Arbejdsmarkedsudvalget 2009-10
AMU Alm.del Bilag 245
Offentligt
BeskæftigelsesministerietArbejdstilsynet
Lovovervågning
Redegørelse om Lov om ændring af lov om arbejdsmiljø(Begrænsning af arbejdsgiverens strafansvar og skærpelse af straffene for visseovertrædelser, der begås af ansatte m.v.)
2006-2009
Indholdsfortegnelse
1. Indledning .......................................................................................................................................31.1.Lov om ændring af lov om arbejdsmiljø........................................................................................31.2 Hensigten med reglerne om begrænsning af arbejdsgiverens strafansvar og skærpelse af straffenfor visse overtrædelser, der begås af ansatte........................................................................................31.3 Arbejdstilsynets administration af reglerne om begrænset strafansvar for arbejdsgiveren ogskærpet straf for ansatte. ......................................................................................................................41.3.1 Praksis over for arbejdsgivere............................................................................................41.3.2 Praksis over for ansatte......................................................................................................51.3.3.Sager, der ikke egner sig til strafferetlig behandling.........................................................61.4. Retspraksis vedrørende begrænset ansvar for arbejdsgiveren og skærpet straf for ansatte. .........71.4.1. Retspraksis vedrørende arbejdsgivere...............................................................................71.4.2. Retspraksis vedrørende ansatte.........................................................................................91.5. Retspraksis generelt ……………………………………………………………………………..92. Hørte myndigheder og organisationer.......................................................................................102.1. Sammenfatning af høringssvarene ..............................................................................................113. Beskæftigelsesministeriets vurdering og bemærkninger..........................................................154. Konklusion....................................................................................................................................18
2
1. Indledning1.1. Lov om ændring af lov om arbejdsmiljø.
Lov nr. 300 af 19. april 2006 om ændring af lov om arbejdsmiljø indførte bestemmelser om begrænsning afarbejdsgiverens strafansvar for visse arbejdsmiljøovertrædelser, ligesom loven indførte bestemmelser omskærpelse af straffene for ansatte i visse situationer.
Loven om begrænsning af arbejdsgiverens strafansvar og skærpelse af straffene for visse overtrædelser, derbegås af ansatte m.v., blev udvalgt til lovovervågning med det formål at undersøge, om loven har levet op tilformålet.
Loven indeholdt også en række bestemmelser, der var konsekvensændringer som følge afkommunalreformen. Disse bestemmelser er ikke nærmere omtalt i denne redegørelse.
1.2 Hensigten med reglerne om begrænsning af arbejdsgiverens strafansvar og skærpelse afstraffen for visse overtrædelser, der begås af ansatte.
Forud for lovændringen var arbejdsgiveren ansvarlig for alle arbejdsmiljøovertrædelser på virksomheden.Det betød, at arbejdsgiveren kunne straffes i situationer, hvor arbejdsgiveren havde sørget for, atarbejdsforholdene var forsvarlige, havde instrueret de ansatte fyldestgørende og havde ført effektivt tilsynmed, at arbejdet blev udført forsvarligt.
De ansatte kunne forud for lovændringen også straffes for arbejdsmiljøovertrædelser, hvis den ansatte havdehandlet forsætligt eller groft uagtsomt, og hvis den ansatte havde mulighed for at udføre arbejdet på lovligvis. Forud for lovgivningen blev der alene rejst tiltale mod den ansatte, hvis der samtidig blev rejst tiltalemod arbejdsgiveren.
Hensigten med forslaget var, at arbejdsgiveren ikke længere skulle gøres strafferetligt ansvarlig for ansattesovertrædelser af arbejdsmiljøreglerne, hvis arbejdsgiveren havde gjort alt for at sikre et sikkert og sundtarbejdsmiljø. Der blev derfor med virkning fra 28. april 2006 indført en bestemmelse i lovens § 83, stk. 3,hvorefter arbejdsgiveren ikke kan pålægges bødeansvar i det omfang, arbejdsgiveren har opfyldt sine pligterefter arbejdsmiljølovens kapitel 4, hvis ansatte overtræder reglerne om brug af personlige værnemidler, brug
3
af udsugningsforanstaltninger, brug af beskyttelsesudstyr eller sikkerhedsforanstaltninger, anvendelse afforsvarlige arbejdsmetoder eller krav om certifikater til kran og gaffeltruck.
Reglerne om arbejdsgiverens begrænsede strafansvar er en undtagelse til selskabsansvaret i straffelovenskapitel 5.
Hensigten med forslaget var også, at ansatte skulle gøres mere bevidste om deres del af ansvaret for et godtarbejdsmiljø. Hensigten var dermed at forhindre, at den ansatte, uden at dette kunne lastes arbejdsgiveren,groft tilsidesatte reglerne i arbejdsmiljølovgivningen. Derfor blev der indført en bestemmelse i lovens § 82,stk. 3, hvorefter de ansatte kan idømmes en skærpet bøde for forsætlig eller groft uagtsom overtrædelse afarbejdsmiljølovens krav om anvendelse af personlige værnemidler, anvendelse afudsugningsforanstaltninger, anvendelse af beskyttelsesudstyr eller sikkerhedsforanstaltninger, anvendelse afforsvarlige arbejdsmetoder, eller certifikater til kran eller gaffeltruck.
Loven indebærer, at det frem over er muligt at straffe den ansatte, selv i de situationer hvor arbejdsgiverenikke bliver straffet.
1.3 Arbejdstilsynets administration af reglerne om begrænset strafansvar for arbejdsgiverenog skærpet straf for ansatte.En sag egner sig til strafferetlig behandling, når der objektivt set er sket en overtrædelse af enarbejdsmiljøregel, når overtrædelsen kan tilregnes nogen, dvs. overtrædelsen er begået forsætligt elleruagtsomt, og når der er årsagssammenhæng. Der skal være tilstrækkeligt bevis for alle tre kriterier.Arbejdstilsynet indstiller i sådanne sager til politiet, at der bliver rejst tiltale, eller udsteder selv etadministrativ bødeforelæg.
1.3.1 Praksis over for arbejdsgivere
I tilfælde, hvor Arbejdstilsynet i forbindelse med tilsyn konstaterer en grov overtrædelse af klare ogvelkendte regler, som indebærer en konkret sikkerheds- eller sundhedsfare, foretages der efterfølgende envurdering af, om arbejdsgiveren skal politianmeldes eller have et administrativt bødeforelæg. I forbindelsemed denne vurdering tager Arbejdstilsynet ud fra de foreliggende oplysninger stilling til, om arbejdsgiverenhar opfyldt sine pligter efter lovens kapitel 4.
Hvis arbejdsgiveren har opfyldt alle sine pligter efter kapitel 4, søges arbejdsgiveren ikke gjort strafferetligtansvarlig for overtrædelsen, hvor den ansatte overtræder arbejdsmiljølovgivningen. Dette gælder også ved
4
anonyme overtrædelser (det vides ikke, hvem der har begået overtrædelsen) og ved kumulative overtrædelser(overtrædelse begået af flere i forening). I disse situationer henlægger Arbejdstilsynet sagen.
Hvis arbejdsgiveren ikke har opfyldt alle sine pligter efter lovens kapitel 4, foretager Arbejdstilsynet enstrafferetlig sagsbehandling af sagen. Dette kan enten ske ved, at Arbejdstilsynet indstiller til politiet, at derrejses tiltale mod arbejdsgiveren, eller ved at Arbejdstilsynet fremsender et administrativt bødeforlæg direktetil arbejdsgiveren, hvis der er tale om en klar og ukompliceret sag. Når Arbejdstilsynet indstiller, at der rejsestiltale, redegøres der i tiltaleindstillingen for, hvorfor Arbejdstilsynet vurderer, at straffrihedsreglen ikkefinder anvendelse, herunder for, hvilke pligter arbejdsgiveren vurderes ikke at have opfyldt.
Når Arbejdstilsynet skal vurdere, om arbejdsgiveren har opfyldt alle sine pligter efter lovens kapitel 4,lægges der vægt på følgende forhold:
om arbejdsgiveren har sørget for, at arbejdsforholdene er sikkerheds- og sundhedsmæssigt fuldtforsvarlige,om arbejdsgiveren har planlagt arbejdet, så det kan udføres sikkerheds- og sundhedsmæssigt fuldtforsvarligt,om det nødvendige og egnede sikkerhedsudstyr er til stede og lovligt kan bruges,om arbejdsgiveren har ført effektivt tilsyn med arbejdet,om arbejdsgiveren har instrueret sine ansatte i det konkrete arbejde, så det kan udføres sikkerheds-og sundhedsmæssigt fuldt forsvarligt,om arbejdsgiveren har udarbejdet en arbejdspladsvurdering, ogom arbejdsgiveren har sørget for, at der er en sikkerhedsorganisation, hvor dette kræves.
1.3.2 Praksis over for ansatteI tilfælde, hvor Arbejdstilsynet konstaterer en grov overtrædelse af klare og velkendte regler, som indebæreren konkret sikkerheds- eller sundhedsfare, foretages der også en vurdering af, om den ansatte kan gøresstrafferetligt ansvarlig for overtrædelsen. Hvis dette er tilfældet, vurderes det, om der er grundlag for atskærpe bøden til den ansatte. I denne vurdering indgår, om arbejdsgiveren har opfyldt alle sine pligter efterlovens kapitel 4, samt om den ansatte forsætligt eller groft uagtsomt har overtrådt arbejdsmiljølovens kravomanvendelse af personlige værnemidler,anvendelse af udsugningsforanstaltninger,anvendelse af beskyttelsesudstyr eller sikkerhedsforanstaltninger,
5
anvendelse af forsvarlige arbejdsmetoder, ellercertifikater til kran eller gaffeltruck.
Hvis Arbejdstilsynet vurderer, at arbejdsgiveren har opfyldt alle sine pligter, jf. de i slutningen af pkt. 1.3.1nævnte forhold, og hvis den ansattes overtrædelse er sket forsætligt eller groft uagtsomt, udarbejdes der enindstilling til anklagemyndigheden om, at der kun rejses tiltale mod den ansatte med påstand om skærpetstraf efter lovens § 82, stk. 3. Arbejdstilsynet redegør i tiltaleindstillingen for, hvorfor strafskærpelsesreglenfinder anvendelse, herunder hvorfor det vurderes, at arbejdsgiveren har opfyldt alle sine pligter efter kapitel4.
1.3.3. Sager, der ikke egner sig til strafferetlig behandling.Der er gennem årene dannet fast praksis for, hvilken type overtrædelser Arbejdstilsynet indstiller til direktetiltale uden forudgående påbud. Det er typisk overtrædelser, hvor der er stor risiko for sikkerheds- ellersundhedsfare. De typiske områder for direkte politianmeldelse uden forudgående påbud omfatter fx fare fornedstyrtning og gennemstyrtning, fare for sammenstyrtning og sammenskridning ved jordarbejde, arbejdemed farlige stoffer og materialer uden sikkerhedsforanstaltninger, hvis unge arbejder alene og ved ulovligtbørnearbejde mv.
Arbejdstilsynet vurderer ligesom politiet, hvorvidt der skal rejses sag for den pågældende overtrædelse, hvordet afgørende er, om sagen kan føre til domfældelse (opportunitetsprincippet).
Den primære årsag til, at Arbejdstilsynet ikke finder en sag egnet til strafferetlig behandling er, at sagen pågrund af utilstrækkelige beviser ikke vurderes at kunne føre til domfældelse. Der skal bl.a. kunne føres bevisfor de faktiske omstændigheder, tilregnelsen, og at der er sket en strafbar overtrædelse afarbejdsmiljølovgivningen.
I de strafferetlige overvejelser om, hvorvidt arbejdsgiveren kan straffes, indgår også en vurdering af bevisetfor, at arbejdsgiverenikkehar opfyldt sine pligter efter arbejdsmiljølovens kapitel 4. Det medfører, at sager,hvor der er sket en anonym eller en kumulativ overtrædelse, heller ikke vil være egnet til strafferetligbehandling, hvis det ikke kan bevises, at arbejdsgiveren har tilsidesat sine forpligtelser efter kapitel 4.
I forhold til straffesager mod de ansatte er der en langvarig praksis for ikke at strafforfølge ansatte eller ennær pårørende, hvis den ansatte er kommet til skade ved overtrædelsen. Det gælder uanset den ansattesforsætlige eller groft uagtsomme overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen.
6
Hvis Arbejdstilsynet vurderer, at det ikke er muligt fx ved politiets efterforskning at skaffe de nødvendigebeviser for, at der er grundlag for at søge arbejdsgiveren eller andre involverede straffet, sluttes sagen iArbejdstilsynet, fordi den ikke findes egnet til strafferetlig behandling.
Uanset at en sag ikke findes egnet til strafferetlig behandling, vil tilsynssagen og eventuelle administrativereaktioner i form af påbud, strakspåbud, forbud m.v., fortsat følge den sædvanlige sagsgang.
Arbejdstilsynet har siden de nye regler trådte i kraft registreret det antal sager, der henholdsvis egner og ikkeegner sig til strafferetlig behandling:
År
Antal sager egnet til strafferetligbehandling (tiltaleindstillinger +adm. bøder)
Antal sager ikke egnettil strafferetlig behandling
200620072008**2009**
488639484641
271*531701758
*Forskellen i antallet fra 2006 og frem skyldes en ny og mere sikker IT-registrering, som blev indført i 2007.** Ved den foretagne høring i forbindelse med udarbejdelse af redegørelsen forelå de endelige tal for 2008 og 2009 endnu ikke. Detblev i den forbindelse oplyst, at der var ca. 500 sager i 2008 og ca. 375 sager frem til den 1. oktober 2009, som var egnede oghenholdsvis 701 i 2008 og 622 frem til den 1. oktober 2009 som ikke var egnede.
Arbejdstilsynet skønner ud fra en stikprøvevis optælling, at ca. 10-20 procent af de sager, somArbejdstilsynet finder uegnet til strafferetlig behandling, skyldes, at arbejdsgiveren vurderes at have opfyldtsine pligter efter kapitel 4, eller at Arbejdstilsynet ikke har haft det tilstrækkelige faktuelle, bevismæssigegrundlag for at udelukke, at reglerne om arbejdsgiverens begrænsede ansvar fandt anvendelse.
1.4. Retspraksis vedrørende begrænset ansvar for arbejdsgiveren og skærpet straf for ansatte.
1.4.1. Retspraksis vedrørende arbejdsgivereArbejdstilsynet har fra perioden fra den 28. april 2006, hvor loven trådte i kraft, til den 1. oktober 2009gennemgået 82 domme, der tager stilling til arbejdsgiverens strafansvar. Arbejdsgiverne er blevet frifundet i16 sager, og er blevet fundet skyldig i 66 sager.
Af de 16 frifindende domme er der i 12 domme sket frifindelse, fordi retten har vurderet, at arbejdsgiverenhar opfyldt sine pligter efter lovens kapitel 4 og derfor er straffri efter arbejdsmiljølovens § 83, stk. 3. Fællesfor afgørelserne er, at retten i hvert enkelt tilfælde har foretaget en konkret vurdering af de afgivne
7
vidneforklaringer og de i øvrigt foreliggende oplysninger om, hvilket sikkerhedsudstyr, den ansatte havde tilrådighed, hvilken form for instruktion, der er givet til den ansatte, samt hvor ofte arbejdsgiveren har førttilsyn med, om arbejdet blev udført forsvarligt.
I de resterende fire sager skyldtes frifindelserne i to af sagerne, at der ikke fandtes tilstrækkeligtbevismæssigt grundlag for, at der var begået en strafbar overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen. I en afsagerne fandtes den ansattes handling så atypisk og upåregnelig, at der ikke var grundlag for at gørestrafansvar gældende mod arbejdsgiveren. I den sidste sag var frifindelsen begrundet med, at den tiltaltespersonligt ejede virksomhed var ophørt på domstidspunktet, hvorfor der skete frifindelse efteranklagemyndighedens påstand.
Af de 66 domme, hvor arbejdsgiveren er fundet skyldig, er der i 29 sager taget direkte stilling til, omarbejdsgiveren har opfyldt sine pligter efter lovens kapitel 4. I 6 af disse sager er der henvist til mere en énbegrundelse for, hvorfor arbejdsgiveren ikke har opfyldt sine forpligtigelser efter lovens kapitel 4. 6 gangehar retten fundet, at der ikke var stillet det nødvendige sikkerhedsudstyr til rådighed for den/de ansatte. 12gange har retten vurderet, at den/de ansatte ikke havde fået tilstrækkelig instruktion i arbejdet, og 13 gangehar retten vurderet, at der ikke var ført et effektivt tilsyn med arbejdets udførelse. 4 gange har retten af andreårsager vurderet, at overtrædelsen ikke var omfattet af § 83, stk. 3, fx fordi overtrædelsen vedrørteplanlægningen og tilrettelæggelsen af arbejdet, hvilket er arbejdsgiverens ansvar alene.
Fælles for sagerne er, at der i hvert enkelt tilfælde foretages en konkret vurdering af de oplysninger omsikkerhedsudstyr, instruktion og tilsyn, der er fremkommet under sagens behandling. I afvejningen erligeledes indgået en vurdering af, om det konkrete arbejdes særlige farlighed, eller den ansattes alder ellermangel på erfaring eller øvrige forudsætninger medfører, at der stilles særlige krav til den instruktion og dettilsyn, arbejdsgiveren skal sørge for.
I de resterende 37 domme af de 66, hvor arbejdsgiveren er fundet skyldig, er spørgsmålet om arbejdsgiversbegrænsede ansvar ikke direkte behandlet. Det skyldes i 14 sager, at der er afsagt udeblivelsesdom overarbejdsgiveren, hvorfor der ikke har været anledning til en tilbundsgående prøvelse af spørgsmålet.Størstedelen af de resterende sager har handlet om andre bevismæssige spørgsmål, hvor arbejdsgiveren ikkehar gjort gældende, at reglerne om arbejdsgiverens ansvar fandt anvendelse. Endelig har en del af deresterende sager alene omhandlet strafudmålingen.
8
1.4.2. Retspraksis vedrørende ansatteI perioden fra den 28. april 2006 til den 1. oktober 2009 har Arbejdstilsynet 19 gange indstillet til politiet, atder blev rejst tiltale mod en ansat for overtrædelse af § 82, stk. 3. I perioden er der afsagt 2 domme, hvor enansat er blevet idømt en bøde på 2.500 kr. I den ene af sagerne var den domfældte imidlertid tiltalt i sinegenskab af arbejdsleder, og denne afgørelse vedrører derfor ikke lovændringen fra 2006. Den anden sagvedrørte en ansat, der trods instruktion og nylig påtale, svejsede uden at bruge det af arbejdsgivereninstallerede udsugningsanlæg. Efter høringen i forbindelse med udarbejdelsen af redegørelsen, er der fra den1. oktober og frem til 1. juni 2010 afsagt endnu to domme, hvor den ansatte er idømt en bøde på 2.500 kr.
Fra lovens ikrafttrædelse og frem til 1. oktober 2009 har 6 ansatte vedtaget en udenretlig bøde på 2.500 kr.efter lovens § 82, stk. 3. Overtrædelserne vedrørte manglende brug af personlige værnemidler i form afhjelm, manglende brug af trappetårn ved adgang til stillads, svejsearbejde uden brug af den installeredeudsugning samt arbejde i højden uden at bruge de af arbejdsgiveren anviste sikkerhedsforanstaltninger. Efterhøringen i forbindelse med udarbejdelsen af redegørelsen, er der fra 1. oktober 2009 og frem til 1. juni 2010endnu 6 ansatte, der har betalt en bøde på 2.500 kr. for overtrædelse af § 82, stk. 3.
Arbejdstilsynet afventer pr. 1. juni 2010 tilbagemeldinger på 3 tiltaleindstillinger fra politiet.
1.5. Retspraksis generelt.En straffesag sag kan afgøres ved, at virksomheden betaler bøden til politiet, før retssagen er startet(udenretlig bødevedtagelse), at virksomheden accepterer at betale bøden efter at retssagen er startet(indenretlig bødevedtagelse), ved dom eller ved at der sker vedtagelse af et administrativt bødeforelægudstedt af Arbejdstilsynet.
Vedtagelse af administrative bødeforelæg, udstedt af Arbejdstilsynet anvendes alene, når der er tale om klareog ukomplicerede overtrædelser. Endvidere skal der foreligge en klar retspraksis på området, og modtagerenaf bødeforlægget skal være indforstået med, at sagen afgøres på denne måde.
Antallet af straffesager i perioden fra 2004-2009 fremgår af nedenstående tabel, som er opdelt på antalafgjorte sager ved domstolene og ved indenretlige bødevedtagelser, antal afgjorte sager ved udenretligbødeforelæg, og antallet af sager hvor Arbejdstilsynet har udstedt administrative bødeforelæg.
9
Sager afgjort ved domstoleneog ved indenretligbødevedtagelse*(og)**2004**2005**2006200720082009****139113846635***87
Betalte bøder tilPolitiet(udenretlig bødeforelæg)*274210204121192258
Bøder udstedt af AT(administrative bøder)*
1209480234207
*Udmeldte tal på strafområdet, særligt vedr. afgjorte sager, varierer en smule, hvilket kan skyldes forskellige opgørelsestidspunkterog – metoder. Oplysninger om politiets bøder betalt ved indenretlig bødevedtagelse og domme stammer fra politiets løbendeindberetning til Arbejdstilsynet.** Ved den foretagne høring i forbindelse med udarbejdelse af redegørelsen blev antallet af sager afgjort ved domstolene og vedindenretlig bødevedtagelse ikke oplyst, ligesom tallene for 2004 og 2005 ikke var oplyst.*** Tallet dækker over 20 byretsdomme, 8 indenretlige bødevedtagelser (registreret som byretsdomme) samt 7 landsretsdomme. Ibesvarelsen af Folketingets Arbejdsmarkedsudvalg nr. 26/2008 har Arbejdstilsynet oplyst, at der er 6 landsretsdomme i 2008.Arbejdstilsynet var på tidspunktet for besvarelsen af folketingshenvendelsen ikke bekendt med en landsretsdom, som førstefterfølgende er kommet Arbejdstilsynet til kendskab og fremgår i denne statistik.**** Ved den foretagne høring forelå de endelige tal for 2009 endnu ikke.
Stigningen i antallet af udstedte administrative bødeforelæg i 2009 skyldes bl.a., at der nu har udviklet sigden nødvendige retspraksis om arbejdsgiverens begrænsede ansvar, og at der i øvrigt har været en øgetanvendelse af administrative bødeforelæg i Arbejdstilsynet.
Antallet af straffesager hænger generelt sammen med, hvilke brancher der screenes, samt hvilkevirksomheder, der prioriteres til tilsyn det pågældende år. I 2009 gennemførte Arbejdstilsynet bl.a. en særligtilsynsindsats i bygge- og anlægsbrancherne, hvilket kan have været medvirkende til stigningen i antallet afstraffesager, da der typisk bliver afgivet flere reaktioner som kan medføre straf i denne branche end i andrebrancher.
2. Hørte myndigheder og organisationerFølgende organisationer og myndigheder har været hørt i forbindelse med lovovervågningen:Arbejdsmiljørådet, Rigsadvokaten, Politidirektøren i København, Den Danske Dommerforening,Domstolsstyrelsen, Ankestyrelsen, Landsorganisationen i Danmark (LO), Funktionærernes ogTjenestemændenes Fællesråd (FTF), Akademikernes Centralorganisation (AC), Dansk Arbejdsgiverforening(DA), Sammenslutningen af Landbrugets Arbejdsgivere og Landbrugsrådet (SALA), FinanssektorensArbejdsgiverforening, Ledernes Hovedorganisation, Kommunernes Landsforening (KL), Danske Regioner,Advokatrådet, Justitsministeriet, Transportministeriet, Fødevareministeriet, Forsvarsministeriet,Finansministeriet, Velfærdsministeriet, Miljøministeriet, Skatteministeriet, Statsministeriet,
10
Udenrigsministeriet, Undervisningsministeriet, Energistyrelsen, Søfartsstyrelsen, Statens Luftfarsvæsen,Konkurrencestyrelsen, Københavns Kommune og Frederiksberg Kommune.
2.1. Sammenfatning af høringssvareneHøringssvarene giver både generelle vurderinger og specifikke bemærkninger og forslag, som her ergengivet i kort form. De skriftlige høringssvar er vedlagt som bilag.
Arbejdsmiljørådet finder, at der forsat er et generelt behov for, at der løbende udarbejdes en årlig redegørelseom udvikling i praksis og statistik, som skaber overblik over reaktioner og retslige tiltaler fordelt påreaktionstyper, arbejdsmiljøproblemer og pligtsubjekter samt en nærmere analyse af konsekvenserne ogeffekterne af gennemførelsen af lovændringen om begrænsning af arbejdsgiverens ansvar påarbejdsmiljøområdet.
LO finder det stadig – i lighed med LO’s høringssvar til lovændringen i 2005 – meget uklogt at lempevirksomhedsansvar og skærpede straffe til de ansatte.
LO finder det vanskeligt ud fra Arbejdstilsynets aktuelle redegørelser at sige noget præcist om retstilstanden.LO mener dog, at der er informationer, der tyder på, at det er blevet vanskeligere at placere et retligt ansvarfor overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen. LO finder det meget bekymrende, hvis retstilstanden har førttil, at en række overtrædelser af klare og velkendte regler ikke længere bliver sanktioneret ved domstolene.
LO vurderer, at der generelt er et meget dårligt overblik over retstilstanden på arbejdsmiljøområdet. LO hargentaget ønsket fra 2007, hvor Arbejdsmiljørådet har anbefalet, at beskæftigelsesministeren udarbejder ensamlet årlig redegørelse om myndighedens reaktioner, klager over arbejdsmiljøafgørelser, straffesager ogadministrative bødeforlæg. Endvidere ønsker LO, at samspillet mellem ændringerne i retssikkerhedsloven ogpolitiforliget bliver vurderet. LO er bekymret for, at nedgangen i antallet af afgjorte sager måske skyldesmanglende tid, prioritering og ressourcer hos anklagemyndigheden. LO anbefaler FolketingetsArbejdsmarkedsudvalg at overveje at efterspørge en årlig redegørelse for at følge udviklingen på området.
LO mener ikke, at de på det foreliggende datagrundlag kan vurdere, om lovændringen har ført til, atArbejdstilsynet i højere grad end før ændringen dropper indstillinger til retslig tiltale, fordi det er vanskeligtat føre bevis.
11
LO mener dog, at der er forhold, der tyder på, at den vanskelige bevisførelse fører til, at Arbejdstilsynetopgiver indstilling om retlig tiltale eller bøder, uanset at Arbejdstilsynet har konstateret overtrædelser afklare og velkendt arbejdsmiljøregler:Af Arbejdstilsynets supplement fremgår det, at den primære årsag til, at en sag ikke vurderes at væreegnet til strafferetlig behandling, er utilstrækkelige beviser. LO mener, at det kunne tyde på, atArbejdstilsynet og anklagemyndigheden har svært ved at løfte bevisbyrden.Dette synspunkt understøttes efter LO’s opfattelse af, at Arbejdstilsynet opgiver at indstille til tiltalei en række tilfælde, selvom Arbejdstilsynet konstaterer en overtrædelse af klare og velkendte regler.Endvidere påpeger LO, at antallet af sager, der er fundet uegnet til strafferetlig behandling, er stegetfra 1/3 af samtlige sager i 2006 til mere end halvdelen i 2008/2009.
Afslutningsvis finder LO det meget uheldigt, hvis den nye retstilstand har ført til, at en række overtrædelseraf klare og velkendte regler ikke længere bliver sanktioneret ved domstolene. Det medfører, atarbejdsgiveren gøres mindre ansvarlig, hvilket kan føre til uopmærksomhed og uansvarlighed iarbejdsmiljøindsatsen med øget risiko for de ansattes sikkerhed og sundhed til følge.
DA bemærker, at den indførte bestemmelse om straffrihed set med arbejdsgiverens øjne repræsenterer etnødvendigt, velbegrundet og et længe ventet ønske om at bringe den strafferetlige ordning påarbejdsmiljøområdet i overensstemmelse med retsstillingen på andre, sammenlignelige retsområder.
Det er fortsat DA’s opfattelse, at indførslen af arbejdsmiljølovens § 83, stk. 3, udgør et vigtigt skridt i denneretning. Gennem drøftelse med DA’s medlemsorganisationer er det DA’s klare opfattelse, at virksomhederneogså har modtaget og anerkendt reglen som sådan, ligesom det er opfattelsen, at bestemmelsen i detvæsentligste har virket i overensstemmelse med formålet.
Imidlertid viser DA’s drøftelser med medlemsorganisationerne dog også, at der er betydelig usikkerhed hosvirksomhederne vedrørende betingelserne for straffrihed. Helt præcist giver forpligtelsen om at have ”førteffektivt tilsyn” anledning til usikkerhed.
DA oplyser endvidere om enkelte tilfælde, hvor virksomheden mener at have gjort alt, hvad der var muligt,og hvor Arbejdstilsynet ikke har delt denne opfattelse. I visse tilfælde har virksomheden på trods herafalligevel betalt et udenretligt bødeforlæg eller har følt sig dømt med urette.
12
DA mener derfor, at Arbejdstilsynet og organisationerne bør have en drøftelse for at opnå en fælles, rimeligfortolkning af reglerne om straffrihed. Endvidere anbefaler DA, at Arbejdstilsynet gennemfører en nærmereanalyse af relevant praksis mv.
Efter DA’s opfattelse bør reglerne som minimum videreføres. DA stiller dog samtidigt et principforslag ommodernisering af arbejdsgiverens strafansvar, som indgår i deres høringssvar.
Lederne støtter fortsat lovændringen, idet Lederne har forståelse for en justering af selskabsansvaretsrækkevidde. Samtidigt lægger Lederne vægt på, at arbejdsmiljøansvaret primært bæres af ledelsen, og atdette i sammenhæng med ledelsesretten altid gør det muligt at placere et ansvar, uanset om man kan finde udaf, hvem der konkret er skyld i en overtrædelse. Samtidigt skånes virksomheden i videst muligt omfang forundersøgelser og afhøringer fra politi og Arbejdstilsyn.
Lederne havde ved lovens vedtagelse tre forhold, som gav anledning til bekymring:Usikkerhed om, i hvor høj grad lovforslaget indebærer, at der stilles skærpede krav til efterforskning,afhøring og vidneudsagn.At udviklingen i yderste konsekvens kan komme til at gå ud over samarbejdet i virksomheden ogdermed virksomhedens effektivitet og produktivitet.At det i de situationer, hvor en medarbejder bevidst bryder reglerne, i højere grad bliverArbejdstilsynet og domstolene, der kommer til at drage konsekvensen, og ikke arbejdsgiveren ogvirksomhedens ledelse.
Lederne finder ikke, at Arbejdstilsynets oplysninger giver yderligere klarhed i forhold til disse spørgsmål.Lederne har heller ikke selv nogen erfaringer, som kan kaste lys over området.
SALA hilste i 2006 lovændring velkommen, da SALA fandt, at det var krænkende for retsbevidstheden, aten arbejdsgiver kunne straffes for overtrædelser af arbejdsmiljøloven uden at have været skyld iovertrædelsen.
SALA vurderer, at der skal rigtig meget til for at løfte arbejdsgiverens bevisbyrde, og at det sjældent ladersig gøre. Alene i 12 ud af 82 sager er det lykkes for arbejdsgiveren at føre bevis for, at forpligtelserne ikapitel 4 er opfyldt.
SALA fandt det formålstjenligt, at det nu blev muligt at udstede bøder til ansatte, og finder det overraskende,at der alene er udstedt syv bøder til ansatte på mere end tre år.
13
Sammenfattende finder SALA, at lovændringen i 2006 er et skridt i den rigtige retning, men at praksisdesværre har vist, at lempelsen i stor grad bliver bremset af arbejdsgiverens tunge bevisbyrde. SALAanbefaler derfor, at der tages initiativ til yderligere lempelser af arbejdsgiverens erstatningsansvar påarbejdsmiljøområdet.
Finanssektorens Arbejdsgiverforening (FA) oplyser, at der ikke blandt FA’s medlemsvirksomheder erforekommet situationer, hvor de ændrede regler har haft betydning og er bragt i anvendelse.
Rigsadvokaten har anmodet de regionale statsadvokater og politidirektører om at komme med eventuellebemærkninger om erfaringer med sager, hvor bestemmelserne har været anvendt, herunder om de har givetanledning til problemer.
Rigsadvokaten kan herefter oplyse, at det overordnede billede er, at lovgivningen og sagernes behandling iretten sjældent giver anledning til problemer, samt at reglerne i praksis synes at fungere efter hensigten.
Dog bemærker Rigsadvokaten, at der i en overgangsperiode var en vis usikkerhed om, hvilket regelsæt derskulle anvendes ved sagsbehandlingen i de tilfælde, hvor overtrædelser af arbejdsmiljøloven er begået førændringslovens ikrafttræden, men pådømt efter ikrafttrædelsen af de nye regler. Rigsadvokaten antager, atdisse ældre sager nu er afsluttet og at dette spørgsmål derfor ikke længere giver anledning til problemer.
Ankestyrelsen henleder opmærksomheden på, at der i forbindelse med vurdering af en eventueltiltalerejsning samtidigt vil kunne forekomme klager over trufne afgørelser, som kunne have betydning for,om arbejdsgiverens ansvar skal begrænses. Såfremt Arbejdstilsynet i forbindelse med klagesagensoversendelse gør opmærksom på, at der samtidigt verserer en tiltalesag, oplyser Ankestyrelsen, atsekretariatet vil fremme sagens behandling for nævnet. Sekretariatet har til dato ikke registreret sådanneklagesager.
Energistyrelsen oplyser, at lov om sikkerhed m.v. for offshoreanlæg til efterforskning, produktion ogtransport af kulbrinter (offshoresikkerhedslov) med lov nr. 107 af 7. februar 2007 blev ændret ioverensstemmelse med principperne i arbejdsmiljøloven. Arbejdsgiveren kan således få begrænset sit ansvar,hvis denne har opfyldt sine forpligtelser i medfør af offshoresikkerhedslovens §§ 10 og 35. De ansatte kanderimod ved tilsvarende overtrædelser ifalde skærpet ansvar, forudsat arbejdsgiveren og den driftsansvarligevirksomhed har overholdt deres forpligtelser efter offshoresikkerhedslovens kapitel 2 og 4.
14
Energistyrelsen har for indeværende ikke erfaringer med reglerne om arbejdsgivers begrænsede strafansvar.
3. Beskæftigelsesministeriets vurdering og bemærkninger3.1. Beskæftigelsesministeriet bemærkninger til høringssvareneEt enigt Arbejdsmiljøråd har stillet forslag om, at Arbejdstilsynet udarbejder en årlig redegørelse omudviklingen og praksis på strafområdet. I forbindelse med et lignende forslag har Beskæftigelsesministeren i2007 meddelt Arbejdsmiljørådet, at Arbejdstilsynet vil gøre brug af de eksisterende muligheder i databaserneog ad den vej arbejde med udvikling af årsrapportens statistiske oplysninger om reaktioner og retsligetiltaler.
Det er fortsat Beskæftigelsesministeriets vurdering, at Arbejdstilsynets årlige redegørelse om reaktioner iforbindelse med tilsyn, som offentliggøres sammen med årsrapporten, redegør for udviklingen ogArbejdstilsynets erfaringer med straffesager for overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen. For at øgekvaliteten af Arbejdstilsynets talmateriale til brug for årsrapporten, har Arbejdstilsynet taget initiativ til, isamarbejde med politiet, at få tilrettelagt en mere systematisk opfølgning på afsluttede sager.
Beskæftigelsesministeriet noterer sig, at høringsparterne i store træk har samme opfattelse af reglerne i 2009som ved høringen i forbindelse med reglernes indførsel i 2005.
Således er arbejdsgiversiden forsat af den opfattelse, at reglerne om arbejdsgiverens begrænsede strafansvarm.v. er et nødvendigt skridt i den rigtige retning, at lovændringen styrker retsbevidstheden og bringerretstilstanden i overensstemmelse med de andre nordiske lande. Samtidigt bemærker arbejdsgiversiden, atorganisationerne – som de havde forventet – oplever en del usikkerhed omkring reglerne, herunder at derskal meget til at løfte bevisbyrden for, at arbejdsgiveren har opfyldt sine forpligtelser efter kapitel 4, samt atbegrebet ”effektivt tilsyn” forsat giver anledning til usikkerhed. Beskæftigelsesministeriet forventer, atfremtidig retspraksis vil rette op på den tvivl der måtte herske herom.
Arbejdstagersiden er endvidere forsat af den opfattelse, at en lempelse af virksomhedsansvaret vil skadearbejdsmiljøindsatsen, at det kan være vanskeligt at få placeret et ansvar og at færre grovearbejdsmiljøovertrædelser vil blive straffet. Lederne har desuden udtryk bekymring over de skærpede krav tilefterforskningen og retsforfølgningen, samt reglernes betydning for samarbejdet på virksomhederne.Beskæftigelsesministeriet bemærker, at reglerne har påvirket antallet af straffesager, men alene i detforventelige omfang. Endvidere vurderer Beskæftigelsesministeriet på baggrund af praksis, at de nye reglerer velintegreret i politiet og anklagemyndighedens opklaringsarbejde og den videre retsforfølgning, samt at
15
reglerne synes at motivere ansatte og arbejdsgivere til at overholde deres arbejdsmiljøforpligter, således atarbejdsmiljøforholdene på arbejdspladsen forbedres.
Endelig bemærker Beskæftigelsesministeriet, at Justitsministeriet ved Rigsadvokaten finder, at detoverordnede billede er, at lovgivningen og sagernes behandling i retten sjældent giver anledning tilproblemer, samt at reglerne i praksis synes at fungere efter hensigten.
3.2. Fungerer reglerne omarbejdsgiverens begrænsede strafansvar således, at reglerne lever op til sitformål om arbejdsgivers straffrihed, hvis arbejdsgiveren har gjort alt for at sikre et sikkert og sundtarbejdsmiljø?
Siden reglernes indførelse har Arbejdstilsynet ved tilsynets vurdering af sagerne systematisk overvejet, omarbejdsgiveren har opfyldt alle sine forpligtelser efter arbejdsmiljølovens kapitel 4. Reglerne har haft dentilsigtede virkning over for arbejdsgivere, der har gjort alt for at sikre et sikkert og sundt arbejdsmiljø,således at disse arbejdsgivere er straffrie ved ansattes overtrædelser af arbejdsmiljølovgivningen.Betingelserne for, at sagen er omfattet af reglerne om arbejdsgivers begrænsede strafansvar sikrer samtidig,at arbejdsgivere fortsat holdes strafferetligt ansvarlige for virksomhedens arbejdsmiljøovertrædelser, nårarbejdsgiveren ikke har opfyldt sine forpligtigelser efter arbejdsmiljølovens kapitel 4. Det erBeskæftigelsesministeriets opfattelse, at overtrædelser af klare og velkendte regler bliver håndhævet i detomfang de strafferetlige betinger er opfyldt.
Arbejdstilsynet skønner, at ca. 10-20 procent af de sager, som Arbejdstilsynet finder uegnede til strafferetligbehandling, skyldes, at arbejdsgiveren vurderes at have opfyldt sine pligter efter kapitel 4, eller atArbejdstilsynet ikke har haft det tilstrækkelige faktuelle, bevismæssige grundlag for at udelukke, at reglerneom arbejdsgiverens begrænsede ansvar finder anvendelse. Sager, hvor der er sket en anonym eller enkumulativ overtrædelse, er ikke egnet til strafferetlig behandling, hvis det ikke kan bevises, at arbejdsgiverenhar opfyldt sine forpligtelser efter kapitel 4. Hertil kommer, at domstolene i et yderligere antal sager harfundet, at arbejdsgiveren har opfyldt sine forpligtelser. Alt i alt er der tale om et forventet antal sager, hvorarbejdsgiveren i dag ikke ifalder strafansvar, hvor arbejdsgiveren efter de tidligere regler sandsynligvis villevære blevet straffet.
Hvis Arbejdstilsynet finder, at arbejdsgiveren ikke har opfyldt alle sine pligter efter lovens kapitel 4, redegørArbejdstilsynet i tiltaleindstillingen til anklagemyndigheden for, hvorfor straffrihedsreglen ikke finderanvendelse, herunder for, hvilke pligter arbejdsgiveren ikke har opfyldt. Beskæftigelsesministeriet finder, atfremgangsmåden dels sikrer, at Arbejdstilsynet systematisk vurderer arbejdsgivers begrænsede strafansvar i
16
alle sager, dels sikrer, at anklagemyndigheden har det bedst mulige grundlag for sin vurdering aftiltalespørgsmålet i sagerne.
Beskæftigelsesministeriet vurderer på den baggrund, at reglerne har levet op til sit formål om, atarbejdsgiveren ikke længere skal gøres strafferetligt ansvarlig for ansattes overtrædelser afarbejdsmiljøreglerne, hvis arbejdsgiveren har gjort alt for at sikre et sikkert og sundt arbejdsmiljø.
3.3. Fungerer reglerne om skærpet bøde til ansatte efter arbejdsmiljølovens § 82, stk. 3, nr. 1-5, efterhensigten?
I sager, hvor arbejdsgiveren er straffri, og hvor betingelserne for at indstille den ansatte til en skærpetbødestraf efter arbejdsmiljølovens § 82, stk. 3, er opfyldt, redegør Arbejdstilsynet i tiltaleindstillingen for,hvorfor Arbejdstilsynet finder, at strafskærpelsesreglen finder anvendelse, samt hvorfor det vurderes, atarbejdsgiveren har opfyldt sine forpligtelser efter kapitel 4. Siden reglernes ikrafttrædelse har Arbejdstilsynetregistreret i alt syv afgjorte sager, hvor en ansat efter de nye regler har fået en bøde på 2.500 kr.
For at anvende skærpet straf over for en ansat, skal to betingelser være opfyldt: Dels skal arbejdsgiverbeviseligt have opfyldt alle sine forpligtelser efter kapitel 4 og dermed være straffri, dels skal den ansatteforsætligt eller groft uagtsomt have overtrådt arbejdsmiljølovgivningens krav om anvendelse af personligeværnemidler, anvendelse af udsugningsforanstaltninger, anvendelse af beskyttelsesudstyr ellersikkerhedsforanstaltninger, anvendelse af forsvarlige arbejdsmetoder, eller om at have certifikat til kran ellergaffeltruck.
Er der i forbindelse med overtrædelsen sket en ulykke, hvor den ansatte selv eller en nær pårørende erkommet til skade, indstiller Arbejdstilsynet i overensstemmelse med en mangeårig praksis ikke tilstrafforfølgning mod den ansatte. Heller ikke i de situationer, hvor arbejdsgiveren er straffri, og den ansattestilregnelse, dvs. forsætlige eller groft uagtsomme overtrædelse af arbejdsmiljøloven, kan bevises.
I enkelte sager er der tale om kumulative (flere i forening) overtrædelser eller anonyme overtrædelser, hvorovertrædelsen ikke kan henføres til en bestemt ansat. I disse sager kan ansatte ikke straffes, da overtrædelsenikke kan tilregnes en konkret person, uagtet at betingelserne for arbejdsgiverens straffrihed i øvrigt eropfyldt.
Rigsadvokaten har i meddelelse 8/2006, i overensstemmelse med hensigten i loven, angivet, at kun i detilfælde, hvor anklagemyndigheden skønner, at der ikke er grundlag for at rejse tiltale mod arbejdsgiveren, jf.
17
§ 83, stk. 3, vil der kunne rejses tiltale mod den ansatte med påstand om skærpet bøde efter § 83, stk. 3. Iandre tilfælde, hvor der tillige rejses tiltale mod arbejdsgiveren, fremgår det, at der alene vil kunne rejsestiltale mod den ansatte efter bestemmelsen i § 82, stk. 1, nr. 1.
Der er således ikke altid direkte sammenhæng mellem frifindelser grundet arbejdsgivers begrænsedestrafansvar og afgjorte straffesager mod ansatte med skærpet bødepåstand. Dette skyldes til dels også, at derprocessuelt ikke kan rejses tiltale mod ansatte, efter at arbejdsgiveren er blevet frifundet.
Beskæftigelsesministeriet vurderer, at reglerne om skærpet bøde til ansatte og Arbejdstilsynets håndtering afreglerne fungerer efter hensigten med lovændringen. Den praktiske administration af reglerne lever op tilformålet om, at de ansatte skulle gøres endnu mere bevidste om deres del af ansvaret for et godt arbejdsmiljøog dermed forhindre, at den ansatte groft tilsidesatte reglerne i arbejdsmiljølovgivningen.
4. KonklusionVed lovændringen blev arbejdsgiverens strafansvar begrænset for visse arbejdsmiljøovertrædelser, ligesomloven indførte bestemmelser om skærpelse af straffene for ansatte i visse situationer.
Beskæftigelsesministeriet finder, at der er gjort gode erfaringer med den administrative håndtering afreglerne.
Rigsadvokaten har i overensstemmelse hermed oplyst, at det overordnede billede er, at lovgivningen ogsagernes behandling i retten sjældent giver anledning til problemer, samt at reglerne i praksis synes atfungere efter hensigten.
Beskæftigelsesministeriet finder, at Arbejdstilsynet anvender reglerne efter hensigten, således atarbejdsgiveren ikke gøres strafferetligt ansvarlig for ansattes overtrædelser af arbejdsmiljøreglerne, hvisarbejdsgiveren har gjort alt for at sikre et sikkert og sundt arbejdsmiljø. Desuden medvirker reglerne til, at deansatte er bevidste om deres del af ansvaret for et godt arbejdsmiljø ved, at den ansatte straffes med forhøjetbøde, når den ansatte groft tilsidesætter reglerne i arbejdsmiljølovgivningen, uden at dette kunne lastesarbejdsgiveren.
Beskæftigelsesministeriet finder derfor ikke anledning til at ændre reglerne om arbejdsgiverens begrænsedestrafansvar og skærpelse af straffene for visse overtrædelser, der begås af ansatte m.v.
18
