende, mens 48 pct. svarede, at dette i mindre grad eller slet ikke gjorde siggældende.En interessant pointe i undersøgelsen af ministeriernes anvendelse af udbud ogudlicitering fra 2000 var, at de oplevede barrierer i mindre grad gjorde sig gæl-dende i de institutioner, der havde en udbudsenhed i forhold til de, der ikke havdeen udbudsenhed. For de to ovenstående barrierer (manglende kompetencer ogmanglende rutine) angav ca. 11 pct. af de, der havde en udbudsenhed, at utilstræk-kelige kompetencer udgjorde en barriere (mod ca. 26 pct. uden enhed) og ca. 22pct. angav, at der mangler rutine i at gennemføre udbud (mod ca. 42 pct. uden en-hed). Undersøgelsen konkluderede således, at en udbudsenhed kunne være med tilat nedbryde nogle af de barrierer, der oplevedes ved udbud.25Udliciteringsrådets konklusion fra 2000 om den positive effekt, en samling af ud-buds- og indkøbskompetencer har, bekræftes af senere undersøgelser fra Udlicite-ringsrådet samt af både offentlige og private aktører, som Udbudsrådets sekretariathar talt med.Udliciteringsrådet pegede således i 2005 på, at en meget flad og decentral strukturkan være en hindring for udbud. Ved en meget flad og decentral struktur er derbetydelig kompetence i det decentrale led, men derimod meget lidt eller ingenkompetence i de centrale forvaltninger. Dette vanskeliggør brugen af udbud ogudlicitering.26I forlængelse heraf oplever en af de offentlige aktører, Udbudsrådet sekretariat hartalt med, at det er problematisk, hvis indkøb ligger langt nede i organisationen,hvilket ifølge aktøren er det typiske billede. Ifølge aktøren har det betydning, hvorindkøbsafdelingen er placeret, bl.a. pga. signalværdien af placeringen.27En af ud-fordringerne er, at indkøb pr. tradition er lavstatus. Derfor er det svært at rekrutte-re folk, ligesom der er udfordringer med efteruddannelse og kompetenceudvikling.Endvidere understregede de private aktører, Udbudsrådets sekretariat har talt med,vigtigheden af at have en professionaliseret udbuds- og indkøbsfunktion hos de

24252627

Udliciteringsrådet, Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommuner, 2005.Udliciteringsrådet, Ministeriernes anvendelse af udbud og udlicitering, 2000, side 11 og side 40.Udliciteringsrådet, Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommuner, 2005.Se også Danske Kommuner, Indkøb skal tættere på topledelsen, 29. maj 2009 samt Danske Kommuner, Effektiveindkøb kræver opbakning fra topledelsen, nr. 27, 2009.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

offentlige myndigheder. I den forbindelse vurderede de, at der var en tendens til,at jo større enhed, jo mere professionelt blev udbuddene håndteret. Imidlertid op-levede de også stor spændvidde inden for alle tre myndighedsniveauer. En af aktø-rerne oplevede, at det største spænd findes i kommunerne.Det bemærkes, at i og med at der med kommunalreformen er skabt større enheder,er grundlaget for en øget professionalisering lagt. På workshoppen med de offent-lige aktører var det også opfattelsen, at der var udviklingen gik i retning af en øgetprofessionalisme af indkøb. Således er der fx allerede centrale indkøbsenheder ialle regioner og i langt de fleste kommuner.

Opgavernes karakter og udbudsegnethedUdliciteringsrådet har i 2005 bl.a. påpeget, at opgavens karakter spiller en rolle,når det skal besluttes, om der skal ske en konkurrenceudsættelse. Rådet viste såle-des, at der var klart større modstand mod at udlicitere velfærdsopgaver og eksiste-rende personaleintensive opgaver, end teknisk prægede opgaver og helt nye opga-ver.28I spørgeskemaundersøgelserne fra 2007 og 2009 er der derfor spurgt ind tilen række forhold om opgavernes udbudsegnethed og karakter. Resultatet er vist ifigur 2.11.

Udliciteringsrådet, Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommuner, 2005.

UDBUDSRÅDET

Figur 2.11: Opgaver udbydes ikke - udbudsegnethedOpgaverne erunder konstantPga. manglendeforandring ogOpgaverne ervurdering afderfor ikke egnetkomplekse ogopgavernestilderfor vanskeligeudbudsegnethed1) længerevarendeat beskrive ikontraktindgåelse udbudsmaterialetRegion20%60%20%

Kommune

22%

21%

26%

31%

Region

20%

40%

20%

Kommune 2% 16%

23%

36%

Region

60%

20%

Kommune

16%

21%

26%

14%

24%

0%OfteNote1:

20%Af og til

40%

60%Aldrig

80%

100%

Sjældent

Ved ikke

Anm.:

Kilde:

Spørgsmålsformulering ”Vurderer du at kommunen/regionen undlader at udbyde opgaver, fordi kommu-nen/ regionen ikke har overvejet, om opgaverne er udbudsegnede og derfor løser opgaverne internt somhidtil.Spørgsmålet om vurdering af udbudsegnethed samt spørgsmålet om opgavernes kompleksitet er besvaretaf 58 kommuner og fem regioner. Spørgsmålet om egnethed til kontraktindgåelse er besvaret af 56 kom-muner og fem regioner.Konkurrencestyrelsen, Spørgeskemaundersøgelse til kommunerne, 2007.Udbudsrådets sekretariat, Spørgeskemaundersøgelse til regionerne, 2009.

Hele 36 pct. af kommunerne har oplyst, at de ofte eller af og til undlader at udbydeopgaver, fordi kommunen ikke har overvejet, om opgaverne er udbudsegnede ogderfor løser opgaverne internt som hidtil (manglende vurdering af opgavernes ud-budsegnethed), jf. figur 2.11. Som det udtrykkes af en af de offentlige aktører ”detopfattes derfor ofte som mindre risikofyldt at fortsætte med business as usual”.Denne tilkendegivelse blev til dels bekræftet på workshoppen med de offentligeaktører. Her var opfattelsen, at man i de offentlige myndigheder – specielt kom-munerne – foretog en slags screening og identificerede evt. lavthængende frugter.Var der ikke umiddelbart lavthængende frugter, foretog man sig de fleste stederikke mere, hvis området i øvrigt kørte fint og der ikke var krav om udbud. Ligele-des var det opfattelsen, at opgavens karakter og type samt øvrige kommuners erfa-ring med udbud på området havde stor betydning for, om en opgaves udbudseg-nethed blev vurderet.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

I tråd hermed angav 45 pct. af de statslige aktører i 2000, at de i højere eller nogengrad vurderede, at de opgaver, der ikke var udbudt, var for kontroversielle til ud-bud. For 36 pct. var dette i mindre grad eller slet ikke vurderingen.29En tese kunne være, at såfremt en opgave er under konstant forandring, vil de of-fentlige myndigheder vurdere, at opgaven ikke er egnet til kontraktindgåelse.Spørgeskemaundersøgelserne viser imidlertid et andet billede. Kun knap en fem-tedel af kommuner og regioner undlader at udbyde opgaver af denne grund, jf. fi-gur 2.11. En lidt højere andel af de statslige aktører oplevede i 2000, at opgave-løsningen fastlåses uhensigtsmæssigt i kontraktperioden.30En anden tese, som er efterprøvet og til dels tilbagevist i spørgeskemaundersøgel-serne, er, at kommuner og regioner undlader at udbyde opgaver, fordi de er kom-plekse og derfor vanskelige at beskrive i udbudsmaterialet. Alene omkring en fem-tedel af kommuner og regioner tilkendegiver, at de undlader at udbyde opgaver,fordi de er for komplekse og vanskelig at beskrive i udbudsmaterialet (se ogsåboks 2.3).

Boks 2.3: Vanskeligheder med at beskrive ydelse – socialfag-lige tilsynsopgaver i Aalborg KommuneAalborg Kommune havde problemer med beskrivelse af den udbudte ydelse (socialfag-lige tilsynsopgaver). Frem for at beskrive ydelsen i detaljer med et tilsyn baseret på tjek-skemaer og faste kontrolpunkter valgte kommunen at tage udgangspunkt i et dialogbase-ret tilsyn, som inden for kontraktens rammer løbende kan udvikles i samarbejde mellemleverandøren, kommunen og de institutioner, der føres tilsyn med.Kilde:Konkurrencestyrelsen, Klar til konkurrence i kommunerne, 2008, side 38.

I staten viste en undersøgelse fra 2000 derimod, at 53 pct. af de deltagende mini-sterier anså det for vanskeligt at fastlægge og specificere kravene for kvalitet ogservice.31At opgaverne er vanskelige at beskrive i udbudsmaterialet kan skyldes flere for-hold. Begrænsede traditioner med målbare kvalitetsstandarder er én af de udfor-dringer, Udliciteringsrådet i 2005 har peget på (se boks 2.4). En anden udfordring2930

Udliciteringsrådet, Ministeriernes anvendelse af udbud og udlicitering, 2000.I staten angav 28 pct., at de i høj eller nogen grad oplevede, ”at opgaveløsningen fastlåses uhensigtsmæssigt ikontraktperioden”. For 47 pct. var dette i mindre grad eller slet ikke tilfældet, jf. Udliciteringsrådet Ministerier-nes anvendelse af udbud og udlicitering, 2000.Udliciteringsrådet, Ministeriernes anvendelse af udbud og udlicitering, 2000.

UDBUDSRÅDET

er, at mange opgaver i den kommunale organisation er vævet ind i hinanden, så enudskillelse af enkelte opgaver opleves som vanskelig og uhensigtsmæssig.32

Boks 2.4: Udliciteringsrådet om kravspecifikation af opgaver”En af de vanskelige opgaver i forbindelse med udbudsprocessen er udarbejdelsen afkravspecifikation, herunder fastlæggelse af ydelsesspecifikationer og kvalitetsmål. Derer generelt begrænsede traditioner for at arbejde med målbare kvalitetsstandarder, og derforetages for det meste ingen løbende registreringer af mængder i forbindelse med pro-duktionen af de kommunale ydelser. Arbejdet med at udvikle ydelsesbeskrivelserne iforbindelse med udbudsprocessen må derfor ofte begynde helt fra bunden. Det gør ar-bejdet meget omfangsrigt, og selv om der ofte tages udgangspunkt i ydelsesbeskrivelserfra kommuner, som har gennemført udbud af de pågældende opgaver, så er der i mangekommuner en oplevelse af, at det er meget komplekst og vanskeligt.”Kilde:Udliciteringsrådet, Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommuner, 2005, side 69.

I forlængelse heraf tilkendegav en af de offentlige aktører, Udbudsrådets sekreta-riat har talt med, ”at jo mindre styr myndigheden har på, hvad den gør, jo sværereer det at konkurrenceudsætte”. Samme offentlige aktør oplevede endvidere, at deoffentlige myndigheder ofte ikke har overblik over de funktioner, som egne med-arbejdere varetager (fx at rengøringsassistenterne også laver kaffe). Dette har bl.a.betydning for omfanget af de krav, der stilles ved konkurrenceudsættelse af opga-ven.

Styringsmæssige barrierer for konkurrenceudsættelse”I mange kommuner er der en mere eller mindre udtalt bekymring for, at kommu-nen ikke tilstrækkeligt præcist kan styre de private leverandører, og at nogle leve-randører vil udnytte det til egen fordel. Der er en forventning om, at de privateleverandører er mere professionelle i et kundeleverandørforhold end kommunen,og at de vil udnytte denne ubalance til egen fordel.”Citatet stammer fra Udlicite-ringsrådets undersøgelse i 2005.33At konkurrenceudsætte og udlicitere kan således betyde en frygt hos den offentli-ge myndighed for ikke at kunne styre private leverandører tilstrækkeligt præcistog en vis frygt for, at de private leverandører er mere professionelle og vil udnyttedet til egen fordel, jf. også ovenfor.

3233

Udliciteringsrådet, Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommunerne, 2005.Udliciteringsrådet, Drivkræfter og barrierer, 2005, side 55.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

En konkurrenceudsættelse, der ender med en udlicitering, betyder også en andenstyringslogik i relation til både opgavernes indhold og af det udførende led, idet enudlicitering indebærer en ”stram styring, men manglende fleksibilitet”. I en klas-sisk kontrakt er ydelsernes art og kvalitet således nøje beskrevet med standardise-ret frem for individualiseret service som konsekvens. Den tætte styring sikrer, atindsatsen følger de politiske prioriteter, men kan virke hæmmende på de professi-onelles motivation og initiativ.34Se også boks 2.5.

Boks 2.5: Udlicitering fordrer en ny form for styring”I daglig praksis har mange politikere et mere eller mindre udtalt og bevidst ønske om atstyre på detaljer og konkrete afgørelser. Indgåelse af leverandørkontrakter indebærer enændret styring. Når der er indgået en kontrakt med en privat leverandør med tilhørendekravspecifikation af de ydelser, som leverandøren skal levere, har leverandøren en vismetodemæssig frihed til selv at tilrettelægge udførelsen af opgaven. Det betyder, at denpolitiske styring bliver mere overordnet, og den flytter længere væk fra den enkelte poli-tiker. Det vil af nogle politikere opleves som tab af indflydelse og styring.Ved indgåelse af leverandørkontrakter stiller styringen af den private leverandør i man-ge tilfælde også nye krav til beskrivelsen af de ydelser, som skal leveres. Så længe det erkommunen, der selv varetager opgaven, kan den ofte leve med, at ydelserne kun er me-get overordnet beskrevet. Når opgaven overdrages til en privat leverandør er det en ud-bredt og meget relevant opfattelse i kommunerne, at det stiller andre krav om objektiveydelsesbeskrivelser og målbare kvalitetskrav. Kommunerne oplever, at det er et megetstort og vanskeligt arbejde at formulere grundlaget for en god leverandørkontrakt, og detudgør i praksis en barriere for udbud og udlicitering.Det opleves som reelle styringsmæssige udfordringer i forbindelse med udbud, at kom-munen skal styre i spændingsfeltet mellem forvaltningen, de centrale institutioner, detpolitiske system og leverandøren. Det stiller store krav om gennemskuelighed og bredaccept af de styringsmæssige spilleregler. For mange kommunale ledere vil det være enhelt ny opgave, som mange ledere er ukendte med. Denne usikkerhed over for, hvordanstyringsopgaven skal håndteres, betyder, at nogle ledere mere eller mindre ubevidst erskeptiske i forhold til at anvende udbud”.Kilde:Udliciteringsrådet, Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommunerne, 2005, side 68.

Netop fordi konkurrenceudsættelse og udlicitering fordrer en anden tilgang til sty-ring, er en række aspekter af kommunens og regionens forventede muligheder forstyring af de konkurrenceudsatte opgaver undersøgt i spørgeskemaundersøgelser-34

Leverandørudvalget, Fra få til mange leverandører, 2003, side 59.

UDBUDSRÅDET

ne. Fokus er på frygten for at miste indflydelse på opgaven, for leveringssvigt, fortab af kompetencer og for den efterfølgende kontrol.Over halvdelen af de deltagende kommuner og alle regionerne undlader sjældenteller aldrig at udbyde opgaver af frygt for atmiste indflydelse på udførelsen af op-gaven.Dette er til gengæld tilfældet for knap 20 pct. af de deltagende kommuner,jf. figur 2.12.

Figur 2.12: Undlader at udbyde opgaver – frygt for at miste ind-flydelse på opgaven100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%17%2%40%33%22%60%26%

KommuneOfteAnm.:Kilde:

RegionSjældentAldrigVed ikke

Af og til

Spørgsmålsformulering: Oplever du, at regionen/kommunen undlader at udbyde opgaver af frygt for atmiste indflydelse på udførelsen af opgaven. Spørgsmålet er besvaret af 58 kommuner og fem regioner.Konkurrencestyrelsen, Spørgeskemaundersøgelse til kommunerne, 2007.Udbudsrådets sekretariat, Spørgeskemaundersøgelse til regionerne, 2009.

I staten tilkendegav 29 pct. i 2000, at de i højere eller nogen grad vurderede, at”det er vanskeligt at styre private leverandører”. For 49 pct. af de statslige respon-denter var dette i mindre grad eller slet ikke tilfældet.35

Udliciteringsrådet, Ministeriernes anvendelse af udbud og udlicitering, 2000. Bemærk at svarmuligheden ikke ermedtaget i den samlede afrapportering, idet spørgsmålets formulering ikke er entydig og svarene derfor ikke ervalide.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Et andet aspekt af styring er denforsyningsforpligtelse,som de offentlige myndig-heder har over for borgerne, uanset om udførslen af en opgave varetages af en pri-vat eller offentlig leverandør.Hele 60 pct. af kommunerne og alle regionerne tilkendegiver, at de sjældent elleraldrig undlader at udbyde opgaver af frygt for, at der kan opstå leveringssvigt frade eksterne leverandører. Dette gør sig imidlertid gældende for knap en fjerdedelaf kommunerne, jf. figur 2.13.36

Figur 2.13: Undlader at udbyde opgaver – frygt for leverings-svigt100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%21%2%20%17%43%80%17%

Kommune

Region

OfteAnm.:

Af og til

Sjældent

Aldrig

Ved ikke

Kilde:

Spørgsmålsformulering: Oplever du, at regionen/kommunen undlader at udbyde opgaver af frygt for, atder kan opstå leveringssvigt fra de eksterne leverandører. Spørgsmålet er besvaret af 58 kommuner ogfem regioner.Konkurrencestyrelsen, Spørgeskemaundersøgelse til kommunerne, 2007.Udbudsrådets sekretariat, Spørgeskemaundersøgelse til regionerne, 2009.

Konkurrenceudsættelse af et opgaveområde betyder, at den offentlige myndighedhar risiko for at miste vissedriftskompetencerpå det pågældende område. Sam-tidig fordrer det for det første, at myndigheden bevarer visse kompetencer, så den36

Undersøgelsen af Erhvervs- og Boligstyrelsen, Mindre og mellemstore servicevirksomheders potentiale som del-tagere i et offentligt/privat samarbejde på ældreområdet, 2002, viser, at en betydelig barriere for samarbejdet erusikkerhed om leveringssikkerheden.

UDBUDSRÅDET

kan være en effektiv bestiller og give den private leverandør et kvalificeret med-og modspil. For det andet fordrer kompetencetabet, at myndigheden – trods dette– skal kunne tage en udliciteret opgave tilbage, såfremt det skulle blive nødven-digt (fx hvis leverandøren går fallit eller misligholder sine forpligtigelser).37Udliciteringsrådets undersøgelse fra 2005 viste, at risikoen for at komme i dennesituation fylder meget i bevidstheden hos en række kommuner.38De offentlige aktører, som Udbudsrådets sekretariat har talt med, understreger, atdet kræver stærke kompetencer in house at styre private aktører. Aktørerne vur-derer samtidig, at offentlige myndigheder, som ikke har erfaring med private le-verandører, ikke er opmærksomme på de kompetencer, den offentlige myndig-hed mister ved udlicitering.For knap en tredjedel af kommunerne og en af regionerne betyder frygten for atmistekompetencepå opgaveområdet, at de ofte eller af og til undlader at udbydeopgaver. Derimod betyder et fremtidig tab af kompetencer sjældent eller aldrig,at godt 40 pct. af kommunerne og 80 pct. af regionerne undlader at udbyde op-gaver, jf. figur 2.14.

Udbudsrådets, Effektanalyse af konkurrenceudsættelse af pleje og omsorgsopgaver i kommunerne, 2009 (gen-nemført af Rambøll Management) viser, at en svensk kommune uden nævneværdige meromkostninger kunne over-tage plejepersonalet på et plejecenter fra en privat leverandør, som var gået konkurs.Udliciteringsrådet, Drivkræfter og barrierer, 2005.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Figur 2.14: Undlader at udbyde opgaver – frygt for at mistekommunal/regional kompetence100%90%80%70%60%50%26%60%16%26%20%

40%30%20%10%0%3%29%20%

KommuneOfteAnm.:

RegionSjældentAldrigVed ikke

Af og til

Kilde:

Spørgsmålsformuleringen: Oplever du, at regionen/kommunen undlader at udbyde opgaver af frygt for atmiste regional/kommunal kompetence på opgaveområdet. Spørgsmålet er besvaret af 58 kommuner ogfem regioner.Konkurrencestyrelsen, Spørgeskemaundersøgelse til kommunerne, 2007.Udbudsrådets sekretariat, Spørgeskemaundersøgelse til regionerne, 2009.

I forlængelse heraf angav ca. en fjerdedel af de statslige institutioner i 2000, at de ihøjere eller nogen grad vurderede, at ”det er for vanskeligt at tage opgaven tilba-ge, hvis det bliver nødvendigt”. 47 pct. vurderede, at dette i mindre grad eller sletikke var tilfældet.39Når en konkurrenceudsættelse ender med, at en privat aktør fremadrettet skal løseopgaven, fordrer dette, at den offentlige myndighed kontrollerer opgaveløsningen,da myndigheden stadig har det endelige ansvar for serviceleveringen over for bor-geren.At man forventer, den efterfølgende kontrol er vanskelig og/eller omkostnings-fuld, betyder, at godt en femtedel af kommunerne undlader at udbyde opgaver.Derimod har dette forhold ikke betydning for 40 pct. af kommunerne eller nogenaf regionerne, jf. figur 2.15.

Udliciteringsrådet, Ministeriernes anvendelse af udbud og udlicitering, 2000.

UDBUDSRÅDET

Figur 2.15: Undlader at udbyde opgaver – efterfølgende kontrolforventes vanskelig og/eller omkostningsfuld100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%22%2%20%40%20%40%36%20%

KommuneOfteAnm.:

RegionSjældentAldrigVed ikke

Af og til

Kilde:

Spørgsmålsformuleringen: Oplever du, at regionen/kommunen undlader at udbyde opgaver fordi denefterfølgende kontrol med udførelsen af opgaven er vanskelig og/eller omkostningsfuld. Spørgsmålet erbesvaret af 58 kommuner og fem regionerKonkurrencestyrelsen, Spørgeskemaundersøgelse til kommunerne, 2007.Udbudsrådets sekretariat, Spørgeskemaundersøgelse til regionerne, 2009.

I statsligt regi vurderede 41 pct. i 2000, at det i høj eller nogen grad ”var for van-skeligt og arbejdskrævende at kontrollere leverandøren”. Ca. samme andel, 4240pct., vurderede, at dette i mindre grad eller slet ikke var tilfældet.I forlængelse heraf vurderer en af de offentlige aktører, Udbudsrådets sekretariathar talt med, at offentlige aktører, der ikke har erfaring med at konkurrenceudsæt-te, ofte undervurderer, hvor omfattende den efterfølgende styring er.

Delkonklusion om organisatoriske og styringsmæssige barrie-rerUnder ét tyder analysen på, at organisatoriske og styringsmæssige aspekter udgøren vis barriere for konkurrenceudsættelse i den offentlige sektor, jf. figur 2.17. In-den for ”organisation og styring” er der imidlertid nuancer i forhold til styrken afbarrieren.

Udliciteringsrådet, Ministeriernes anvendelse af udbud og udlicitering, 2000.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Figur 2.16: Organisatoriske og styringsmæssige barrierer foroffentlige aktørers konkurrenceudsættelseOrganisatoriske ogstyringsmæssige barriererfor konkurrenceudsættelseOrganisering ogplacering af indkøbog udbudOpgavers karakterog udbudsegnethedStyring

Analysen indikerer, at organiseringen, professionaliseringen og prioriteringen afindkøbs- og udbudsfunktionen har væsentlig betydning for de oplevede barrierer.Fx tyder det på, at én udbudsenhed/centralt indkøbskontor kan have en positiv ef-fekt på, om mangel på kompetencer og erfaring udgør en barriere. Ligeledes er dertilkendegivelser om, at en udbudsfunktions placering i organisationen har stor be-tydning for konkurrenceudsættelsen. Det bemærkes, at der i store dele af den of-fentlige sektor allerede er en proces i gang med at professionalisere udbud og ind-køb.Samtidig tyder analysen på, at en stor andel – 40 pct. – af både kommuner og re-gioner anser mangel på ressourcer i indkøbsfunktionerne som en barriere for kon-kurrenceudsættelse og udbud.I forhold til opgavernes udbudsegnethed peger analysen på, at godt en tredjedel afkommunerne har undladt at udbyde opgaver, fordi kommunen ikke har overvejet,om opgaverne er udbudsegnede og derfor løser opgaverne internt som hidtil. Detteer billede genfinder man ikke i regionerne.I både stat, regioner og kommuner synes det endvidere at udgøre en vis barriere,om opgaverne ikke vurderes egnede til længere kontraktindgåelse, er komplekseeller for vanskelige at beskrive.

UDBUDSRÅDET

I forlængelse heraf tyder analysen på, at frygten for at miste indflydelse på opga-ven, frygten for leveringssvigt eller frygten for, at den efterfølgende kontrol eromkostningsfuld udgør en vis barriere for konkurrenceudsættelsen. Godt 40 pct.af de statslige aktører tilkendegav i 2000, at det var vanskeligt og arbejdskræ-vende at kontrollere leverandøren.Frygten for at miste egne kompetencer på området udgør en større barrierer forkonkurrenceudsættelse i kommunerne og kan også genfindes på regionalt niveau.Ligeledes vurderede en fjerdedel af de statslige aktører i 2000, at det er vanske-ligt at tage en opgave tilbage, hvis det bliver nødvendigt.

2.5

LOVGIVNINGSMÆSSIGE BARRIERER FOR KON-KURRENCEUDSÆTTELSE

I analysens afsnit om lovgivningsmæssige barrierer skelnes der mellem udbuds-reglerne41samt lovgivning og regler, der kommer i anvendelse som konsekvens afkonkurrenceudsættelsen.

Udbudsformer og -reglerI spørgeskemaundersøgelserne er det afdækket, om mangel på information om ud-budsformer og regler begrænser brugen af udbud (fx at mulighederne for at få vej-ledning om udbud ikke er gode nok).Godt en femtedel af kommunerne og ingen af regionerne anser manglende infor-mation om udbudsformer og regler som begrænsende for brugen af konkurrence-udsættelse, jf. figur 2.17.

Foruden de gældende EU-regler forventes lov om håndhævelse af udbudsreglerne m.v., der er resultatet af im-plementeringen af kontroldirektiverne i dansk ret, at træde i kraft den 1. juli 2010. Loven indeholder bl.a. nyesanktioner for overtrædelser af de fællesskabsretlige udbudsregler i form af muligheden for at erklære en kon-trakt for uden virkning ved særligt grove overtrædelser, en justering af standstill-perioden, justering af reglerneom klagers opsættende virkning og som noget nyt indførelse af klagefrister.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Figur 2.17: Begrænser (manglende) information om udbuds-former og regler brug af konkurrenceudsættelse?100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%KommunerHelt eller delvist enigHelt eller delvist uenigAnm.:

59%100%

16%

22%

RegionerHverken enig eller uenigVed ikke

Kilde:

Spørgsmålsformulering: I hvilken grad mener du, at nedenstående forhold begrænser brugen af udbud idin region/kommune: Information om udbudsformer og regler. (Fx at mulighederne for at få vejledningom udbud ikke er gode nok.). Spørgsmålet er besvaret af 64 kommuner og fem regioner.Konkurrencestyrelsen, Spørgeskemaundersøgelse til kommunerne, 2007.Udbudsrådets sekretariat, Spørgeskemaundersøgelse til regionerne, 2009.

Derimod vurderes en række specifikke forhold vedr. EU’s udbudsregler at haveindflydelse på brugen af udbud. Som det fremgår af figur 2.18 undlader en tredje-del af kommunerne og én af regionerne ofte eller af og til at udbyde opgaver, fordidet generelle forhandlingsforbud efter EU-udbudsreglerne gør dialogen mellemden offentlige myndighed og leverandørerne for besværlig. Netop det generelleforhandlingsforbud – og grænserne for dette – er endvidere blevet påpeget af bådeoffentlige og private aktører, som Udbudsrådets sekretariat har talt med, jf. ogsåkapitel 3.

UDBUDSRÅDET

Figur 2.18: Undlader at udbyde opgaver – EU’s udbudsreglerFordi opgaven ikke er omfattetaf krav om EU-udbud (fx fordiopgaven er undertærskelværdien), ogmyndigheden derfor vurderer, atdet er lettere blot at giveopgaven direkte til énleverandørRegioner

40%

20%

40%

Kommuner

14%

21%

26%

23%

16%

Fordi det generelleforhandlingsforbud efter EU-udbudsreglerne gør dialogenmellem myndighed ogleverandørerne for besværlig

Regioner

20%

40%

Kommuner5%

28%

14%

35%

17%

20%OfteAf og til

40%

60%Aldrig

80%

100%

Sjældent

Ved ikke

Anm.:Kilde:

Spørgsmålene er besvaret af 57 kommuner og fem regioner.Konkurrencestyrelsen, Spørgeskemaundersøgelse til kommunerne, 2007.Udbudsrådets sekretariat, Spørgeskemaundersøgelse til regionerne, 2009.

Godt en tredjedel af kommunerne og to af regionerne undlader endvidere ofte elleraf og til at udbyde opgaver, fordi opgaven ikke er omfattet af krav om EU-udbud(fx fordi opgaven er under tærskelværdien), og det derfor vurderedes, at det er let-tere blot at give opgaven direkte til én leverandør. Dette gør sig heroverfor sjæl-dent eller aldrig gældende for knap halvdelen (49 pct.) af kommunerne og 60 pct.af regionerne.På det statslige område anførte 44 pct. i 2000, at regelsættet i høj eller i nogengrad er for kompliceret. Heroverfor mente 42 pct., at dette i mindre grad eller sletikke var tilfældet.Flere af de offentlige aktører, som Udbudsrådets sekretariat har talt med, ansåfrygten for klagesager – og det ressourcetræk en klagesag medfører – som en afstørste barriere for brugen af udbud, jf. også ovenfor. Flere af de offentlige aktøreranser således den relativt åbne og omkostningsfrie klageadgang for leverandørernesom en væsentlig barriere for at turde konkurrenceudsætte. Virksomhedernes kla-geiver betyder, at der ofte bliver ”gået med livrem og seler” i forhold til at over-holde udbudsreglerne til punkt og prikke. Navnlig ved udbud af meget store kon-trakter havde flere af de offentlige aktører erfaring for, at en forbigået tilbudsgiverklagede i håb om, at tildelingsbeslutningen kunne ændres, bl.a. fordi det er relativt

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

omkostningsfrit at klage. Dette skal ses i lyset af, at det for ordregiveren er om-kostningstungt at blive indbragt for Klagenævnet uanset om reglerne er overholdt.Samtidig kan en klage forsinke udbudsprocessen i flere måneder.I relation hertil har Konkurrencestyrelsen bemærket, at der på det generelle planklages over ca. 1 pct. af de knap 6.000 årlige offentlige udbud.42Der er en tendenstil, at jo større kontrakter udbuddet drejer sig om, jo større sandsynlighed vurderesder at være for at komme i Klagenævnet. Ligeledes er der en tendens til en stig-ning i klager over tid. Fra 2006 til 2009 er der således en stigning på knap 130 pct.(fra 33 til 75 kendelser). Dette kan hænge sammen med, at der udbydes mere endtidligere og at virksomhederne har øget interesse for offentlige indkøb. Antallet afsager, som ikke får medhold i nogen af klagepunkter ligger nogenlunde på sammeniveau i 2006 og 2009, nemlig omkring 35 pct.

Øvrige lovgivningsmæssige barriererForuden de egentlige udbudsregler kommer en række øvrige regler i anvendelse,når det offentlige vælger at konkurrenceudsætte.Det er fx regler, der regulerer personaleforhold og forhold knyttet til opgaveløs-ningen hos den private leverandør. Disse regler betragtes også nogle steder i denoffentlige sektor som en barriere. Det drejer sig fx om tjenestemandsloven, virk-somhedsoverdragelsesloven og registerloven.43Det er imidlertid vurderingen, atde udfordringer denne lovgivning kan give anledning til, kan løses inden for deeksisterende lovgivningsmæssige rammer.44Derudover er der visse steder i lovgivningen regler for virksomheders profit vedløsning af offentlig opgaver. Dette spørgsmål behandles i kapitel 3.

Delkonklusion om lovgivningsmæssige barriererAnalysen har undersøgt, om en række lovgivningsmæssige barrierer har betydningfor de offentlige aktørers brug af konkurrenceudsættelse. Som figuren indikerer,vurderes disse barrierer samlet set at være af en vis betydning for den offentligesektors konkurrenceudsættelse, dog med nuancer inden for de enkelte dele, jf. fi-gur 2.19.

4344

I 2008 var antallet af annonceringer fra offentlige myndigheder 3.540, mens det samlede antal EU-udbud lå på2.242, jf. Udbudsrådet, Analyse af tilbudslovens regler om annonceringspligt, 2009.Se fx PLS Consult, Kommunernes administration i konkurrence, 2000.Fx kan udfordringer med registerloven imødekommes ved at ved at pålægge den private leverandør tavshedspligtom personfølsomme oplysninger. Udfordringer vedr. tjenestemandsloven kan fx afhjælpes gennem ansættelse påoverenskomstmæssige vilkår, udlån, overførsel til anden passende stilling samt afskedigelse.

UDBUDSRÅDET

Figur 2.19: Lovgivningsmæssige barrierer for offentlig konkur-renceudsættelseLovgivningsmæssigebarrierer for offentligkonkurrenceudsættelseØvrig lovgivningForhandlingsforbuddet

Information omudbudsformer

Klageadgang

Analysen tyder på, at mangel på information om udbudsformer og regler aleneudgør en mindre barriere for kommunerne. Forholdet udgør ikke en barriere forregionerne.Derimod opfattes en række aspekter af EU’s udbudsregler som en større barrierefor kommunerne. Fx gør det generelle forhandlingsforbud efter EU-udbudsreglerne dialogen mellem kommunen og leverandørerne besværlig. Barrie-rerne gør sig i mindre grad gældende i regionerne.En anden lovgivningsmæssig barriere, som flere offentlige myndigheder harnævnt, er den asymmetri, der er i fordelingen af omkostningerne ved at klage overet udbud: Hvis ordregiveren har overtrådt udbudsreglerne, er det normalt, at or-dregiveren skal betale klagers omkostninger. Derimod skal ordregiveren selvdække sine sagsomkostninger i de tilfælde, hvor Klagenævnet for Udbud har af-gjort, at reglerne er fulgtDerudover tyder analysen på, at der eksisterer en række øvrige lovgivningsmæssi-ge barrierer, fx i registerloven og tjenestemandsloven, som dog på det overordne-de plan synes at kunne håndteres inden for lovgivningens rammer.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

2.6

MARKEDSMÆSSIGE BARRIERER FOR KONKUR-RENCEUDSÆTTELSE

Dette afsnit sætter fokus på, hvorvidt de offentlige myndigheder undlader at kon-kurrenceudsætte opgaver som følge af markedsmæssige barrierer. Efter en over-ordnet vurdering af betydningen af markedsmæssige forhold skelnes der i det re-sterende mellem fire aspekter af markedsmæssige barrierer:••••

Vurdering af om der er et velfungerende marked.Kendskab til leverandører.Vurdering af eksternes ønske om samarbejde.Vurdering af private leverandørers interesse for at byde.

På det overordnede plan viser analysen, at alene en femtedel af kommunerne ogingen af regionerne oplever, at markedsmæssige forhold udgør en barriere. Mar-kedsmæssige forhold kan fx være, at de eksterne leverandørers pris/kvalitet gene-relt ikke er god nok, jf. figur 2.20.

Figur 2.20: Markedsmæssige forhold begrænser brug af kon-kurrenceudsættelse100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%KommunerHelt eller delvist enigHelt eller delvist uenigAnm.:

52%

60%

20%40%20%

RegionerHverken enig eller uenigVed ikke

Kilde:

Spørgsmålsformulering: I hvilken grad mener du, at nedenstående forhold begrænser brugen af udbud idin region/kommune: Markedsmæssige forhold. (Fx at de eksterne leverandørers pris/kvalitet generelt ik-ke er god nok). Spørgsmålet er besvaret af 64 kommuner og fem regioner.Konkurrencestyrelsen, Spørgeskemaundersøgelse til kommunerne, 2007.Udbudsrådets sekretariat, Spørgeskemaundersøgelse til regionerne, 2009

UDBUDSRÅDET

Vurdering af om der er et velfungerende markedFraværet af et velfungerende marked kan udgøre en barriere for den offentligesektors brug af konkurrenceudsættelse, og er især en udfordring for nye områder.Se boks 2.6 med eksempler herpå fra kommuner.

Boks 2.6: Fraværet af et marked – eksempler fra kommunerSocialfaglige tilsynsopgaver i Aalborg KommuneDer var ikke umiddelbart et marked for den udbudte opgave, hvilket resulterede i storusikkerhed om, hvorvidt der var egnede leverandører. Problemet blev dog løst ved atsøge erfaring hos andre forvaltninger, hvor man havde erfaringer med udbud af tilsyns-opgaver.Biblioteksdrift i Kolding Kommune:Kommunen er løbende stødt på en del barrierer. Manglen på egnede leverandører er søgtløst gennem konsulentbistand. Det ville dog have været en fordel, hvis der havde væretet marked med flere udbydere. Vurderingen er, at der mangler en offentlig efterspørgsel– og at én kommune ikke er nok til at sikre et marked. Øget efterspørgsel fra flere kom-muner er vigtigt, hvis den private leverandør senere skal have incitament til at udvikleområdet.Kilde:Konkurrencestyrelsen, Klar til konkurrence i kommunerne, 2008, side 23 og 68.

Helt overordnet undlader godt 30 pct. af kommunerne ofte eller af og til at udbydeopgaver, fordi de vurderer, at der ikke er eksterne leverandører på markedet til atbyde på opgaven.45Derimod betyder dette forhold stort set aldrig noget for beslut-ningen om udbud i nogen af regionerne eller hos 45 pct. af kommunerne, jf. figur2.21.

Udbudsrådet, Effektanalyse af konkurrenceudsættelse af pleje og omsorgsopgaver i kommunerne, 2009 (gennem-ført af Rambøll Management), viste, at der i undersøgelsens cases ikke var mangel på leverandører/mangel på in-teresse fra leverandører til at byde på kommunernes udbud.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Figur 2.21: Undlader at udbyde opgaver – fravær af et velfun-gerende markedFordi der er så fåeksterneleverandører til atbyde påopgaverne, at derderved er risikofor, at der skabeset privat monopol

Regioner

20%

40%

Kommuner 2%

22%

26%

21%

29%

Fordi detvurderes, at deeksterneleverandører, derer på markedet,ikke kan levere entilstrækkeligkvalitet

Regioner

20%

60%

20%

Kommuner

17%

33%

22%

28%

Fordi detvurderes, at derikke er eksterneleverandører påmarkedet til atbyde på opgaven

Regioner

100%

Kommuner 3%

28%

21%

24%

0%OfteAnm.:Kilde:

20%Af og til

40%

60%Aldrig

80%

100%

Sjældent

Ved ikke

Alene 17 pct. af kommunerne og en af regionerne undlader ofte eller af og til atudbyde opgaver, fordi de vurderer, at de eksterne leverandører, der er på marke-det, ikke kan levereen tilstrækkelig kvalitet.Dette forhold vurderes derimod stortset aldrig at have betydning for 55 pct. af kommunerne og 80 pct. af regionerne, jf.figur 2.21.Risikoen for, at der med udbud skabes et privat monopol, betyder, at knap en fjer-dedel af kommunerne og en af regionerne ofte eller af og til undlader at udbydeopgaver.46Dette forhold betyder imidlertid ikke noget for knap halvdelen af kom-munerne (47 pct.) og 80 pct. af regionerne jf. figur 2.21.I relation hertil pegede Udliciteringsrådet i 2005 på, at ”mange kommuner har denprincipielle holdning, at man ikke ønsker at erstatte et offentligt monopol med etprivat monopol. Der er således et klart ønske i mange kommuner om, at der skal

Det bemærkes, at overdragelse af opgaver til et privat monopol fjerner de positive effekter ved konkurrenceud-sættelse.

UDBUDSRÅDET

være flere kvalificerede leverandører på markedet, hvis man skal udbyde en kom-munal opgave.”47Flere af de offentlige aktører, Udbudsrådets sekretariat har talt med, tilkendegav,at der på nogle områder i dag var en række meget dominerende markedsaktører tilstede (fx linnedvask, software, biblioteksbøger, laboratorieområdet, hjælpemid-delområdet). Dette begrænser mulighederne for et velfungerende marked.På udsagnet om, at der ikke er private leverandører, som kan løse opgaven til-fredsstillende angav 36 pct. af de statslige aktører i 2000, at dette i høj eller nogengrad var tilfældet, mens 43. pct. i mindre grad eller slet ikke var tilfældet.48Dengenerelle udvikling i markedet siden 2000 betyder, at denne andel sandsynligvis ermindre i dag.

Kendskab til leverandørerHvorvidt den offentlige sektors kendskab til de private leverandører har betydningfor brugen af konkurrenceudsættelse, er undersøgt i spørgeskemaundersøgelserne.Her er der skelnet mellem, om myndigheden har kendskab til leverandørerne, oghvorvidt lokale/regionale leverandører byder/får opgaven, jf. figur 2.22.Alene en tiendedel af kommunerne undlader ofte eller af og til at udbyde en opga-ve, fordi de ikke kender de leverandører, der forventes at byde på opgaven. Der-imod betyder dette forhold kun sjældent eller aldrig noget for knap totredjedel afkommunerne (63 pct.) samt for alle regionerne, jf. figur 2.22.

4748

Udliciteringsrådet, Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommunerne, 2005, side 71 og 72.Udliciteringsrådet, Ministeriernes anvendelse af udbud og udlicitering, 2000, side 36.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Figur 2.22: Undlader at udbyde opgaver – kendskab til/loka-le/regionale leverandørerFordi der erstorsandsynlighedfor, at opgavengår tilFordi der ikke erleverandørerlokale/regionale leverandører tiluden forat byde på opgaverne?kommunen?Kommuner

14%

81%

Regioner

100%

Kommuner2%

22%

76%

På grund af manglendekendskab til hvilke eksterneleverandører, der kanforventes at byde påopgaverne

Regioner

100%

Kommuner

10%

16%

48%

26%

20%Ofte

40%

60%Aldrig

80%Ved ikke

100%

Af og til

Sjældent

Anm.:Kilde:

Udliciteringsrådet pegede i 2005 på, at det kan opleves som en begrænsning, hvisder i en kommune eller region ikke er private firmaer, som har vist sig i stand til atvaretage de opgaver, som påtænkes udbudt. Det gælder særligt i geografisk yder-ligt beliggende områder, hvor det har stor betydning, om der er risiko for at mistelokale/regionale arbejdspladser.49Hvorvidt der er lokale/regionale leverandører til at byde på opgaven har stort setingen indflydelse på beslutningen om at udbyde en opgave. For hele 98 pct. afkommunerne og alle regionerne har dette forhold således sjældent eller aldrig be-tydning for beslutningen om udbud.Ligeledes viser spørgeskemaundersøgelsen, at det heller ikke har betydning for 95pct. af kommunernes beslutning om udbud, hvorvidt opgaven med stor sandsyn-lighed går til leverandører uden for kommunen., jf. figur 2.22.

Udliciteringsrådet, Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommuner, 2005.

UDBUDSRÅDET

Vurdering af private leverandørers interesse for at bydeHar den offentlige sektors forventninger til private leverandørers interesse i at by-de på en opgave betydning for konkurrenceudsættelse?Alene 10 pct. af kommunerne og ingen af regionerne undlader at udbyde opgaver,fordi de vurderer, at eksterne leverandører generelt ikke er interesseret i at byde påden offentlige opgave.Mere konkret angiver godt en femtedel af kommunerne, at de ofte eller af og tilundlader at udbyde en opgave, fordi kommunen vurderer, at opgaven er forlilletil, at eksterne leverandører vil byde på den. Dette forhold gør sig heroverfor sjæl-dent eller aldrig ikke gældende for 60 pct. af kommunerne og alle regionerne, jf.figur 2.23.

Figur 2.23: Undlader at udbyde opgaver – vurdering af leve-randørers interesse for at bydeFordi manvurderer, atFordi manFordi manvurderer, ateksternevurderer, atopgaven er for leverandører ikkeopgaven er forstor til, atvil byde påopgaven på grundlille til, at eksterneeksterneleverandører vil leverandører vilaf for højebyde på den.byde på denkvalitetskrav.

Regioner

40%

60%

Kommuner

11%

26%

46%

18%

Regioner

20%

80%

Kommuner 2%

21%

58%

19%

Regioner

40%

60%

Kommuner 2%

19%

28%

32%

19%

0%OfteAnm.:Kilde:

20%Af og til

40%

60%Aldrig

80%

100%

Sjældent

Ved ikke

Derimod er der stort set ingen, der undlader at udbyde en opgave, fordi de vurde-rer, at opgaven er for stor til, at eksterne leverandører vil byde på den. Kun knap 2pct. af kommunerne angiver dette, mens 79 pct. af kommunerne og alle regionernesjældent eller aldrig tillægger dette forhold betydning, jf. figur 2.23. Resultatet

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

skal ses i sammenhæng med, at der på de afholdte workshops var tilkendegivelseraf, at man ofte oplevede, at de offentlige opgaver var for omfattende til de privateleverandører på markedet, jf. også kapitel 3 og figur 3.9.Endelig undlader godt en tiendedel af kommunerne at konkurrenceudsætte opga-ver, fordi de vurderer, at eksterne leverandører ikke vil byde på opgaven på grundaf for høje kvalitetskrav. Dette forhold har til gengæld sjældent eller aldrig betyd-ning for knap trefjerdedele (72 pct.) af kommunernes og alle regionernes beslut-ning om konkurrenceudsættelse, jf. figur 2.23.

Vurdering af private leverandørers ønske om samarbejdeSpørgeskemaundersøgelserne belyser, om kommunernes og regionernes egen vur-dering af de private leverandørers ønske om samarbejde har betydning for, om op-gaver bliver konkurrenceudsat.

Figur 2.24: Undlader at udbyde opgaver – vurdering af privatesønske om samarbejde100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%17%9%3%47%100%24%

KommunerOfteAnm.:

RegionerSjældentAldrigVed ikke

Af og til

Kilde:

Spørgsmålsformulering: Oplever du, at regionen/kommunen undlader at udbyde en opgave, fordi manvurderer, at eksterne leverandører vil holde sig væk, fordi samarbejdet med myndigheden er for vanske-ligt. Spørgsmålet er besvaret af 58 kommuner og fem regioner.Konkurrencestyrelsen, Spørgeskemaundersøgelse til kommunerne, 2007.Udbudsrådets sekretariat, Spørgeskemaundersøgelse til regionerne, 2009.

UDBUDSRÅDET

Lidt flere kommuner, men stadig et fåtal (12 pct.) angiver, at de ofte eller af og tilundlader at udbyde opgaver, fordi kommunen vurderer, at eksterne leverandørervil holde sig væk, fordi samarbejdet med myndigheden bliver for vanskelig. Detteforhold tillægger knap totredjedel af kommunerne (64 pct.) og alle regionernesjældent eller aldrig betydning, jf. figur 2.24.

Delkonklusion om markedsmæssige barriererAnalysen har undersøgt, en række markedsmæssige barrierers betydning for deoffentlige myndigheders brug af konkurrenceudsættelse. Som figuren illustrerer,vurderes disse barrierer samlet set alene at udgøre en mindre barriere for den of-fentlige sektors konkurrenceudsættelse, jf. figur 2.25.

Figur 2.25: Markedsmæssige barrierer for offentlig konkurren-ceudsættelseMarkedsmæssig barriererfor offentligkonkurrenceudsættelseØnsker eksterneat samarbejdeKendskab tilleverandørerØnsker eksterneat byde

Velfungerendemarked

På det generelle plan tyder analysen på, at markedsmæssige forhold ikke begræn-ser brugen af udbud. Dette billedes nuanceres imidlertid, når blikket rettes modkonkrete forhold.Analysen tyder således på, atfraværet af et velfungerende markedudgør en visbarriere.50Fx undlader godt 30 pct. af kommunerne ofte eller af og til at udbydeopgaver, fordi det vurderes, at der ikke er eksterne leverandører på markedet til at

Det skal bemærkes, at intensiteten af denne barriere må forventes at variere fra opgaveområde til opgaveområde.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

byde på opgaven.51Ligeledes undlader en fjerdedel af kommunerne og regionerneat udbyde opgaver, fordi der er så få eksterne leverandører til at byde på opgaver-ne, og der derved er risiko for, at der skabes et privat monopol på markedet.Det synes ikke at udgøre en barriere for brugen af udbud, om man harkendskab tilkommende leverandørereller om leverandørerne erlokale/regionale.Dette gælderbåde i kommuner og regioner.Heller ikke den offentlige myndigheds forventning til, hvorvidt de private erinte-resseret i at bydeogefterfølgende samarbejdesynes at udgøre en barriere for bru-gen af konkurrenceudsættelse. Dog tilkendegiver godt en femtedel af kommunerne(21 pct.), at de undlader at udbyde opgaver, fordi kommunen vurderer, at opgavener forlilletil, at eksterne leverandører vil byde på den.

2.7

KONKLUSION OM OFFENTLIGE AKTØRERS BAR-RIERER

Analysen peger på, at de væsentligste barrierer for offentlige myndigheders brugaf konkurrenceudsættelse er af henholdsvis holdningsmæssig og økonomisk ka-rakter, jf. figur 2.26. Hertil kommer, at der kan identificeres visse lovgivnings-mæssige barrierer samt visse organisatoriske og styringsmæssige barrierer. Der-imod synes markedsmæssige barrierer under ét at spille en mindre rolle. Dog tyderanalysen på, at fraværet af et velfungerende marked udgør en vis barriere.

Heroverfor viste Udbudsrådet, Effektanalyse af konkurrenceudsættelse af pleje og omsorgsopgaver i kommuner-ne, 2009 (gennemført af Rambøll Management), at der i undersøgelsens cases ikke var mangel på leverandø-rer/mangel på interesse fra leverandører til at byde på kommunernes udbud.

UDBUDSRÅDET

Figur 2.26: Barrierer for offentlige aktørers konkurrenceudsæt-telseHoldningsmæssigeMarkedsmæssigeBarrierer for offentligeordregivereskonkurrenceudsættelse

Økonomiske

Lovgivnings-mæssige

Organisationog styring

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

munerne kan hænge sammen med, at den del af statens opgaveportefølje, det ermuligt at konkurrenceudsætte, primært vedrører støttefunktioner.Analysen tyder på, at der i højere grad er holdningsmæssige barrierer at finde hospolitikerne i kommunerne end i regionerne. Opfattelsen af, at der ikke er stemmeri konkurrenceudsættelse, synes således mere udbredt i kommunerne end i regio-nerne.Økonomiske barriererer dels omkostninger ved at lave tilbud (transaktionsom-kostninger), dels usikkerheden ved om der er gevinster ved at konkurrenceudsætte.Transaktionsomkostninger ved at udbyde en opgave opleves som en væsentligbarriere for konkurrenceudsættelse. Dette gør sig især gældende ved førstegangs-udbud og ved komplekse opgaver.Endvidere spiller usikkerheden om gevinsterne ved at udbyde en opgave en afgø-rende rolle for beslutningen om at konkurrenceudsætte. For det første er der ikkealtid adgang til dokumentation for, hvilke gevinster der kan forventes ved at ud-byde. For det andet vurderes det ikke altid, om der er gevinster ved at udbyde.Analysen tyder på, at hovedparten af de offentlige myndigheder undlader af og tilat udbyde opgaver, fordi de vurderer, at der ikke er gevinster ved at konkurrence-udsætte (knap halvdelen af kommunerne, totredjedele af de statslige aktører samtalle regionerne). Analysen viser imidlertid samtidig, at selv om halvdelen afkommunerne tilkendegiver, at de ikke udbyder offentlige opgaver, fordi de harvurderet, at der ikke er gevinster ved at få eksterne til at løse opgaven, er det aleneunder 10 pct. af kommunerne, der altid undersøger, om der er økonomiske gevin-ster ved at udbyde, før beslutningen om eventuel konkurrenceudsættelse træffes.Det indikerer, at vurderingen af de økonomiske gevinster ikke altid er velunder-byggede, samt at beslutningen om, hvorvidt en opgave skal konkurrenceudsættes,ikke altid sker på et oplyst grundlag.Analysen peger endvidere på, at offentlige myndighedersorganiseringaf indkøbog udbud spiller en væsentlig rolle for barriererne ved udbud. Det er således afgø-rende, dels at de medarbejdere, der har ansvaret for udbud, får erfaring og rutine,dels at de rette kompetencer – både juridiske, økonomiske og faglige – inddrages ikonkurrenceudsættelsen. Analysen indikerer, at én udbudsenhed/centralt indkøbs-kontor kan bidrage væsentligt til at sikre, at de rette kompetencer og tilstrækkeligerfaring er til stede. En sådan er allerede til stede i alle regioner og i langt de flestekommuner.

UDBUDSRÅDET

Et aspekt af destyringsmæssige barriererer, hvorledes den offentlige myndighedhåndterer det at miste egne driftskompetencer. Samtidig med, at myndigheden na-turligt taber driftskompetencer, hvis udbuddet ender med udlicitering, skal myn-digheden både være en effektiv bestiller, som giver den private leverandør et kva-lificeret med- og modspil, og kunne tage opgaven tilbage, såfremt det skulle blivenødvendigt. Analysen tyder på, at disse udfordringer udgør en barriere på alle treoffentlige myndighedsniveauer.Om en offentlig myndighed tvinges til at hjemtage en opgave for at kunne opfyldesin forsyningsforpligtelse afhænger til dels af, om der er et velfungerende marked.Netop fraværet af etvelfungerende markedopfattes af flere – både statslige aktø-rer og kommuner – som en vis barriere for konkurrenceudsættelsen.For de, der skal udbyde for første gang, kan det være vanskeligt at skabe sig over-blik over regler og værktøjer. Enlovgivningsmæssig barriere,som flere oplever –både blandt offentlige og private aktører – er, at EU’s udbudsregler om det gene-relle forhandlingsforbud lægger visse restriktioner på dialogen mellem den offent-lige myndighed og leverandørerne. Bl.a. betyder forbuddet, at en offentlig myn-dighed ikke kan tage kontakt til tilbudsgivere for at få rettet ”indlysende fejl”, li-gesom de private savner en mulighed for at introducere nye løsninger.En anden lovgivningsmæssig barriere, som flere offentlige myndigheder harnævnt, er den asymmetri, der er i fordelingen af omkostningerne ved at klage overet udbud: Hvis ordregiveren har overtrådt udbudsreglerne, er det normalt, at or-dregiveren skal betale klagers omkostninger. Derimod skal ordregiveren selvdække sine sagsomkostninger i de tilfælde, hvor Klagenævnet for Udbud har af-gjort, at reglerne er fulgt. Ca. 1 pct. af alle offentlige udbud indklages for Klage-nævnet for Udbud.Endvidere fremhæver flere af de offentlige aktører, at risikoen for, at et udbud ef-terfølgende bliver indbragt for Klagenævnet, bidrager til at hæve transaktionsom-kostningerne væsentligt, jf. ovenfor. Risikoen for en efterfølgende klagesag bety-der, dels at den offentlige myndighed allerede fra starten afsætter en budgetmæs-sig post til at finansiere en evt. klage, dels at de offentlige aktører anvender unødigmange ressourcer på at sikre og dobbelttjekke, at alle regler og procedurer eroverholdt.Boks 2.7 opsummerer analysens hovedkonklusioner om barrierer for den offentli-ge sektors brug af konkurrenceudsættelse.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Boks 2.7: Hovedkonklusioner – barrierer for offentlige aktø-rers konkurrenceudsættelse•

•

UDBUDSRÅDET

Kapitel 3 Barrierer forprivate leverandørerssalg til den offentlige sek-tor3.1INDLEDNINGPå det overordnede plan undlader knap halvdelen af virksomhederne at byde påopgaver hos det offentlige, fordi barriererne er for store. Det viser Capacents spør-geskemaundersøgelse gennemført for Udbudsrådet (se appendiks 2-4). Ligeledesviser en DI-undersøgelse fra 2006, at ca. en tredjedel af virksomhederne har und-ladt at byde på en kommunal opgave, fordi barriererne var for store (se appendiks2).Generelt giver mange virksomheder udtryk for, at de oplever det som vanskeligt atsælge til den offentlige sektor. Således viser Capacents spørgeskemaundersøgelsefor Udbudsrådet, at ca. en tredjedel af de virksomheder, som ikke i dag er leveran-dører til det offentlige, oplever det som vanskeligt at sælge til den offentlige sek-tor. Ligeledes viser DI’s undersøgelse, at godt en fjerdedel af de deltagende virk-somheder anser det som vanskeligt at levere varer eller serviceydelser til kommu-ner.Kapitel 3 konkretiserer disse overordnede tilkendegivelser fra private leverandørerom barrierer og vanskeligheder ved at handle med den offentlige sektor. Ligeledesbelyser kapitlet, om der kan identificeres særlige barrierer for virksomheder, derleverer ydelser inden for sundhed og omsorg. Derefter følger en analyse af, om derkan spores en tendens for de identificerede barrierers styrke afhængigt af hen-holdsvis virksomhedens størrelse og type.Analysen af de barrierer, private leverandører møder ved salg til den offentligesektor, bygger på en række delundersøgelser og datakilder. Det drejer sig dels omdesk review af eksisterende undersøgelser, dels interview og møder med privateaktører og endelig en spørgeskemaundersøgelse til en række virksomheder gen-nemført for Udbudsrådet af Capacent (se boks 3.1 og appendiks 2-4).

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Boks 3.1: Hvordan er barrierer for privates salg til den offent-lige sektor undersøgtBarrierer for det privates salg til den offentlige sektor er undersøgt gennem:•

•

••

Spørgeskemaundersøgelse gennemført af Capacent (se appendiks 2 og 3 for spørge-skema med svarfordelinger).Desk review af eksisterende undersøgelser af barrierer, herunder af DI’s undersøgel-se fra 2006 (anvendte rapporter og undersøgelser fremgår af appendiks 1).Møder med ISS, Falck, Aleris og Forenede Service i september og oktober 2009.Workshop med DI, Danske Erhverv, Dansk Byggeri, Landbrug & Fødevarer ogHåndværksrådet i oktober 2009.

I analysen af, hvilke barrierer private leverandører møder, når de handler med denoffentlige sektor, skelnes der mellem fire typer: Økonomiske barrierer, barrierer itilbuds- og salgsprocessen, personalerelaterede barrierer samt lovgivningsmæssigebarrierer, jf. figur 3.1.

Figur 3.1: Oversigt over barrierer for privates salg til den of-fentlige sektorØkonomiske

Lovgivnings-mæssige

Barrierer for privates salg tilden offentlige sektor

Tilbuds- ogsalgsprocessen

Personale-relaterede

De økonomiske barrierer inkluderer betalingsmæssige barrierer, mens de lovgiv-ningsmæssige barrierer også inkluderer skatte- og afgiftsmæssige barrierer.

UDBUDSRÅDET

3.2

ØKONOMISKE BARRIERER VED SALG TIL DENOFFENTLIGE SEKTOR

Der kan være en række økonomiske barrierer for en privat leverandør, når denneskal handle med den offentlige sektor. Analyse skelner mellem følgende typer:•••

Omkostningerne ved at lave tilbud.Økonomien i opgaveløsningen.Den offentlige sektors (vægt på) pris.

Omkostningerne ved at lave tilbudDer er forskellige omkostninger ved at lave tilbud og byde på offentlige opgaver.For nogle virksomheder står disse ikke mål med de mulige indtjeningsmuligheder,og virksomhederne undlader derfor at byde på de udbudte opgaver.På det overordnede plan vurderer 37 pct. af virksomhederne, at omkostningerneved at lave tilbud er for høje og derfor ikke umiddelbart står mål med indtje-ningsmulighederne ved at byde. Heroverfor vurderer knap en femtedel (19 pct.), atdette stort set aldrig er tilfældet, jf. figur 3.2.

Figur 3.2: Omkostninger ved at lave tilbud er for høje

Ved ikke22%

Altid eller næsten altid14%

Aldrig eller næstenaldrig5%

Ofte24%

Sjældent15%Sommetider20%

Anm.:

Kilde:

Spørgsmålsformulering: Hvor ofte oplever jeres virksomhed følgende barrierer i forbindelse med jeressalg til offentlige kunder? Omkostningerne ved at lave tilbud er høje. Spørgsmålet er besvaret af 440virksomheder.Spørgeskemaundersøgelse gennemført af Capacent for Udbudsrådet, 2009.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

I tråd hermed viser DI’s undersøgelse af barrierer, at godt en tredjedel af de delta-gende virksomheder er enige i, at omkostninger ved at udforme tilbud er for høje,mens en fjerdedel ikke mener, at omkostningerne ved at lave tilbud er for høje.På workshoppen med de private aktører blev der givet udtryk for, at det især varde første gange, en virksomhed bød på en opgave for den offentlige sektor, attransaktionsomkostningerne ved at lave tilbud var for høje.

Økonomien i opgaveløsningenØkonomien i opgaveløsningen er afgørende for de private leverandører. Analysenbelyser her to potentielle typer af barrierer. Dels om startomkostningerne ved op-gaveløsningen er for høje, dels om der generelt er vanskeligheder ved at tjenepenge på opgaveløsningen.Startomkostninger dækker over, om det kræver for store investeringer fra den pri-vate leverandørs side at opstarte en opgaveløsning. Det kan fx være krav om enbestemt type materiel eller brug af en specifik teknologi.For høje startomkostninger udgør en barrierer for en fjerdedel af virksomhederne.Derimod oplever en femtedel af virksomhederne stort set aldrig, at startomkost-ningerne ved at løse en opgave for den offentlige sektor er for høje, jf. figur 3.3.

UDBUDSRÅDET

Figur 3.3: Startomkostninger ved offentlige opgaver er forstore i forhold til markedet for opgavetypen

Altid eller næsten altid8%Ved ikke33%

Ofte19%

Aldrig eller næstenaldrig7%Sjældent13%

Sommetider20%

Anm.:

Kilde:

Spørgsmålsformulering: Hvor ofte oplever jeres virksomhed følgende barrierer i forbindelse med jeressalg til offentlige kunder? Startomkostningerne ved opgaver for det offentlige er store i forhold til omfan-get af markedet for den type opgaver. Spørgsmålet er besvaret af 440 virksomheder.Spørgeskemaundersøgelse gennemført af Capacent for Udbudsrådet, 2009.

Netop startomkostningerne ved at byde ind på nye offentlige kontrakter blev ogsåfremhævet som et fokuspunkt hos en af de private aktører, Udbudsrådets sekreta-riat har talt med. Den private aktør anbefalede en bedre sammenhæng mellemkontraktperiodens længde og størrelsen af (ny)investering, som opgaveløsningenfordrer, når det gælder de såkaldte bilag IIb-ydelser.52Hovedparten af investerin-gen skal således helst være afskrevet inden for kontraktperioden.Foruden startomkostningerne oplever en fjerdedel af virksomhederne også vanske-ligheder med at tjene penge på opgaveløsningen, jf. figur 3.4.

Bilag II-B-ydelser omfatter bl.a. opgaver vedrørende social- og sundhedsvæsen, uddannelse, kulturelle ydelser,juridiske ydelser, hotel- og restaurationsvirksomhed og sø- og jernbanetransport.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Figur 3.4: Vanskeligt at tjene penge på opgaveløsning for denoffentlige sektorAltid ellernæsten altid5%Ofte19%

Ved ikke21%

Aldrig ellernæsten aldrig4%

Sjældent15%Sommetider36%

Anm.:

Kilde:

Spørgsmålsformulering: Hvor ofte oplever jeres virksomhed følgende barrierer i forbindelse med jeressalg til offentlige kunder? Det kan være vanskeligt at tjene penge på opgaver for det offentlige. Spørgs-målet er besvaret af 440 virksomheder.Spørgeskemaundersøgelse gennemført af Capacent for Udbudsrådet, 2009

Der kan være flere grunde til, at de private leverandørers oplever det som vanske-ligt at tjene penge på opgaveløsningen for den offentlige sektor. Dels kan detskyldes forhold, som den offentlige sektor regulerer og fastsætter, jf. nedenfor.Dels kan det skyldes interne forhold i virksomheden, fx arbejdstilrettelæggelsenog om det generelt er en veldrevet virksomhed.Et forhold, som knap halvdelen af de virksomheder, der vurderer det er vanskeligtat tjene penge på offentlige opgaver, påpeger, er, at kravene til leverancen er forhøje. Hos en af de private aktører, sekretariatet har talt med, oplevede man fx entendens til, at ”alt væltes over på leverandøren – også elementer, der aldrig tidlige-re havde været driftens ansvar”.Derudover oplever en tredjedel af de virksomheder, der har vanskeligheder med attjene penge, at det er reglerne for prisfastsættelse vanskeliggør dette.Endelig oplever knap en tredjedel af de virksomheder, der har vanskeligheder vedat tjene penge det som et problem, at betalingen eller restbetalingen kommer for

UDBUDSRÅDET

sent. Dette blev også fremhævet på workshoppen med de private aktører. På work-shoppen påpegede de private aktører endvidere, at betalingsbetingelserne kunneudgøre en økonomisk barriere. Fx så man – på grund af lange betalingsfrister –tilfælde, hvor den private leverandør kom til ”at agere bank for momsen”: Virk-somheden skulle afregne moms med SKAT før den offentlige ordregiver havdebetalt. I forlængelse heraf påpegede en af de private leverandører, sekretariatet harholdt møde med, at betalingsbetingelserne i henholdsvis den offentlige og den pri-vate sektor var forskellige. Den private sektor arbejder normalt med faktureringotte dage efter levering. Den offentlige sektor arbejder derimod med løbende må-ned plus 30 dage. Det betyder, at de private leverandører skal afholde omkostnin-ger ved at vente på pengene. Derfor er det ikke muligt at give det offentlige deskarpeste priser. Endelig blev det i de åbne svar i Capacents undersøgelse tilken-degivet, at det offentliges brug af elektronisk fakturering ofte skabte problemer.

Den offentlige sektors (vægt på) prisI Capacents spørgeskemaundersøgelse for Udbudsrådet er det belyst, om de priva-te leverandører ser det som en barriere, at offentlige kunder lægger for stor vægtpå pris frem for andre ting, fx service eller kvalitet. Det er vurderingen, at detteaspekt ikke umiddelbart udgør en barriere for at fremme konkurrenceudsættelse,men snarere en barriere for en øget brug af innovative løsninger, jf. også nedenfor.En større andel af virksomhederne (44 pct.) oplever det altid eller ofte som en bar-riere, at de offentlige kunder lægger for stor vægt på pris frem for andre ting, fxservice eller kvalitet, jf. figur 3.5.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Figur 3.5: Offentlige kunder lægger for stor vægt på pris fremfor andre ting, fx service eller kvalitet

Ved ikke20%

Altid ellernæsten altid19%

Aldrig ellernæsten aldrig4%Sjældent11%

Ofte25%

Sommetider21%

Anm.:

Kilde:

Spørgsmålsformulering: Hvor ofte oplever jeres virksomhed følgende barrierer i forbindelse med jeressalg til offentlige kunder? Offentlige kunder lægger for stor vægt på pris frem for andre ting, fx service el-ler kvalitet. Spørgsmålet er besvaret af 440 virksomheder.Spørgeskemaundersøgelse gennemført af Capacent for Udbudsrådet, 2009.

I tråd hermed viser DI’s undersøgelse fra 2006, at ca. halvdelen er enige i udsag-net om, at ”kommunen vælger det billigste tilbud og tager ikke hensyn til, at vikan tilbyde bedre og mere innovative løsninger”.Disse resultater stemmer overens med de tilkendegivelser, Udbudsrådets sekreta-riat har fået – både ved møder med private aktører og på workshoppen. En rækkeaf de private aktører efterspørger således bedre muligheder for at tilbyde den of-fentlige sektor nye og innovative løsninger af opgaverne.Som én af de private aktører udtrykte det ”man kommer til at lave tilbud på præcisden opgaveløsning, det offentlige har i dag. Det betyder meget detaljerede krav-specifikationer”. Samme aktør fortalte, at den offentlige sektor i Sverige netophavde en lang tradition for at bruge ”hvad kan jeg få for pengene"-

UDBUDSRÅDET

udbud/funktionsudbud. Det betød dels øget innovation om opgaveløsningen, delsmeget kortere udbudsmateriale, hvor man ”er enige om målet”.53Analysen tyder således på, at der er et udbredt ønske hos de private leverandørerom i højere grad at få lejlighed til at tilbyde innovative og anderledes opgaveløs-ninger til den offentlige sektor.Flere af de offentlige aktører, Udbudsrådets sekretariat har talt, har tilkendegivet,at de i princippet også er interesseret i at afprøve innovative løsninger. Bl.a. derforanvendes også tildelingskriteriet om ”økonomisk mest fordelagtige bud” i stedetfor alene at konkurrere på prisen. Udfordringen hos de offentlige aktører er imid-lertid dels at beskrive den ønskede kvalitet, dels at kontrollere den leverede kvali-tet, jf. figur 2.6 og figur 2.11, kapitel 2. Dette skal også ses i sammenhæng medden offentlige myndigheds forsyningsforpligtelse over for borgeren.Et aspekt der ofte fremdrages i forbindelse med prisen på opgaveløsningen, er deoffentlige ordregiveres kontrolbud og omkostningskalkulationer.54Dette har be-tydning i de situationer, hvor den offentlige ordregiver selv vælger at byde på etudbud, men det har også betydning for kalkulationen af den baseline, den offentli-ge myndighed lægger til grund for at vurdere økonomiske gevinster ved at udbydeen opgave.De private aktører, sekretariatet for Udbudsrådet har talt med, pegede især på toudfordringer i relation til kontrolbud og omkostningskalkulationer: For det førstevar der en opfattelse af, at den offentlige sektors økonomisystemer ikke alle stedervar gearet til at danne grundlag for at udarbejde troværdige omkostningskalkulati-oner. For det andet oplevede de private aktører i forlængelse heraf, at den offentli-ge sektor ved at sammenligne kontrolbud og privates tilbud ofte kom til at sam-menligne usammenlignelige priser. Denne opfattelse var især én af de private ak-tører blevet bestyrket i efter at have haft mulighed for minutiøst at gennemgå denoffentlige ordregivers kontrolbud. Den private leverandør udtrykte, at ”det vartankevækkende, så meget de private leverandørers pris var ved siden af den of-fentlige ordregivers kontrolbud”. En anden privat leverandør tilkendegav, at megettydede på, at de offentlige myndigheder alene inkluderede timelønnen og ikke fxferiepenge, forsikring m.v. i kontrolbuddet. Ligeledes blev ordregivers håndteringaf momsen i kontrolbud fremhævet som en udfordring på workshoppen med deprivate aktører.

Se også Udbudsrådet, Effektanalyse af konkurrenceudsættelse af pleje og omsorgsopgaver i kommunerne, 2009(gennemført af Rambøll Management) for yderligere erfaringer med denne type udbud i Sverige.Retningslinjerne for kommunernes og regionernes kontrolbud følger af budget- og regnskabssystem for hhv.kommuner og regioner, kapitel 9, afsnit om vejledning om omkostningskalkulationer samt af bekendtgørelse nr.607 af 24. juni 2008 om kommuners og regioners beregning og afgivelse af kontrolbud.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Samtidig blev det understreget, at den offentlige sektor var kommet langt i forholdtil kontrolbud og omkostningskalkulationer – bl.a. på grund af bedre regler. Mende private aktører vurderer, at der stadig er et stykke vej – både i forhold til vej-ledningen og til opfølgningen på vejledningen.

Delkonklusion om økonomiske barriererAnalysen har påvist en række økonomiske barrierer, som har væsentlig betydningfor de private aktørers incitament til at handle med den offentlige sektor, jf. figur3.6.

Figur 3.6: Økonomiske barrierer for private leverandørers salgtil den offentlige sektorØkonomiske barriererfor privates salg tilden offentlige sektor

Omkostningerved at lave tilbud

Økonomieni opgaveløsningen

(For storvægt på) pris

Således udgør omkostningerne ved at lave tilbud en barriere for godt en tredjedelaf de private leverandører, mens en fjerdedel af virksomhederne oplever hen-holdsvis startomkostningerne og vanskelighederne ved at tjene penge på opgave-løsningen som en barriere. Årsagerne til vanskelighederne med at tjene penge kandels findes internt i virksomheden, dels skyldes krav og regler fastsat af den of-fentlige sektor. Tre af de grunde, virksomhederne fremdrager som årsag til udfor-dringerne med at tjene penge, er de krav, der stilles til leverandøren i forhold tilprisen, reglerne for prisfastsættelse samt at betalingen eller restbetalingen kommerfor sent.

UDBUDSRÅDET

Analysen viser, at en større andel af de private leverandører (44 pct.) oplever, atden offentlige sektor lægger for stor vægt på pris frem for andre elementer. Detskal bemærkes, at dette aspekt ikke umiddelbart vurderes at udgøre en barriere forat fremme konkurrenceudsættelse, men snarere en barriere for en øget brug af nyeog innovative løsninger. Analysen tyder på, at der er et udbredt ønske hos de pri-vate leverandører om i højere grad at få lejlighed til at tilbyde innovative og ander-ledes opgaveløsninger til den offentlige sektor. Dette ønske skal ses i sammen-hæng med, at det i sidste ende stadig er de offentlige ordregivere, der har myndig-hedsansvaret for opgaveløsningen og derfor også har et legitimt behov for at kun-ne dokumentere, at serviceydelserne er leveret i den aftalte kvalitet over for of-fentligheden.Endelig er flere af de private aktører af den opfattelse, at den offentlige sektorskontrolbud og omkostningskalkulationer skaber en række udfordringer – både forde private leverandører, men også for den offentlige sektor selv.

3.3

BARRIERER I TILBUDS- OG SALGSPROCESSEN

Private leverandørers barrierer i tilbuds- og salgsprocessen dækker i analysen overen række aspekter, bl.a. problemer med at finde udbuddet, udbuddets udformningog krav, processen med at udarbejde tilbud samt annullering af udbud. Barriererforårsaget af udbudsreglerne behandles i afsnit 3.5 om lovgivningsmæssige barrie-rer.

Problemer med at finde udbudFørste skridt i tilbuds- og salgsprocessen er at få skabt kontakt og blive opmærk-som på en salgsmulighed til den offentlige sektor. Hele 60 pct. af virksomhederneoplyser i undersøgelsen, at de bliver kontaktet af de offentlige ordregivere i for-bindelse med offentlige udbud.Alligevel er det alene 16 pct. af virksomhederne, der stort set ikke oplever pro-blemer med at finde frem til de opgaver, den offentlige sektor udbyder, jf. figur3.7. En forklaring på denne umiddelbare forskel kan være, at de virksomheder, derbliver kontaktet, allerede er leverandører.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Figur 3.7: Svært at finde frem til, hvilke opgaver det offentligeudbyder

Altid ellernæsten altid11%Ved ikke30%Ofte21%

Aldrig ellernæsten aldrig5%Sjældent11%Sommetider22%

Anm.:

Kilde:

Spørgsmålsformulering: Hvor ofte oplever jeres virksomhed følgende barrierer i forbindelse med jeressalg til offentlige kunder? Det kan være svært at finde frem til, hvilke opgaver det offentlige udbyder.Spørgsmålet er besvaret af 440 virksomheder.Spørgeskemaundersøgelse gennemført af Capacent for Udbudsrådet, 2009.

En af de private leverandører, som Udbudsrådets sekretariat har talt med, bekræf-tede, at leverandøren af og til havde svært ved at finde annoncerne. Virksomhedenhavde fx overset vigtige udbud, som havde andre CPV-koder55end dem, virksom-heden havde forvalgt i sit søgesystem. Rigtig mange af de åbne svar i Capacentsundersøgelse giver også udtryk for vanskeligheder med at finde udbud.At mange virksomheder har svært ved at finde udbuddene, er i tråd med de kon-klusioner, Udbudsrådets analyse af annonceringspligten fra oktober 2009 viste.56

Udbuddets udformningEn række af de private aktører, Udbudsrådets sekretariat har afholdt møde med,tilkendegiver, at der er meget stor forskel på kvaliteten af det udbudsmateriale, derkommer fra offentlige ordregivere. Generelt er vurderingen dog, at udbudsproces-55

CPV står for Common Procurement Vocabulary og er en nomenklatur, der opdeler opgaverne i forskellige typeraf varer, tjenesteydelser og bygge- og anlægsopgaver.Udbudsrådet, Analyse af tilbudslovens regler om annonceringspligt, 2009.

UDBUDSRÅDET

serne de senere år er blevet langt mere professionel, bl.a. hvor man har fået ind-købsfunktioner.Alligevel vurderer en fjerdedel af virksomhederne, at selve udbudsmaterialet altideller ofte er vanskeligt at forstå, jf. figur 3.8. Det er især ”kravene i udbudsmateri-alet” samt det, at udbud på samme område varierer fra myndighed til myndighed,der opfattes som en barriere.

Figur 3.8: Vanskeligt at forstå selve udbudsmaterialetAltid ellernæsten altid8%Ved ikke27%Ofte17%

Aldrig ellernæsten aldrig5%Sommetider23%

Sjældent20%

Anm.:

Kilde:

Spørgsmålsformulering: Hvor ofte oplever jeres virksomhed følgende barrierer i forbindelse med jeressalg til offentlige kunder? Selve udbudsmaterialet er ofte vanskeligt at forstå. Spørgsmålet er besvaret af440 virksomheder.Spørgeskemaundersøgelse gennemført af Capacent for Udbudsrådet, 2009.

Netop det, at udbudsmaterialet varierer fra myndighed til myndighed (på sammeområde), er genstand for mange kommentarer i de åbne svar i undersøgelsen. Derefterspørges bl.a. større ensartethed, fx på baggrund af branchestandarder (FRI,PAR m.v.).57Også på workshoppen med de private aktører blev den manglendegenkendelighed ved udbud inden for samme område anført som en udfordring.Vanskeligheder ved at forstå udbudsmaterialet kan have flere forskellige konse-kvenser. Dels kan det betyde, at visse private aktører undlader at byde på opgaver,

FRI står for Foreningen af Rådgivende Ingeniører og PAR står for Praktiserende Arkitekters Råd.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

dels kan det betyde, at den offentlige ordregiver modtager tilbud, som ikke mat-cher kravene til opgaveløsningen eller generelt dårligere tilbud.Foruden vanskeligheder med at forstå udbudsmaterialet kan udbuddets omfangudgøre en barriere, fx hvis udbuddet volumenmæssigt er for stort, eller hvis detdækker over for mange forskellige typer ydelser, bl.a. i totalentrepriser.Knap en tredjedel af virksomhederne oplever stort set aldrig, at udbuddene er foromfattende. Heroverfor oplever 17 pct., at dette altid eller ofte gør sig gældende,mens 21 pct. sommetider oplever, at udbud er for omfattende, jf. figur 3.9.

Figur 3.9: Offentlige udbud er for omfattende for virksomhe-denAltid ellernæsten altid6%Ved ikke31%Ofte11%

Sommetider21%

Aldrig ellernæsten aldrig12%

Sjældent19%

Anm.:

Kilde:

Spørgsmålsformulering: Hvor ofte oplever jeres virksomhed følgende barrierer i forbindelse med jeressalg til offentlige kunder? Den offentlige indkøbers udbud er for omfattende for vores virksomhed.Spørgsmålet er besvaret af 440 virksomheder.Spørgeskemaundersøgelse gennemført af Capacent for Udbudsrådet, 2009.

Billedet af, at offentlige udbud af og til er for omfattende for de private leverandø-rer på markedet, blev bekræftet på workshoppen med de private aktører. Også deoffentlige aktører, Udbudsrådets sekretariat har talt med, havde fra tid til andenoplevet, at de private leverandører fandt udbuddene for omfattende. Begge steder

UDBUDSRÅDET

så man det derfor som en udfordring, at de private leverandører blev bedre til kon-sortiedannelse og tænke i nye samarbejdsformer.Både antallet af ydelser omfattet af et udbud og udbuddet volumen fremhævesendvidere af mange virksomheder i spørgeskemaundersøgelsens åbne svar. Re-spondenterne giver udtryk for et ønske om opdeling i flere og mindre udbud, somtilgodeser mindre og mellemstore leverandører. En del virksomheder stiller sigkritisk over for den øgede brug af rammeaftaler og SKI, som ifølge respondenter-ne gør det sværere for mindre og fx lokale leverandører at komme ind på opgaver-ne.Et af de problemer, der blev påpeget under møderne med de private aktører, var, atder i visse tilfælde ikke var angivet volumen på det, der skulle leveres i henhold tilden kommende kontrakt. Dette har betydning for dels de prisberegninger, der lig-ger til grund for tilbuddet, dels risikoen for at den private leverandør opretholderen betydelig og unødig overkapacitet.I forlængelse heraf viser Håndværksrådets undersøgelse fra 2009, at næsten ni udaf ti af de deltagende virksomheder aldrig eller sjældent oplever, at ”udmåltemængder er opgivet i udbudsmaterialer”. Håndværksrådet påpeger i den forbindel-se, at det er forbundet med meget stort ressourcespild, når alle tilbudsgivere skaludregne de samme mængder. Et andet problem er, at der efterfølgende kan opståuklarhed om, hvilke arbejdsmængder og volumen der er omfattet af tilbuddet.58Implikationen af, at udbud er for omfattende kan fx være, at den private leveran-dør fravælger at byde på opgaven, eller at den private leverandør byder og får op-gaven, men ikke magter at løse den tilfredsstillende eller ikke kan få økonomi iopgaveløsningen.

Udarbejdelsen af tilbudOm de private leverandører oplever det at udarbejde tilbud som vanskeligt, skalses i sammenhæng med, om leverandøren ligeledes har vanskeligt ved at forståudbudsmaterialet, og til dels også om virksomheden ser det som omkostningsfuldtat udarbejde tilbud, jf. ovenfor.En tredjedel af virksomhederne oplever det altid eller ofte som vanskeligt at udar-bejde tilbud, mens knap en fjerdedel stort set aldrig oplever vanskeligheder ved atudarbejde bud, jf. figur 3.10.

Håndværksrådet, Håndværksrådets spørgeskemaundersøgelse om udbudsmaterialer i byggeriet, 2009.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Figur 3.10: Udarbejdelsen af tilbuddet er vanskelig

Ved ikke20%

Altid ellernæsten altid11%

Aldrig ellernæsten aldrig6%

Ofte23%

Sjældent17%Sommetider23%

Anm.:

Kilde:

Spørgsmålsformulering: Hvor ofte oplever jeres virksomhed følgende barrierer i forbindelse med jeressalg til offentlige kunder? Selve udarbejdelsen af tilbud kan være vanskeligt. Spørgsmålet er besvaret af440 virksomheder.Spørgeskemaundersøgelse gennemført af Capacent for Udbudsrådet, 2009.

Over halvdelen af de virksomheder, der oplever det som vanskeligt at udarbejdetilbud, begrunder det med, at udbudsmaterialerne er meget forskellige fra udbud tiludbud (på samme område), mens lige under halvdelen begrunder det med forskel-lige former for dokumentation fra myndighed til myndighed, jf. også nedenfor.Det tyder således på, at det er den manglende genkendelighed, og den manglendemulighed for at opbygge rutine, der skaber udfordringerne.I forlængelse heraf viser Håndværksrådets undersøgelse, at ca. totredjedele af dedeltagende virksomheder aldrig eller sjældent har oplevet, at opgavebeskrivelser iudbudsmaterialet er så entydige, at de er velegnede til at udregne tilbud efter.59

Krav i udbudsmaterialetKrav i udbudsmaterialet dækker i analysen dels over krav til den dokumentationog de garantier, der skal medfølge den private leverandørs tilbud, dels de specifik-

Håndværksrådet, Håndværksrådets spørgeskemaundersøgelse om udbudsmaterialer i byggeriet, 2009.

UDBUDSRÅDET

ke krav der stilles til den efterfølgende opgaveløsning. Begge typer krav kan bety-de, at visse private leverandører enten ikke kan eller vil byde.Hele 40 pct. af de private leverandører oplever altid eller ofte, at de dokumentati-onskrav, der stilles i tilbudsprocessen, er høje. Derimod vurderer alene 16 pct., atdette stort set aldrig er tilfældet, jf. figur 3.11.

Figur 3.11: Dokumentationskrav i tilbudsprocessen er høje

Ved ikke24%

Altid ellernæsten altid13%

Aldrig ellernæsten aldrig6%Sjældent10%Sommetider21%

Ofte26%

Anm.:

Kilde:

Spørgsmålsformulering: Hvor ofte oplever jeres virksomhed følgende barrierer i forbindelse med jeressalg til offentlige kunder? De dokumentationskrav, der stilles til leverandørerne i tilbudsprocessen, er hø-je. Spørgsmålet er besvaret af 440 virksomheder.Spørgeskemaundersøgelse gennemført af Capacent for Udbudsrådet, 2009.

En af de største barrierer i dokumentationskravene er, at der kræves forskelligeformer for dokumentation fra myndighed til myndighed. På workshoppen med deprivate aktører blev det fx anset som en stor udfordring, at de offentlige myndig-heder så godt som aldrig anvendte eksisterende standardbetingelser, fx AB92.Forskellige krav til dokumentation og garantier fra myndighed til myndighed –inden for de samme opgaveområder – kan betyde, at den private leverandør ikkeopnår en genkendelighed og rutine med opfylde kravene.Er den dokumentation og de garantier, der stilles krav om i udbudsmaterialet ikkeat finde i et tilbud, er det imidlertid ukonditionsmæssigt. Det betyder, at tilbuddetmå afvises af den offentlige myndighed – uanset om myndigheden ønsker det eller

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

ej – og selv om tilbuddet herudover imødekommer ordregiverens ønske. Ukondi-tionsmæssige tilbud betyder derfor ressourcespild hos tilbudsgiveren og færre til-bud på opgaveløsningen hos ordregiveren.På workshopperne genkendte både de private og de offentlige aktører problemernemed ukonditionsmæssige tilbud og så det som en udfordring at få nedbragt antalletaf ukonditionsmæssige tilbud. Ligeledes blev det af de offentlige myndighederpåpeget, at der var behov for større indsigt i, hvilke spilleregler de offentlige myn-digheder var underlagt.Endvidere har størrelsen på kravet til garantistillelse betydning for den størrelsevirksomhed, der har mulighed for at byde på en opgave. På workshoppen med deprivate aktører påpegede man, at private leverandører ofte mødte krav om en ga-rantistillelse, som ikke stod mål med størrelsen på opgaven.Ét er de krav til dokumentation og garantier, der stilles i de offentlige ordregiveresudbudsmateriale. Et andet aspekt, der er blevet fremhævet af flere af de privateaktører, Udbudsrådets sekretariat har talt med, omhandler de konkrete krav, der iøvrigt stilles til den efterfølgende opgaveløsning.Dette kan bl.a. vedrøre krav om det personale, der skal løse opgaven, indflydelsenpå personalets løn- og arbejdsforhold m.v. De private aktører gav udtryk for, atsåfremt visse typer krav for den efterfølgende opgaveløsning var til stede, fravalg-te de private aktører som udgangspunkt at byde på opgaven. Baggrunden for dettefravalg kan fx være, at den private aktør finder kravet unødvendigt eller diskrimi-nerende i forhold til den pågældende opgave. Et eksempel er krav om danskkund-skaber ved løsning af opgaver, hvor man ikke har brug for at tale dansk. Baggrun-den for fravalget kan også være, at den private leverandør ikke som kommendearbejdsgiver vil underlægges krav, hvor man ikke har en arbejdsgivers ret til atfastsætte personaleforhold. Boks 3.11 oplister eksempler på sådanne krav.

Boks 3.2: Eksempler på krav, der har betydet at private aktø-rer fravalgte udbud•

•••

Krav om at personaleforhold fortsat skal forhandles af den offentlige ordregiveruanset leverandør.Krav om, at personale skal fortsætte på eksisterende overenskomster.Krav om ren straffeattest.Krav om at kunne tale dansk.Udbudsrådets sekretariat, møder med private aktører, oktober 2009.

Kilde:

UDBUDSRÅDET

Foruden krav, der betyder, at de private leverandører ikke byder på opgaven, er deprivate aktører stødt på andre ”uhensigtsmæssige” krav. Eksempler herpå er fxkrav til det udstyr, der skal understøtte tjenesteydelsen, som umiddelbart er i stridmed dansk lovgivning eller ikke umiddelbart kunne tilvejebringes.Endvidere fremhævede en af de private aktører, at kravet om at skulle dække etdriftstab skaber store udfordringer. Et driftstab kan opstå, hvis leverandøren ikkeopfylder det aftalte serviceniveau. Udfordringen består i, at der ikke kan angives etmaksimum på, hvad et sådant driftstab kan beløbe sig til. Derfor er det ikke muligtfor den private leverandør at forsikre sig mod dette. Dette udgør således en megetstor og reel risiko for den private leverandør.Endelig blev det påpeget på workshoppen med de private aktører, at der var entendens til, at der blev anvendt bodsbestemmelser, som de private aktører opfatte-de som ude af proportioner med en eventuel afvigelse fra kontrakten.

Annullering af udbud m.v.Ordregivernes annullering af udbud eller manglende efterlevelse af udbudsregler-ne synes sjældent at udgøre en barriere for virksomhederne. Således oplever aleneen tiendedel af virksomhederne, at ordregiveres annullering af udbud eller mang-lende efterlevelse af udbudsreglerne altid eller ofte udgør en barriere, jf. figur3.12.Dette resultat skal ses i sammenhæng med en af de barrierer, som de offentligeaktører fremdrager, nemlig at frygten for klagesager. For det offentlige betyderdenne barriere, at myndighederne ”går med livrem og seler” i forhold til at gøre altfor – på det generelle plan – at opfylde udbudsreglerne. Noget kunne tyde på, at deprivate aktører også oplever, at de offentlige leverandører gør, hvad de kan for atefterleve udbudsreglerne.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Figur 3.12: Annullering af udbud/manglende efterlevelse af ud-budsreglerneAltid ellernæsten altid3%Ofte8%

Ved ikke43%

Sommetider17%

Sjældent18%Aldrig ellernæsten aldrig11%

Anm.:

Kilde:

Spørgsmålsformulering: Hvor ofte oplever jeres virksomhed følgende barrierer i forbindelse med jeressalg til offentlige kunder? Annullering af udbud og manglende efterlevelse af udbudsreglerne. Spørgsmå-let er besvaret af 440 virksomheder.Spørgeskemaundersøgelse gennemført af Capacent for Udbudsrådet, 2009.

DI’s undersøgelse af barrierer viser, at knap en fjerdedel af de deltagende virk-somheder har været i en situation, hvor man har oplevet, at kommunen ikke over-holdt reglerne. En femtedel af disse virksomheder klagede over kommunen, mensde resterende valgte ikke at klage, bl.a. for ikke at sætte sig i et dårligt lys over forkommunen, og da leverandørerne ikke troede der kom noget ud af det.

Delkonklusion om barrierer i tilbuds- og salgsprocessenAnalysen indikerer, at virksomhederne oplever barriererne i tilbuds- og salgspro-cessen som væsentlige for salg til den offentlige sektor, jf. figur 3.13.

UDBUDSRÅDET

Figur 3.13: Barrierer i tilbuds- og salgsprocessen for privateleverandørerBarrierer i tilbuds- ogsalgsprocessenfor private

Problemer medat finde udbud

Annullering afudbud mv.

Udbuddetsudformning

Udarbejdelse aftilbud

Krav i udbuds-materialet

Analysen viser, at den barriere, der opleves af flest private virksomheder, er, atdokumentationskravene anses som høje (40 pct.). Dernæst følger problemer medat finde de offentlige udbud samt det at udarbejde tilbud (en tredjedel af virksom-hederne).Selv om de private aktører vurderer, at de offentlige indkøbs- og udbudsprocesserde senere år er blevet mere professionelle, udgør udformningen af udbuddet stadigen vis barriere for en række private leverandører. Således oplever en fjerdedel afvirksomhederne problemer med at forstå udbuddene, mens knap en femtedel ople-ver udbuddene som for omfattende. Endvidere peger både de private aktører ogHåndværksrådets undersøgelse konkret på, at fraværet af volumen- og mængdean-givelse i udbuddene skaber stort ressourcespild hos de private virksomheder.Virksomhederne fremdrager især det, at henholdsvis udbudsmaterialet og doku-mentationskravene på samme område er forskellige fra myndighed til myndighed,som en stor udfordring, der betyder, at leverandørerne sjældent opnår en genken-delighed og rutine i forhold til tilbudsafgivelsen. Dette kan øge risikoen for, at til-buddene må kasseres, fordi de er ukonditionsmæssige.Endelig viser analysen, at ordregivernes annullering af udbud eller manglende ef-terlevelse af udbudsreglerne sjældent udgør en barriere for virksomhederne.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

3.4

PERSONALEMÆSSIGE BARRIERER VED SALG TILDEN OFFENTLIGE SEKTOR

På de møder, som Udbudsrådets sekretariat har holdt med private aktører, er detblevet drøftet, om håndtering af personalespørgsmål i forbindelse med varetagelseaf opgaver for offentlige myndigheder udgjorde en barriere for de private.Overordnet set rummer personalespørgsmålet en række udfordringer, som skalhåndteres. Samtidig blev der givet udtryk for, at disse udfordringer for langt ho-vedpartens vedkommende kunne og også blev håndteret.En af udfordringer ved konkurrenceudsættelse drejer sig om at håndtere tjeneste-mænd. En anden udfordring drejer sig om den barriere, faggrænserne kan udgøre,bl.a. for den private leverandørs arbejdstilrettelæggelse og for at kunne gøre fxstøttefunktioner til kernefunktioner. En privat aktør oplevede, at de havde nemme-re ved at håndtere opgaveglidninger end den offentlige ordregiver.De private aktører fremdrog derudover to uhensigtsmæssigheder/udfordringer irelation til personalespørgsmål. Det ene drejede sig om det, der blev kaldt ”tilba-geløbsmulighed”, hvor det offentlige personale til hver en tid kunne komme tilba-ge til den offentlige arbejdsgiver. Den anden drejede sig om opgaver, der fordrer,at leverandøren skal overtage specialiserede medarbejdere. Her er den private partmeget afhængig af, at de specialiserede medarbejdere rent faktisk vil overgå tilden private part. I begge tilfælde løber den private part en risiko, der er så stor, atleverandøren kan blive nødt til at fravælge at byde på opgaven.

3.5

LOVGIVNINGSMÆSSIGE BARRIERER VED SALGTIL DEN OFFENTLIGE SEKTOR

I analysens afsnit om lovgivningsmæssige barrierer for de private leverandørerskelnes der mellem selve udbudsreglerne samt den lovgivning og de regler, derkommer i anvendelse som konsekvens af konkurrenceudsættelsen.

UdbudsreglerneAt forstå og agere efter udbudsreglerne fordrer en vis ekspertise. 29 pct. af virk-somhederne har stort set aldrig vanskeligheder med at forstå udbudsreglerne. Her-overfor oplever knap en fjerdedel af virksomhederne altid eller ofte, at udbudsreg-lerne er svære at forstå, jf. figur 3.14.

UDBUDSRÅDET

Figur 3.14: Udbudsreglerne er svære at forståAltid ellernæsten altid4%Ofte10%Ved ikke35%Sommetider20%

Aldrig ellernæsten aldrig11%

Sjældent20%

Anm.:

Kilde:

Spørgsmålsformulering: Hvor ofte oplever jeres virksomhed følgende barrierer i forbindelse med jeressalg til offentlige kunder? Udbudsreglerne er svære at forstå. Spørgsmålet er besvaret af 440 virksomhe-der.Spørgeskemaundersøgelse gennemført af Capacent for Udbudsrådet, 2009.

I tråd hermed viser DI’s undersøgelse af barrierer, at en fjerdedel af de deltagendevirksomheder er uenige i, at udbudsreglerne er svære at forstå. Ligeledes erklæreren fjerdedel sig enig i dette udsagn.Spørgeskemaundersøgelsen viser, at godt en tredjedel af de virksomheder, der an-ser udbudsregler som svære at forstå, generelt anser udbudsreglerne for at være forindviklede. Derudover peger ca. en fjerdedel af disse virksomheder også på, at føl-gende regler udgør en barriere: Teknisk dialog med ordregiveren/rådgiverhabilitet,ordregivernes anvendelse af tildelingskriterierne samt hvornår et tilbud afviger fraden udbudte opgave. Derudover peger godt en femtedel på, at ordregivers anven-delse af pointmodeller anses som vanskelig at forstå.Spørgsmålet om habilitet og risikoen for at blive diskvalificeret blev understregetsom en barriere blandt de private aktører, Udbudsrådets sekretariat har talt med.Der var således uklarhed om grænserne for, hvor meget og hvordan myndighed ogleverandør kunne være i dialogføren opgave sendes i udbud uden at blive diskva-lificeret som leverandører. En anden konsekvens af den manglende dialog før ud-bud var, ifølge de private aktører, at det begrænsede muligheden for innovativ op-gaveløsning. En øget dialog kunne, ifølge de private aktører, bidrage til, at alle ik-ke ”skulle opfinde den dybe tallerken” og til at styrke produktudviklingen og in-

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

novationen. En udfordring var således at få klarlagt og kommunikeret reglerne ogmulighederne for forudgående dialog mellem de private leverandører og de offent-lige ordregivere.De offentlige myndigheder deler de private aktørers opfattelse af, at reglerne ogtolkningen af reglerne om forhandlingsforbuddet udgør en barriere, jf. afsnit 2.5.Generelt er spørgerunder og informationsmøder med til at afhjælpe udbudsmateri-alets kompleksitet og evt. uklarheder.60En af de private aktører tilkendegiver dog,at uklarheder i udbudsmaterialet ikke altid kan afklares med spørgsmål i spør-gerunder og på informationsmøder.Ordregivernes tidsfrister er fra tid til anden blevet fremført som en barriere, fx påworkshoppen med de private aktører. Og Håndværksrådets undersøgelse viser, atknap 60 pct. af de deltagende virksomheder aldrig eller sjældent har mindst 15 ar-bejdsdage fra modtagelsen af udbudsmaterialet til udregningen af tilbuddet.61Spørgeskemaundersøgelsen viser imidlertid, at af de virksomheder, der opleverudbudsreglerne som svære, anser alene 10 pct. ”reglerne om overholdelse af tids-frister” som vanskelig at forstå/leve op til.Tidsfrister synes således ikke – på det generelle plan – at udgøre en stor barriere.Alligevel understregede flere af de private aktører, Udbudsrådets sekretariat hartalt med, dels at EU’s regler om tidsfrister er minimumsfrister, dels at tidsfristernebør stå mål med udbuddets omfang. Derudover oplevede en af de private aktører,at højsæsonen for udbud var juni. Det betød ofte, at der var problemer med at fåbesvaret spørgsmål pga. sommerferien. Derfor anbefalede aktøren, at frister forspørgsmål i sommerferieperioden bør forlænges med en måned, alternativt sikre atder var medarbejdere til stede, som kunne besvare spørgsmål.

Øvrig offentlig reguleringAlene 14 pct. af virksomhederne oplever, at den offentlige regulering altid ellerofte gør det uattraktivt at sælge til den offentlige sektor, jf. figur 3.15.

6061

Se fx eksempel fra Odense Kommune i Konkurrencestyrelsen, Klar til konkurrence i kommunerne, 2008, side 23.Håndværksrådet, Håndværksrådets spørgeskemaundersøgelse om udbudsmaterialer i byggeriet, 2009.

UDBUDSRÅDET

Figur 3.15: Offentlig regulering gør det uattraktivt at sælge tildet offentligeAltid ellernæsten altid4%Ofte10%Ved ikke35%Sommetider20%

Aldrig ellernæsten aldrig11%

Sjældent20%

Anm.:

Kilde:

Spørgsmålsformulering: Hvor ofte oplever jeres virksomhed følgende barrierer i forbindelse med jeressalg til offentlige kunder? Offentlig regulering af markedet gør det uattraktivt at sælge til det offentlige.Spørgsmålet er besvaret af 440 virksomheder.Spørgeskemaundersøgelse gennemført af Capacent for Udbudsrådet, 2009.

De to grunde, som flest virksomhederne har angivet til, at det er uattraktivt at sæl-ge til det offentlige, er ”sociale krav til ansættelse af personale, som ikke kan fåbeskæftigelse på det ordinære jobmarked (langtidsledige, personer i jobtræning,revalidering m.m.)” samt ”CSR-krav, som er obligatoriske i statslige fællesindkøbog ofte optræder i kommunale udbud”.Netop disse to typer krav blev drøftet på workshoppen med de private aktører. Herhavde de private aktører opfattelsen af, at de offentlige myndigheder ikke havdeden fulde indsigt i, hvilke CSR-krav ordregiveren måtte stille ved udbud.Foruden ovenstående offentlige regulering, tilkendegav de private aktører, Ud-budsrådets sekretariat har talt med, at de fra tid til anden oplevede en række øvrigelovgivningsmæssige barrierer. I boks 3.3 er oplistet eksempler på sådanne barrie-rer. Det skal understreges, at det snarere er udmøntningen og opfattelsen af degældende regler end selve reglen, der udgør en barriere.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Boks 3.3: Eksempler på regler, hvis udmøntning har udgjortbarrierer for private aktører•

•

Virksomhedsoverdragelsesloven blev ved et konkret udbud oplevet som et konkur-renceforvridende element, da udbuddet foreskrev, at konsekvenser heraf skulle ind-regnes i leverandørers pris (men ikke i ordregivers pris). Når dette sker, bliver det”et spørgsmål om, hvem der hurtigst kan slippe af med personale”. Det vil den på-gældende leverandør ikke være med til igen. Ved udbud er det normalt, at det erfastsat, at man afregner efter reglerne i virksomhedsoverdragelsesloven løbende.Arbejdsmiljølovgivningen. Det er en af de private aktørers indtryk, at de skal leveop til andre og strengere arbejdsmiljømæssige og personalemæssige krav end offent-lige leverandører.Visitation af borgere til velfærdsydelser: Pga. interessesammenfaldet mellem visita-tor og den offentlige leverandør oplevedes dette som en stor barriere (se også afsnit2.2)Afskrivningsmulighederne for bygninger anvendt til hospital er anderledes end øvri-ge bygninger.Reglerne for betaling af sygehusydelser. Der er forskel på, hvornår der udløses beta-ling for ”ens ydelser” for henholdsvis offentlige og private sygehuse.Udbudsrådets sekretariats møder med private aktører.

Kilde:

Endelig er tjenestemandsloven blevet påpeget som en barriere. Det bemærkes, atspørgsmålet om moms og lønsum behandles i afsnit 3.6.

UDBUDSRÅDET

Delkonklusion om lovgivningsmæssige barriererLovgivningsmæssige barrierer vurderes samlet set at udgøre en vis barriere for deprivate aktørers salg til den offentlige sektor, jf. figur 3.16.

Figur 3.16: Lovgivningsmæssige barrierer for private leveran-dører salg til den offentlige sektorLovgivningsmæssigebarrierer for privates salg tilden offentlige sektorØvrig regulering

Udbudsreglernegenerelt

Grænser forforudgåendedialog

Tidsfrister

Analysen viser, at der er flere virksomheder, derikkeanser udbudsreglerne somsvære at forstå end virksomheder, der har problemer med at forstå udbudsreglerne.Et af de punkter som analysen har peget på som en udfordring, er uklarhed hosbåde offentlige ordregivere og private leverandører om, hvilke grænser der gælderfor den forudgående dialog. Uklarhed om disse grænser bevirker bl.a., at de priva-te aktører oplever, at de ikke får mulighed for at tilbyde den mest innovative løs-ning af opgaven.Det er fra tid til anden blevet fremhævet, at tidsfristerne udgør en barriere. Analy-sen giver imidlertid ikke belæg for at konkludere, at reglerne om tidsfrister udgøren stor barriere.Analysen viser endvidere, at den øvrige offentlige regulering for langt hovedpar-ten af virksomhederne ikke gør, at de private leverandører anser det som uattrak-tivt at sælge til den offentlige sektor.

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

3.6

MØDER SUNDHEDS- OG OMSORGSVIRKSOMHE-DER ANDRE BARRIERER END DE ØVRIGE VIRK-SOMHEDER?

Generelt ligger brugen af konkurrenceudsættelse på de bløde velfærdsområder in-den for fx sundhed og omsorg under de øvrige områder. I 2007 var den kommuna-le indikator for konkurrenceudsættelse (IKU) samlet set på 23,7 pct., mens den varpå 20,8 pct. for hovedkonto 5 ”Sociale opgaver og beskæftigelse”.62På den bag-grund er det forventningen, at der ligger et større uudnyttet potentiale på dette om-råde.Capacent har derfor gennemført en målrettet spørgeskemaundersøgelse for Ud-budsrådet om barrierer hos de virksomheder, der sælger sundheds- og omsorgs-ydelser (se appendiks 2 og 4). Med det udgangspunkt sættes der nedenfor fokuspå, om sundheds- og omsorgsvirksomheder møder andre barrierer end de øvrigevirksomheder, og om der derfor kræves særlige initiativer at imødegå disse barrie-rer.

Økonomiske barrierer for sundheds- og omsorgsvirksomhederFærre af virksomhederne inden for sundhed og omsorg end de øvrige virksomhe-der anser omkostningerne ved at lave tilbud som en barriere. En fjerdedel af sund-heds- og omsorgsvirksomhederne oplever således, at omkostningerne ved at lavetilbud er for høje (mod 37 pct. af de øvrige virksomheder).Derimod oplever flere sundheds- og omsorgsvirksomheder vanskeligheder med attjene penge end de øvrige virksomheder (30 pct. af sundheds- og omsorgsvirk-somhederne mod 24 pct. af de øvrige). Hele 58 pct. af de sundheds- og omsorgs-virksomheder, der oplever vanskeligheder ved at tjene penge på offentlige opga-ver, ser reglerne for prisfastsættelse som den største barriere mod at tjene penge påopgaveløsningen. Også kravene i forhold til prisen samt at betalingen eller restbe-talingen kommer for sent anses af knap 40 pct. af de sundheds- og omsorgsvirk-somheder, der har vanskeligheder ved at tjene penge, som en barriere. Det be-mærkes, at vanskelighederne med at tjene penge ved løsningen af opgaven ogsåkan hænge sammen med, at opgaven løses effektivt af den eksisterende leveran-dør, fx kommunen.

Konkurrencestyrelsen, Konkurrenceredegørelse 2009, kap. 3.

UDBUDSRÅDET

Sundheds- og omsorgsvirksomheders barrierer i tilbuds- ogsalgsprocessenGenerelt oplever færre virksomheder inden for sundhed og omsorg barrierer i til-buds- og salgsprocessen end de øvrige virksomheder.Således anser færre virksomhederne inden for sundhed og omsorg det som sværtat finde frem til, hvilke opgaver det offentlige udbyder end de øvrige virksomhe-der. Dette kan hænge sammen med, at sundhedsopgaver på amtsligt og regionaltniveau siden 2001 har været samlet ét sted – først påwww.amtsudbud.dkog nuwww.regionsudbud.dk.Ligeledes oplever færre virksomheder inden for sundhed og omsorg end de øvrige,at de har vanskeligheder ved at forstå udbudsmaterialet, at udbuddet er for omfat-tende eller at der er vanskeligheder ved at udarbejde tilbuddet. Hele 40 pct. afvirksomhederne inden for sundhed og omsorg oplever således stort set aldrig, atudbuddet er for omfattende (mod 17 pct. af de øvrige virksomheder), mens godten tredjedel stort set aldrig oplever vanskeligheder ved at udarbejde tilbud.Dette billede – og denne forskel mellem sundheds- og omsorgsvirksomheder ogøvrige – harmonerer med resultaterne på spørgsmålet om henholdsvis omkostnin-gerne ved at lave tilbud og vanskeligheder ved at udarbejde tilbud.Selv om færre sundheds- og omsorgsvirksomheder end de øvrige oplever, at do-kumentationskravene i tilbudsprocessen er for høje, oplever 30 pct., at dette udgøren barriere. Der er ikke umiddelbart en nærliggende forklaring på dette.Som hos de øvrige virksomheder er én af de største barrierer her, at der krævesforskellige former for dokumentation fra myndighed til myndighed, selv om op-gavetypen er den samme. At tilvejebringe ”dokumentation for virksomhedens eg-nethed til at løfte opgaven” udgør ligeledes en barriere for en stor del af sundheds-og omsorgsvirksomhederne.

Sundheds- og omsorgsvirksomheders lovgivningsmæssigebarriererUdbudsreglerne synes at udgøre en barriere for færre sundheds- og omsorgsvirk-somheder end for de øvrige. Således oplever knap en tredjedel af disse virksom-heder stort set aldrig, at udbudsreglerne er svære at forstå.Ligesom hos de øvrige virksomheder vurderer alene en mindre del af sundheds-og omsorgsvirksomhederne, at ”anden offentlige regulering” gør det uattraktivt atsælge til den offentlige sektor (16 pct. angiver altid, næsten altid eller ofte).

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

For sundheds- og omsorgsvirksomhederne er især to krav medvirkende årsag til, atdisse 16 pct. af virksomhederne vurderer det som uattraktivt at sælge til den of-fentlige sektor. Det drejer sig om, at ”Den offentlige produktion er ikke underlagtlønsumsafgift, som private virksomheder betaler (inden for fx transport, undervis-ning, pleje- og sundhedsydelser, genoptræning).” og om at ”Refusions- og kom-pensationsordningerne der skal udligne konkurrenceforskellen mellem en privatudbyder og den offentlige egenproduktion på momsfrie områder virker ikke”.Netop de forskellige regler om moms og lønsum for offentlige og private leveran-dører blev endvidere fremdraget som en barriere af Udliciteringsrådet i 2005.63Momsen blev også trukket frem som en barriere ved møderne med de private ak-tører. Dette gælder specielt på de områder, der er momsfritaget i momsloven, fx påprivate sygehuse og på catering. Her opstår der en (kommunikations)udfordringpga. den forskellige fradragsret for offentlige og private aktører.Endvidere blev det påpeget på workshoppen, at der eksisterer regler på socialom-rådet, som opfattedes som en barriere. Bl.a. retssikkerhedslovens § 43 om over-dragelse af opgaver til private aktører og håndtering af disses formue.64

Delkonklusion vedr. sundheds- og omsorgsvirksomhedersbarriererBilledet for sundheds- og omsorgsvirksomhederne viser, at disse generelt opleverfærre barrierer end de øvrige virksomheder ved at handle med den offentlige sek-tor. Dog oplever flere virksomheder inden for sundhed og omsorg end de øvrigevanskeligheder ved at tjene penge på opgaveløsningen.Det, at færre sundheds- og omsorgsvirksomhederne generelt oplever barrierer, kanafspejle virkeligheden. Det kan imidlertid også afspejle, at virksomhederne indenfor sundhed og omsorg endnu ikke har mødt barriererne, da der ikke er den sammegrad af samhandel med den offentlige sektor inden for disse områder.

6364

Udliciteringsrådet, Konkurrenceudsættelse af velfærdsydelser, 2004.Bekendtgørelse af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område nr. 877 af 3. september 2008, §43. Når en kommune eller en region betaler for at få udført opgaver efter den sociale lovgivning, skal myndighe-den tage stilling til, hvorledes der skal forholdes med formue, som kan opstå i denne forbindelse. Dette gælderdog ikke formue, som opstår i forbindelse med drift af privatinstitutioner efter § 19, stk. 4, og § 51, stk. 4, i dagtil-budsloven, og formue som friplejeboligleverandøren opnår i forbindelse med levering af service og pleje i friple-jeboliger.

UDBUDSRÅDET

3.7

ER DER FORSKEL PÅ SMÅ OG STORE VIRKSOM-HEDERS BARRIERER?

Som del af Udbudsrådets opdrag til analysen af barrierer for konkurrenceudsættel-se blev det besluttet, at det skulle afdækkes, om der var forskel på de barrierer småog store virksomheder møder. Dette afsnit belyser på den baggrund, om det er til-fældet.Afsnittet tager udgangspunkt i Capacents spørgeskemaundersøgelse for Udbuds-rådet, hvor der skelnes mellem følgende virksomhedsstørrelser:65•••

Mindre virksomheder: 0-20 medarbejdere samt 21-50 medarbejdere.Mellemstore virksomheder 51-100 medarbejdere samt 101-250 medarbejdere.Store virksomheder: Over 250 medarbejdere.

Økonomiske barrierer for små og store virksomhederUmiddelbart ville en nærliggende tese være, at det især var de mindre virksomhe-der, som vurderede, at omkostningerne ved at lave tilbud var høje.66Capacentsspørgeskemaundersøgelse viser imidlertid, at små virksomheder ikke oplever, atdette gør sig gældende. Derimod oplever over halvdelen af de store virksomhederstort set altid, at omkostningerne ved at lave tilbud er for høje. Dette kan hængesammen med, at de store virksomheder typisk byder på større og mere komplekseopgaver end de små.Især de mindre mellemstore virksomheder og store virksomheder oplever startom-kostningerne som en barriere. Ligeledes tyder analysen på, at der synes at være entendens til, at jo større virksomhed, jo vanskeligere oplever virksomheden det attjene penge på opgaver for det offentlige. Hele 75 pct. af de mellemstore virksom-heder, der oplever vanskeligheder ved at tjene penge på opgaveløsningen, oplever,at det er kravene til leverancen, der gør det vanskeligt (mod 47 pct. af alle virk-somheder).Endvidere oplever de mindste virksomheder, at det største problem er, at betalin-gen eller restbetalingen kommer for sent. Endelig er det især de mellemstore virk-somheder, der vurderer, at offentlige kunders vægt på pris frem for andre faktorerudgør en barriere.

Opdelingen bygger på årsregnskabslovens inddeling, jf. bekendtgørelse af årsregnskabsloven nr. 395 af 25. maj2009, § 7.Det blev bl.a. fremhævet af Leverandørudvalget, at udarbejdelsen af omfattende tilbud er en barriere for især nyeog mindre leverandører (Leverandørudvalget, Fra få til mange leverandører, 2003, side 59).

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Små og store virksomheders barrierer i tilbuds- og salgspro-cessenAnalysen viser, at jo flere ansatte en virksomhed har, jo lettere har virksomhedenved at finde de offentlige udbud, jo sjældnere oplever virksomheden vanskelighe-der med at forstå udbudsmaterialet og jo sjældnere oplever virksomheden udbud-det som for omfattende.For de mellemstore virksomheder, der oplever vanskeligheder ved at forstå ud-budsmaterialet, udgør især sproget og ”kravene i udbudsmaterialet” en større bar-riere. For de små virksomheder er det især omfanget af udbuddet, der gør ud-budsmaterialet vanskeligt at forstå.Derimod tyder analysen – lidt overraskende – på, at der er en tendens til, at jo stør-re virksomhed, jo oftere oplever virksomheden vanskeligheder ved selve udarbej-delsen af tilbud og jo oftere opleves de krav, der stilles, som for høje.67Dette kanhænge sammen med den opgavetype, denne størrelse virksomheder byder på.Kravet om serviceattester opfattes især som en barriere for de mindre mellemstorevirksomheder samt de store virksomheder. Ligeledes er det stort set kun de storevirksomheder, der opfatter tro- og loveerklæringer som et problem.Små og store virksomheder oplever det oftere som en barriere, at udbud annulle-res, og udbudsreglerne ikke efterleves end mellemstore virksomheder.

Lovgivningsmæssige barrierer for små og store virksomhederAnalysen tyder – mod forventning – på, at der synes at være en tendens til, at jostørre virksomhed, jo oftere oplever virksomheden vanskeligheder med at forståudbudsreglerne. De mindre mellemstore virksomheder oplever generelt reglernesom mindre indviklede end de øvrige virksomheder.Ligeledes betyder den øvrige offentlige regulering, at mindre, mellemstore virk-somheder samt store virksomheder sjældnere oplever det som uattraktivt at sælgetil det offentlige end de øvrige.

Delkonklusion om virksomheders størrelse og barriererAnalysen viser, at det især er de større virksomheder, der oplever, at omkostnin-gerne ved at lave tilbud er for høje og har vanskeligheder med at udarbejde tilbud-67

Heroverfor viser Erhvervs- og Boligstyrelsen, Mindre og mellemstore servicevirksomheders potentiale som delta-gere i et offentligt/privat samarbejde på ældreområdet, 2002, at det især er de mindre og mellemstore virksomhe-der, som oplever det som en barriere, at kommunerne stiller meget store krav til dokumentation.

UDBUDSRÅDET

dene. En forklaring herpå kan være, at de tilbud, som de store virksomheder væl-ger at byde på, indeholder mere komplekse ydelser og fordrer et større ressource-træk at udarbejde end de tilbud, de mindre virksomheder udarbejder – også relativtset. Til gengæld viser analysen en tendens til, at jo flere ansatte, jo lettere har virk-somheden ved at finde og forstå udbudsmaterialet.I forlængelse heraf synes der også at være en tendens til, at jo større virksomhed,jo oftere oplever virksomheden vanskeligheder ved at tjene penge. Dette kan igenhænge sammen med den opgavetype, de store virksomheder byder på. Endelig vi-ser analysen – lidt overraskende – at jo større virksomhed, jo oftere oplever virk-somheden vanskeligheder med at forstå udbudsreglerne. Dette resultat kan afspejletingenes tilstand. Dog kan en forklaring herpå også være, at jo større virksomhed,jo mere bevidst er virksomheden om udbudsreglerne og deres anvendelse.

3.8

ER DER FORSKEL PÅ FORSKELLIGE VIRKSOM-HEDSTYPERS BARRIERER?

Forskellige virksomhedstyper leverer forskellige varer og tjenesteydelser til denoffentlige sektor. Derfor er det forventningen, at de oplever forskellige barrierer.Baseret på Capacents spørgeskemaundersøgelse for Udbudsrådet belyses i det føl-gende afsnit, om der er forskel på de barrierer henholdsvis byggevirksomheder,fremstillingsvirksomheder og servicevirksomheder oplever, når de handler medden offentlige sektor.

Økonomiske barrierer for forskellige virksomhedstyperByggevirksomhederne skiller sig ud i relation til de økonomiske barrierer. Analy-sen viser således, at det specielt er byggevirksomheder, der vurderer, at omkost-ningerne ved at lave tilbud samt startomkostningerne er for høje. Derimod opleverbyggevirksomheder i lidt mindre grad end de øvrige vanskeligheder med at tjenepenge på opgaveløsningen.Endelig oplever byggevirksomhederne oftere, at den offentlige sektor lægger forstor vægt på pris end de øvrige virksomhedstyper.

Forskellige virksomhedstypers barrierer i tilbuds- og salgspro-cessenOgså for barriererne i tilbuds- og salgsprocessen skiller byggevirksomheder sigud. Byggevirksomheder har således sjældnere problemer med at finde offentligeudbud end fremstillingsvirksomheder og servicevirksomheder. Ligeledes har enmindre del af byggevirksomhederne vanskeligheder ved at udarbejde tilbuddene

100

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

og anser sjældnere udbuddenes omfang som et problem end de øvrige virksom-hedstyper.Når udbud opfattes som for omfattende er begrundelsen for byggevirksomhederneprimært volumen, mens begrundelsen for fremstillingsvirksomheder er, at udbud-det omfatter for mange forskellige typer ydelser.Derimod har en større andel af byggevirksomhederne vanskeligheder ved at forståudbudsmaterialet. Det, der især skaber vanskeligheder for byggevirksomhederne,er kravene i udbudsmaterialet samt at udbudsmaterialet er meget forskelligt fraudbud til udbud.

Lovgivningsmæssige barrierer for forskellige virksomhedsty-perAnalysen peger på, at byggevirksomheder sjældnere har vanskeligheder ved atforstå udbudsreglerne end de øvrige virksomhedstyper. Ligeledes er der en ten-dens til, at byggevirksomheder sjældnere oplever, at den offentlige regulering gørdet uattraktivt at handle med den offentlige sektor. Dette kan hænge sammen med,at der hos byggevirksomhederne er en længere tradition for samhandel med denoffentlige sektor, som bevirker, at der hos disse virksomheder allerede har en viserfaring med både udbudsreglerne og den øvrige offentlige regulering.

Delkonklusion om forskellige virksomhedstypers barriererByggevirksomhedernes oplevede barrierer ved at handle med den offentlige sektorer anderledes end henholdsvis fremstillingsvirksomhedernes og servicevirksom-hedernes barrierer. Generelt synes byggevirksomhederne at opleve, at der er flereøkonomiske barrierer end de øvrige virksomhedstyper, fx i forhold til deres om-kostninger ved at lave tilbud samt startomkostninger.En mulig forklaring herpå kan være, at byggevirksomheder i højere grad løserstørre og i visse tilfælde også mere komplekse opgaver end de øvrige virksom-hedstyper.Endvidere oplever byggevirksomheder sjældnere barrierer i tilbudsprocessen, her-under problemer med at finde, forstå og udarbejde tilbud. Ligeledes har de sjæld-nere problemer med at forstå udbudsreglerne. Dette kan tilskrives, at mange byg-gevirksomheder har en lang tradition for at handle med den offentlige sektor, ogderfor også har opbygget en ekspertise og rutine i at udarbejde tilbud.

101

UDBUDSRÅDET

3.9

KONKLUSION OM PRIVATE AKTØRERS BARRIE-RER

Figur 3.17: Barrierer for private leverandørers salg til den of-fentlige sektorØkonomiske

Lovgivnings-mæssige

Barrierer for privates salg tilden offentlige sektor

Tilbuds- ogsalgsprocessen

Personale-relaterede

102

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

øvrige virksomheder. Det begrundes primært i reglerne om prisfastsættelsen. Daanalysen ikke påviser nævneværdige lovgivningsmæssige barrierer for konkurren-ceudsættelse, er det sandsynligt, at sundheds- og omsorgsvirksomhederne medreglerne om prisfastsættelse henviser til de eksisterende fritvalgsregler i godken-delsesmodellen.Som for de offentlige myndigheder udgør også transaktionsomkostningerne ved atlave tilbud en væsentlig barriere for de private leverandører. Alene 20 pct. af deprivate leverandører oplever stort set aldrig, at omkostningerne ved at byde er forhøje.Transaktionsomkostningerne hænger både sammen med de kompetencer og erfa-ringer, der er hos tilbudsgiverne, og med det konkrete udbudsmateriales udform-ning og krav. Analysen indikerer, at én af debarrierer i tilbuds- og salgsproces-sen,flest private virksomheder møder, er, at dokumentationskravene er høje (40pct.). I forbindelse med tilbuds- og salgsprocessen påpeger virksomhederne end-videre, at det udgør en væsentlig barriere, at henholdsvis udbudsmaterialet og do-kumentationskravene er forskellige fra myndighed til myndighed, selv om der ertale om samme type opgave. Det betyder, at leverandørerne sjældent opnår engenkendelighed og rutine i forhold til tilbudsafgivelsen. Samtidig kan dette øgerisikoen for, at tilbuddene må kasseres, fordi de er ukonditionsmæssige.I relation til at kunne tilbyde mere innovative løsninger, jf. ovenfor, fremhæver deprivate aktører også restriktionerne på den forudgående dialog (forhandlingsfor-buddet) og spørgsmålet om rådgiverhabilitet. Det opfattes som en væsentliglov-givningsmæssig barriere.Flere af de private aktører, der er holdt møde med, pegerpå, at netop den manglende forudgående dialog er medvirkende til, at offentligemyndigheder ofte udbyder præcis den opgaveløsning, de har i dag.Endelig skal det bemærkes, at private aktører anser det som en væsentlig barriereat finde frem til de offentlige udbud. Dette spørgsmål behandlede Udbudsrådet irapporten ”Analyse af tilbudslovens regler om annonceringspligt” fra september2009. Udbudsrådet foreslog på den baggrund, at der blev etableret en fælles an-nonceringsplatform for alle offentlige annonceringer.

103

UDBUDSRÅDET

Samlet opsummerer boks 3.4 analysens hovedkonklusioner om de private leveran-dørers barrierer ved salg til den offentlige sektor.

Boks 3.4: Hovedkonklusioner – private leverandørers barrie-rer ved salg til den offentlige sektor•

•

••

•

104

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Appendiks 1 - Oversigt over anvendte analyser og undersø-gelser af barrierer for konkurrenceudsættelse•

DI, Spørgeskemaundersøgelse af private virksomheders barrierer ved salg tilkommuner, 2006.Erhvervs- og Boligstyrelsen, Mindre og mellemstore servicevirksomhederspotentiale som deltagere i et offentligt/privat samarbejde på ældreområdet,2002.Håndværksrådet, Håndværksrådets spørgeskemaundersøgelse om udbudsmate-rialer i byggeriet, 2009.Konkurrencestyrelsen, Klar til konkurrence i kommunerne, 2008.Konkurrencestyrelsen, Konkurrenceredegørelse, 2009.Konkurrencestyrelsen, Spørgeskemaundersøgelse til kommuner, 2007.Leverandørudvalget, Fra få til mange leverandører - Øget konkurrence mellemleverandører af offentlig service, 2003.Udliciteringsrådet, Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommunerne,2005.Udliciteringsrådet, Ministeriernes anvendelse af udbud og udlicitering, 2000.Udbudsrådet, Analyse af tilbudslovens regler om annonceringspligt, 2009Udbudsrådet, Effektanalyse af konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsop-gaver i kommunerne (gennemført af Rambøll Management), 2009.

•

••••

•

•••

105

UDBUDSRÅDET

Appendiks 2 - Beskrivelse af udvalgte undersøgelserUdliciteringsrådets undersøgelse af ”drivkræfter og barriererfor udlicitering i kommuner” (2005)Udliciteringsrådets ”drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommuner” byggerpå et casestudie i 18 kommuner på fem forskellige driftsområder. Blandt kommu-nerne var ti, der havde gennemført udliciteringer og otte, der ikke havde gennem-ført udliciteringer. Derudover havde kommunerne en vis geografisk spredningsamt en forskellig partisammensætning af kommunalbestyrelsen. Som led i under-søgelsen er der gennemført personlige interview med 125 politikere og embeds-mænd

Udliciteringsrådets undersøgelse af ”ministeriernes anvendel-se af udbud og udlicitering” (2000)Udliciteringsrådet gennemførte i 2000 en undersøgelse af ministeriernes anvendel-se af udbud og udlicitering. Formålet var at få dokumenteret, hvorledes statsligeinstitutioner forholder sig til udbudskravet (Udbudscirkulæret). Undersøgelsen erprimært tilrettelagt som en spørgeskemaundersøgelse med fire spørgeskemaersamt enkelte opfølgende interviews. Undersøgelsen omfatter alle departementerog statslige institutioner med en årsomsætning på over 25 mio.kr. Besvarelsespro-centen er tæt på 100 pct. (165 institutioner).

Konkurrencestyrelsens spørgeskemaundersøgelse til kommu-nerne (2007)Konkurrencestyrelsen gennemførte i 2007 en spørgeskemaundersøgelse til allelandets kommuner om bl.a. barrierer for konkurrenceudsættelse. Undersøgelsenvar henvendt til kommunens indkøbschefer og er gennemført med en svarprocentpå 65 pct. (svarende til 64 kommuner). Se Konkurrencestyrelsen, Klar til konkur-rence, for yderligere.

Spørgeskemaundersøgelse til regionerne (2009)Udbudsrådets sekretariat har i samarbejde med Danske Regioner gennemført enspørgeskemaundersøgelse om barrierer for konkurrenceudsættelse. Undersøgelsenvar henvendt til regionens indkøbschefer og gennemført i oktober 2009 med ensvarprocent på 100 pct. (svarende til de fem regioner). Se appendiks 4 for spørge-skema med svarfordelinger.

106

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Capacents spørgeskemaundersøgelse af barrierer for Udbuds-rådet (2009)Capacent har for Udbudsrådet gennemført en spørgeskemaundersøgelse til virk-somhederne om deres barrierer ved salg til den offentlige sektor. Undersøgelsenudgøres af 603 gennemførte interview med salgschefer, administrerende direktørereller andre personer i virksomhedernes topledelse med overblik over virksomhe-dens salg (til det offentlige).De 603 interview fordeler sig på to stikprøver, henholdsvis:•

487 interview med et repræsentativt udsnit af (ikke-offentlige) virksomhe-der fordelt på hovedparten af brancherne i 9-standardgrupperingen af DB07.Enkelte brancher er undtaget fra undersøgelsen, eksempelvis meget regule-rede brancher eller brancher, som på forhånd blev vurderet som irrelevante iforhold til salg til det offentlige.116 interview med (ikke-offentlige)virksomheder inden for branchen”sundhed og omsorg”, som er vurderet som særlig relevant i forhold til enbelysning af private virksomheders salg til det offentlige.

•

Undersøgelsen er gennemført i august og september 2009 som en web-baseretspørgeskemaundersøgelse med forudgående telefonisk rekruttering. I alt blev re-krutteret 1.684 personer i målgruppen, hvoraf 603 besvarede spørgeskemaet indenfor svarfristen.Se appendiks 2 for spørgeskema med svarfordelinger for den generelle stikprøveog appendiks 3 for spørgeskema med svarfordelinger for sundhed og omsorg.

DI’s undersøgelse af virksomheders barrierer ved salg tilkommunerne (2006)DI’s undersøgte i 2006, hvilke barrierer virksomhederne oplevede, når de skullesælge til kommunerne. I undersøgelsen svarede 202 virksomheder på spørgsmålom de barrierer, de oplevede, når de skulle sælge til kommunerne. Alle virksom-hederne havde det til fælles, at kun en del af deres salg gik til kommunerne. Der-med kunne de forklare forskellen mellem at sælge til andre private virksomhederog den offentlige sektor.

107

UDBUDSRÅDET

Møder med offentlige og private aktører (2009)Udbudsrådets sekretariat har fra september til november 2009 afholdt en rækkemøder med offentlige og private aktører. Det drejer sig om møder med Statens ogKommunernes Indkøbs Service (SKI), Økonomistyrelsen, Greve Kommune ogKøbenhavns Kommune, ISS, Falck, Aleris og Forenede Service. Forud for møder-ne var udsendt et oplæg, som redegjorde for analysens baggrund og formål samtde konkrete spørgsmål, der ønskedes drøftet på mødet. Input fra møderne indgår ianalysen i anonymiseret form.

Workshop med offentlige og private aktører (2009)Udbudsrådets sekretariat har i oktober afholdt workshops med en række offentligeog private aktører. Deltagerne i workshopperne var hhv. KL, Danske Regioner,Finansministeriet, Indenrigs- og Socialministeriet og Sundhedsministeriet samtDI, Danske Erhverv, Dansk Byggeri, Landbrug & Fødevarer og Håndværksrådet.Forud for workshopperne var udsendt et oplæg, som redegjorde for analysens bag-grund og formål samt de foreløbige konklusioner. Input fra workshopperne indgåri analysen i anonymiseret form.

108

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Appendiks 3 - Spørgeskema sendt til private leverandører medsvarfordeling(andel og antal angivet medgrønt)

3. Produktionschef, udviklings-chef eller tilsvarende4 % (18)4. Andet14 % (66)5. Ved ikke / Ønsker ikke at svare1 % (3)[2 - single]Hvor mange ansatte er der i dinvirksomhed i alt på globalt plan?1. Angiv antal ansatte:2. Ved ikke / Ønsker ikke at svare[3 - single]Hvor mange ansatte er der i dinvirksomhed i alt i Danmark?1. Angiv antal ansatte:2. Ved ikke / Ønsker ikke at svare[4 - single]Hvilken slags virksomhed er dinvirksomhed primært?1. Fremstillingsvirksomhed17 %(85)2. Byggevirksomhed18 % (90)3. Servicevirksomhed, fx handel(en gros) og rådgivning62 % (301)4. Ved ikke / Ønsker ikke at svare2 % (11)[5 - single]Hvad sælger din virksomhed?1. Notér venligst

[Indledende baggrunds-spørgsmål][1 - single]Hvad er din stilling i virksomheden?1. Salgschef / salgsansvarlig18 % (85)2. Administrerende direktør, øko-nomidirektør eller anden funktion ivirksomhedens øverste ledelse65 %(315)

109

UDBUDSRÅDET

2. Ved ikke / Ønsker ikke at svare[6 - single]Hvilken markedsandel skønner du,at din virksomhed har?1. 1 - 10 %38 % (184)2. 11 - 20 %10 % (50)3. 21 - 30 %10 % (49)4. 31 - 40 %5 % (23)5. 41 - 50 %1 % (7)6. 51 - 60 %3 % (14)7. 61 - 70 %1 % (3)8. 71 - 80 %2 % (10)9. 81 - 90 %0 % (1)10. 91 - 100 %0 % (1)11. Ved ikke / Ønsker ikke at sva-re30 % (144)

[8 - multiple]Hvilke dele af den offentlige sektorsælger virksomheden til? Du mågerne give flere svar.1. Kommuner, fx skoler eller insti-tutioner88 % (349)2. Regioner, fx hospitaler44 %(173)3. Staten, fx ministerier eller sty-relser43 % (170)4. Ved ikke / Ønsker ikke at svare0 % (1)[9 - single]Hvor mange år, har din virksomhedværet leverandør til det offentlige?1. Under 2 år2 % (7)2. 2-4 år5 % (22)3. 5-6 år6 % (24)4. 7-8 år3 % (11)5. 9-10 år3 % (13)6. Mere end 10 år79 % (314)7. Ved ikke / Ønsker ikke at svare1 % (6)[10 - single]Hvor stor en del af din omsætningstammer fra salg til det offentlige?1. 1 - 10 %47 % (186)2. 11 - 20 %12 % (48)3. 21 - 30 %11 % (44)4. 31 - 40 %3 % (12)5. 41 - 50 %5 % (21)6. 51 - 60 %2 % (9)7. 61 - 70 %2 % (8)8. 71 - 80 %2 % (9)9. 81 - 90 %2 % (7)10. 91 - 100 %1 % (5)11. Ved ikke / Ønsker ikke at sva-re12 % (47)

[Stilles til alle virksom-heder]Spørgsmål om virksomhedens over-ordnede handel med og salg til detoffentlige[7 - single]Er virksomheden leverandør til detoffentlige, fx til kommuner (herun-der selvejende institutioner), regio-ner, staten eller offentlige institutio-ner?1. Ja81 % (396)2. Nej18 % (88)3. Ved ikke / ønsker ikke at svare1 % (2)

[LEVERANDØR TILDET OFFENTLIGE]

110

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

[11 - single]Hvor store er jeres ordrer til det of-fentlige typisk?1. Vi har kun ordrer, som liggerunder 500.000 kr.60 % (238)2. Vi har kun ordrer, som liggermellem 500.000 og 1.500.000 kr.1 % (6)3. Vi har kun ordrer, som liggerover 1.500.000 kr.1 % (5)4. Vi har ordrer i alle størrelser34 % (135)5. Ved ikke / Ønsker ikke at svare3 % (12)[12 - multiple]Kontrakter om leverancer til det of-fentlige kan dels ske via fælles of-fentlige indkøbssamarbejder (fxSKI), dels via individuelle aftalermed den offentlige indkøber uaf-hængigt af fælles offentlige ind-købssamarbejder.Du bedes afkrydse de offentlige ind-købssamarbejder/offentlige indkøbe-re, som virksomheden har leveretvarer og/eller tjenesteydelser til. Dumå gerne give flere svar.1. SKI (Statens og KommunernesIndkøbscentral)9 % (35)2. Økonomistyrelsen (Fælles ind-køb for staten. Kommuner kan ogsåkøbe via Økonomistyrelsen)4 %(15)3. Fællesregionale indkøbssamar-bejder4 % (17)4. Fælleskommunale indkøbssam-arbejder5 % (19)5. Specifik statsinstitution32 %(127)6. Specifik region20 % (81)

7. Specifik institution i region (fxet hospital)33 % (131)8. Specifik kommune56 % (221)9. Specifik institution i kommune(fx en skole, et plejehjem)53 %(210)10. Specifik offentligt kontrolleretselskab omfattet af udbudsreglerne(fx Metroselskabet I/S)16 % (64)11. Ved ikke / Ønsker ikke at sva-re14 % (57)[13 - multiple]På hvilke af følgende områder er dinvirksomhed leverandør til det offent-lige? Du må gerne give flere svar.1. Varer61 % (240)2. Tjenester (serviceydelser)69 % (274)3. Ved ikke / Ønsker ikke at svare1 % (5)[14 - single]Hvilke varer leverer virksomhedentil offentlige kunder?1. Beskriv venligst:2. Ved ikke / Ønsker ikke at svare[15 - multiple]Hvilke tjenester leverer virksomhe-den til offentlige kunder? Du mågerne give flere svar.1. Energiforsyning5 % (13)2. Vandforsyning6 % (18)3. Renovation2 % (6)4. Bygge og anlæg42 % (114)5. Handel5 % (15)6. Transport7 % (19)7. Hoteller og restauration5 %(13)

111

UDBUDSRÅDET

8. Information og kommunikation10 % (28)9. Finansiering og forsikring1 %(2)10. Ejendomshandel og udlejning2 % (5)11. Vidensservice6 % (18)12. Rejsebureauer, rengøring oganden operationel service2 % (5)13. Undervisning7 % (19)14. Sundhed og Socialvæsen3 %(9)15. Kultur og fritid3 % (9)16. Andre serviceydelser m.v.43 % (117)17. Ved ikke / Ønsker ikke at sva-re3 % (8)[16 - single]Hvilke vidensservices leverer virk-somheden til offentlige kunder?1. Advokat- eller juridiske ydelser12 % (2)2. Revision3. Rådgivende ingeniører24 %(4)4. Management konsulentydelser7 % (1)5. Andre konsulentydelser52 %(9)6. Ved ikke / Ønsker ikke at svare5 % (1)[17 - multiple]Hvordan finder din virksomhed fremtil offentlige udbud? Du må gernegive flere svar.1. Via myndighedernes egnehjemmesider16 % (63)2. Elektroniske udbudsportaler (fxTED, Udbudsavisen, Mercell ellerUdbudsVagten)21 % (85)

3. Lokale aviser14 % (57)4. Landsdækkende aviser11 %(44)5. Fagblade10 % (38)6. Vi bliver kontaktet af de offent-lige myndigheder60 % (238)7. Gennem erhvervs- eller bran-cheorganisation8 % (31)8. Vi gør ikke noget27 % (106)9. Ved ikke / Ønsker ikke at svare6 % (25)[18 - single]Hvor stor en andel udgør de offent-lige indkøbere cirka af det samledemarked for virksomhedens ydelser?1. 1 - 10 %45 % (177)2. 11 - 20 %10 % (38)3. 21 - 30 %7 % (29)4. 31 - 40 %3 % (12)5. 41 - 50 %3 % (13)6. 51 - 60 %1 % (5)7. 61 - 70 %1 % (5)8. 71 - 80 %1 % (3)9. 81 - 90 %0 % (1)10. 91 - 100 %1 % (3)11. Ved ikke / Ønsker ikke at sva-re28 % (110)

112

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

blive valgt som leverandør10 %(9)3. Nej, vi er ikke leverandør til detoffentlige pt, og vi har ikke forsøgtat blive det68 % (62)4. Ved ikke / Ønsker ikke at svare6 % (5)[20 - single]Overvejer I eventuelt på et seneretidspunkt at blive leverandør til detoffentlige, fx til kommuner, regio-ner, staten eller offentligt ejede insti-tutioner?1. Ja32 % (29)2. Nej61 % (55)3. Ved ikke / ønsker ikke at svare7 % (6)[21 - single]Hvad er hovedårsagen til, at I ikkeer leverandør til det offentlige?1. Skriv venligst:2. Ved ikke[22 - single]Synes du, at selve det at sælge til detoffentlige er let eller vanskeligt?1. Meget vanskeligt14 % (62)2. Vanskeligt18 % (81)3. Både-og49 % (217)4. Let10 % (43)5. Meget let2 % (10)6. Ved ikke / Ønsker ikke at svare6 % (27)

[23 - single]Det kan være svært at finde frem til,hvilke opgaver det offentlige udby-der1. Altid eller næsten altid11 %(50)2. Ofte21 % (91)3. Sommetider21 % (92)4. Sjældent11 % (47)5. Aldrig eller næsten aldrig5 %(22)6. Ved ikke31 % (138)[24 - single]Det kan være vanskeligt at tjenepenge på opgaver for det offentlige1. Altid eller næsten altid5 %(23)2. Ofte19 % (83)3. Sommetider35 % (155)4. Sjældent15 % (67)5. Aldrig eller næsten aldrig4 %(18)6. Ved ikke21 % (94)[25 - single]Selve udarbejdelsen af tilbud kanvære vanskeligt1. Altid eller næsten altid11 %(49)2. Ofte22 % (98)3. Sommetider24 % (104)4. Sjældent17 % (73)5. Aldrig eller næsten aldrig6 %(24)6. Ved ikke21 % (92)[26 - single]De dokumentationskrav, der stillestil leverandørerne i tilbudsprocessen,er høje

[Barrierer]Hvor ofte oplever jeres virksomhedfølgende barrierer i forbindelse medjeres salg til offentlige kunder?

113

UDBUDSRÅDET

1. Altid eller næsten altid13 %(58)2. Ofte24 % (107)3. Sommetider22 % (96)4. Sjældent10 % (43)5. Aldrig eller næsten aldrig6 %(28)6. Ved ikke25 % (109)[27 - single]Selve udbudsmaterialet er ofte van-skeligt at forstå1. Altid eller næsten altid8 %(35)2. Ofte17 % (75)3. Sommetider23 % (99)4. Sjældent19 % (85)5. Aldrig eller næsten aldrig5 %(21)6. Ved ikke28 % (124)[28 - single]Udbudsreglerne er svære at forstå1. Altid eller næsten altid7 %(32)2. Ofte18 % (77)3. Sommetider18 % (81)4. Sjældent22 % (98)5. Aldrig eller næsten aldrig6 %(25)6. Ved ikke29 % (127)[29 - single]Offentlige kunder lægger for storvægt på pris frem for andre ting, fxservice eller kvalitet1. Altid eller næsten altid19 %(85)2. Ofte25 % (110)3. Sommetider20 % (90)4. Sjældent11 % (48)5. Aldrig eller næsten aldrig4 %(19)6. Ved ikke20 % (90)

[30 - single]Omkostningerne ved at lave tilbuder høje1. Altid eller næsten altid14 %(61)2. Ofte23 % (99)3. Sommetider20 % (88)4. Sjældent15 % (67)5. Aldrig eller næsten aldrig4 %(19)6. Ved ikke24 % (105)[31 - single]Startomkostningerne ved opgaverfor det offentlige er store i forhold tilomfanget af markedet for den typeopgaver1. Altid eller næsten altid8 %(34)2. Ofte18 % (79)3. Sommetider20 % (87)4. Sjældent14 % (60)5. Aldrig eller næsten aldrig7 %(29)6. Ved ikke34 % (151)[32 - single]Den offentlige indkøbers udbud erfor omfattende for vores virksomhed1. Altid eller næsten altid6 %(25)2. Ofte11 % (50)3. Sommetider21 % (91)4. Sjældent19 % (82)5. Aldrig eller næsten aldrig12 % (55)6. Ved ikke31 % (138)[33 - single]Offentlig regulering af markedet gørdet uattraktivt at sælge til det offent-lige1. Altid eller næsten altid4 %

114

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

(19)2. Ofte10 % (44)3. Sommetider20 % (88)4. Sjældent19 % (84)5. Aldrig eller næsten aldrig11 % (47)6. Ved ikke36 % (159)[34 - single]Annullering af udbud og manglendeefterlevelse af udbudsreglerne1. Altid eller næsten altid3 %(13)2. Ofte8 % (34)3. Sommetider16 % (72)4. Sjældent18 % (79)5. Aldrig eller næsten aldrig11 % (46)6. Ved ikke45 % (196)[35 - single]Hvis du har oplevet andre barriererend de nævnte i forbindelse medsalg til det offentlige, kan du skrivedet her:1. Notér21 % (94)2. Har ikke oplevet andre barriererend de nævnte40 % (176)3. Ved ikke / Ønsker ikke at svare39 % (171)[36 - multiple]Hvorfor oplever virksomheden, atdet kan være vanskeligt at tjenepenge på opgaver for det offentlige?Du må gerne afgive flere svar.1. Kravene til leverancen er forhøje i forhold til prisen47 % (122)2. Reglerne for prisfastsættelsevanskeliggør muligheden for at tjenepå opgaven (fx fritvalgsreglerne)31 % (82)

3. Betalingen eller restbetalingenkommer for sent31 % (81)4. Mini-udbud i forbindelse medrammeaftaler skaber usikkerhed13 % (33)5. Andet13 % (35)6. Ved ikke / Ønsker ikke at svare16 % (43)[37 - multiple]Hvilke ting i selve udarbejdelsen aftilbud kan være vanskelige? Du mågerne afgive flere svar.1. Tilbuddene er svære at skrive22 % (55)2. Udbudsmaterialer er meget for-skellige fra udbud til udbud56 %(140)3. Der kræves forskellige formerfor dokumentation fra myndighed tilmyndighed45 % (113)4. Andet, skriv gerne:10 % (25)5. Ved ikke / Ønsker ikke at svare18 % (44)[38 - multiple]Hvilke dokumentationskrav i ud-budsmaterialer er det især, at virk-somheden oplever som vanskelige atdokumentere eller leve op til? Dumå gerne svare flere ting.1. Seneste tre års regnskaber8 %(20)2. Serviceattester12 % (31)3. Tro- og love erklæringer5 %(12)4. Krav til virksomhedens økono-mi og regnskaber (likviditet og soli-ditet)13 % (33)5. Dokumentation for virksomhe-dens generelle egnethed til at løfte

115

UDBUDSRÅDET

opgaven33 % (85)6. Dokumentation for medarbej-dernes kompetencer i form af CV'er19 % (49)7. Dokumentation af virksomhe-dens kapacitet, fx teknisk kapacitet,produktionskapacitet eller lignende26 % (67)8. Der kræves forskellige formerfor dokumentation fra myndighed tilmyndighed35 % (91)9. Andet16 % (41)10. Ved ikke / Ønsker ikke at sva-re28 % (73)[39 - multiple]Hvad er det typiske, som gør, atnogle udbudsmaterialer er vanskeli-ge at forstå? Du må gerne svare flereting.1. Sproget13 % (27)2. Omfanget34 % (71)3. Kravene i udbudsmaterialet52 % (108)4. Udbudsreglerne30 % (62)5. Udbudsmaterialerne er megetforskellige fra udbud til udbud42 % (88)6. Andet8 % (17)7. Ved ikke / Ønsker ikke at svare12 % (26)[40 - multiple]Hvilke specifikke dele af udbudsreg-lerne er det, som typisk er vanskeli-ge at forstå eller leve op til? Du mågerne svare flere ting.1. Reglerne om overholdelse affrister9 % (16)2. Forbuddet mod forhandling vedEU-udbud16 % (30)3. Teknisk dialog med ordregive-

ren / rådgiverhabilitet26 % (49)4. Ordregivernes anvendelse aftildelingskriterierne24 % (46)5. Ordregivernes anvendelse afpointmodeller21 % (40)6. Hvornår et tilbud afviger fraden udbudte opgave27 % (52)7. Reglerne er generelt for indvik-lede35 % (67)8. Andet13 % (24)9. Ved ikke / Ønsker ikke at svare23 % (45)[41 - multiple]Hvordan oplever virksomheden, atoffentlige indkøberes udbud af op-gaver kan være for omfattende forjeres virksomhed?1. Udbuddets volumen er for stort31 % (51)2. Udbuddets geografiske dæk-ning er for stor10 % (17)3. Udbuddet omfatter for mangeforskellige typer af ydelser (totalen-trepriser)38 % (63)4. Andet17 % (28)5. Ved ikke / Ønsker ikke at svare25 % (42)

[42 - multiple]Hvilke former for offentlig regule-ring gør det uattraktivt at sælge tilden offentlige sektor?1. CSR-krav, som er obligatoriskei statslige fællesindkøb og ofte op-træder i kommunale udbud13 %(19)2. Kravene til miljø/klima som er ivækst grundet EU's vejledende krav12 % (18)3. Sociale krav til ansættelse af

116

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

personale, som ikke kan få beskæf-tigelse på det ordinære jobmarked(langtidsledige, personer i jobtræ-ning, revalidering m.m.)17 %(25)4. Den offentlige produktion erikke underlagt lønsumsafgift, somprivate virksomheder betaler (indenfor fx transport, undervisning, pleje-og sundhedsydelser, genoptræning)7 % (11)5. Refusions- og kompensations-ordningerne der skal udligne kon-kurrenceforskellen mellem en privatudbyder og den offentlige egenpro-duktion på momsfrie områder virkerikke8 % (12)6. OPP-projekter skal godkendesaf Skatterådet for at få godkendelsetil at afskrive på investeringen ogkunne fradrage købemoms4 % (6)7. Administrative barrierer forOPP-projekterne6 % (9)8. Anden form for offentlig regu-lering - hvilken?6 % (8)9. Ved ikke / Ønsker ikke at svare62 % (93)

1. Offentlige myndigheder børbruge andre former for udbud (fxkonkurrencepræget dialog og pro-jektkonkurrence)51 % (34)2. Offentlige myndigheder børbruge andre samarbejdsformer somfx OPP (fælles selskaber mellem of-fentlige og private) og ikke kun ud-bud31 % (21)3. Ved at indføre andre samar-bejdsformer, skriv gerne hvilke:29 % (20)4. Ved ikke / Ønsker ikke at svare15 % (10)[45 - single]Har virksomheden undladt at bydepå en opgave hos det offentlige, for-di barriererne er for store?1. Ja44 % (195)2. Nej40 % (176)3. Ved ikke / Ønsker ikke at svare16 % (69)[46 - single]Har du forslag til, hvad Udbudsrådetkan gøre for at gøre private virk-somheders salg til det offentligenemmere?1. Skriv venligst:2. Der er ikke behov for at gøredet nemmere for virksomheder atsælge til det offentlige3. Ved ikke / Ønsker ikke at svare

[43 - single]Er samarbejdsformen mellem jeresvirksomhed og de offentlige myn-digheder god nok?1. Ja74 % (292)2. Nej17 % (68)3. Ved ikke / Ønsker ikke at svare9 % (36)[44 - multiple]Hvordan kan samarbejdsformen for-bedres?

[Interview afsluttet]Tak fordi du deltog i spørgeskema-undersøgelsen.

117

UDBUDSRÅDET

Appendiks 4 - Spørgeskema sendt til private leverandører medsvarfordeling - sundheds- og omsorgsområdet(andel og antal angivet med grønt)chef eller tilsvarende4. Andet5. Ved ikke / Ønsker ikke at svare

[Introduktion]Tak fordi du vil deltage i undersø-gelsen.Når du har svaret på et spørgsmål,kommer du videre til næste ved atklikke på knappen 'Næste' nederst påsiden. Det er muligt at gå tilbage ispørgeskemaet ved at klikke påknappen 'Forrige' nederst på siden.Herved kan du ændre svaret på etspørgsmål, du allerede har besvaret.Skulle du ønske at holde en pause ibesvarelsen, kan du gemme din be-svarelse ved at trykke på 'Stop'knappen, du kan til enhver tid vendetilbage til spørgeskemaet. Dette gø-res ved at anvende linket igen.De første spørgsmål handler om digselv og den virksomhed, du arbejderi.[2 - single]Hvor mange ansatte er der i dinvirksomhed i alt på globalt plan?1. Angiv antal ansatte:2. Ved ikke / Ønsker ikke at svare[3 - single]Hvor mange ansatte er der i dinvirksomhed i alt i Danmark?1. Angiv antal ansatte:2. Ved ikke / Ønsker ikke at svare[4 - single]Hvilken slags virksomhed er dinvirksomhed primært?1. Fremstillingsvirksomhed2. Byggevirksomhed3. Servicevirksomhed, fx handel(en gros) og rådgivning4. Ved ikke / Ønsker ikke at svare[5 - single]Hvad sælger din virksomhed?1. Notér venligst2. Ved ikke / Ønsker ikke at svare[6 - single]Hvilken markedsandel skønner du,at din virksomhed har?

[Indledende baggrunds-spørgsmål][1 - single]Hvad er din stilling i virksomheden?1. Salgschef / salgsansvarlig2. Administrerende direktør, øko-nomidirektør eller anden funktion ivirksomhedens øverste ledelse3. Produktionschef, udviklings-

118

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

1. 1 - 10 %2. 11 - 20 %3. 21 - 30 %4. 31 - 40 %5. 41 - 50 %6. 51 - 60 %7. 61 - 70 %8. 71 - 80 %9. 81 - 90 %10. 91 - 100 %11. Ved ikke / Ønsker ikke at sva-re

2. Regioner, fx hospitaler23 %(22)3. Staten, fx ministerier eller sty-relser9 % (9)4. Ved ikke / Ønsker ikke at svare5 % (5)[9 - single]Hvor mange år, har din virksomhedværet leverandør til det offentlige?1. Under 2 år4 % (4)2. 2-4 år10 % (10)3. 5-6 år6 % (6)4. 7-8 år7 % (7)5. 9-10 år9 % (9)6. Mere end 10 år63 % (61)7. Ved ikke / Ønsker ikke at svare[10 - single]Hvor stor en del af din omsætningstammer fra salg til det offentlige?1. 1 - 10 %3 % (3)2. 11 - 20 %1 % (1)3. 21 - 30 %1 % (1)4. 31 - 40 %5. 41 - 50 %6. 51 - 60 %1 % (1)7. 61 - 70 %2 % (2)8. 71 - 80 %2 % (2)9. 81 - 90 %9 % (9)10. 91 - 100 %66 % (64)11. Ved ikke / Ønsker ikke at sva-re14 % (14)[11 - single]Hvor store er jeres ordrer til det of-fentlige typisk?1. Vi har kun ordrer, som liggerunder 500.000 kr.35 % (34)2. Vi har kun ordrer, som ligger

[Stilles til alle virksom-heder]Spørgsmål om virksomhedens over-ordnede handel med og salg til detoffentlige[7 - single]Er virksomheden leverandør til detoffentlige, fx til kommuner (herun-der selvejende institutioner), regio-ner, staten eller offentlige institutio-ner?1. Ja84 % (97)2. Nej13 % (15)3. Ved ikke / ønsker ikke at svare3 % (4)

[LEVERANDØR TILDET OFFENTLIGE][8 - multiple]Hvilke dele af den offentlige sektorsælger virksomheden til? Du mågerne give flere svar.1. Kommuner, fx skoler eller insti-tutioner88 % (85)

119

UDBUDSRÅDET

mellem 500.000 og 1.500.000 kr.12 % (12)3. Vi har kun ordrer, som liggerover 1.500.000 kr.3 % (3)4. Vi har ordrer i alle størrelser27 % (26)5. Ved ikke / Ønsker ikke at svare23 % (22)[12 - multiple]Kontrakter om leverancer til det of-fentlige kan dels ske via fælles of-fentlige indkøbssamarbejder (fxSKI), dels via individuelle aftalermed den offentlige indkøber uaf-hængigt af fælles offentlige ind-købssamarbejder.Du bedes afkrydse de offentlige ind-købssamarbejder/offentlige indkøbe-re, som virksomheden har leveretvarer og/eller tjenesteydelser til. Dumå gerne give flere svar.1. SKI (Statens og KommunernesIndkøbscentral)4 % (4)2. Økonomistyrelsen (Fælles ind-køb for staten. Kommuner kan ogsåkøbe via Økonomistyrelsen)1 %(1)3. Fællesregionale indkøbssamar-bejder0 % (0)4. Fælleskommunale indkøbssam-arbejder5 % (5)5. Specifik statsinstitution6 %(6)6. Specifik region12 % (12)7. Specifik institution i region (fxet hospital)11 % (11)8. Specifik kommune60 % (58)9. Specifik institution i kommune(fx en skole, et plejehjem)12 %(12)10. Specifik offentligt kontrolleretselskab omfattet af udbudsreglerne

(fx Metroselskabet I/S)2 % (2)11. Ved ikke / Ønsker ikke at sva-re26 % (25)[13 - multiple]På hvilke af følgende områder er dinvirksomhed leverandør til det offent-lige? Du må gerne give flere svar.1. Varer2 % (2)2. Tjenester (serviceydelser)98 % (95)3. Ved ikke / Ønsker ikke at svare1 % (1)[14 - single]Hvilke varer leverer virksomhedentil offentlige kunder?1. Beskriv venligst:2. Ved ikke / Ønsker ikke at svare[15 - multiple]Hvilke tjenester leverer virksomhe-den til offentlige kunder? Du mågerne give flere svar.1. Energiforsyning0 % (0)2. Vandforsyning0 % (0)3. Renovation0 % (0)4. Bygge og anlæg0 % (0)5. Handel0 % (0)6. Transport1 % (1)7. Hoteller og restauration1 %(1)8. Information og kommunikation3 % (3)9. Finansiering og forsikring0 %(0)10. Ejendomshandel og udlejning0 % (0)11. Vidensservice7 % (7)12. Rejsebureauer, rengøring og

120

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

anden operationel service1 % (1)13. Undervisning17 % (16)14. Sundhed og Socialvæsen84 % (80)15. Kultur og fritid6 % (6)16. Andre serviceydelser m.v.22 % (21)17. Ved ikke / Ønsker ikke at sva-re0 % (0)[16 - single]Hvilke vidensservices leverer virk-somheden til offentlige kunder?1. Advokat- eller juridiske ydelser0 % (0)2. Revision0 % (0)3. Rådgivende ingeniører0 % (0)4. Management konsulentydelser0 % (0)5. Andre konsulentydelser100 %(7)6. Ved ikke / Ønsker ikke at svare[17 - multiple]Hvordan finder din virksomhed fremtil offentlige udbud? Du må gernegive flere svar.1. Via myndighedernes egnehjemmesider16 % (16)2. Elektroniske udbudsportaler (fxTED, Udbudsavisen, Mercell ellerUdbudsVagten)11 % (11)3. Lokale aviser9 % (9)4. Landsdækkende aviser3 % (3)5. Fagblade4 % (4)6. Vi bliver kontaktet af de offent-lige myndigheder60 % (58)7. Gennem erhvervs- eller bran-cheorganisation5 % (5)8. Vi gør ikke noget23 % (22)9. Ved ikke / Ønsker ikke at svare

5 % (5)[18 - single]Hvor stor en andel udgør de offent-lige indkøbere cirka af det samledemarked for virksomhedens ydelser.1. 1 - 10 %5 % (5)2. 11 - 20 %1 % (1)3. 21 - 30 %4. 31 - 40 %5. 41 - 50 %6. 51 - 60 %1 % (1)7. 61 - 70 %8. 71 - 80 %2 % (2)9. 81 - 90 %5 % (5)10. 91 - 100 %53 % (51)11. Ved ikke / Ønsker ikke at sva-re33 % (32)

[Ikke leverandører tildet offentlige][19 - single]Har din virksomhed tidligere væretleverandør til det offentlige, fx tilkommuner, regioner, staten eller of-fentligt ejede institutioner?1. Ja, vi har tidligere været leve-randør, men er det ikke pt16 % (3)2. Nej, men vi har forsøgt uden atblive valgt som leverandør3. Nej, vi er ikke leverandør til detoffentlige pt, og vi har ikke forsøgtat blive det79 % (15)4. Ved ikke / Ønsker ikke at svare5 % (1)[20 - single]Overvejer I eventuelt på et seneretidspunkt at blive leverandør til det

121

UDBUDSRÅDET

offentlige, fx til kommuner, regio-ner, staten eller offentligt ejede insti-tutioner?1. Ja21 % (4)2. Nej74 % (14)3. Ved ikke / ønsker ikke at svare5 % (1)[21 - single]Hvad er hovedårsagen til, at I ikkeer leverandør til det offentlige?1. Skriv venligst:2. Ved ikke[22 - single]Synes du, at selve det at sælge til detoffentlige er let eller vanskeligt?1. Meget vanskeligt12 % (12)2. Vanskeligt17 % (18)3. Både-og45 % (46)4. Let10 % (10)5. Meget let6 % (6)6. Ved ikke / Ønsker ikke at svare11 % (11)

5. Aldrig eller næsten aldrig20 % (21)6. Ved ikke34 % (35)[24 - single]Det kan være vanskeligt at tjenepenge på opgaver for det offentlige1. Altid eller næsten altid16 %(16)2. Ofte14 % (14)3. Sommetider22 % (23)4. Sjældent12 % (12)5. Aldrig eller næsten aldrig10 % (10)6. Ved ikke27 % (28)[25 - single]Selve udarbejdelsen af tilbud kanvære vanskeligt1. Altid eller næsten altid6 % (6)2. Ofte16 % (16)3. Sommetider22 % (23)4. Sjældent15 % (15)5. Aldrig eller næsten aldrig17 % (17)6. Ved ikke25 % (26)[26 - single]De dokumentationskrav, der stillestil leverandørerne i tilbudsprocessen,er høje1. Altid eller næsten altid15 %(15)2. Ofte15 % (15)3. Sommetider24 % (25)4. Sjældent14 % (14)5. Aldrig eller næsten aldrig7 %(7)6. Ved ikke26 % (27)[27 - single]Selve udbudsmaterialet er ofte van-skeligt at forstå1. Altid eller næsten altid5 % (5)2. Ofte15 % (15)

[Blok][Barrierer]Hvor ofte oplever jeres virksomhedfølgende barrierer i forbindelse medjeres salg til offentlige kunder?

[23 - single]Det kan være svært at finde frem til,hvilke opgaver det offentlige udby-der1. Altid eller næsten altid8 % (8)2. Ofte12 % (12)3. Sommetider17 % (18)4. Sjældent9 % (9)

122

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

3. Sommetider11 % (11)4. Sjældent17 % (17)5. Aldrig eller næsten aldrig13 % (13)6. Ved ikke41 % (42)[28 - single]Udbudsreglerne er svære at forstå1. Altid eller næsten altid6 % (6)2. Ofte9 % (9)3. Sommetider17 % (17)4. Sjældent14 % (14)5. Aldrig eller næsten aldrig17 % (17)6. Ved ikke39 % (40)[29 - single]Offentlige kunder lægger for storvægt på pris frem for andre ting, fxservice eller kvalitet1. Altid eller næsten altid22 %(23)2. Ofte23 % (24)3. Sommetider15 % (15)4. Sjældent6 % (6)5. Aldrig eller næsten aldrig8 %(8)6. Ved ikke26 % (27)[30 - single]Omkostningerne ved at lave tilbuder høje1. Altid eller næsten altid7 % (7)2. Ofte16 % (16)3. Sommetider13 % (13)4. Sjældent12 % (12)5. Aldrig eller næsten aldrig18 % (19)6. Ved ikke35 % (36)[31 - single]Startomkostningerne ved opgaverfor det offentlige er store i forhold tilomfanget af markedet for den type

opgaver1. Altid eller næsten altid10 %(10)2. Ofte15 % (15)3. Sommetider14 % (14)4. Sjældent6 % (6)5. Aldrig eller næsten aldrig14 % (14)6. Ved ikke43 % (44)[32 - single]Den offentlige indkøbers udbud erfor omfattende for vores virksomhed1. Altid eller næsten altid4 % (4)2. Ofte5 % (5)3. Sommetider9 % (9)4. Sjældent16 % (16)5. Aldrig eller næsten aldrig24 % (25)6. Ved ikke43 % (44)[33 - single]Offentlig regulering af markedet gørdet uattraktivt at sælge til det offent-lige1. Altid eller næsten altid8 % (8)2. Ofte8 % (8)3. Sommetider17 % (18)4. Sjældent14 % (14)5. Aldrig eller næsten aldrig17 % (17)6. Ved ikke37 % (38)[34 - single]Annullering af udbud og manglendeefterlevelse af udbudsreglerne1. Altid eller næsten altid8 % (8)2. Ofte6 % (6)3. Sommetider12 % (12)4. Sjældent9 % (9)5. Aldrig eller næsten aldrig17 % (17)6. Ved ikke50 % (51)

123

UDBUDSRÅDET

[35 - single]Hvis du har oplevet andre barriererend de nævnte i forbindelse medsalg til det offentlige, kan du skrivedet her:1. Notér23 % (24)2. Har ikke oplevet andre barriererend de nævnte26 % (27)3. Ved ikke / Ønsker ikke at svare50 % (52)[36 - multiple]Hvorfor oplever virksomheden, atdet kan være vanskeligt at tjenepenge på opgaver for det offentlige?Du må gerne afgive flere svar.1. Kravene til leverancen er forhøje i forhold til prisen38 % (20)2. Reglerne for prisfastsættelsevanskeliggør muligheden for at tjenepå opgaven (fx fritvalgsreglerne)58 % (31)3. Betalingen eller restbetalingenkommer for sent38 % (20)4. Mini-udbud i forbindelse medrammeaftaler skaber usikkerhed8 % (4)5. Andet15 % (8)6. Ved ikke / Ønsker ikke at svare11 % (6)[37 - multiple]Hvilke ting i selve udarbejdelsen aftilbud kan være vanskelige? Du mågerne afgive flere svar.1. Tilbuddene er svære at skrive20 % (9)2. Udbudsmaterialer er meget for-skellige fra udbud til udbud36 %(16)3. Der kræves forskellige formerfor dokumentation fra myndighed tilmyndighed42 % (19)

4. Andet, skriv gerne:13 % (6)5. Ved ikke / Ønsker ikke at svare33 % (15)[38 - multiple]Hvilke dokumentationskrav i ud-budsmaterialer er det især, at virk-somheden oplever som vanskelige atdokumentere eller leve op til? Dumå gerne svare flere ting.1. Seneste tre års regnskaber9 %(5)2. Serviceattester7 % (4)3. Tro- og love erklæringer5 %(3)4. Krav til virksomhedens økono-mi og regnskaber (likviditet og soli-ditet)7 % (4)5. Dokumentation for virksomhe-dens generelle egnethed til at løfteopgaven38 % (21)6. Dokumentation for medarbej-dernes kompetencer i form af CV'er15 % (8)7. Dokumentation af virksomhe-dens kapacitet, fx teknisk kapacitet,produktionskapacitet eller lignende16 % (9)8. Der kræves forskellige formerfor dokumentation fra myndighed tilmyndighed38 % (21)9. Andet9 % (5)10. Ved ikke / Ønsker ikke at sva-re36 % (20)[39 - multiple]Hvad er det typiske, som gør, atnogle udbudsmaterialer er vanskeli-ge at forstå? Du må gerne svare flereting.1. Sproget16 % (5)2. Omfanget42 % (13)

124

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

3. Kravene i udbudsmaterialet45 % (14)4. Udbudsreglerne29 % (9)5. Udbudsmaterialerne er megetforskellige fra udbud til udbud39 % (12)6. Andet10 % (3)7. Ved ikke / Ønsker ikke at svare13 % (4)[40 - multiple]Hvilke specifikke dele af udbudsreg-lerne er det, som typisk er vanskeli-ge at forstå eller leve op til? Du mågerne svare flere ting.1. Reglerne om overholdelse affrister16 % (5)2. Forbuddet mod forhandling vedEU-udbud3 % (1)3. Teknisk dialog med ordregive-ren / rådgiverhabilitet16 % (5)4. Ordregivernes anvendelse aftildelingskriterierne28 % (9)5. Ordregivernes anvendelse afpointmodeller12 % (4)6. Hvornår et tilbud afviger fraden udbudte opgave41 % (13)7. Reglerne er generelt for indvik-lede41 % (13)8. Andet12 % (4)9. Ved ikke / Ønsker ikke at svare19 % (6)

2. Udbuddets geografiske dæk-ning er for stor17 % (3)3. Udbuddet omfatter for mangeforskellige typer af ydelser (totalen-trepriser)11 % (2)4. Andet22 % (4)5. Ved ikke / Ønsker ikke at svare33 % (6)[42 - multiple]Hvilke former for offentlig regule-ring gør det uattraktivt at sælge tilden offentlige sektor?1. CSR-krav, som er obligatoriskei statslige fællesindkøb og ofte op-træder i kommunale udbud3 % (1)2. Kravene til miljø/klima som er ivækst grundet EU's vejledende krav0 % (0)3. Sociale krav til ansættelse afpersonale, som ikke kan få beskæf-tigelse på det ordinære jobmarked(langtidsledige, personer i jobtræ-ning, revalidering m.m.)12 % (4)4. Den offentlige produktion erikke underlagt lønsumsafgift, somprivate virksomheder betaler (indenfor fx transport, undervisning, pleje-og sundhedsydelser, genoptræning)26 % (9)5. Refusions- og kompensations-ordningerne der skal udligne kon-kurrenceforskellen mellem en privatudbyder og den offentlige egenpro-duktion på momsfrie områder virkerikke24 % (8)6. OPP-projekter skal godkendesaf Skatterådet for at få godkendelsetil at afskrive på investeringen ogkunne fradrage købemoms6 % (2)7. Administrative barrierer forOPP-projekterne9 % (3)

[41 - multiple]Hvordan oplever virksomheden, atoffentlige indkøberes udbud af op-gaver kan være for omfattende forjeres virksomhed?1. Udbuddets volumen er for stort39 % (7)

125

UDBUDSRÅDET

8. Anden form for offentlig regu-lering - hvilken?18 % (6)9. Ved ikke / Ønsker ikke at svare47 % (16)[43 - single]Er samarbejdsformen mellem jeresvirksomhed og de offentlige myn-digheder god nok?1. Ja68 % (66)2. Nej27 % (26)3. Ved ikke / Ønsker ikke at svare5 % (5)[44 - multiple]Hvordan kan samarbejdsformen for-bedres?1. Offentlige myndigheder børbruge andre former for udbud (fxkonkurrencepræget dialog og pro-jektkonkurrence)15 % (4)2. Offentlige myndigheder børbruge andre samarbejdsformer somfx OPP (fælles selskaber mellem of-fentlige og private) og ikke kun ud-bud23 % (6)3. Ved at indføre andre samar-bejdsformer, skriv gerne hvilke:35 % (9)4. Ved ikke / Ønsker ikke at svare38 % (10)[45 - single]Har virksomheden undladt at bydepå en opgave hos det offentlige, for-di barriererne er for store?1. Ja19 % (20)2. Nej57 % (59)3. Ved ikke / Ønsker ikke at svare23 % (24)[46 - single]Har du forslag til, hvad Udbudsrådet

kan gøre for at gøre private virk-somheders salg til det offentligenemmere?1. Skriv venligst:2. Der er ikke behov for at gøredet nemmere for virksomheder atsælge til det offentlige3. Ved ikke / Ønsker ikke at svare

[Interview afsluttet]Tak fordi du deltog i spørgeskema-undersøgelsen.

126

Appendiks 5 - Udbudsrådets spørgeskema sendt til regioner-ne med svarfordeling (antalangivet med grønt)Velkommen til Udbudsrådets spørgeskemaundersøgelse om konkurrenceudsættelse i regionerneFørst vil vi stille dig en række spørgsmål om din holdning til forhold, der helt overordnet kan stoppe eller be-grænse brugen af udbud i din region.

1. Er regionens brug af udbud udtryk for en bevidst strategi?(1)(2)

Ja(5)Nej

2. I hvilken grad mener du, at nedenstående forhold begrænser brugen afudbud i din region?Helt enigDelvistenig(2)Hverkenenig elleruenig(3)Delvistuenig(4)Helt uenigVed ikke

Markedsmæssige forhold.(Fx at deeksterne leverandørers pris/kvalitetgenerelt ikke er god nok)Information om udbudsformer ogregler.(Fx at mulighederne for at fåvejledning om udbud ikke er godenok.)Politiske barrierer.(Fx at regions-rådet generelt ikke ønsker øget brugaf udbud).Økonomi og ressourcer i indkøbs-afdelingen/udbuds-kontoret.(Fx atdet er svært at tiltrække de rigtigekompetencer til at forestå regionensudbud.)Forholdet til regionens personale.(Fx at politikerne ikke ønsker at ska-be utryghed blandt det nuværendepersonale som løser en regional op-gave.)

(1)

(5)

(6)

(2)(1)(2)(3)

(1)(4)

(2)(5)(6)

(5)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(2)(1)(2)(3)(4)

(3)(5)(6)

(2)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(2)

(3)

UDBUDSRÅDET

Helt enig

Delvistenig(2)

Hverkenenig elleruenig(3)

Delvistuenig(4)

Helt uenig

Ved ikke

Økonomiske forhold.(Fx at regio-nens økonomi ikke tillader, at derbruges mange penge på at udbydeopgaver.)Juridiske komplikationer(Fx atrisikoen for omkostninger i forbin-delse med klagesager overstiger deforventede økonomiske gevinster)Andet.Angiv venligst hvad

(1)

(5)

(6)

(1)

(4)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(1)

(3)

Udbud af regionale opgaver og markedetDe følgende spørgsmål relaterer sig til fire temaer vedrørende regionens kendskab til og vurderingaf markedet i forbindelse med udbud. Husk, at det er udbud af regionens serviceopgaver og tjene-steydelser, som dette spørgeskema handler om!Første tema omhandler regionens forventninger til gevinsterne ved udbud af regionale opgaver.

3. Oplever du, at regionen undersøger, om der er økonomiske gevinster for-bundet med at få eksterne leverandører til at løse regionens opgaver inden enopgave udbydes?(1)Altid(3)(2)Ofte(1)(3)Af og til(1)(4)Sjældent(6)Aldrig(5)Ved ikke

128

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

4. Oplever du, at regionen undlader at udbyde opgaver, fordi regionen harvurderet, at der ikke er:OfteAf og tilSjældentAldrigVed ikke

Økonomiskegevinster ved at fåopgaver løst af eksterne leverandø-rerKvalitetsmæssigegevinster ved atfå opgaver løst af eksterne leveran-dører

(1)

(2)

(2)(2)

(3)

(2)(3)

(4)

(5)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

5. Er det din opfattelse, at andre regioners erfaringer i forbindelse med atudbyde opgaver har givet din region inspiration til at udbyde de samme op-gaver:(1)Ja(2)(2)I nogen grad(2)(3)Nej(1)(4)Ved ikke

Det 2. tema handler om de overvejelser, som regionen har gjort sig om de eksterne leverandører.

6. Undersøger regionen, hvilke leverandører der er på markedet, inden enopgave udbydes?(1)Altid(4)(2)Ofte(3)Af og til(1)(4)Sjældent(5)Aldrig(6)Ved ikke7. Hvordan er den geografiske afgrænsning for denne undersøgelse ifølge dinvurdering? Undersøger man for det meste:(3)leverandører i hele regionen(4)(5)(6)

leverandører i hele landet(1)leverandører i hele eller dele af EUdet er forskelligt fra udbud til udbud(4)

129

UDBUDSRÅDET

8. Oplever du, at regionen undlader at udbyde opgaver:OfteAf og tilSjældentAldrigVed ikke

På grund af manglende kendskab til,hvilke eksterne leverandører der kanforventes at byde på opgaverneFordi det vurderes, at der ikke er eks-terne leverandører på markedet til atbyde på opgavenFordi det vurderes, at de eksterneleverandører, der er på markedet,ikke kan levere en tilstrækkelig kva-litetFordi det er vurderingen, at de eks-terne leverandører generelt sætter forhøj en pris for at løse opgavenAf frygt for, at der kan opstå leve-ringssvigt fra de eksterne leverandø-rerAf frygt for, at de eksterne leveran-dører generelt har mere fokus på pro-fit end faglighedFordi der er så få eksterne leverandø-rer til at byde på opgaverne, at derderved er risiko for, at der skabes etprivat monopol på markedetAf frygt for at føle sig presset til atlade opgaven løse af en for dyr eks-tern leverandørAf frygt for at miste indflydelse påudførelsen af opgavenPå grund af frygt for bud fra eksterneleverandører, som regionen ikke øn-sker at samarbejde medAf frygt for at miste regional kompe-tence på opgaveområdet

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(1)

(2)

(5)

(1)

(2)

(3)

(3)(3)

(4)

(5)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(1)

(2)

(3)

(1)

(4)

(2)(4)(5)(2)

(5)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(1)

(2)

(1)

(3)

(2)

(4)

(5)

(1)

(2)

(3)

(3)(2)

(4)

(5)

(1)(1)

(2)(2)

(3)(3)

(4)(4)

(3)(5)(1)

(5)(5)

(1)

(2)

(1)

(3)

(4)

(5)

130

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

Det 3. tema handler om regionens forventninger til opgaven i forhold til de eksterne leverandører på marke-det, herunder regionale leverandører.

9. Oplever du, at regionen undlader at udbyde en opgave:OfteAf og tilSjældentAldrigVed ikke

Fordi regionen vurderer, at eksterneleverandører generelt ikke er interes-seret i at byde på den regionale op-gaveFordi regionen vurderer, at opgavener for lille til, at eksterne leverandø-rer vil byde på den.Fordi regionen vurderer, at opgavener for stor til, at eksterne leverandø-rer vil byde på den.Fordi regionen vurderer, at eksterneleverandører ikke vil byde på opga-ven på grund af for høje kvalitets-krav.Fordi regionen vurderer, at eksterneleverandører vil holde sig væk, fordisamarbejdet med regionen er for van-skeligt.Fordi regionen vurderer, at samar-bejdet med de eksterne leverandørerkan blive for vanskeligtFordi det generelle forhandlingsfor-bud efter EU-udbudsreglerne gør dia-logen mellem regionen og leverandø-rerne for besværlig.Fordi opgaven ikke er omfattet afkrav om EU-udbud eller annonce-ringspligten i tilbudsloven (fx fordiopgaven er under tærskelværdien),og regionen derfor vurderer, at det erlettere blot at give opgaven direkte tilén leverandør.

(1)

(2)

(3)

(1)

(4)

(5)

(1)

(2)

(3)

(2)(1)(2)

(4)

(3)(4)(3)

(5)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)(2)

(5)

(1)

(2)

(1)

(3)

(2)

(4)

(5)

(1)

(2)

(3)

(1)

(4)

(2)

(5)

131

UDBUDSRÅDET

10. Oplever du, at regionen tager hensyn til om der er regionale leverandøreri forbindelse med udbud?(1)(2)(3)(4)(5)

AltidOfteAf og tilSjældent(1)Aldrig(4)

Endeligt omhandler det 4. tema regionens vurdering af opgavernes udbudsegnethed.

11. Blev

der i forbindelse med de opgaver, der er udbudt i dag, foretaget envurdering/gennemført en foranalyse af opgavernes udbudsegnethed?(1)Ja af alle eller næsten alle opgaver(3)(2)Ja af ca. halvdelen af opgaverne(1)(3)Kun i begrænset omfang(1)(4)Nej(5)Ved ikke

12. Mener du, at regionen løbende foretager en vurdering/gennemfører enforanalyse af ikke-udbudte opgavers udbudsegnethed?(1)Ja i vidt omfang(3)(2)Ja i begrænset omfang(1)(3)Nej(1)(4)Ved ikke

13. Vurderer du, at regionen undlader at udbyde opgaver, fordi regionen ik-ke har overvejet, om opgaverne er udbudsegnede og derfor løser opgaverneinternt som hidtil?(1)Ofte(2)Af og til(3)Sjældent(3)(4)Aldrig(1)(5)Ved ikke(1)

132

ANALYSE AF BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DEN OFFENTLIGESEKTOR

14.Hvis du har svaret ”ofte” (1) eller ”af og til” (2) i spørgsmål 13, uddybvenligst, hvilke typer af opgaver regionen da undlader at udbyde? Sæt gerneflere krydser.(1)Vedligeholdelse og reparation(4)Indendørs og udendørs rengøring(5)Regional kørsel/transportydelser(6)Postbesørgelse(7)Teletjenester(8)Forlags- og trykkerivirksomhed(9)Finansielle tjenesteydelser (fx bank- og forsikringsydelser)(10)Regnskabs-, revisions- og bogholderiydelser(11)Arkitekt- og ingeniørydelser(12)Reklameydelser(13)Edb-ydelser(14)Juridiske ydelser(15)Øvrige konsulentydelser(16)Vagtvirksomhed(18)Sundhedsydelser(22)Hotel- og restaurationsydelser(24)Vaskeriaftaler(25)Vikarydelser(26)Tolkeydelser(23)Andet – angiv venligst hvad__________15. Oplever du, at regionen vurderer, at nogle konkrete opgaver ikke er ud-budsegnede, fx af rent praktiske grunde?(1)Ja ofte(2)Ja nogle gange(1)(3)Sjældent(3)(4)Nej(1)(5)Aldrig(6)Ved ikke16. Kan du nævne et eksempel på en opgave, som regionen har vurderet tilikke at være udbudsegnet?

________________________________________________________________________________

133

UDBUDSRÅDET

17. Oplever du, at regionen har erklæret opgaver uegnet til udbud, fordi:OfteAf og tilSjældentAldrigVed ikke

Opgaverne er komplekse og derforvanskelige at beskrive i udbudsmate-rialetDen efterfølgende kontrol med udfø-relsen af opgaven er vanskeligog/eller omkostningsfuldOpgaverne er under konstant foran-dring og derfor ikke egnet til længe-revarende kontraktindgåelseOpgaverne bør ifølge politikerne lø-ses af regionen og ikke af eksterneleverandører

(1)

(2)

(3)

(1)(2)(1)

(4)

(3)(2)(2)(3)

(5)

(1)(1)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(1)

(2)

(1)

(3)

(4)

(5)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

18. Har du forslag til, hvordan regionerne i Danmark kan overkomme demarkedsmæssige forhold, som forhindrer udbud?

________________________________________________________________________________19. Har manglen på tilgængelig information og hjælp betydet, at regionen haropgivet at udbyde opgaver?(1)(2)(3)(4)

OfteAf og tilSjældentAldrig(5)

20. Undlader regionen at udbyde en opgave, fordi regionen ikke har adgangtil de rigtige kompetencer til at gennemføre udbuddet?(1)Ofte(2)(3)(4)(5)

Af og tilSjældent(2)Aldrig(3)Ved ikke

21. Har du forslag til hvordan man i din region generelt kan øge udbuddet afregionale opgaver?

134