Resumé Ifølge internationale menneskerettighedsstandarder erstater forpligtede til at respektere, beskytte og opfyldemenneskers ret til ikke at blive udsat for diskrimination.Den danske stat skal derfor sikre, at der ikke sker diskrimi-nation af etniske minoriteter og udlændinge. Regeringenhar pligt til at sikre, at landets lovgivning hverken direkteeller indirekte diskriminerer bestemte dele af befolknin-gen, og den skal fjerne lovgivning, der måtte vise sig athave et sådant resultat. Det er Amnesty Internationalsopfattelse, at den danske stat ikke lever op til dette krav.Loven om starthjælp medfører i praksis, at en gruppemennesker i Danmark bliver udsat for diskrimination.forblive på den lave starthjælpsydelse for altid. Amnestyer bekymret over, at starthjælpen fører til fattigdom ogmarginalisering. At lade voksne og børn leve i fattigdomforhindrer dem i at bygge en værdig tilværelse op i Dan-mark – fattigdom og marginalisering skaber ikke inte-gration.

STARThjæLPEN RETTET MOD UDLæNDINGEStarthjælpen er lovgivningsteknisk opbygget som en lov,der gælder både udenlandske og danske statsborgere,men den er fremlagt som en del af en udlændingepo-litisk lovpakke. I såvel lovens bemærkninger som underforhandlingerne i Folketinget bliver starthjælpen frem-stillet som primært rettet mod flygtninge og indvandre-re i Danmark. Ved indførelsen blev starthjælpen såledesfremhævet som et middel til a) at reducere antallet afudlændinge, der kommer til Danmark, b) at sende etsignal til indvandrere i Danmark om, at de skal arbejdefor føden og påtage sig deres pligter i det danske sam-fund frem for passivt at lade sig forsørge og c) at skabeøkonomisk motivation ved at gøre det mere attraktivtfor udlændinge at tage et arbejde. Amnesty finder detbekymrende, at starthjælpen er indført for primært atramme en bestemt gruppe af arbejdsløse i Danmark– nemlig flygtninge og indvandrere.

ORD ER IKKE USKYLDIGEVed forhandlingerne i Folketinget om starthjælpen støt-tede de politiske ordførere fra Venstre, Konservative ogDansk Folkeparti starthjælpen med en argumentation,som fremstillede udlændinge som et problem for Dan-mark. Ordførerne beskrev udlændinge som personer, derer kommet til Danmark for at opnå sociale ydelser ogikke har forstået, at Danmark er et samfund med pligtersåvel som rettigheder. Udlændinge blev desuden beskre-vet som personer, der skaber problemer som kriminali-tet og modvilje mod danske værdier. Amnesty finder detproblematisk, at starthjælpen er begrundet med nega-tive forestillinger om udlændinge som personer, der ikkei samme grad som andre dele af befolkningen ønsker atleve op til deres pligter i samfundet. Sådanne negativebilleder af etniske minoriteter kan være med til at øgediskriminationen i samfundet. Politikere har et særligtansvar for at respektere forbuddet mod diskriminationog fremme retten til ikke at blive diskrimineret, og debør derfor afholde sig fra at anvende negative stereoty-per og fremstille udlændinge og etniske minoriteter sommindre værd end andre borgere.

amnesty international anbefalerAfskaf starthjælp – lige rettigheder til alleAmnesty anbefaler, at starthjælpen afskaffes. Både somintroduktionsydelse for nyankomne flygtninge og andreudlændinge under introduktionsprogrammet de førstetre år i Danmark og som den særlige optjeningsregel forkontanthjælp.Sekundære anbefalinger angående starthjælpHvis det viser sig umuligt at få gennemført en afskaf-felse af starthjælpen på kort sigt, anbefaler Amnestyfølgende tiltag for at mindske nogle af starthjælpensskadevirkninger:> Sårbare flygtninge skal have højere ydelseAmnesty anbefaler, at regeringen fjerner starthjælpen,da den i særlig grad rammer personer med helbredspro-blemer. Som minimum bør personer med helbredspro-blemer sikres bedre ved at modtage:a) Kontanthjælp under forrevalidering. For eksempel tiltorturofre, der skal i behandling for deres traumer,men som grundet ventelister ikke kan komme til.b) Almindelig revalideringsydelse til personer, der leverop til revalideringskravene og skal igennem et læn-gere behandlings- og optræningsforløb, før de harmulighed for at komme ud på arbejdsmarkedet.c) Kontanthjælp til personer med så store fysiske ogpsykiske problemer, at de ikke kan arbejde og ikke erkvalificeret til et revalideringsforløb, men heller ikkeer berettiget til pension.> Børnene skal støttesAmnesty anbefaler, at regeringen fjerner starthjælpenfor at sikre børnene ordentlige opvækstvilkår. Som mini-mum bør børnene gennem målrettede tilskud eller fri-pladsordninger sikres adgang til fritidsaktiviteter, så deikke bliver udelukket fra fællesskabet i skoler og børne-institutioner og isoleret fra det danske samfund.> Beskæftigelseskrav for at få kontanthjælp skal fjernesAmnesty anbefaler, at regeringen fjerner starthjælpeni stedet for at udvide den periode, hvor mennesker skalleve i fattigdom. Som minimum bør beskæftigelseskra-

vet på 2 ½ års arbejde fjernes, så personer ikke risikererat blive fastlåst på starthjælp.De danske politikere bør indføre frivillige etiske retningslinjer for sprogbrugAmnesty anbefaler, at de danske politikere udarbejderog vedtager et sæt frivillige etiske retningslinjer, der kansætte rammerne for, hvordan politikere bør omtale min-dretal i samfundet for ikke at skabe grobund for diskri-mination.Danmark bør underskrive og ratificere protokol 12 til den Europæiske Menneskerettighedskonvention Amnesty anbefaler, at den danske regering underskri-ver og ratificerer tillægsprotokol 12 til den EuropæiskeMenneskerettighedskonvention for at sikre en bedrebeskyttelse mod diskrimination. Protokollen indeholderet generelt forbud mod diskrimination, der pålæggerstaterne at sikre, at ingen lovgivning diskriminerer.Anbefalingerne fra Menneskerettighedskomiteerne skal efterfølgesAmnesty opfordrer den danske regering til at efterlevekomiteernes anbefalinger for derigennem at leve op tilsin pligt til at sikre, at forbuddet mod diskrimination bli-ver respekteret, og at dansk lovgivning ikke fører til dis-krimination.

1 Indledning Diskrimination er et brud på menneskerettighederne.Ethvert menneske har ret til et liv uden diskriminationpå baggrund af etnicitet, nationalitet, køn, religion ellertro, seksuel orientering, alder, handicap, politisk elleranden anskuelse med videre. Dette princip er fastlagt ien række internationale menneskerettighedskonventio-ner og -erklæringer, i EU-retten og i dansk ret.Ret til ligeværdighed og til ikke at blive udsat for diskri-mination er en af grundpillerne i de internationale men-neskerettigheder. Forbuddet mod diskrimination garan-terer nemlig, at menneskerettighederne er universeltgældende – det vil sige rettigheder, alle mennesker skalhave adgang til. Det følger af internationale menneske-rettighedsstandarder, at staten har pligt til at respekte-re, beskytte og opfylde1retten til ikke at blive diskrimi-neret. Det betyder blandt andet, at den danske regeringhar pligt til at sikre, at danske love og regler ikke fører tildiskrimination af grupper eller enkeltpersoner i samfun-det på baggrund af etnicitet eller andet.I Danmark findes en særlig lav social ydelse – starthjæl-pen – som i stedet for kontanthjælp bliver udbetalt pri-mært til flygtninge og andre udlændinge uden beskæf-tigelse og uden anden indkomst. Starthjælpen udgøromkring halvdelen af den kontanthjælp, som andrearbejdsløse får udbetalt for at klare dagen og vejen, ind-til de finder beskæftigelse. Som eksempel får en fami-lie med far, mor og 2 børn på starthjælp 11.968 kr. ommåneden før skat, mens en lignende familie på kontant-hjælp får det dobbelte. Den store forskel i ydelsens stør-relse for de to familier vil selvfølgelig resultere i en tilsva-rende forskel på den levestandard, de kan opretholde.Tal fra Arbejdsdirektoratet og Danmarks Statistik viser,at starthjælpen langt overvejende bliver udbetalt til per-soner i Danmark af anden etnisk og national oprindelse– og i særlig grad flygtninge.»De andre børn har nye cykler, men vores børn haringen. Andre børn har mobil, men vores børn haringen mobil. Vi er meget anderledes... Skolen lavercykelture, og mine børn har ikke cykler. Så kommer deikke med« (Mortil 3 børn, CASA 2006)Starthjælpen er blevet kritiseret af FN og Europarådetog andre internationale organisationer for at føre tildiskrimination og marginalisering af udlændinge. Men-neskerettighedskomiteerne har anbefalet, at den danskeregering fjerner starthjælpen for at sætte en stopper fordiskriminationen i forhold til sociale ydelser. AmnestyInternational deler disse institutioners bekymring over,at starthjælpen resulterer i fattigdom, social marginali-sering og forskelsbehandling mellem borgere i Danmark.I denne rapport sætter Amnesty International fokus påden danske stats pligt til at overholde princippet omikke-diskrimination. Rapporten analyserer ud fra et men-neskeretligt perspektiv lovgivningen om starthjælp, somefter Amnestys opfattelse resulterer i diskrimination afpersoner med anden etnisk baggrund end dansk. Rap-porten sætter i den forbindelse ligeledes fokus på debegrundelser og argumenter, som regeringen og folke-tingspolitikere fremførte, da loven blev vedtaget. Delsfor at undersøge om lovens formål var, at starthjælpenprimært skulle udbetales til udlændinge og, dels for atundersøge hvilken retorik og hvilke opfattelser af udlæn-dinge, som kommer frem under debatten om starthjælp.

2 Hvem er på starthjælp I dette afsnit bliver lovgivningen om starthjælp beskre-vet, herunder hvem der er omfattet af reglerne og der-med ikke har ret til kontanthjælp, men kun til den lavestarthjælp. Starthjælp bliver udbetalt til personer, derikke kan leve op til et krav om at have opholdt sig i Dan-mark i 7 af de sidste 8 år. Starthjælpsmodtagere skalfor at få ret til kontanthjælp leve op til et krav om 2½års fuldtidsbeskæftigelse. Selvom kravet om ophold ogbeskæftigelse gælder for alle – såvel udenlandske somdanske statsborgere – er det i praksis primært udlæn-dinge, der får frataget retten til kontanthjælp med reg-lerne om starthjælp. Størstedelen af starthjælpsmodta-gerne er således flygtninge med asyl i Danmark og deresægtefæller, mens en mindre gruppe er indvandrere ogdanske statsborgere, der vender tilbage fra ophold iudlandet. Som vi skal uddybe i et senere afsnit, er start-hjælpen da også indført som et udlændingepolitisk til-tag fra politisk hold.

Velfærdsstaten sikrer eksistensminimumDet danske velfærdssystem sikrer alle borgere i Dan-mark adgang til økonomiske, sociale ydelser, hvis de ikkekan forsørge sig selv på grund af arbejdsløshed, sygdom,invaliditet eller lignende. Den enkeltes ret til forsørgelseer sikret i den danske grundlov:»Den, der ikke kan ernære sig eller sine, og hvis for-sørgelse ikke påhviler nogen anden (…) er berettigettil hjælp af det offentlige dog mod at underkaste sigde forpligtelser, som loven herom påbyder.«(Grund-loven § 75, stk. 2)Den danske stat har således pligt til at sikre alle borgereet vist eksistensminimum. Enhvers ret til en vis forsør-gelse, for dermed at give alle mulighed for et værdigtliv, er en vigtig del af fundamentet for den danske vel-færdsmodel. I dag er rettigheder og pligter angåendede offentlige sociale ydelser, herunder kontanthjælp ogstarthjælp, reguleret i loven om aktiv socialpolitik. Lovenstiller en række krav til modtagerne af disse ydelser omat stå til rådighed for arbejdsmarkedet og deltage i kur-ser, aktivering og lignende tilbud fra kommunen.2

starthjælp er laVere end kontanthjælpStarthjælpen er en social ydelse, der bliver udbetalt i ste-det for kontanthjælp – primært til udlændinge. Den udgørmellem 45% og 83% af den tilsvarende kontanthjælp.Som tabel 1 viser, er der tale om en betydeligt lavereydelse til de grupper, der modtager starthjælp. Udoverstarthjælp og kontanthjælp er der gennem sociallov-givningen mulighed for at få støtte til betaling af bolig-udgifter, og børnefamilier får også udbetalt børnefami-lieydelsen – populært kaldet børnechecken. Beløbenenævnt i tabel 1 skal altså ikke dække alle familiensudgifter.CASA har i en undersøgelse fra 2006 opgjort det gen-nemsnitlige rådighedsbeløb for familier på starthjælp.Det vil sige, hvor mange penge familien har til rådig-hed, når skat, boligudgifter, el, vand og varme er betalt.Rådighedsbeløbet skal dække familiens udgifter til mad,tøj, telefon, transport, fritidsaktiviteter, internet, aviserog alt andet. I tabel 2 kan man se det gennemsnitligerådighedsbeløb for henholdsvis starthjælpsmodtagereog kontanthjælpsmodtagere.3Det fremgår, at også det

menførte modtog starthjælp 18 måneder efter, at de varankommet til Danmark.9Udlændinge, der ankommer tilDanmark for at studere eller arbejde, har typisk hellerikke som udgangspunkt ret til offentlige ydelser.Danske statsborgere og andre efter udlandsophold Starthjælp gælder for alle personer, der ikke har boeti Danmark i 7 af de sidste 8 år - og rammer derfor pri-mært nyankomne udlændinge. Danske statsborgere ogherboende udenlandske statsborgere, der ikke er nyan-komne, men har boet i Danmark i en årrække, bliver dogogså ramt af reglerne. Hvis de vender tilbage til Dan-mark efter et længere udlandsophold, vil de have mistetretten til kontanthjælp og vil få starthjælp, hvis de ikkekan forsørge sig selv og ikke er omfattet af dagpengesy-stemet, SU-systemet eller pensionsordninger.Myndighederne skal vurdere, om en person har opholdtsig i Danmark i mere end 7 af de sidste 8 år, før deudbetaler kontanthjælp. Ifølge reglerne bliver ophold iudlandet i op til 2 måneder pr. kalenderår ikke trukketfra. Ferie-, studie- og forretningsrejser inden for dennetidsbegrænsning får således ikke betydning for rettentil kontanthjælp.10Visse erhvervsgrupper som fiskere oglangtidschauffører vil ikke miste retten til kontanthjælp,selvom de opholder sig meget i udlandet i forbindelsemed deres arbejde. Endvidere er udlændinge fra EU- ogEØS-lande ikke omfattet af reglerne, hvis de har haftarbejde i Danmark, inden de får brug for sociale ydelser.Danske statsborgere, der har arbejdet i et EU/EØS-land,er heller ikke omfattet af starthjælpen.Personer med brug for behandling og pensionisterPersoner, som ikke kan arbejde, fordi de har brug forbehandling for fysisk eller psykisk sygdom, vil også fåudbetalt starthjælp. Personer i denne situation er typisktraumatiserede flygtninge, der grundet følger af krigog tortur ikke kan bestride et normalt job uden først athave fået behandling for deres traumer og modtagetforskellige former for arbejdstræning.Kontanthjælpsmodtagere med sådanne problemer vilofte kunne få revalideringsydelse, der er højere end kon-tanthjælpen og således væsentligt højere end starthjæl-pen. Revalideringsydelsen bliver udbetalt i den periode,

hVem modtager starthjælpNyankomne flygtninge kommer på starthjælpNår en flygtning får asyl i Danmark, har han eller hunret og pligt til at deltage i et introduktionsprogram deførste tre år og vil i den periode få udbetalt en såkaldt’introduktionsydelse’. Denne introduktionsydelse svarertil starthjælpen.4Hvis flygtningen har familie, der flyttermed til Danmark, vil ægtefællen også have ret til intro-duktionsydelse, fordi flygtninge ikke skal opfylde kravetom at kunne forsørge en familiesammenført ægtefælle,hvis de allerede er gift før flugten til Danmark, eller hvisflygtningen fortsat er i fare i oprindelseslandet.Efter at have boet i Danmark i tre år vil flygtningen ogeventuelt familiesammenført ægtefælle overgå til start-hjælp, hvis de ikke er kommet i arbejde eller under ud-dannelse.5Da der er tale om nøjagtig det samme beløbudbetalt på introduktionsydelse og starthjælp, vil denenkelte person eller familie ikke mærke forskel på ind-komstniveauet. I denne rapport skelnes derfor ikke mel-lem de to ydelser. Starthjælp bliver anvendt som samlen-de betegnelse, med mindre andet er tydeligt angivet.Nyankomne indvandrere har sjældent ret til starthjælpFamiliesammenførte til indvandrere og danske statsbor-gere har ikke som udgangspunkt ret til hverken starthjælpeller kontanthjælp. For at få familiesammenføring skalægtefællen, der bor i Danmark, nemlig opfylde et kravom at kunne forsørge sin nyankomne mand eller kone,6som derfor ikke er berettiget til introduktionsydelse ogdermed ikke berørt af starthjælpen.7Hvis den herboendeikke længere kan forsørge sin udenlandske ægtefælle, erdet udlændingelovens udgangspunkt, at ægtefællen vilmiste sin opholdstilladelse og blive udvist af Danmark.8Men hvis der indtræder en social begivenhed i familien,vil der i visse tilfælde alligevel kunne udbetales socialeydelser. En undersøgelse viser, at 19% af de familiesam-

hvis de ikke har boet i Danmark 7 af de sidste 8 år, få en ydelse på størrelse med starthjælp. Efter lov om social pension har danske statsborgere ret til dansk pension, hvis de har boeti Danmark i mindst 3 år mellem det 15. og det 67. år. Udlændinge, der har haft fast bopæl i Danmark i mindst 10 år, mellem de var 15 og 67 år, har også ret til dansk pension, hvis dehar boet i Danmark de seneste 5 år før pensionens start. Retten til førtidspension optjenes gradvist, og for at få ret til fuld førtidspension skal man have boet i Danmark 4/5 af tiden,fra man fyldte 15 år og frem til tidspunktet for pensionens tildeling. Ellers fastsættes pensionens størrelse ud fra, hvor længe man har boet i Danmark – kaldet brøkpension. Flygtningehar ret til pension på lige fod med danske statsborgere og skal ikke leve op til kravet om at have boet i Danmark inden (bopæl i oprindelsesland eller andet flugtland sidestilles medbopæl i Danmark). Desuden har Danmark indgået socialsikringsaftaler med en række lande, hvis borgere dermed får lettere adgang til pension.Jf. lov om aktiv socialpolitik § 26, stk. 2 og 3.Lov 379 af 25/04/2007 (fremsat som L 93). Gældende for personer, der er indrejst i Danmark efter 1. juli 2006. De første vil dermed blive ramt af lovens konsekvenser i 2013.Lovens bemærkninger, L 93 (som fremsat), s. 12 og 27.Hvis personen optjener dagpengeret, vil han eller hun således kunne få udbetalt dagpenge. Ved ledighed udover dagpengeperioden vil personen igen komme på starthjælp.

7 års ophold og 2½ års arbejde for at få kontanthjælpFor at komme af den lave starthjælp og få retten til kon-tanthjælp skal en starthjælpsmodtager have opholdtsig i Danmark i 7 år og have haft arbejde fuld tid i sam-menlagt 2½ år.Da starthjælpen blev indført, var kravet for at få kontant-hjælp opfyldt, når en person havde opholdt sig i landeti over 7 år. Dette blev ændret med en lovændring, dertrådte i kraft 1. maj 2007, hvorefter personer på start-hjælp ikke længere automatisk vil overgå til kontanthjælpefter 7 år i Danmark. Lovændringen betyder, at der nu eret beskæftigelseskrav på 2½ års ordinært arbejde for atoptjene ret til kontanthjælp for personer, der falder indunder reglerne for starthjælp. Det betyder, at en modta-ger af starthjælp skal have haft arbejde i 2½ år ud af deseneste 8 års ophold i Danmark for at få mulighed for atmodtage den almindelige kontanthjælp.14Der skal væretale om et arbejde på almindelige arbejdsmarkedsvilkår.Aktiveringsordninger, job med løntilskud etc. bliver ikkeregnet for beskæftigelse.15Til sammenligning skal manhave haft fuld beskæftigelse i 52 uger i løbet af 3 år for atoptjene ret til dagpenge, hvis man er betalende medlemaf en A-kasse. En starthjælpsmodtager, der kommer i job,kan melde sig ind i en A-kasse.16

lave ydelse, og hvordan de er fordelt i forhold til danskog ikke-dansk baggrund.I 2006 var 4194 personer på den lave starthjælpsydelse,af dem havde 80% anden baggrund end dansk. Sammeår var 3997 personer på introduktionsydelse, der svarertil starthjælpen, hvoraf ingen havde dansk baggrund. Ialt var der 3908 helårspersoner på starthjælp og intro-duktionsydelse, der svarer til starthjælp, 94 % af demhavde anden etnisk baggrund end dansk. På den bag-grund kan man konkludere, at starthjælpen i langt over-vejende grad rammer de etniske minoriteter i Danmark,og dermed stiller denne gruppe ringere end danskere ialmindelighed.Ifølge CASAs undersøgelse fra 2006 viser tal fra Arbejds-direktoratet desuden, at der er stor forskel på, hvor længemodtagere af starthjælp forbliver på den lave ydelse, altefter hvilken etnisk eller national baggrund starthjælps-modtageren har. Efter 2½ år er 39% af personer meddansk baggrund fortsat på starthjælp. 62% af udlæn-dinge fra vestlige lande og 61% af udlændinge fra ikke-vestlige lande er fortsat på starthjælp efter 2½ år. Etniskedanskere er således typisk kortere tid på starthjælp endpersoner med udenlandsk baggrund.17Etniske danskerevil i de fleste tilfælde have et langt større netværk oggenerelt bedre forudsætninger for at finde et arbejde,idet de kan sproget og kender det danske samfund. Det-te understreges af oplysninger om, at 50-70% af de ledi-ge stillinger på det danske arbejdsmarked bliver formid-let via private netværk.18Samtidig har nyligt ankomneflygtninge og udlændinge ofte ikke opnået de kvalifika-tioner, der bliver efterspurgt på arbejdsmarkedet, og dehar derfor sværere ved at finde beskæftigelse.19

vælge mange af de ting fra, man ellers skal have. Ogspare for at kunne drive denne her familie. Jeg harto teenagesønner, og det betyder, at man skal havemange penge.«(Far til 3 børn, eget interview)Det Økonomiske Råds21vismandsrapport fra efteråret2006 viser, at flygtninge og indvandrere langt oftere erfattige set i forhold til danskere.22Modtagere af start-hjælp har en indkomst, der ligger under 50% af denmidterste indkomst23i Danmark, og de ligger dermedunder EUs officielle fattigdomsgrænse og også den lave-re grænse, som ofte anvendes i dansk forskning.24Starthjælpsmodtagere er dermedrelativt setfattige iforhold til resten af den danske befolkning. Rådets vis-mænd konkluderer, at flygtninge på starthjælp er fatti-ge, og at de grundet manglende kvalifikationer, sygdomosv. har svært ved at blive selvforsørgende.25Desudenkan barrierer i form af diskrimination på det danskearbejdsmarked, manglende anerkendelse af flygtnin-gens uddannelse etc. være med til at besværliggøreadgangen til arbejdsmarkedet.En anden måde at opgøre fattigdom på er via analyser afbudgetter, hvor en persons eller families rådighedsbeløbtil mad, tøj, transport, fritidsaktiviteter, licens, forsikrin-ger, telefon og andet forbrug, bliver sammenlignet medet ’normalt forbrug’. CASAs undersøgelse viser, at et parmed 2 børn på starthjælp gennemsnitligt har 8.561 kr.til rådighed efter at have betalt boligudgifter. Det sva-rer til 41% af Forbrugerstyrelsens standardbudget for et’rimeligt og almindeligt forbrug’. Told og Skat opererermed et rådighedsbeløb som nødvendigt for at oprethol-de ’en beskeden levefod’. Familien på starthjælp med far,mor og to børn har et rådighedsbeløb, der udgør 73%af det beløb.26Starthjælp fører således også tilabsolutfattigdom,idet starthjælpsmodtagere har færre pengetil rådighed, end der er behov for for at opretholde etnormalt forbrug eller ’en beskeden levefod’.

Fattigdom rammer børneneBåde enlige og familier på starthjælp lider afsavn pågrund af deres pressede økonomiske situation.Det kan være svært at få råd til sund mad og nok mad, tiltøj og sko. I nogle familier oplever både voksne og børnat gå sultne i seng, og tøjet må købes i genbrugsbutik-ker eller på tilbud.27»Jeg synes, man skal lave god mad. Madpakken tilbørnene er meget vigtig… Men vi kan ikke lave godemadpakker. Vi køber frugt for at kunne give dem 2gange om ugen. Frugt, grøntsager og økologiskevarer. Det er godt. Det er meget vigtigt, synes jeg.Men vi kan ikke… og fordi de vokser. Min store søner 14 år … de spiser meget… Hvis de er meget sultnesiger de: ’Vi er meget sultne’ og ’skaf det, mor.’ Menjeg kan ikke skaffe det hele tiden… Vi tænker hver dagpå den mad, vi skal have at spise… Vi kan kun tænkepå at spise… Vi tænker hver dag på, hvordan det slårtil.«(Mor til 2 børn, CASA 2006)Der er altså ikke råd til at dække de helt basale behovsom mad og tøj. Derudover oplever starthjælpsmodta-gerne, at de bliver isolerede. De har svært ved at få rådtil at deltage i fritidsaktiviteter og i sociale sammen-komster som fødselsdage osv. Familierne har heller ikkeråd til transporten til for eksempel familie og venner, derbor længere væk.28Især i forhold til børnene er det etproblem. De kan ikke deltage i lejrskoler og udflugter, dekan ikke holde fødselsdag, og de kan ikke få cykler og nyttøj som andre børn og unge.

nationaløkonomer, ofte universitetsprofessorer. Vismændene udgiver 2 rapporter om året, der indeholder vurderinger af den økonomiske situation og analyser af forskellige økono-miske problemstillinger fx om den økonomiske politik, velfærdsstaten eller arbejdsmarkedsforhold.22Det Økonomiske Råd, december 2006.23Den midterste indkomst er medianindkomsten, det vil sige, at hvis man laver en liste over alle indkomster i hele Danmark og så tager den indkomst, der står midterst på listen, såhar man medianindkomsten. Det er ikke gennemsnittet.24Der findes ikke en officiel fattigdomsgrænse i Danmark, som starthjælpsmodtagernes levestandard kan sammenlignes med. De Økonomiske Vismænd anvender en fattig-domsgrænse, hvor en fattig er en person, der tjener mindre end halvdelen af den midterste indkomst i Danmark, et mål OECD ligeledes anvender. EU og EUROSTAT anvender en fat-tigdomsgrænse, der ligger ved en indtjening på under 60% af den midterste indkomst. I det første år, hvor mennesker lever for under 60% af midterindkomsten, bliver de opfattet somi risiko for at blive fattige. Hvis en person tjener under 60% af midterindkomsten og har gjort det mere end 2 af de seneste 3 år, bliver personen opfattet som varig fattig.25Det betyder ikke nødvendigvis, at kontanthjælpsmodtagere ikke er fattige, idet en række andre faktorer også har betydning, men at starthjælpsmodtagere i kraft af hjælpens stør-relse automatisk ender i fattigdom.26Beløbet for ’beskeden levefod’ anvendes af Told og Skat til at beregne personers afdrag på gæld til det offentlige. Derfor kaldes det også gældsinddrivelsesbeløb. Told og Skat kræversåledes ikke tilbagebetaling af gæld med rater, der vil sænke familiens rådighedsbeløb under denne grænse (CASA 2006, s. 6).27CASA 2006, s. 30-31.28CASA 2006, s. 32-33.

»For eksempel siger skolen: ’Om nogle dage skal vitil Tivoli, vi skal bruge 300 kroner.’ Når jeg kun harnæsten 2.000 kroner til resten af måneden, hvordanskal jeg så få råd til at betale 300 kroner? Jeg talerikke om at købe bukser til 2.000 kr. til min søn. Jegtaler om de ting, som er hverdagsnødvendigheder.Han er den eneste udlænding i sin klasse, alle skal iTivoli, hvordan kan jeg sige nej til ham? Jeg kan ikkesige nej til ham…«(Far til 3 børn, eget interview)Ifølge CASAs undersøgelse oplever børnene at blive dril-let og marginaliseret i fællesskaber i skole og fritid.29Deøkonomiske konsekvenser af starthjælpen er såledesalvorlige, og voksne og børn oplever, at de lider afsavnbåde materielt og socialt.»De andre børn driller. De siger: ’Genbrugstøj, gen-brugstøj.’ Fordi vi skal gå i genbrugstøj. Han har sagtdet til mig 3 gange: ’Far, de andre børn driller mig,genbrugstøj siger de'.«(Far til 3 børn, CASA 2006)En anden undersøgelse om fattige børns vilkår i Dan-mark viser, at børn i fattige familier generelt oplever enrække problemer i deres sociale liv, uanset hvilken etniskbaggrund familien har. Et relativt større antal børn fradisse familier har således problemer i skolen og følersig anderledes og udenfor. Familierne er ofte præget afstress over deres situation, hvilket går ud over familiensfælles trivsel.30Fattigdom i børnefamilier er også bekymrende, fordibørn i de laveste indkomstgrupper oftere bliver fattigeog socialt udsatte i deres voksenliv.31Starthjælpsmod-tagernes fattigdom kan få betydning for hele familiensintegration. Mange af familiens ressourcer bliver brugtpå at få pengene til at slå til, og både børn og voksne bli-ver isolerede og kan ikke deltage på lige fod med andreborgere i livet i Danmark.»Min ene søn skal til Sverige med sin fodboldklub inæste uge, og min anden søn skal til Holland, og jegtænker hele tiden på, hvordan jeg skal hjælpe dem,hvordan skal jeg klare det? Jeg kan ikke lade være medat sende dem af sted. Hvis jeg ikke sender mine børn afsted, bliver jeg beskyldt for, at ’han er muslim, og han >

mindreVærdCASAs undersøgelse viser, at en afledt konsekvens af denlave starthjælp er, at modtagerne ofte føler sig stressedeog pressede af den økonomiske situation. Økonomiskplanlægning og ikke mindst bekymringer over, hvorpenge til mad og forbrug skal komme fra, fylder megeti deres liv.32»Vi prøver at være hjemme det meste af tiden, for vibruger mindre penge, når vi er hjemme.«(Far til 3børn, eget interview)Mange føler sig skamfulde over at stikke ud og over ikkeat være i stand til at sørge for, at deres børn får det, dehar brug for. Familierne er stressede over deres dårligeøkonomi, og forældrene føler sig ydmygede af at skullemodtage hjælp fra andre eller gå tiggergang på social-kontoret efter penge til uforudsete udgifter.33Dissereaktioner går også igen i fattige danske familier.34Enfar på starthjælp fortæller:»Min søn leger med naboens søn, og han kommer titind til os og ser også, hvordan vi bor, og fx at voresværelser er uden senge. Da naboens søn så havdefødselsdag, bliver han spurgt, hvad han ønsker sig,og han svarer, at han gerne vil have en ny seng. Fade-ren tjener gode penge og siger: ’Ok, så køber jeg enny seng.’ Og så siger hans søn: ’Så giver vi min gamleseng til Hussein.’ Altså til min søn. De kommer så endag og siger goddag, og vi inviterer dem indenfor ogbyder på kaffe og te, og så siger de, at de gerne vil giveHussein en seng. Og jeg spørger, hvorfra de ved, atmin søn ikke havde nogen seng? Så fortæller faderen,at det har deres søn fortalt. (…) Faktisk fik jeg tårer iøjnene. Vi havde 80 hektar rismarker før revolutionen(i Iran i 1979), hvor vi boede i et hus på flere hundredekvadratmeter, og jeg er barn af berømte forældre. Idag er jeg flygtning her, og jeg har ikke råd til at købeen seng til min søn.«(Far til 2 børn, CASA 2006)

der offentlig forsørgelse uden at få et arbejde. Dette skersærligt inden for det første år på starthjælp.41De stårsåledes ikke længere officielt til rådighed for arbejds-markedet og vil ikke udover de første 3 år få tilbudt akti-vering, uddannelse osv. 15 ud af 100 starthjælpsmod-tagere fik således ikke længere hjælp fra det offentligeefter 1½ år. Kun 4 ud af 100 flygtninge på kontanthjælpforlod offentlig hjælp uden at være kommet i arbejde.42Undersøgelserne kan ikke fortælle, hvad disse menne-sker lever af, måske bliver de forsørget af deres ægte-fælle eller andre, i hvert fald har de ingen officiel ind-tægt. En del af forklaringen er højst sandsynlig, at denene ægtefælle ofte mister sin starthjælp, når den andenægtefælle finder et arbejde, selvom jobbet er lavtløn-net.43Da starthjælpen er meget lav, skal der kun enrelativt lav månedlig indkomst til, for eksempel omkring15.000 kr. for et par uden børn, for at den arbejdsløseægtefælle mister hele sin starthjælp.44Den økonomiske vismand Michael Rosholms undersø-gelse om starthjælp viser en tendens til, at særligt kvin-der forlader arbejdsstyrken inden for det første år. Hanmener derfor, at starthjælpen underbygger en familie-type, hvor kvinden bliver forsørget af sin mand, og hansætter spørgsmålstegn ved, om det har den ønskedeintegrationseffekt.45Undersøgelser konkluderer forskelligt om starthjælpFlere undersøgelser har forsøgt at sammenligne grupperaf flygtninge, der får kontanthjælp, med grupper af flygt-ninge, der får starthjælp, for at se om starthjælpen førertil, at flere flygtninge kommer i arbejde. Undersøgelser-nes konklusioner går i forskellige retninger. Uenighedendrejer sig blandt andet om, hvorvidt forhold som konjunk-tursvingninger, arbejdsmarkedsforhold, forskelle på sam-mensætning af de sammenlignede flygtningegruppersuddannelse, oprindelse, køn, alder, hvor de bliver bosat iDanmark og andre lignende faktorer har haft betydningfor, om flygtningene har fundet arbejde, eller om start-hjælpen kan siges at have været det udslagsgivende.

størstedelen på starthjælp i åreVisEn række undersøgelser har de seneste år sat fokus påstarthjælpen. Det typiske fokus for undersøgelsernehar været, hvorvidt starthjælpen virker fremmende for,at flygtninge finder arbejde og bliver frigjort fra offent-lig forsørgelse.37En enkelt undersøgelse har sat fokus påstarthjælpens betydning for modtagernes levevilkår.38Samtlige undersøgelser viser, at størstedelen af flygtnin-ge forbliver på den lave starthjælp i en længere årrække.Ifølge tal fra Arbejdsdirektoratet var 67% af flygtninge påstarthjælp fortsat på offentlig ydelse efter 2 års ophold,55% efter 3 år, og 51% efter 4 år, hvorefter den største delfigurerer som selvforsørgende.39At være selvforsørgendebetyder ikke nødvendigvis, at personen er i arbejde, menblot at der ikke modtages offentlige ydelser. CASAs under-søgelse fra 2006 konkluderede, at størstedelen (63%) afde personer, der første gang modtog introduktionsydelsei starten af 2004, fortsat modtog offentlig hjælp 2½ årefter. Rockwoolfondens rapport om starthjælp viste, at71% fortsat var på starthjælp efter 1½ år, kun 14% varkommet i arbejde, og 15% var hverken i job eller modtogoffentlige ydelser. Det viser sig således, at langt største-delen bliver fastlåst på den lave starthjælp i mange år.Den lange tid på starthjælp er problematisk set i lyset af,at fattigdomsundersøgelser viser, at langvarig fattigdomskaber langt flere sociale problemer.40Mange starthjælpsmodtagere forlader arbejdsstyrkenFlere undersøgelser når frem til, at mange flere start-hjælpsmodtagere end kontanthjælpsmodtagere forla-

35CASA 2006, s. 42, 56-57.36Møde med Bente Midtgaard, RCT, den 21. juni 2007, møde med Bente Bondebjerg og Mette Blauenfeldt, DFH, den 22. maj 2007.37CASA 2004, Integrationsministeriet/Beskæftigelsesministeriet 2005, Arbejdsdirektoratet 2005, Rosholm et al. 2006, Tranæs et al. 2007.38CASA 2006.39Arbejdsdirektoratet 2007: ’ Effekt af introduktionsydelse på starthjælpsniveau’.40Det Økonomiske Råd, december 2006.41Rosholm et al. 2006, Tranæs et al. 2007.42Tranæs et al. 2007.43Jf. lov om aktiv socialpolitik § 31: Starthjælpsmodtagere må tjene 30,94 kr. pr. arbejdstime inden indtægten fratrækkes ydelserne, der udbetales. Det maksimale fradrag er for 16044Et tænkt eksempel, der indebærer, at der arbejdes i 160 timer om måneden for optimal udnyttelse af fradraget til en timeløn før skat på omkring 94 kr.45Rosholm et al. 2006, s. 34 og kronik i Jyllandsposten den 3. april 2007.46Integrationsministeriet/Beskæftigelsesministeriet 2005, Arbejdsdirektoratet 2005, arbejdsdirektoratet 2007. Undersøgelserne sammenligner flygtninge på starthjælp med flygt-

VK-regeringens egne undersøgelser konkluderer, atstarthjælpen bevirker, at flere kommer væk fra offentligforsørgelse.46En undersøgelse fra Rockwoolfonden kon-kluderer det samme, men viser, at antallet af personer,der kommer i arbejde, er meget lavt blandt flygtningepå starthjælp. 14 ud af 100 flygtninge var kommet iarbejde efter omkring 1½ år i Danmark. Det vil sige, at86 ud af 100 fortsat var på den lave starthjælp eller sletikke havde en officiel indtægt.47Vismanden Michael Rosholm konkluderer i sin rapport,at starthjælpen ikke får flere i arbejde de første år, hvisfaktorer som konjunktursvingninger etc. trækkes fra.48CASA har i en rapport fra 2004 ligeledes konkluderet,at starthjælpen ikke forbedrede flygtningenes selvfor-sørgelse.49I CASA’s rapport fra 2006 peges der desudenpå, at økonomiske incitamenter ikke er afgørende forselvforsørgelse, men derimod flygtningenes selvværd,arbejdsidentitet og sproglige kompetencer.Svært for nyankomne at få arbejde Starthjælpsmodtageres mulighed for at reagere på øko-nomisk motivation afhænger naturligvis også af deresmuligheder for at finde et arbejde. Det Økonomiske Rådanførte i deres halvårlige vismandsrapport fra decem-ber 2006, at nyligt ankomne flygtninge ikke har opnåetde nødvendige kvalifikationer for at være attraktive forarbejdsmarkedet, og dermed kun i ringe grad har mulig-hed for at reagere på starthjælpens økonomiske moti-vation.50Undersøgelser om diskrimination og mang-foldighed på arbejdsmarkedet viser, at udlændinge ogpersoner med anden etnisk baggrund end dansk oftemøder barrierer i form af diskrimination og skepsis pådet danske arbejdsmarked.51Repræsentationen af etni-ske minoriteter er fortsat lav på såvel offentlige som pri-vate virksomheder. Men der er dog inden for de senesteår sket en forbedring af virksomheder og medarbejderesindstilling til etniske minoriteter og dermed efterspørgs-len efter deres arbejdskraft, og det kan få positiv betyd-ning for arbejdssøgende udlændinge.52Mellem 50-70%af alle job besættes desuden uden om stillingsannoncer.

De besættes via netværk både internt i organisationerog virksomheder og gennem faglige og private net-værk.53Disse job er ikke tilgængelige for nyankomneudlændinge, der i sagens natur ikke har noget udbredtnetværk i Danmark.En undersøgelse lavet af CASA i 2006 viste, at 54% af deomfattede familier på starthjælp havde helbredspro-blemer.54Personer med helbredsproblemer kan grun-det deres dårlige helbred have særligt vanskeligt ved atfinde beskæftigelse. Ifølge Dansk Flygtningehjælp viserArbejdsmarkedsstyrelsens tal, at 69% af alle starthjælps-modtagere med anden etnisk baggrund end dansk afkommunen bliver vurderet til ikke at være arbejdsmar-kedsparate på baggrund af deres fysiske og psykiske til-stand, mangelfulde kvalifikationer med videre.55Mangeflygtninge, der kommer til Danmark, har traumatiskeoplevelser med i bagagen. De har været udsat for tor-tur eller har set familie og venner blive dræbt.56Det kanvære svært at ryste fortidens begivenheder af sig, ogmange har psykiske problemer og lider af søvnløshed,koncentrationsbesvær og angst.57Mange har også fysi-ske men.»Du skal bare huske, at økonomisk pres bliver til etpsykisk pres bagefter. Jeg kan ikke gøre noget for atfå en lidt bedre økonomi. Min læge har skrevet, at jegikke må arbejde. Hvis jeg begynder at arbejde, og dersker noget uheld med det, så er det mig selv, der eransvarlig. Hvad skal jeg så gøre?(…) Hvis jeg var rask,skulle jeg finde et arbejde og klare min familie og migselv. Mit problem er, at jeg ikke kan arbejde.«(Far til3 børn, med alvorlige fysiske følger efter tortur, egetinterview)Som nyligt ankomne kommer disse flygtninge i særliggrad i klemme som følge af den lave starthjælp, efter-som de på grund af deres helbredsproblemer kan haveekstra svært ved at finde en plads på arbejdsmarkedet.Det økonomiske pres, de kommer under, kan også væreen forhindring for, at de får det bedre.58Det samme gør

47Tranæs et al. 2007. Undersøgelsen konkluderede, at 14% af flygtninge på starthjælp var kommet i arbejde efter 1½ år mod 9% af flygtninge på kontanthjælp. Undersøgelsen regu-48Rosholm et al. 2006. Undersøgelsen regulerer for en række parametre og siger på den baggrund, at der først kan ses positiv betydning af starthjælpen efter 2 år.49CASA 2004. Undersøgelsen konkluderede, at der ikke var nævneværdig forskel på de to gruppers selvforsørgelse.50Det Økonomiske Råd, december 2006.51IMR 2005, Justesen 2003, Hansen i Fenger-Grøn et al. 2003, Hjarnø og Jensen 1997, Dahl og Jacobsen 2005, Hansen og Pilehave 2006 m.fl.52IFKA 2007, SFI 2006.53AF, AAK, Dansk Flygtningehjælp 2006.54CASA 2006, s. 9.55Efter 3 år på introduktionsydelse (på starthjælpsniveau) kommer flygtninge på starthjælp og indplaceres i matchgrupper, der viser, hvor langt de er fra arbejdsmarkedet. 69% place-56Undersøgelse viser, at i omkring 50% af de mellemøstlige flygtningefamilier, der søgte asyl i Danmark fra 1992-1997, var en af forældrene torturoffer, 92% havde oplevet krig.57Post Traumatisk Stress syndrom (PTSD).58Møde med Bente Midtgaard RCT, den 21. juni 2007.

4Hvorfor starthjælp Ideen om reducerede ydelser til flygtninge og indvan-drere blev første gang lanceret af den socialdemokra-tisk-radikale regering i 1998 som en del af regeringensintegrationslov. Med integrationsloven ønskede dendaværende regering, at»flygtninge og indvandrere skalblive ydende medlemmer af det danske samfund på ligefod med danskere.«60Integrationsloven fastsatte enintroduktionsydelse, der lå noget lavere end almindeligkontanthjælp, og som skulle udbetales de første 3 år,udlændingen boede i Danmark. Ydelsen skulle sammenmed et introduktionsprogram forbedre udlændingesintegration i Danmark.61Ordningen blev mødt af inter-national kritik fra blandt andet FNs Flygtningehøjkom-missariat (UNHCR), der pegede på, at ordningen var istrid med Flygtningekonventionen. Kommunerne kla-gede samtidig højlydt over voldsomme ekstraudgiftertil særlige ydelser til udlændinge, der ikke kunne klarede daglige udgifter på den lave introduktionsydelse. Enevaluering af integrationsloven udført for Indenrigsmi-nisteriet viste, at kun få udlændinge kom i arbejde, og atde i vidt omfang modtog særlige ydelser fra kommunentil supplering af introduktionsydelsen.62Samtidig rejsteundersøgelsen bekymring over, at en følge af introdukti-onsydelsen var, at udlændingene havde vanskeligt ved attage del i det almindelige samfundsliv. På den baggrundvalgte den daværende regering at fremsætte et lovfor-slag i december 1999, der hævede introduktionsydelsentil kontanthjælpsniveau.63De lave ydelser kom kun til atgælde i 13 måneder, inden regeringen helt afskaffedeordningen og genindførte ligebehandling med hensyntil tildeling og udmåling af forsørgelsesydelser.64I 2002 indførte VK-regeringen med støtte fra Dansk Fol-keparti på ny en bestemmelse om særligt lave ydelsertil nyankomne flygtninge og udlændinge. Reglerne blevudformet, så de gælder alle personer, der har opholdtsig over 1 år i udlandet inden for de seneste 8 år. Rege-ringen døbte den lave ydelse ’starthjælp’:»Regeringen foreslår, at der indføres nye princip-per for ret til kontanthjælp, så kun personer, der haropholdt sig i riget i mindst 7 år af de sidste 8 år, harret til fuld kontanthjælp. De personer, der ikke opfyl-der opholdskravet, men i øvrigt opfylder betingel-serne i loven, har ret til starthjælp. Kun personer, derfremover kommer til landet, vil være omfattet af denye regler. Dette gælder for såvel udlændinge somdanskere.«(L 126 som fremsat, s. 7)Loven om starthjælp er som nævnt formuleret, så denbåde omfatter nyankomne udlændinge og danskere, derhar været udrejst af landet i en længere periode. Men

begrundelserne for starthjælpI dette afsnit ser vi nærmere på hvilke begrundelser,der blev fremsat, da starthjælpen blev indført. Afsnit-tet fokuserer på lovens bemærkninger, regeringensargumentation og udtalelser fra politikere fra partier,der stemte for forslaget den 31. maj 2002 – Venstre(V), Det Konservative Folkeparti (K) og Dansk Folkeparti(DF). Afsnittet beskriver, hvilke bevæggrunde politikernefremførte for at indføre starthjælpen under forhandlin-gerne i Folketinget og også hvilke opfattelser af udlæn-dinge, der offentligt blev ytret af de folkevalgte i den for-bindelse. Det fremgår af lovens forarbejder og forhand-lingerne i Folketinget, at der er tale om et bevidst ønskeom at forskelsbehandle en bestemt gruppe menneskeri forhold til modtagelsen af sociale ydelser. Det fremgårdesuden af forhandlingerne i Folketinget, at der bliverformuleret en række negative, generaliserende udsagnom udlændinge.En ny udlændingepolitikIndførelsen af starthjælpen, der trådte i kraft den 1. juli2002, var et led i VK-regeringens nye udlændingepoli-tik. Diskussionen om udlændingepolitik fyldte meget ivalgkampen op til regeringens tiltræden i 2001, og par-tierne, der nu dannede regering, havde lovet at føre enstram kurs overfor udlændinge i Danmark. En ny udlæn-dingepolitik udgjorde altså et centralt mål. Statsmini-ster Anders Fogh Rasmussen udtrykte det således overfor Folketinget:»I flere år er der ført en slap udlændingepolitik, som nusætter det danske samfund under pres. Det er et pro-blem, at halvdelen af indvandrerne i Danmark er udenarbejde. Og det er et problem, at der er grupper af unge2. generations indvandrere, som er belastet af alvorligkriminalitet. Flere af dem forkaster de værdier, det dan-ske samfund bygger på. Og de nægter integration >

i det danske samfund. Sigtet er at reducere antallet afudlændinge, som kommer til Danmark. Til gengældønsker regeringen at forstærke indsatsen for at få ind-vandrerne i arbejde. (…) Vi skal have indvandrerne vækfra de passive ydelser og ud i reelt arbejde. Til gavn fordem selv og hele det danske samfund. Regeringen vilindføre et optjeningsprincip, som betyder, at man skalhave boet i Danmark i mindst syv år for at få adgangtil kontanthjælp. Det sender et utvetydigt signal om,at man ikke kan komme til Danmark og leve af passiveydelser.«(Statsministerens redegørelse i Folketinget,den 4. december 2001)Statsministerens tale satte fokus på indvandrere som etsamfundsmæssigt problem ved at knytte indvandreresammen med arbejdsløshed, kriminalitet og forkastelseaf de danske værdier. Løsningen på problemet var atmindske antallet af udlændinge, der kommer til Dan-mark, og samtidig sørge for at få indvandrerne i arbejde,blandt andet gennem ændring i retten til kontanthjælp.VK-regeringens udlændingepolitik er nærmere formule-ret i regeringsudspillet ’En ny udlændingepolitik’, der harsom mål at reducere antallet af udlændinge, der kom-mer til Danmark, stille større krav om selvforsørgelseog øge udlændinges tilskyndelse til at finde et arbejde.Desuden understreger VK-regeringen i udspillet, at denvil overholde de internationale konventioner og dermedDanmarks internationale forpligtelser.66Indførelsen afstarthjælp er omtalt i udspillet og er siden udmøntet ipraksis ved vedtagelsen af lovforslaget om starthjælp.67Der henvises flittigt til dette udspil i bemærkningerne tillovforslaget, hvor ’En ny udlændingepolitik’ bliver frem-lagt som lovens baggrund.68Indførelsen af den nye ydelse – starthjælpen – var såle-des en integreret del af den nye udlændingepolitik. Denlave starthjælp skal ses i sammenhæng med den rækkeaf udlændingepolitiske tiltag, som VK-regeringen gen-nemførte på dette tidspunkt, herunder indskrænkningaf muligheden for at få asyl i Danmark og skrappere kravfor at opnå familiesammenføring.69Starthjælp som afskrækkelseI bemærkningerne til loven bliver der henvist til, at»antallet af udlændinge, der kommer til Danmark, skalbegrænses, og der skal stilles skærpede krav til selvforsør-

gelse«som et af de hensyn, der danner baggrunden forlovforslaget.70Ved fremsættelsen af forslaget om start-hjælp åbner Venstres ordfører debatten med disse ord:»I Konyaprovinsen i Tyrkiet kender man til den dan-ske sociallovgivning. Derfor kan der tegnes et billedeaf Danmark som et sted, hvor et ægtepar har 20.000kr. til rådighed i kontanthjælp uden nogen særligmodydelse ud over at være til rådighed. (…) når de20.000 oversættes til tyrkisk, pakistansk, eller soma-lisk valuta, så tegnes der et billede af Danmark somet slaraffenland, hvor guldet ligger i gaderne til dem,der gider bøje sig efter det.”(Flemming Oppfeldt (V),L 126, 1. beh.)Niveauet på kontanthjælp bliver fremstillet som medvir-kende til at gøre Danmark til et attraktivt land at flygteeller indvandre til. Langt fra Danmark kender menneskertil de sociale ydelser, og de bliver fristet til at rejse tildette ’slaraffenland’. Ved at indføre starthjælpen og der-med reducere ydelsen for udlændinge, der kommer tillandet, vil man kunne komme dette billede af Danmarktil livs, siges det. Med starthjælpen ønsker man såledesat sende et signal til udlandet eller rettere til de udlæn-dinge, der måtte drømme om at komme til Danmark:»Det er jo også et spørgsmål om, at vi ikke skal frem-stå som et land, som det er specielt attraktivt at flyttetil blot for at få overførselsindkomst.«(Lars Barfoed(K), L 126, 2. beh.)Den lave starthjælp skal altså medvirke til at mindskeantallet af mennesker, der ønsker at rejse til Danmark:»Det skal ikke være sådan, at man i Tyrkiet og andresteder i Orienten og Afrika tror, at man kan kommetil Danmark, og så ligger guldet på gaden, og mankan bare tage det op. Der skal være forskel på dan-ske statsborgere og dem, der kommer rejsende hertil.Det fører selvfølgelig også til, at der ikke kommer såmange, og det er det, der er meningen.«(Søren Kra-rup (DF), L 126, 1. beh.)Ved fremsættelsen af lovforslaget om starthjælp erder således en vis enighed blandt de partier, der støtterforslaget, om, at den lave starthjælp blandt andet hartil hensigt at afskrække udlændinge fra at komme tilDanmark. Det bliver fremstillet som helt nødvendigt for

Danmarks fremtid at nedbringe antallet af udlændinge, ogstarthjælpen bliver fremstillet som en del af denne logik.71Starthjælp som signalværdi Samtidig er det en vigtig pointe for de partier, der støt-ter lovforslaget, at starthjælpen også sender et signaltil udlændinge, der kommer til Danmark, om, at de ikkeskal forvente at leve godt på overførselsindkomst udenat udrette noget:»Formålet med denne lovgivning er at sende et sig-nal ud om, hvad det er for et samfund. Det er ikke etsamfund, hvor man bare kan gå hen og få en ydelsepå bistandskontoret. Det er også et samfund medpligter, og det er vigtigt for denne lovgivning og forden måde, vi fører politik på, at man også forstår det,inden man rejser her til landet, og ikke fokuserer på,at Danmark har verdens højeste kontanthjælp (…)med det niveau vil det være klogt af os at signalerenoget andet til de folk, der skal flytte hertil, så de ved,at vores samfund også giver borgerne nogle pligter,og at man kan stige op i samfundet ved at tage etarbejde, hvis man er til rådighed for arbejdsmarkedetog har lyst til at lære at tale dansk.«(Flemming Opp-feldt (V), L 126, 2. beh.)Indførelsen af starthjælpen sender ifølge Venstres ordfø-rer et signal om, at det danske samfund er et samfund,hvor pligter og rettigheder følges ad, og hvor ’noget fornoget’-princippet står centralt. Pointen er at vise udlæn-dinge i Danmark, at de skal søge arbejde, lære dansk ogintegrere sig i samfundet, hvis de vil have en god tilvæ-relse. Der bliver her tegnet et billede af, at flygtninge ogandre udlændinge tidligere har søgt til Danmark for atblive offentligt forsørget uden at ville arbejde. Der er,ifølge denne politiske udlægning, særligt brug for atsende et signal til denne gruppe om, at de skal arbejdefor pengene:»(…) der er nogle særlige problemer, der har gjort siggældende for folk, der flytter til landet, hvor det harværet særlig attraktivt at komme til Danmark ogmodtage overførselsindkomst uden at tage et arbej-de.«(Lars Barfoed (K), L 126, 2. beh.)Kontanthjælpen har altså også ifølge de Konservativesordfører tiltrukket mennesker til Danmark, der er kom-met med det formål at opnå de sociale ydelser uden at

skulle arbejde for det. I både Venstres og de Konservati-ves argumentation for lovforslaget ligger der en forud-sætning om, at flygtninge og indvandrere ikke ønsker atarbejde for at tjene til dagen og vejen, men blot ønskerat leve på passiv forsørgelse.Også Dansk Folkepartis ordfører fremfører argumentet,at socialhjælpen i Danmark bliver udnyttet:»Det er i det hele taget godt, at der i dette forslaglægges op til, at danske myndigheder vil gøre derestil, at danske regler, der naturligvis (…) har dan-ske borgere som målgruppe, ikke kan misbruges ogudnyttes af vindskibelige fremmede.«(Søren Krarup(DF), L 126, 1. beh.)Flygtninge og indvandrere i Danmark bliver såledesfremstillet som mennesker, der er på jagt efter socialeydelser. Det skal loven om starthjælp sætte en stopperfor ved at sikre, at kontanthjælpen bliver forbeholdtdanske borgere.Det kan i den forbindelse bemærkes, at indførelsen af start-hjælpen udgør et opgør med det danske system for kon-tante ydelser, hvor kontanthjælp indtil nu er blevet udbe-talt til alle, der bliver arbejdsløse, hvis de ikke har andenindtægtskilde og i øvrigt står til rådighed for arbejdsmar-kedet. Det bliver desuden understreget af beskæftigelses-minister Claus Hjort Frederiksen under forhandlingerne, atstarthjælpen ikke er første skridt i en generel nedsættelseaf kontanthjælpsydelser i Danmark.72Starthjælpen er påtænkt udlændinge. Det er svært atlæse andet ud af disse udtalelser end, at de fremhæve-de problemer med udlændinges udnyttelse af kontant-hjælpssystemet og manglende vilje til at finde arbejdeog integrere sig i det danske samfund ses som et megetstort problem, der kan legitimere en ændring af kon-tanthjælpssystemet og en nedsættelse af sociale ydel-ser, man ellers afviser i andre sammenhænge.Starthjælp som motivation for udlændingeIndførelsen af starthjælpen bliver også i høj grad omtaltsom et integrationstiltag, der skal gøre udlændinge selv-forsørgende og få dem ud på arbejdsmarkedet. Start-hjælpen skal motivere udlændinge til at finde et arbejdei kraft af det øgede økonomiske incitament. Beskæfti-gelsesministeren understreger:

»Det her lovforslag tager jo udgangspunkt i de tal,som har været debatteret, nemlig at der er for mangeudlændinge, der ikke har et arbejde, og nu må vi sam-les om at gøre en indsats for, at de kommer i arbejde(…) Starthjælpen og den lavere introduktionsydelseskal sikre, at vi får de persongrupper, der er omfattetaf ydelsen, hurtigst muligt ud på arbejdsmarkedet.«(Claus Hjort Frederiksen (V), L 126, 1. beh.)I både forhandlingerne i Folketinget og i lovens bemærk-ninger bliver starthjælpen primært omtalt som en ydel-se rettet mod udlændinge. Ordførere fra oppositionenrejser under forhandlingerne spørgsmålet om, hvorforder bliver indført en lav starthjælp primært rettet modudlændinge og ikke blot en generelt lavere overførsels-indkomst for alle arbejdsløse i Danmark, hvis formåletmed ydelsen er at skabe økonomisk motivation for dearbejdsløse.73Ved at indføre en særlig regel om laveydelser primært rettet mod udlændinge sender VK-rege-ringen og Dansk Folkeparti et signal om, at arbejdsløseudlændinge er anderledes end arbejdsløse i al almin-delighed. De fremstår som nogen, der i særlig grad harbehov for økonomisk motivation for at finde arbejde,hvor andre arbejdsløse tilsyneladende i højere grad for-ventes at ønske at finde arbejde, selvom det økonomi-ske incitament ikke er lige så stort.Venstres og Konservatives forklaringer på, at starthjæl-pen primært retter sig mod udlændinge, er da også, atder knytter sig nogle særlige og andre problemer til dennegruppe end til gruppen af arbejdsløse danskere på kon-tanthjælp. Begrundelserne hviler blandt andet på opfattel-sen af, at mange udlændinge ikke ønsker at arbejde, somnævnt ovenfor. Men generelle problemer med integrationaf etniske minoriteter i Danmark bliver også nævnt:»Vort udgangspunkt er, at vi i dag har fået skabt etindvandrerproletariat, der har fået klientgjort voreindvandrere. Det er situationen i dag. Vi har en væl-dig høj arbejdsløshed, vi har en høj forsørgerbyrde, vihar ghettodannelser, og vi har drengebander.«(Flem-ming Oppfeldt (V), L 126, 2. beh.)Indvandrere bliver kædet sammen med en række nega-tive samfundsmæssige tendenser som arbejdsløshed,ghettoer og ungdomskriminalitet. Venstres ordførerfremstiller indførelsen af starthjælp som en løsning på

generelle samfundsproblemer. Det er således på denene side indvandrernes manglende motivation og påden anden side statens manglende økonomiske tilskyn-delse, der er en del af roden til problemer som ghetto-dannelser og kriminalitet.Loven gælder for alle, men ...VK-regeringen har udformet starthjælpen, så den eftersin ordlyd gælder for både udlændinge og danskere.Både i lovens bemærkninger og under Folketingetsforhandlinger understreger regeringspartierne, at detligger dem meget på sinde, at lovgivningen er i over-ensstemmelse med de internationale menneskeret-tigheder.74Med formuleringen af lovforslaget har VK-regeringen blandt andet søgt at imødegå en kritik af, atlovgivningen fører til diskrimination. En lignende lovgiv-ning fra 1999 under SR-regeringen mødte kraftig kritikfra FN-systemet og fra danske organisationer og fagfolk.Høringssvar fra en række danske NGO’er og interesse-organisationer til lovforslaget fra 2002 er dog megetkritiske og beskylder starthjælpen for at være diskrimi-nerende over for flygtninge og udlændinge, fordi detprimært er disse grupper, der vil få frataget retten tilfuld kontanthjælp.75I såvel lovens bemærkninger somi forhandlingerne i Folketinget søger regeringspartierneat svare igen på denne kritik.På den ene side bliver loven primært diskuteret som ettiltag, der retter sig mod udlændinge. På den anden sidebliver det også understreget, at det er en lov, der gælderfor alle og dermed ikke diskriminerer. I lovens bemærk-ninger bliver forholdet til menneskerettighederne disku-teret, og det bliver fremført, at loven stiller alle lige. ’Ligefor loven’-argumentationen går også igen i Folketingetsforhandlinger:»Denne lov gælder for alle. Alle får en 7-årig optje-ning, alle, der har været væk, har været i udlandetosv., får en 7-årig optjening. Der skelnes ikke, det gæl-der også danske statsborgere.«(Flemming Oppfeldt(V), L 126, 2. beh.)’Lighed for loven’-argumentationen søger at imødegåen forventet – og også i høringsprocessen og under for-handlingerne udtrykt – anklage om, at loven er diskrimi-nerende over for udlændinge:

»Så loven, som det bliver fremsat her, er farve-blind, er etnisk blind, er oprindelsesblind, men dener jo ikke helt blind. Den gør ikke nogen forskel påborgerne.«(FlemmingOppfeldt (V), L 126, 1. beh.)Men selvom loven gælder både danskere og udlændin-ge, så fremhæver beskæftigelsesministeren, at de flestedanskere vil have nemmere ved at finde en anden løs-ning på deres arbejdsløshedsproblem end at modtagestarthjælp:»Et tredje spørgsmål, der har været oppe, er, at dan-skere, der opholder sig i udlandet, kan blive berørt afreglerne. Her vil jeg sige, at de fleste har mulighedfor at forsikre sig mod arbejdsløshed, hvorved de kanundgå at komme på starthjælp i tilfælde af arbejds-løshed ved hjemkomsten. Hvad angår studerende vilde ofte modtage SU, mens de opholder sig i udlandet,og jeg kan ikke forstå, at det skulle være et problem,at de så skal have starthjælp, som svarer til SU’en,hvis de ikke kan finde noget at leve af, når de venderhjem og ikke kan finde et arbejde.«(Beskæftigelses-minister Claus Hjort Frederiksen (V), L126, 2. beh.)Dermed bliver det understreget, at loven gælder for alle,men at regeringen ikke forventer, at særligt mange dan-skere vil blive ramt af den. Dette kan også læses ud afberegninger af de økonomiske konsekvenser af lovfor-slaget. Langt størstedelen af den forventede besparelseved at indføre starthjælpen er beregnet til at komme frabesparelser på ydelser til flygtninge de første 3 år (vianedsættelse af introduktionsydelsen) og så fra 2005 ogfrem, hvor disse flygtninge begynder at overgå til start-hjælp. Man forventer kun at spare få millioner kroner pådanskere på starthjælp indtil da, mens besparelsen for-ventes at være på 680 millioner kroner i 2010, når start-hjælpen er fuldt indfaset, og alle nyankomne udlændin-ge modtager ydelsen.76Dansk Folkeparti fremstiller omvendt forskelsbehand-lingen mellem danskere og udlændinge som en af lov-forslagets målsætninger:»(…) Det er totalt urimeligt, at fremmede skal kunnekomme rejsende til Danmark og så blive ligestillet meddanske borgere. Det er helt afgørende, at der selvfølge-lig er forskel på danske borgere og deres stilling i dereseget land og på fremmede, der kommer dertil. (…) Deter det, der skal ændres, og det lægger dette forslag fak-tisk op til.«(Søren Krarup (DF), L126, 1. beh.)

Dansk Folkeparti fremstiller uligheden eller diskrimina-tionen mellem danskere og udlændinge som et mål i sigselv. Starthjælpen bliver i denne forståelse ikke knyttetsammen med integration af etniske minoriteter, men tilen mere retfærdig ordning for danskere i kraft af, at defår en bedre position end udlændinge.Udvikling i argumentationen I 2007 er VK-regeringens dominerende argumenter knyt-tet til øget incitament til at arbejde og krav om selvfor-sørgelse. Integrationsminister Rikke Hvilshøj siger såle-des ved et samråd i Folketinget den 30. januar 2007:»Formålet med starthjælp er ikke at skræmme nogenvæk fra Danmark. Formålet er at løse det problem,at det tidligere ikke kunne betale sig at tage arbejdefor personer med mindre uddannelse, ringere dansk-kundskaber og/eller mindre produktivitet end dentypiske arbejdssøgende. Det er et udgangspunkt, sommange nyankomne udlændinge står med i starten afderes nye liv i Danmark.«(Rikke Hvilshøj (V), åbentsamråd om starthjælp, den 30. januar 2007)Argumentationen om øget økonomisk incitament gårigen i Venstre og Konservatives afvisning af et beslut-ningsforslag i april 2007, hvor oppositionen foreslår, atstarthjælpen bliver afskaffet.77VK-regeringen fastholderargumentationen om, at starthjælpen skal ’sende et sig-nal’ til udlændinge om, at det bliver forventet, at de tageret arbejde. Den har forladt argumentationen om, at start-hjælpen skal afskrække mennesker fra at komme til Dan-mark. Som vi har set, var dette dog et vægtigt argumentfor både Venstre og Konservative, da loven blev indført.Opsummering Starthjælpen er udformet som et led i VK-regeringensudlændingepolitik. Den bliver primært omtalt som en

ydelse rettet mod udlændinge i det danske samfund.Starthjælpen bliver tillagt en række forskellige betyd-ninger. For det første bliver starthjælpen fremstillet somafskrækkelse,der skal afholde mennesker fra at søge tilDanmark. For det andet bliver den fremstillet som etgenereltsignal til udlændinge om, at man har pligter idet danske samfundog ikke blot kan blive passivt forsør-get. For det tredje bliver starthjælpen fremstillet som enmotivationsfaktorfor den enkelte udlænding. Starthjæl-pen er bevidst rettet mod flygtninge og andre udlæn-dinge i Danmark. Dette bliver fremstillet som nødven-digt af de partier (Venstre, Konservative og Dansk Fol-keparti), der støtter starthjælpen, fordi de mener, at derknytter sig nogle særlige problemer til denne gruppe.Mange udlændinge menes at være kommet til landetpå grund af de sociale ydelser uden ønske om at villearbejde. Kontanthjælpen har klientgjort udlændinge oggjort dem passive. Ifølge denne opfattelse bliver udlæn-dinge som gruppe karakteriseret ved høj arbejdsløshed,kriminalitet og passiv forsørgelse med deraf følgendehøje udgifter for det danske samfund.Det følger af lovens bemærkninger og støttepartiernesudtalelser ved Folketingets forhandlinger, at starthjæl-pen er udformet med det formål at give udlændinge iDanmark en lavere ydelse og dermed forskelsbehandledem i forhold til andre borgere. Uanset om starthjælpenbliver formuleret som et middel til at reducere antallet afudlændinge, lære udlændinge, at de har pligter i det dan-ske samfund, eller motivere udlændinge økonomisk, såbygger det på et billede af, at udlændinge er mere proble-matiske for samfundet og mindre motiverede til at tageet arbejde end danskere i almindelighed. Der er derforbrug for særlige tiltag for at få denne gruppe i arbejde.

staterne til at sikre ethvert menneske lighed for lovenog lige adgang til rettigheder, herunder retten til socialeydelser (art. 5 (e)). FNs Flygtningekonvention pålæggerdesuden staterne at sikre flygtninge samme adgang tilsociale ydelser som landenes egne borgere:»Med hensyn til offentlig hjælp og understøttelse skalde kontraherende stater indrømme flygtninge, derlovligt bor indenfor deres område, samme behand-ling som deres egne statsborgere.«(FNs Flygtninge-konvention, artikel 23)Danmark har ratificeret en række konventioner, der for-byder diskrimination,81og de danske myndigheder erderfor forpligtede til at overholde disse konventionersbestemmelser.Den Europæiske MenneskerettighedskonventionDen Europæiske Menneskerettighedskonvention fra1950 (EMRK) indeholder også et forbud mod diskrimi-nation. Konventionens artikel 14 pålægger staterne atsikre, at de rettigheder, der er omfattet af konventionen,kommer til at gælde for alle:»Nydelsen af de i denne konvention anerkendte ret-tigheder og friheder skal sikres uden forskel på grundaf køn, race, farve, sprog, religion, politisk eller andenoverbevisning, national eller social oprindelse, tilhø-righed til et nationalt mindretal, formueforhold, fød-sel eller ethvert andet forhold.«(EMRK artikel. 14)Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols afgørel-ser og fortolkninger af konventionens bestemmelser harafgørende betydning for staternes lovgivning. Enkeltper-soner kan rette klager mod en stat til domstolen, hvishan eller hun mener at have fået krænket sine rettighe-der. Domstolens afgørelse er retligt bindende for staten,der således er forpligtet til at følge domstolens påbud.Det betyder, at de danske myndigheder vil være retligtforpligtede til at efterleve en dom og ændre afgørelseni den konkrete sag og samtidig ændre lovgivning ellerpraksis, hvis domstolen finder, at de er i strid med denEuropæiske Menneskerettighedskonvention.

forbud mod diskrimination, ikke i forhold til, om der herudover er tale om krænkelser af de sociale rettigheder, eksempelvis retten til sundhed, uddannelse etc. Rapporten er en delaf Amnestys kampagne mod diskrimination.80FNs konvention om borgerlige og politiske rettigheder, art. 2 og art. 26 (1966), FNs konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, art. 2 (1966), Børnekonventionen,art. 3 (1989). FN har udviklet to konventioner, der tager udgangspunkt i forbuddet mod diskrimination: FNs konvention om bekæmpelse af alle former for diskrimination af kvinder(1979) og FNs konvention om bekæmpelse af alle former for racediskrimination (1965). FNs Flygtningekonvention (1951) forbyder desuden diskrimination af flygtninge.81Alle de nævnte konventioner i forrige fodnote er ratificeret af Danmark. Danmark har ikke ratificeret alle FNs konventioner, fx er FNs konvention angående migranters rettighederikke ratificeret af Danmark.

Den Europæiske Menneskerettighedskonventions for-bud mod diskrimination er accessorisk, det vil sige, atbeskyttelsen mod diskrimination alene knytter sig tilde rettigheder, der er direkte sikret i konventionen. Foreksempel skal konventionens bestemmelser om rettentil familieliv gælde for alle, og der må ikke ske forskelsbe-handling af nogen personer i forhold til andre i nydelsenaf denne ret. Den Europæiske Menneskerettighedskon-vention beskytter de politiske og civile rettigheder, menpraksis fra den Europæiske Menneskerettighedsdomstolviser, at diskriminationsforbuddet bliver fortolket såbredt, at også sociale rettigheder kan blive omfattet afbeskyttelsen.82Den Europæiske Menneskerettighedskonvention haren særlig status i dansk lov. Konventionen blev nemliginkorporeret i dansk lov i 1992.83Det betyder, at der bli-ver taget aktivt stilling til, om dansk lovgivning er i over-ensstemmelse med konventionen, og at konventionenbliver anvendt i danske retsafgørelser.For at styrke beskyttelsen mod diskrimination vedtogEuroparådet i 2000 ’Tillægsprotokol 12’ til den Europæi-ske Menneskerettighedskonvention. Tillægsprotokollenindeholder et generelt forbud mod diskrimination, dersåledes rækker ud over de rettigheder, konventionensikrer. Tillægsprotokollen pålægger staterne at sikre, atenhver ret, der følger af lovgivningen, skal kunne nydesaf alle uden, at de bliver udsat for diskrimination. Denforbyder desuden offentlige myndigheder og forvalt-ninger at diskriminere personer. Når staterne ratificerertillægsprotokollen, betyder det, at staten skal sikre, atlovgivning og praksis er i overensstemmelse med proto-kollen. Samtidig vil det muliggøre, at personer vil kunnegå til den Europæiske Menneskerettighedsdomstol medklager over alle former for diskrimination, og at statenvil være forpligtet til at rette sig efter domstolens anvis-ninger. Danmark har hverken underskrevet eller ratifice-ret protokol 12.

ser for staten. Nedenfor beskrives de afledte principperaf forbuddet mod diskrimination, som medfører, at dendanske stat og den danske regering er forpligtet til atsikre, at den danske lovgivning og praksis ikke diskrimi-nerer individer eller grupper i nydelsen af deres rettig-heder på baggrund af etnicitet.Lighed for lovenPrincippet om lighed for loven er et grundlæggende rets-princip i såvel international som national ret. Lighed forloven betyder, at enhver skal være sikret den samme ret-færdige behandling, når lovgivningen bliver forvaltet oghåndhævet i administrative organer og ved domstolene.Af de internationale menneskerettighedsstandarderfølger desuden et princip om lovens ligelige beskyttelseaf alle, det vil sige, at lovgiver skal sikre, at lovgivningenmedfører lige beskyttelse og ikke diskriminerer.85Detteprincip er formuleret i FNs konvention om borgerlige ogpolitiske rettigheder:»Alle mennesker er lige for loven og er berettigedetil lovens ligelige beskyttelse uden nogen forskels-behandling. I denne henseende skal loven forbydeenhver forskelsbehandling og sikre alle ligelig ogeffektiv beskyttelse imod forskelsbehandling af nogengrund, herunder race, hudfarve, køn, sprog, religion,politisk eller anden anskuelse, national eller socialherkomst, formueforhold, fødsel eller anden stilling.«(FNs konvention om borgerlige og politiske rettighe-der, artikel 26)Dette forbud mod diskrimination er et generelt forbud,der rækker ud over de i konventionen beskyttede ret-tigheder, og kan dermed også omfatte lovgivning omsociale ydelser som starthjælpen.86FNs Menneskeret-tighedskomité, der overvåger staternes overholdelse afkonventionen om borgerlige og politiske rettigheder, harpræciseret fortolkningen af artikel 26:»It prohibits discrimination in law or in fact in anyfield regulated and protected by public authorities.Article 26 is therefore concerned with the obligationsimposed on States parties in regard to their legislati-on and the application thereof. Thus, when legisla- >

ejendomsretten, men er af domstolen blevet fortolket meget vidt, som gældende velfærdsydelser betalt enten som forsikring eller via skatten ( jf. Stec and others vs. UK og KouaPoirrez vs. France). For diskussion heraf se Koch, Ida 2004a83Ved lov nr. 285 af 29. april 1992, Gældende lov bekendtgjort i lovbekendtgørelse nr. 750 af 19.10 1998 om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.85Koch, 2004b, s. 96-111. Heri anvendes de engelske termer ’Before the law’ og ’Of the law’, som her er oversat til ’Lighed for loven’ og ’Lovens ligelige beskyttelse’ efter den danskeoversættelse af konventionsteksten.86Artikel 26 bliver også fortolket som et forbud mod diskrimination i forhold til sociale rettigheder. Jf. en række sager hvor FN’s Menneskerettighedskomité har taget stilling til spørgs-mål om diskrimination i forhold til sociale rettigheder, fx. Danning vs. the Netherlands, Broeks vs. the Netherlands, Gueye et al. vs. France i Koch, Ida, 2004b.

tion is adopted by a State party it must comply withthe requirements of article 26 that its content shouldnot be discriminatory.«(FNs Menneskerettighedsko-mité, General comment no. 18, pkt. 12)Det fremgår, at staten for at overholde sin pligt til atrespektere forbuddet mod diskrimination er forpligtettil at sikre, at lovgivningen ikke diskriminerer.Forbud mod direkte og indirekte diskriminationDe internationale menneskerettighedskonventionerforbyder både direkte og indirekte diskrimination. Detbetyder, at staten skal undgå, at lovgivningen medførerdirekte såvel som indirekte diskrimination.Veddirekte diskriminationforstås lovgivning og prak-sis, der forskelsbehandler mennesker med udtrykkelighenvisning til deres etniske baggrund, religion, køn ellerandet. Eksempelvis hvis det etniske tilhørsforhold fårbetydning for, om den enkelte anvises en bolig af kom-munen, eller hvis der bliver vedtaget lovgivning, derdirekte henviser til etnicitet som udelukkelsesårsag forat nyde visse rettigheder. I den ekstreme ende finderman Sydafrikas apartheid-system, hvor den sorte delaf befolkningen var udelukket fra skoler, arbejdspladseretc. på baggrund af lovgivningen.Der er tale omindirekte diskrimination,hvis en lov, enbestemmelse, et kriterium eller en praksis, som efter sinordlyd er neutral, får den effekt, at bestemte personer ellergrupper, der kan karakteriseres ved deres race eller etniskeoprindelse, religion etc., bliver stillet ringere. Medmindreden pågældende praksis kan begrundes objektivt medet legitimt formål, og at midlerne til at opfylde formåleter hensigtsmæssige og nødvendige. Indirekte forskelsbe-handling er forbudt i både menneskeretten, EU-retten87og dansk ret.88Forbuddet mod indirekte diskriminationkommer tydeligt til udtryk i FNs Racediskriminationskon-vention,89som lægger vægt på den faktiske virkning af enforskelsbehandling. CERD-komiteen der overvåger og for-tolker konventionen, har præciseret dette:

»In seeking to determine whether an action has aneffect contrary to the Convention it will look to seewhether that action has an unjustifiable disparateimpact upon a group distinguished by race, colour,descent or national or ethnic origin.«(CERD: GeneralRecommendation 14 (1993), s. 95)Forbuddet mod indirekte diskrimination følger også afretspraksis ved den Europæiske Menneskerettigheds-domstol. Domstolen lægger dog vægt på, at der er taleom ’et mønster’, hvor også hensigten er at forskelsbe-handle en bestemt gruppe.90Objektivt og rimeligt begrundet International ret har fastslået, at det ikke nødvendigviser ulovligt at forskelsbehandle, hvis staten har en objek-tiv og rimelig begrundelse.91Dette skal blandt andetgive staterne mulighed for at indføre positiv forskelsbe-handling af bestemte grupper, hvis dette er nødvendigtfor at give dem lige muligheder i forhold til resten afbefolkningen. Desuden skal reglen give staterne et råde-rum til at forfølge legitime politiske mål. Dette kunnefor eksempel være at kontrollere indvandring til landet.Her skal statens legitime mål om at begrænse indvan-dring til landet afvejes i forhold til de internationale for-pligtelser til for eksempel at give flygtninge beskyttelseeller sikre retten til familieliv.For at være lovlig skal forskelsbehandlingen forfølge etobjektivt og legitimt formål, og der skal være et rimeligtforhold mellem forskelsbehandlingen og det mål, somman gerne vil opnå.92Der skal således foretages en spe-cifik vægtning af vigtigheden af det mål, staten gerne vilopnå, og alvoren af konsekvenserne af den forskelsbe-handling, staten ønsker at legitimere. Hvis staten kan rea-lisere målet uden at forskelsbehandle, vil forskelsbehand-ling ikke være acceptabel. Hvordan det skal afgøres, hvor-vidt der er tale om ulovlig forskelsbehandling eller ej, ernaturligvis et omstridt spørgsmål. Ifølge den EuropæiskeMenneskerettighedsdomstols retspraksis skal der megettungtvejende årsager til for at legitimere diskriminationpå baggrund af race, etnicitet og national oprindelse.93

staten skal fjerne diskriminerende loVLovgivning kan som beskrevet resultere i diskrimination,selvom den ikke direkte nævner etnicitet som afgørendefor, om en person kan opnå en rettighed. Når en statvedtager og gennemfører lovgivning, er myndighedernederfor forpligtet til at sikre, at retten til ikke at blive dis-krimineret bliver overholdt. Staten skal altså holde øjemed konsekvenser af forskellige tiltag, så den kan gribeind, hvis en lov viser sig at resultere i diskrimination.94En række internationale menneskerettighedskomiteer95undersøger løbende situationen i de forskellige lande,herunder Danmark. I sine rapporter gennemgår komi-teerne deres bekymringer og anbefalinger angåendediskrimination. De påpeger blandt andet, når lovgivningfører til diskrimination, og staten derfor bør fjerne ellerændre loven. Gennem generelle anbefalinger og konklu-sioner samt afgørelser af enkeltsager fastlægger komi-teerne desuden fortolkningen af forbuddet mod diskri-mination i menneskeretten. Deres udtalelser udgør der-med nogle centrale rettesnore for, hvordan stater skalagere for at overholde forbuddet mod diskrimination.Menneskerettighedskomiteernes anbefalinger og afgø-relser er bindende for de stater, der som Danmark harratificeret konventionerne og de tillægsprotokoller, dergiver komiteerne adgang til at undersøge forholdene ogbehandle individuelle sager mod staten. Men der er taleom anbefalinger, som staterne kan vælge at rette sigefter, ikke om domstolsafgørelser, som de er nødsaget tilat efterleve. Komiteerne i både FN og Europarådet base-rer deres arbejde på dialog med staterne og henstillersåledes til, at staterne bringer diskriminerende lovgivningog praksis til ophør. Staten afgør herefter, hvordan den vilreagere på kritikken, og om det skal føre til ændringer.International kritik af starthjælpenAllerede under høringsprocessen efter fremsættelsen aflovforslaget om starthjælp den 1. marts 2002 udtrykteFNs Flygtningehøjkommissariat (UNHCR) kritik af denlave ydelse til flygtninge. UNHCR mente, at den lavestarthjælp til flygtninge var i strid med FNs Flygtninge-konvention.

Selvom starthjælpen i princippet retter sig imod flygt-ninge såvel som danske statsborgere, der ikke kan opfyl-de opholdskravet for kontanthjælp, mente UNHCR ikke,at der var tale om reel ligestilling mellem flygtninge ogdanske borgere. Flygtninge er ikke i en sammenligneligsituation med de berørte danske statsborgere. De harikke samme baggrund i og kendskab til samfundet ellerden samme sociale og familiemæssige tilknytning. Dehar heller ikke et sammenligneligt kendskab til sprogeteller et økonomisk grundlag på lige fod med en hjem-vendt dansker. UNHCR satte derfor spørgsmålstegn vedbegrundelsen for og lovligheden af at fratage flygtningeret til kontanthjælp og tildele dem starthjælp.96Starthjælpen er siden blevet udsat for kritik fra en rækkeinternationale organer.97Grundlæggende bliver start-hjælpen kritiseret for at resultere i indirekte diskrimina-tion og marginalisering. Selvom loven er udformet, såopholdskravet gælder for både danskere og udlændin-ge, betyder opholdskravet i praksis, at udlændinge bliverramt langt hårdere. Den Europæiske Komité for SocialeRettigheder, der overvåger staternes overholdelse af denEuropæiske Socialpagt, kritiserede starthjælpen i 2004:»Although the residence requirement in principleapplies equally to Danish nationals and foreignnationals (except where applicable, EU/EEA natio-nals), the Committee considers that the requirementin practice restricts the access of foreign nationalsto assistance to a much larger extent. It thereforeamounts to indirect discrimination, which is not inconformity with the Charter.«(European Committeeof Social Rights, conclusions Denmark 2004)Komiteen fastholdt kritikken i sin seneste rapport omDanmark i 2006.Den Europæiske menneskerettighedskommissær kriti-serede ligeledes i 2004 starthjælpen for at føre til indi-rekte diskrimination og fattigdom, og denne kritik blevigen fremsat af den nye kommissær i juli 2007.98FNs Komité til Afskaffelse af Racediskrimination (CERD-komiteen) har også i sine rapporter om Danmark kriti-seret starthjælpen for primært at ramme udlændinge og

amnesty: starthjælpen diskriminererIfølge lovens bemærkninger har VK-regeringen væretmeget opmærksom på, at starthjælpen skulle være ioverensstemmelse med de internationale menneske-rettighedskonventioner. Ud fra formuleringerne i lovensbemærkninger kan det ses, at VK-regeringen har lærtaf den udbredte internationale kritik, som et lignendeforslag fra SR-regeringen modtog i 1999. SR-regeringenfølte sig siden nødsaget til at fjerne den lave ydelse fornyankomne. Blandt andet som følge af kritikken om, atloven var i strid med diskriminationsforbuddet i men-neskeretten, men ikke mindst på baggrund af kritik frakommunerne. I kraft af at starthjælpen således netopgælder for alle, der ikke har opholdt sig i 7 af de sidste8 år i Danmark, argumenterer VK-regeringen for, at lov-forslaget ikke er diskriminerende, og dermed ikke er etbrud på menneskerettighederne. Samtidig understregerden, at begrundelsen for starthjælpen er at øge beskæf-tigelsen blandt personer på offentlig forsørgelse og styr-ke udlændinges integration på arbejdsmarkedet. Derformener VK-regeringen, at starthjælpen tjener et sagligtformål. Der henvises her til, at forskelsbehandling, dertjener et sagligt og objektivt formål, ikke er omfattet afforbuddet mod diskrimination.101

Den udbredte internationale kritik af starthjælpen somdiskriminerende peger på, at de internationale organisa-tioner, der overvåger om staterne lever op til deres men-neskeretlige forpligtelser, ikke deler den danske regeringsopfattelse af, at starthjælpen ikke diskriminerer.102I for-tolkningen af menneskeretten skal der som nævnt megetvægtige grunde til at tillade diskrimination på baggrundaf etnicitet og nationalitet, blandt andet skal staten kun-ne godtgøre, at man ikke ville kunne opnå det sammeresultat med andre midler, der ikke diskriminerer.103Amnesty International mener, at starthjælpens konse-kvenser i form af fattigdom og diskrimination af udlæn-dinge ikke kan siges at stå i et rimeligt forhold til lovensformål. Starthjælpen skaber fattige voksne og børn, ogselv VK-regeringens egne analyser viser, at et flertal afstarthjælpsmodtagerne ikke kommer i arbejde inden-for en rimelig årrække. I kraft af at starthjælpen skaberfattigdom og marginalisering af størstedelen af modta-gerne, udgør den i høj grad en barriere for integration.Amnesty mener desuden, at integration af udlændingepå arbejdsmarkedet skal opnås med midler, der ikkeresulterer i diskrimination.Det er Amnesty Internationals opfattelse, at Danmarkmed lovgivningen om starthjælp ikke lever op til kravetom ikke-diskrimination. Det viser sig, at udlændinge erden gruppe, der oftest bliver udsat for den lave start-hjælp, hvilket også er hensigten med lovgivningen, somdet blev udtrykt i lovens forarbejder og fra Folketingetstalerstol. I praksis medfører lovgivningen altså, at dennegruppe bliver udsat for diskrimination.

staten skal bekæmpe negatiVe stereotyperStaten har ifølge internationale menneskerettigheds-standarder en generel pligt til at bekæmpe fordommeog stereotyper om mennesker baseret på race, hudfarve,etnicitet eller nationalitet.104Staten skal:»Take resolute action to counter any tendency totarget, stigmatize, stereotype or profile, on the basisof race, colour, descent, and national or ethnic ori-gin, members of "non-citizen" population groups,especially by politicians, officials, educators and themedia, on the Internet and other electronic commu-nications networks and in society at large.«(CERD-komiteen, General Recommendation No.30.)Som en del af statens forpligtelse til at respektere ogoverholde diskriminationsforbuddet hører, at statsligeaktører ikke må opfordre andre til diskrimination ellerfremme negative billeder af etniske minoriteter, der vilskade deres omdømme og dermed øge risikoen for, atder sker diskrimination i samfundet. Embedsmænd ogpolitikere skal således være påpasselige med at anvendestereotyper og negative fremstillinger af minoriteter,asylansøgere etc.105Da FN i 2001 afholdt en verdens-konference mod racisme, racediskrimination, xenofobiog beslægtet intolerance i Durban i Sydafrika, blev poli-tikernes særlige ansvar for at bekæmpe fordomme ogfremmedangst fremhævet. Verdenskonferencen blevafsluttet med, at deltagerne, herunder Danmark, vedtogen erklæring og et handlingsprogram til bekæmpelse afracisme, der blandt andet:»Underlines the key role that politicians and politicalparties can play in combating racism, racial discri-mination, xenophobia and related intolerance andencourages political parties to take concrete steps topromote equality, solidarity and non-discriminationin society, inter alia by developingvoluntary codes ofconductwhich include internal disciplinary measuresfor violations thereof, so their members refrain frompublic statements and actions that encourage orincite racism, racial discrimination, xenophobia, andrelated intolerance.«(FNs Verdenskonference modRacisme, Programme of Action, para. 115, forfatte-rens fremhævelse)106

Politikere har ifølge erklæringen et særligt ansvar forikke at udbrede negative stereotyper og fordomme.Samtidig bliver politikere og politiske partier opfordrettil at skabe nogle frivillige etiske retningslinjer (codes ofconduct), der kan sætte rammer op for, hvordan etniskeminoriteter bliver omtalt.Et forsøg på at etablere frivillige retningslinjer for politi-kere og politiske partier blev iværksat med det nu nedlag-te European Monitoring Centre on Racism and Xenopho-bia’s ’Charter for europæiske partier for et ikke-racistisksamfund’.107Charteret opremser en række gode praksis-ser og principper, som europæiske partier kan underskri-ve og dermed forpligte sig til at efterleve. Disse praksis-ser omfatter blandt andet forsvar for menneskerettighe-der og demokratiske principper samt afvisning af enhverform for racisme og diskrimination. De underskrivendepartier lover desuden at undgå at fremme fordommeeller fjendskab mellem forskellige etniske grupper i sam-fundet og at behandle diskussioner om etniske minorite-ter ansvarsfuldt og modarbejde stigmatisering.108BådeFNs CERD-komité og Europarådets Komité mod Racismeog Intolerance har opfordret de europæiske stater til atudvikle frivillige retningslinjer for at imødegå racisme ogdiskrimination i samfundet.109

Undersøgelser af udlændingedebatten i DanmarkDebatten om etniske minoriteter i Danmark er blevetbelyst gennem en række undersøgelser.110Disse under-søgelser peger på, at negative historier og generalise-rende udsagn om etniske minoriteter og i særdeleshedmuslimer dominerer mediebilledet i Danmark og hargjort det i en længere årrække. Ifølge undersøgelsernehar udtalelser til pressen fra politikere og ministre undersåvel VK-regeringen som den tidligere Socialdemokra-tisk ledede regering været med til at skabe dette medie-billede, og i særdeleshed har Dansk Folkeparti spillet enafgørende rolle.Undersøgelser viser således, at negative fortællinger omkriminalitet, udnyttelse af velfærdssystemet, kvindeun-dertrykkelse osv. fylder meget i udlændingedebatten,og etniske minoriteter beskrives som radikalt anderle-des end danskere og deres opførsel som uforenelig meddanske værdier. Der er således ifølge flere undersøgelser

sket en udvikling i den offentlige debat og politiske dis-kussion i Danmark, der har sat ’udlændinge’ i centrum,og der ses en tendens til, at problemer i det danske sam-fund bliver forklaret ud fra kulturelle forskelle.111En analyse af VK-regeringens initiativer og retorik påintegrationsområdet fremfører blandt andet, at den harstrammet lovgivningen ud fra en argumentation om, atindvandring af udlændinge er en trussel mod Danmark,og at integrationen er slået fejl som følge af mængdenaf udlændinge og udlændingenes manglende evneog vilje til at integrere sig i Danmark på grund af deresanderledes kultur.112International kritikEn række internationale menneskerettighedsorganerhar udtrykt bekymring over den danske udlændinge-debat.113Europarådets forhenværende menneskeret-tighedskommissær Alvaro Gil-Robles udtrykte såledesbekymring over, at den offentlige diskussion om ind-vandring og udlændinge i Danmark var præget af dår-lig omtale af etniske og religiøse minoriteter, og at vissepolitikere i Danmark udtrykte sig meget negativt omindvandrere og minoriteter. Han henviste til, at stør-stedelen af de personer, der i 2003 blev dømt efter densåkaldte ’racismeparagraf’,114der forbyder hadefuldeog nedværdigende udtalelser om andre på baggrundaf race, var medlemmer af Dansk Folkeparti og Frem-skridtspartiet.115Kommissæren understregede, at politi-kere har et særligt ansvar for at sikre en debat, der giveret nuanceret billede af alle grupper i samfundet.116Den Europæiske Komité mod Racisme og Intolerance(ECRI) rettede en skarp kritik mod det offentlige klimai sin tredje rapport om Danmark. Komiteen fremførte,at der er udviklet en»gennemgribende atmosfære afintolerance og fremmedhad over for flygtninge og asyl-ansøgere, såvel som over for minoriteter i almindelighedog muslimer i særdeleshed. Denne atmosfære er førstog fremmest skabt af medierne og politikerne.«117ECRIopfordrede den danske regering til at give en mere afba-

lanceret fremstilling af problemer vedrørende etniske ogreligiøse mindretalsgrupper og deres rolle i samfundet.Europarådets Ministerkomité vedtog i 2005 en reso-lution, der udtrykte bekymring over voksende intole-rance over for minoriteter i Danmark blandt andet påden politiske arena. Komiteen fremførte, at den danskeudlændinge- og integrationspolitik kunne være medtil at skabe et fjendtligt klima mod etniske og religiøsegrupper.118Den Europæiske Organisation for Sikkerhed og Økonomi(OSCE) har desuden kritiseret Danmarks manglendebeskyttelse af de muslimske mindretal. Den personligerepræsentant for bekæmpelse af intolerance og diskri-mination mod muslimer, Ömur Orhun, fremførte i 2006,at det offentlige klima i Danmark er præget af negativeudtalelser om minoriteter og i særlig grad om muslimer,blandt andet fra politikere.119FNs CERD-komité kritiserede i 2006 danske politikeresnegative ytringer om etniske minoriteter og har ogsåbehandlet en række individuelle klager fra personer, derhar ment sig udsat for hadefulde ytringer fra danskepolitikere.120I 2002 fremhævede komiteen ligeledes, atdanske politikeres negative ytringer kunne føre til øgetdiskrimination. Den anbefalede, at der bliver udvikletfrivillige retningslinjer (codes of conduct) for politikere iDanmark, for derigennem at undgå at politikere offent-ligt kommer med udtalelser, der kan risikere at skabestørre fremmedfjendtlighed, racisme og diskrimination:»The Committee is aware of reports of an increasein hate speech in Denmark. While it acknowledgesthe need for balance between freedom of expres-sion and measures to eradicate racist abuse andstereotyping, the Committee recommends that theState party carefully monitor such speech for pos-sible violations (…) of the Convention. In this regard,the Committee invites the State party to take parti-cular note of (…) the Durban Declaration and Pro- >

oprindelse, tro eller seksuel orientering. Udtalelserne skal være offentlige eller fremsat med henblik på videreformidling til flere mennesker. Straffen er op til 2 år. Ved straffens ud-måling er det en særligt skærpende omstændighed, hvis forholdet har karakter af propagandavirksomhed.115Europarådets menneskerettighedskommissær 2004, paragraf 31-32.116»In order to avoid greater social polarization it is important to stipulate public debate based on a detailed picture of the people from all sectors of society, and that politicians,opinionmakers, professional groups and other social commentators have a particular responsibility in this area.« Europarådets menneskerettighedskommissær 2004.117ECRI 2005, paragraf 104.118Europarådets Ministerkomité 2005, komiteen overvåger Europarådets Rammekonvention om beskyttelse af nationale mindretal.119OSCE 2006.120Se fx Mohammed Gelle vs. Denmark (ang. Pia Kjærsgaards ytringer om somaliere), hvor komiteen giver klageren medhold i, at sagen burde være blevet prøvet ved en dansk domstol.

ytringsfrihedens pris?Ofte bliver retten til ikke at blive udsat for diskrimina-tion og i særdeleshed spørgsmålet om at blive udsat fornedværdigende tale og brug af negative stereotyper ommindretalsgrupper sat i modsætning til retten til frit atytre sig, som om de er gensidigt udelukkende. Ytringsfri-heden er en menneskerettighed og skal opretholdes ogforsvares, men ytringsfriheden er ikke absolut. Interna-tional ret forbyder hadefulde ytringer (hate speech) ogpålægger staten at forbyde og retsforfølge dette som enforbrydelse.123Samtidig medfører det menneskeretligeforbud mod diskrimination, at særligt politikere er for-pligtet til at sikre, at de i handling og tale fremmer tole-rance og respekt for minoriteter og derfor afholder sig fraat anvende stereotyper og negative generaliseringer omudlændinge og danskere med anden etnisk baggrund.124I det danske retssystem bliver det ofte fremhævet, atpolitikere bør nyde en udvidet ytringsfrihed i politiskedebatter.125På den anden side står FNs CERD-komitésvurdering af politikernes særlige ansvar for at undgådiskriminerende udsagn. En vurdering, der som beskre-vet bliver bakket op af andre menneskeretlige erklærin-ger fra Europarådet og FN.126

Amnesty International finder, at det er vigtigt, at sta-ten og i særlig grad politikerne er bevidste om, at deressprogbrug og de billeder og fortællinger, de skaber af ogom etniske minoriteter, kan have stor betydning. Bådefor om denne gruppe føler sig diskrimineret, men ogsåfor omfanget af den faktiske diskrimination i samfun-det, eftersom det negative indtryk af minoriteter, derbliver efterladt, kan skabe angst og skepsis over formedborgere med minoritetsbaggrund. Brug af negativestereotyper kan således føre til større diskriminationpå arbejdsmarkedet, i butikskøen, i mødet med sags-behandler eller sundhedspersonale – ja, i hverdagslivetgenerelt.127Der er undersøgelser, der peger på, at per-soner med anden etnisk baggrund føler sig uvelkomneog udelukkede af det danske samfund på grund af demange negative ytringer og historier om udlændinge ogetniske minoriteter i medierne.128Når Amnesty International opfordrer politikere til atundlade at anvende negative termer og fremme negati-ve fordomme, skal det ikke stå i modsætning til ytrings-friheden. Det skal derimod øge politikernes opmærk-somhed på, at de har et ansvar for, at deres ytringer ikkeer med til at øge diskriminationen i samfundet. Dendanske VK-regering har også selv understreget vigtighe-den af»en offentlig debat, der tager afsæt i et nuanceretbillede af alle samfundets borgere,«og politikernes særli-ge ansvar for at fremme en sådan debat.129Det er nem-lig ikke ligegyldigt, hvordan vi taler til og om hinanden,hvis alle borgere i det danske samfund skal være lige iværdighed og rettigheder.

7 Amnesty Internationals anbefalinger afskaf starthjælp – lige rettighedertil alleAmnesty anbefaler, at starthjælpen afskaffes. Både somintroduktionsydelse for nyankomne flygtninge og andreudlændinge under introduktionsprogrammet de førstetre år i Danmark og som den særlige optjeningsregel forkontanthjælp.Starthjælp er diskriminerende, idet den i praksis pri-mært rammer flygtninge og udlændinge. Som nyan-komne til Danmark møder flygtninge og andre udlæn-dinge barrierer i forhold til at komme ind på det danskearbejdsmarked blandt andet som følge af manglendedanske sprogkundskaber, manglende netværk, diskrimi-nation på arbejdsmarkedet etc. Danmark har pligt til atoverholde forbuddet mod diskrimination og bør derforafskaffe starthjælpen og sætte en stopper for den diskri-mination, som ydelsesdifferentieringen medfører.Starthjælpen har desuden vist sig at medføre fattigdomog marginalisering, og Amnesty International er bekym-ret over, at disse konsekvenser kan udgøre en alvorlighindring for integrationen af børn og voksne i det dan-ske samfund.b) Almindelig revalideringsydelse til personer, der leverop til revalideringskravene og skal igennem et læn-gere behandlings- og optræningsforløb, før de harmulighed for at komme ud på arbejdsmarkedet.c) Kontanthjælp til personer med så store fysiske ogpsykiske problemer, at de ikke kan arbejde og ikke erkvalificeret til et revalideringsforløb, men heller ikkeer berettiget til pension.Mange flygtninge, der kommer til Danmark, har fysi-ske og psykiske men efter tortur og andre overgreb. Enundersøgelse lavet af CASA i 2006 viste, at 54% af deomfattede familier havde helbredsproblemer.130Somnyligt ankomne kommer de i særlig grad i klemme somfølge af den lave starthjælp, eftersom de på grund afderes helbredsproblemer kan have svært ved at findeen plads på arbejdsmarkedet. Personer, der venter påbehandling eller er under behandling for torturtraumereller andre helbredsproblemer, bør således have en ydel-se, der svarer til kontanthjælp (eller revalideringsydelse)for at få ro til den fysiske og psykiske genoptræning.> Børnene skal støttesAmnesty anbefaler, at regeringen fjerner starthjælpenfor at sikre børnene ordentlige opvækstvilkår. Som mini-mum bør børnene gennem målrettede tilskud eller fri-pladsordninger sikres adgang til fritidsaktiviteter, så deikke bliver udelukket fra fællesskabet i skoler og børne-institutioner og isoleres fra det danske samfund.Børnene lider under familiens fattigdom. Undersøgelserviser, at de er forhindret i at deltage i fritidsaktiviteterog sociale arrangementer på lige fod med andre børn.Det skaber isolation og er en barriere for, at børnene bli-ver integreret i det danske samfund.> Beskæftigelseskrav for at få kontanthjælp skal fjernesAmnesty anbefaler, at regeringen fjerner starthjælpeni stedet for at udvide den periode, hvor mennesker skalleve i fattigdom.

de danske politikere bør indføre friVilligeetiske retningslinjer for sprogbrugAmnesty anbefaler, at de danske politikere udarbejderog vedtager et sæt frivillige etiske retningslinjer, der kansætte rammerne for, hvordan politikere bør omtale min-dretal i samfundet for ikke at skabe grobund for diskri-mination.Amnesty finder det bekymrende, at der i de seneste århar været en række undersøgelser, der peger på, at der iden offentlige debat i Danmark ofte og gentagende bli-ver fremsat negative opfattelser af udlændinge og etni-ske og religiøse minoriteter.131En række internationaleorganisationer har desuden kritiseret den danske debatog herunder også politikeres negative rolle i den.132Amnesty har i denne rapport analyseret politikeresudtalelser ved forhandlingerne om starthjælp i Folketin-get. I den forbindelse giver det anledning til bekymring,at vi kan se en tendens til, at politikere beskriver etni-ske minoriteter som problemer for det danske samfund.Politikere har et særligt ansvar for at undgå at opfordreandre til diskrimination eller fremme negative billederaf etniske minoriteter, der vil skade deres omdømmeog dermed øge risikoen for, at der sker diskriminationi samfundet. Politikere skal således være påpasseligemed at anvende stereotyper og negative fremstillingeraf minoriteter og asylansøgere.

anbefalingerne fra menneskerettigheds-komiteerne skal efterfølgesAmnesty opfordrer den danske regering til at efterlevekomiteernes anbefalinger for dermed at leve op til sinpligt til at sikre, at forbuddet mod diskrimination bli-ver respekteret, beskyttet og fremmet. Danmark har deseneste år modtaget kritik fra de komiteer, der indenfor FN og Europarådet overvåger om medlemsstaterneoverholder forbuddet mod diskrimination.133I mangetilfælde har den danske regering valgt at overhøre kri-tikken og fastholder sin egen fortolkning af, hvorvidtden danske lovgivning lever op til konventionerne.134Amnesty International finder det dybt problematisk, atden danske regering ikke tager den internationale kritiktil efterretning og efterlever komiteernes anbefalinger.Når den danske stat ikke efterlever anbefalingerne, leverden ikke op til sin forpligtelse til at fjerne eller ændrelovgivning og praksis, der skaber diskrimination. Gene-relt mener Amnesty, at efterlevelse af anbefalingerne vilsikre, at det danske samfund i højere grad bliver baseretpå respekt for menneskerettigheder, blandt andet vedat mindske diskrimination af etniske minoriteter.

131 Hervik 2002, Valeur i Fenger-Grøn et al. 2003, Yilmaz 2006, Andreassen 2005, Stenum 2005.132 Europarådets menneskerettighedskommissær 2004, CERD 2002, 2006, ECRI 2005, OSCE 2006, Europarådets Ministerkomité 2005.133 For eksempel FNs Menneskerettighedskomité, FNs Racismekomité (CERD), FNs Kvindekomité (CEDAW), FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og Kulturelle rettigheder (CESCR), Eu-roparådets menneskerettighedskommissærs rapporter, Den Europæiske Komité til bekæmpelse af Racisme og Intolerance (ECRI), Den Europæiske Socialkomité (ECSR). Alle dissekomiteer har kritiseret Danmark for at diskriminere eller rettet anbefalinger til dansk lovgivning. CERD, Europarådets menneskerettighedskommissærs rapporter, ECRI og ECSR harkritiseret starthjælp.134 Justesen, Pia i Fenger-Grøn, Qureshi og Seidenfaden 2003. Jf. desuden svar til Europarådets menneskerettighedskommissærs rapport om Danmark fra juli 2007, hvor VK-regeringenafviser at følge kommissærens anbefalinger. Andre eksempler er regeringens afvisning af ECRI’s tredje rapport om Danmark i 2005 og CERD-rapporten i 2006. Efter den tidligere men-neskerettighedskommissærs besøg i Danmark i 2004 ændrede regeringen dog familiesammenføringsreglerne for flygtninge, der dermed fik nemmere adgang til dispensation.

8 Litteraturliste AAK: www.aak.dkAF: www.af.dkAndersen, Agnete, Nielsen, Ruth og Precht, Kirsten (2005):Ligestillingslovene.Jurist- og Økonomforbundets Forlag.Andreassen, Rikke (2005):The Mass Media’s Construction of Gender, Race, Sexuality and Nationality. An Analysis of the Danish News Media’s Communication about Visible Minorities 1971-2004. Ph.d.-afhandling,Dept. of History, University of Toronto.Arbejdsdirektoratet (2005):Introduktionsydelse på starthjælpsniveau og selvforsørgelse.Notat.Arbejdsdirektoratet (2007): Effekt af introduktionsydelse på starthjælpsniveau. Notat, februar 2007.Arnardottir, Oddny Mjöll (2003):Equality and Non-Discrimination under the European Convention on Human Rights.Kluwer Law International.CASA (2004),Hansen, Finn Kenneth og Hansen, Henning: Starthjælp og introduktionsydelse – Hvordan virker ydelserne? CASA.CASA (2006), Blauenfeldt, Mette, Hansen, Henning og Johansen, Adam:Flygtninge på starthjælp.CASA’s Forlag.Dahl, Karen Margrethe og Jacobsen, Vibeke (2005): Køn, etnicitet og barrierer for integration. SFI 05:01.Dansk Flygtningehjælp (2006):Adgang til beskæftigelse og hjælp til at komme i arbejde.Notat, 22. marts 2006.Dansk Flygtningehjælp (2007):Starthjælpen virker ikke på 2 ud af 3.I tidsskriftet Artikel 1a, nr. 2.Dansk Statistik (2005, 2006, 2007):Statistiske efterretninger: Sociale forhold, Sundhed og Retsvæsen.Det Økonomiske Råd (2006): Fattigdom i Danmark. Kapitel II, december 2006.Dokumentations- og Rådgivningscenteret om Racediskrimination (2006): Comments from DACoRD to CERD, about the Danish Government official report.DRCEjrnæs, Morten (2003): Starthjælp. Andenrangsborgere fra begyndelsen. I Fenger-Grøn et al. (2003):Når du strammer garnet – et opgør med mobning af mindretal og ansvarsløs asylpolitik.Aarhus Universitetsforlag.Ejrnæs, Morten (2004): Flygtninge og indvandreres forsørgelsesydelser – en eksemplarisk case. I Koch, Ida og Thelle, Hatla(red) (2004):Sociale Menneskerettigheder.Akademisk Forlag.Espersen, Laila Dreyer (2006): Opvækst med afsavn. SFI og Red Barnet, maj 2006.Fenger-Grøn, Carsten, Qureshi, Kamal og Seidenfaden, Thøger (red) (2003): Når du strammer garnet – et opgør med mob- ning af mindretal og ansvarsløs asylpolitik.Aarhus Universitetsforlag.Hansen, Gitte og Pilehave, Claus (2006):Er du ikke lidt solbrændt! Kampen for at arbejde. Akaprint.Hansen, Niels-Erik (2003):Diskrimination på arbejdsmarkedet: En tragikomisk historiei Fenger-Grøn et al. (2003):Når du strammer garnet – et opgør med mobning af mindretal og ansvarsløs asylpolitik.Aarhus Universitetsforlag.Hervik, Peter (2002): Mediernes muslimer –En antropologisk undersøgelse af mediernes dækning af religion i Danmark.Nævnet for etnisk ligestilling.Hjarnø, Jan og Jensen, Torben (1997): Diskrimineringen af unge med indvandrerbaggrund ved jobsøgning. Sydjysk Univer-sitetsforlag.Institut for Konjunktur-Analyse (IFKA) (2007):Rapport om nydanskere og mangfoldighed på arbejdsmarkedet.For Mini-steriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, februar 2007.Indenrigsministeriet (1999):Rapport om resultaterne af Indenrigsministeriets sagsbaserede evaluering af integrationsloven,december 1999.Institut for Menneskerettigheder (2004):Ægtefællesammenføring i Danmark.Udredning nr. 1, IMR.Institut for menneskerettigheder (2005):Ligebehandling – Status og fremtidsperspektiver, Udredningnr. 2, IMR.Institut for menneskerettigheder (2006a):Menneskeret i Danmark – Status 2006,IMR.Institut for menneskerettigheder (2006b):Supplementary Report to Denmark’s Sixteenth and Seventeenth Periodical Report to the International Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination.IMR, juni 2006.Integrationsministeriet/Beskæftigelsesministeriet (2005): Afrapportering fra arbejdsgruppen om indsamling af oplysnin- ger om virkning af introduktionsydelse på starthjælpsniveau/starthjælp, april2005.Justesen, Pia (2003a):Racisme og diskrimination – Danmark og menneskerettighederne.Akademisk Forlag A/S.Justesen, Pia (2003b): International kritik – Den nationale arrogance. I Fenger-Grøn et al. (2003):Når du strammer garnet – et opgør med mobning af mindretal og ansvarsløs asylpolitik.Aarhus Universitetsforlag.Jørgensen, Peter Schultz og Jørgensen, Ellen Schultz (2007):Den fordomsfulde rutsjebane.I Kuschel, Rolf og Zand, Faezeh(2007): Fordomme og Stereotyper. Frydenlund.Ketscher, Kirsten (2004):Socialret : almindelige principper : retssikkerhed og administration : grundværdier.2. udgave,2. oplag. Thomson – GadJura.

Koch, Ida Elisabeth (2004a):Starthjælpen og den europæiske menneskeret.Lov og Ret, nr. 5.Koch, Ida Elisabeth (2004b):Beskyttelse mod diskrimination.I Koch, Ida, Røberg, Kristine, Schaumburg-Müller, Sten ogVedsted Hansen, Jens (2004):Menneskerettigheder og magtfordeling – Domstolskontrol med politiske prioriteringer.Magtudredningen, Aarhus Universitetsforlag.Koch, Ida Elisabeth (2004c):Internationale sociale menneskerettigheder i dansk ret.I Koch, Ida og Thelle, Hatla (red)(2004):Sociale Menneskerettigheder.Akademisk Forlag.Kuschel, Rolf og Zand, Faezeh (2007):Fordomme og Stereotyper.Frydenlund.Montgomery, Edith og Foldspang, Anders (2005):Predictors of the Authorities’ Decision to Grant Asylum in Denmark.Journal of Refugee Studies, Vol. 18, no. 4.Regeringen (2002):En ny udlændingepolitik.D. 17. januar 2002.Regeringen (2003): Handlingsplan til fremme af ligebehandling og mangfoldighed og til bekæmpelse af racisme,november 2003.Rockwoolfonden (2007):Nyt fra Rockwoolfondens Forskningsenhed,april 2007.Rosholm, Michael og Vejlin, Rune (2006):Reducing Income Tranfers to Refugee Immigrants; Does Starthelp Help You Start?Discussion paper, www.iza.orgRosholm, Michael (2007):Får starthjælpen flere i arbejde?Kronik i Jyllandsposten 03.04.07.SFI (2006):Virksomheders sociale engagement - Årbog 2006.Socialforskningsinstituttet 07:06.Stenum, Helle (2005):Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue – Denmark,The Migration Policy Group, Brussels/Copenhagen September 2005.Tranæs, Torben, Schultz-Nielsen, Marie Louise og Huynh, Duy (2007):Employment Effects of Reducing Welfare to Refugees.Rockwoolfondens Forskningsenhed, Study Paper no. 15, d. 18. april 2007.Tranæs, Torben (2007b):Motivation. Starthjælpen får flere i arbejde.Analyse i Politiken d. 18. april 2007.Tufte, Thomas (2001):Medierne og de etniske minoriteter i Danmark.MedieKultur nr. 32, september 2001.Tufte, Thomas (2001):Minority Youth, Media Uses and Identity Struggle – The Role of the media in Production of Locality.I Ross, K (ed) Black Marks (2001):Research Studies with Minority Ethnic Audiences,Ashgate. Aldershot.Valeur, Erik (2003): Eliten og Spøgelsesfolket. I Fenger-Grøn et al. (2003):Når du strammer garnet – et opgør med mobning af mindretal og ansvarsløs asylpolitik.Aarhus Universitetsforlag.Yilmaz, Ferruh (2006):Ethnicized Ontologies: from foreign WORKER to MUSLIM immigrant.Department of Commu-nication, University of California, San Diego.loVgiVningLov om aktiv socialpolitik, LBK nr. 1009 af 24/10/2005.Integrationsloven, LBK nr. 902 af 31/07/2006.Udlændingeloven, LBK nr. 1044 af 06/08/2007.Lov om social pension, LBK nr. 484 af 29/05/2007.Lov om etnisk ligebehandling, LBK nr. 31 af 12/01/2005.Lov om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, LBK nr. 750 af 19/10/1998.Straffeloven, LBK nr. 1000 af 05/10/2006.Rådets direktiv 2000/43/EF af 29. juni 2000. 0m gennemførelse af princippet om ligebehandling af alle uanset race elleretnisk oprindelse.L 60, 1998: Forslag til lov om integration af udlændinge i Danmark (integrationsloven). Vedtaget ved lov nr. 474 af1. juli 1998.L 148, 1999: Forslag til lov om ændring af lov om integration af udlændinge i Danmark (integrationsloven).(Ændring af reglerne om introduktionsydelse, hjælp i særlige tilfælde m.v.). Vedtaget ved lov nr. 57 af 25.Januar 2000.L 126, 2002: Forslag til lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik og integrationsloven. (Ændring af reglerne om rettil kontanthjælp, introduktionsydelse m.v.). Vedtaget ved lov nr. 361 af 6. juni 2002.L 152, 2002: Forslag til lov om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love. (Afskaffelse af de

facto-flygtningebegrebet, effektivisering af asylsagsbehandlingen, skærpede betingelser for meddelelse af tidsbegræn-set opholdstilladelse og stramning af betingelserne for familiesammenføring m.v.). Vedtaget ved lov nr. 365 af 6. juni 2002.L 93, 2006: Forslag til lov om ændring af udlændingeloven og lov om aktiv socialpolitik. Vedtaget ved lov 379 af 25.april 2007.B 140, 2007: Forslag til folketingsbeslutning om afskaffelse af starthjælpen og forhøjelse af introduktionsydelsen tilkontanthjælpsniveau. Fremsat den 30. marts 2007 af RV, S, SF og EL.Åbent samråd om starthjælp den 30. januar 2007: Åbent samråd med integrationsministeren om samrådsspørgsmål L(om introduktionsydelse/starthjælp). Spørger: Jørgen Arbo-Bæhr (EL)menneskerettighedskonVentionerFNs konvention om borgerlige og politiske rettigheder (1966).FNs konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (1966).Børnekonventionen (1989).FNs konvention om bekæmpelse af alle former for diskrimination af kvinder (1979).FNs konvention om bekæmpelse af alle former for racediskrimination (1965).FNs Flygtningekonvention (1951).Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (1950).Europarådets Rammekonvention om beskyttelse af nationale mindretal (1995).menneskerettighedserklæringerFNs Menneskerettighedskomité, General Comment No. 18:Non-discrimination.FN, den 10. november 1989.FNs CERD-komite, General Recommendation No. 14:Definition of discrimination (Art. 1, par.1).FN, den 22. marts 1993.FNs CERD- komite, General Recommendation No.30:Discrimination Against Non Citizens. FN,den 1. oktober 2004.ECRI, Generelle henstilling nr. 1:Bekæmpelse af racisme, fremmedhad, antisemitisme og intolerance. Europarådet,oktober 1996.ECRI, Generelle henstilling nr. 7:Om national lovgivning til bekæmpelse af racisme og racediskrimination.Europarådet,den 13. december 2002.ECRI,Declaration on the use of racist, antisemitic and xenophobic elements in political discourse.Europarådet,den 17. marts 2005.FNs Verdenskonference mod Racisme (2001): Durbanerklæringen og Programme of Action,http://www.unhchr.ch/pdf/Durban.pdfThe Commission on Human Rights: Human Rights Resolution 2005/36.European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia (2001): Charter of European Parties For a Non-Racist Society,http://fra.europa.eu/fra/index.php?fuseaction=content.dsp_cat_content&catid =3ef0500f9e0c5&contentid=3ef0568924fa5UNESCO:Declaration on Race and Racial Prejudice.The General Conference of the United Nations Educational, Scientificand Cultural Organization, 20. session, den 27. november 1978.udtalelser om danmarkDen Europæiske Komité til bekæmpelse af Racisme og Intolerance (ECRI) (2005): Tredje rapport om Danmark.Vedtaget 16. december 2005, CRI(2006)18, Danish Version.Den Europæiske Socialkomité (ECSR) (2004): European Committee of Social Rights, conclusions Denmark.Den Europæiske Socialkomité (ECSR) (2006): European Committee of Social Rights, conclusions XVIII-1 (Denmark).Europarådets menneskerettighedskommissær, Alvaro Gil-Robles (2004): Report by Mr. Alvaro Gil-Robles, Commissionerfor Human rights on his visit to Denmark 13th to 16th April 2004, juli 2004 (CommDH(2004)12).Europarådets menneskerettighedskommissær, Thomas Hammarberg (2007): Memorandum to the Danish Government,Council of Europe, July 2007 (CommDH(2007)11).Europarådets Ministerkomité (2005): Resolution ResCMN(2005)9 on the implementation of the Framework Conventionfor the Protection of National Minorities. Committee of Ministers, 14. december 2005.

FNs komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (CESCR) 2004: Concluding Observations of the Committeeon Economic, Social and Cultural Rights: Denmark. 14/12/2004. E/C.12/1/Add.102.FNs Kvindekomité (CEDAW) 2006: Concluding comments: Denmark. 25/08/2006. CEDAW/C/DEN/CO/6.FNs Menneskerettighedskomité 2000: Concluding Observations of the Human Rights Committee: Denmark.31/10/2000. CCPR/CO/70/DNK (Concluding Observations/Comments).FNs Racismekomité (CERD) 2002: Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimi-nation: Denmark. 21/05/2002.FNs Racismekomité (CERD) 2006: Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimi-nation: Denmark. 19/10/2006 CERD/C/DEN/CO/17.OSCE 2006: Report to the Chairman-in Office of the OSCE on the Country Visit to Denmark, Ambassador ÖmürOrhun, Personal Representative of the Chairman-in Office of the OSCE on Combating Intolerance and Discrimina-tion against Muslims. 29.-31. maj 2006.UNHCRs bemærkninger til forslag til lov om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love (ref.:2001/7310-81).Regeringens svar på ECRIs tredje rapport om Danmark, 2006.Regeringens svar på CERD rapporten, 2006.Regeringens svar på Europarådets menneskerettighedskommissærs rapport om Danmark, 2007.Domme

FN’s Menneskerettighedskomité

Broeks vs. the Netherlands, 172/1984, 9. april 1987.Zwaan-de Vries vs. the Netherlands, 182/1984, 9. april 1987.Gueye et al. vs. France, 196/1985, 1989.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol

East African Asians vs. UK 14/12/1973.Gaygusuz vs. Austria, 23 EHRR 365, (1996).Koua Poirrez vs. France, 30/9/2003.Belgian Linguistics Case (No. 2), 1 EHRR 252, (1968).Hugh Jordan vs. UK 4/5/2001.McKeer vs. UK 4/5/2001.Kelly and others vs. UK 4/5/2001.Shanaghan vs. UK 4/5/2001.Stec and others vs. UK, Admissibility decision of 6 July 2005.

FN’s CERD-komité

Mohammed Gelle vs. Denmark, Communication No 34/2004: Denmark. 15/03/2006. CERD/C/68/D/34/2004.

Dansk ret:

Brev til sagsøger pr. 14. maj 2007, http://www.humanisme.dk/vi-anmelder/statsadvokat1.phpHøjesteretsdom (Sagsnummer: U.2000.2234H) mod Mogens Glistrup, d. 23. august 2000.møDer/interviews etc.Møde med Bente Midtgaard, Rehabiliterings- og Forskningscenteret for Torturofre (RCT), 21. juni 2007.Møde med Bente Bondebjerg og Mette Blauenfeldt, Dansk Flygtningehjælp (DFH), 22. maj 2007.Møde med Birgitte Kofod Olsen og Mandana Zarrehparvar, Institut for menneskerettigheder (IMR), 21. maj 2007.Møde med Niels-Erik Hansen, Dokumentations- og Rådgivningscenteret om Racediskrimination (DRC), 23. maj 2007.Interview med starthjælpsmodtager, Far til 3 børn.Aktindsigt i sager ved DRC og Advokat Sune Skadegaard Thorsen.Korrespondance med Simon Thorbek, Den Sociale Højskole.Statistik fra Arbejdsmarkedsdirektoratet, mail til Amnesty International pr. 25. juni 2007.