AMU, Alm.del - 2009-10 - Bilag 118: Evalueringer, der er gennemført i regi af programmet for evaluering af kommunalreformen, fra beskæftigelsesministeren

IndledningIndsatsstrategiStrategi for beskæftigelsesindsatsen over for ledige medhandicapEn pull-tilgangLøsningerStyrket jobsøgning for ledige med handicapStyrkelse af den ordinære indsatsKampagne med fokus på formidling af analysenshovedbudskabStyrkelse af sammenhæng mellem de strategiskemålsætninger på beskæftigelsesområdet oghandicapindsatsen i jobcentreneStyrket adgang til specialviden på handicapområdetSystematisering af nøglepersonernes arbejdeRedesign af bmhandicap.dkForbedre muligheder for data om indsats og resultaterStyrkelse af rammerne for den supplerende indsatsForenkle lovgivningenForbedre lovgivningens dækning over for særlige grupper ogsituationerStyrket samspil med socialområdet

INDLEDNINGI dette notat præsenterer Rambøll Management Consulting (herefter Rambøll) et katalog medforslag til, hvorledes man kan fjerne nogle af de barrierer, der i dag præger handicapindsatsen påbeskæftigelsesområdet. Formålet er at pege på løsningsforslag, der kan bane vejen for, at flerepersoner med handicap kommer i job.Løsningskataloget er en del af en samlet evaluering af handicapindsatsen, som Rambøll har fore-taget for Arbejdsmarkedsstyrelsen i perioden august 2008 – november 2009. Kataloget er såle-des baseret på en omfattende analyse af de barrierer, der står til hinder for at øge beskæftigel-sen blandt personer med handicap på det danske arbejdsmarked1.I kapitel 2 præsenterer vi Rambølls forslag til en fremadrettet strategi for beskæftigelsesindsat-sen over for ledige med handicap.I kapitel 3 gennemgår vi de enkelte løsningsforslag i strategien.

INDSATSSTRATEGIStrategi for beskæftigelsesindsatsen over for ledige med handicapDet er Rambølls anbefaling, at jobcentrenes indsats følger en indsatsstrategi for handicapområ-det, hvor alle ledige med handicap i udgangspunktet modtager sammeordinære indsatssom an-dre ledige med det formål at styrke deres jobsøgning. Dvs. at der i kontaktforløbet arbejdes medat styrke de lediges jobsøgning, og at der suppleres med aktive tilbud, hvis dette ikke er nok.Når en sagsbehandler er i tvivl om, eller har mistanke om, at et handicap kan være en barrierefor at den ledige kan komme i beskæftigelse eller fastholde et job, anbefales det herefter, atvedkommendetrækker på specialvidenpå handicapområdet enten ved at søge informationer påwww.bmhandicap.dk, eller ved at kontakte nøglepersonen på handicapområdet i pågældendejobcenter.I de tilfælde, hvor det står klart, at handicap er en barriere for beskæftigelse, anbefales det, atjobcentrene giver ensupplerende indsatsi form af aktiveringstilbud der er målrettet den ledigeshandicap, og/eller i form af tilbud om en handicapkompenserende ordning.Indsatsstrategien fremgår nedenfor:

En pull-tilgangI valget af løsningsmuligheder kan der principielt vælges mellem tre forskellige typer af policy in-strumenter eller kombinationer heraf: regulering, økonomiske instrumenter og information.2Sammenholder vi policy instrumenterne med barrieretyperne, vurderer vi, at barriererne i forbin-delse med handicapindsatsen bedst adresseres via information til de relevante aktører og i enkel-te tilfælde ved hjælp af regulering.3Ser vi nærmere på de løsningsforslag, der indbefatter en forbedret information, har vi i valget afkonkrete løsningsforslag taget udgangspunkt i, at informationsindsatsen over for jobcentermed-arbejdere primært skal være kendetegnet ved enpullsnarere endpush-tilgang.I enpushtilgangudbredes information aktivt til de relevante medarbejdere med henblik på at øge deres generellevidensniveau. I enpulltilgang gøres viden tilgængelig med henblik på, at de relevante medar-bejdere selv kan hente information i konkrete situationer. Ipullligger således en situationsbe-stemt snarere end en generel opnormering af videnniveauet om handicapindsatsen på beskæfti-gelsesområdet.Valget afpulltilgang som den primære bunder i en vurdering af, at en generel opnormering afvidensniveauet i forhold til de identificerede barrierer ikke er realistisk og samtidig heller ikkehensigtsmæssig, da det medfører en risiko for, at fokus flyttes væk fra den ordinære og virksom-hedsrettede beskæftigelsesindsats. Vi vurderer dog, atpull-tilgangenfordrer en generel styrkelseaf jobcentermedarbejdernes viden om, hvor og hvilken type information og sparring de kan findemht. specialviden om handicapområdet. Hvis etpull-redskabskal fungere, kræver det således, atsamtlige sagsbehandlere i jobcentrene har kendskab til, at det findes, og ved, hvor de kan findeviden. Barriereanalysen har vist, at dette ikke er tilfældet i dag, hvilket forudsætter et element afpush-tilgangi informationsindsatsen på dette punkt. Det skal samtidig tilføjes, at den generelleinformationsindsats i forhold til nøglemedarbejdere, som kun i mindre omfang berøres i detteløsningskatalog, i høj grad også bør være kendetegnet af enpush-tilgang.Det skyldes, at det fornøglemedarbejderne netop er vigtigt, at de har et stort og aktivt kendskab til ordninger, særligeproblemstillinger m.v. for at kunne rådgive og sparre med de øvrige jobcentermedarbejdere.

LØSNINGERStyrket jobsøgning for ledige med handicapOverordnet viser barriereanalysen, at der er et paradoks mellem de faktorer sombeskæftigedemed handicap finder afgørende for at komme i job med handicap, og de faktorer somledigemedhandicap oplever som afgørende:For det førsteviser analysen, at eget initiativ i forhold til jobsøgning er den væsentligsteårsag til, at personer med handicap som er i beskæftigelse i dag, har fået job. Samtidighar mange ledige med handicap ikke søgt job, indenfor det seneste år og mener ikkeselv, at de kan gøre mere.For det andetviser analysen, at mens ledige med handicap oplever deres funktionsned-sættelse som en barriere for at komme i beskæftigelse, så giver personer med handicap,der er i beskæftigelse, udtryk for, at der på arbejdsmarkedeterrummelighed i forhold tilat ansætte personer med handicap. Hertil kommer, at kontakt til arbejdsmarkedet tilsy-neladende påvirker den enkeltes vurdering af egen arbejdsevne i positiv retning.

For at vende tilbage til indsatstrekanten fra indledningen, bør detprimæreindsatsområde derforvære at styrke jobsøgningen blandt ledige med handicap og i at gøre den ordinære indsats tilomdrejningspunkt for handicapindsatsen i jobcentrene. Vi vurderer endvidere, at et vigtigt aspektift. strategien for handicapindsatsen på beskæftigelsesområdet, er at sætte fokus på at vendeholdningen blandt ledige med handicap fra et barriereperspektiv til et mulighedsperspektiv ift.Jobsøgning. Dette kan gøres ved at understøtte de lediges tro på, at det er muligt at få et job påtrods af en given funktionsnedsættelse, og ved at styrke kontakten til arbejdsmarkedet for ledigemed handicap.Tager vinæsteniveau i indsatstrekanten, peger analysen på, at der er behov for at sikre sagsbe-handlere adgang til specialviden om handicapområdet. Som nævnt skal denne viden være til-gængelig for den enkelte sagsbehandler i de tilfælde, hvor sagsbehandleren er i tvivl om, hvor-vidt det er den lediges handicap, der er årsag til ledigheden og der derfor kan være behov for ensupplerende indsats. Vi anbefaler i denne sammenhæng, at man systematiserer nøglepersoner-nes arbejde i jobcentrene og redesigner www.bmhandicap.dk for på denne måde at øge jobcen-termedarbejderes viden om handicapindsatsen og adgang til information på handicapområdet.Detsidsteniveau i indsatstrekanten vedrører især de lovgivningsmæssige rammer, der skal fun-gere effektivt, når engang det er blevet tydeligt, at en ledig med handicap har brug for en sup-plerende indsats for at komme i beskæftigelse. Analysen peger i denne sammenhæng på, at der ilovgivningen er behov for at skabe en bedre dækning over for særlige grupper og situationer, li-gesom der er behov for at styrke samspillet mellem beskæftigelses- og socialområdet med hen-blik på at skabe en større sammenhæng i indsatsen.I oversigten nedenfor opsummeres de konkrete løsningsforslag, som med udgangspunkt ipull-tilgangen, sigter på:At styrke den ordinære beskæftigelsesindsats over for gruppen af ledige med handicapAt styrke adgangen til specialviden på handicapområdet blandt sagsbehandlereAt styrke rammerne for den supplerende indsats.

IndholdKampagne med fokus på formidlingaf analysens hovedbudskab, derhandler om at styrke denordinæreindsatsoverfor ledige med handicapogvende holdningenblandt ledigemed handicap fra et barriereper-spektiv til et mulighedsperspektivift. jobsøgningKlar kobling mellem Specialfunktio-nen og beskæftigelsesregionenØget strategisk sparring med job-centreneRedesign af bmhandicap.dkSystematisering af nøglepersoner-nes arbejdeForbedret mulighed for data omindsats og resultaterIndarbejde kompensationsloven ilov om aktiv beskæftigelsesindsatsFjerne reglerne om fortrinsadgangStyrke samspillet mellem beskæfti-gelses- og socialområdet

Da styrket jobsøgning og tro på, at det kan lykkes at komme i job trods en funktionsnedsættelse,er afgørende for, at ledige med handicap kommer i beskæftigelse, anbefaler vi, at der laves enkampagne for at formidle dette budskab til landets jobcentre.Konkret foreslår vi, at Specialfunktionen tager initiativ til at arrangere et temamøde for udvalgtesagsbehandlere og nøglepersoner i hver beskæftigelsesregion, hvor analysens hovedbudskabpræsenteres og hvor der via konkrete teknikker, vidensdeling og cases sættes fokus på at støttesagsbehandlere i at styrke den ordinære indsats over for målgruppen og på at styrke målgrup-pens tro på, at det kan lykkes at komme i job.Styrkelse af jobsøgningen blandt ledige med handicapDer er behov for at sætte fokus på, hvordan sagsbehandlere i højere grad kan styrke jobsøgnin-gen blandt personer med handicap. Dette ved at:Øge målgruppens aktive, uopfordrede indsats og brug af netværkMotivere målgruppen til at se de muligheder, der findes i forhold til job, samt guide demi, hvordan de kan få livet som handicappet til at hænge sammen med et jobStyrke arbejdet med at målrette de lediges jobsøgning til realistiske job og pejle mål-gruppen i retningen af en opgavetype, der både matcher deres ønsker og arbejdsevne.

Der er altså ikke tale om et særligt vejledningsværktøj over for ledige med handicap, men en un-derstregning af behovet for at styrke den generelle dialog og vejledning på en måde, der kanmotivere og samtidig ansvarliggøre målgruppen i forhold til jobsøgning.Flere virksomhedsrettede tilbudEndvidere vil vi anbefale, at man på temamøderne sætter fokus på behovet for at styrke denvirksomhedsrettede indsats over for ledige med handicap i jobcentrene. Dette skal ses i lyset af,at ledige med handicap ikke i høj nok grad modtager virksomhedsrettede tilbud, selvom dennetype tilbud på bedste vis kan bidrage til en reel tilknytning til arbejdsmarkedet for målgruppen.Her vil vidensdeling på tværs af jobcentre og best practice oplæg egne sig godt som formidlings-metode under netværksmøderne.Vi vil også anbefale, at man på lokalt niveau i jobcentrene sætter emnet på dagsordenen. Detkan i den forbindelse anbefales, at hovedkonklusionen om at styrke de lediges jobsøgning og degode råd som præsenteres på netværksmøderne, gøres tilgængelige på Specialfunktionenshjemmeside bmhandicap.dk, så de kan downloades og anvendes af jobcentrene, fx af nøgleper-soner i forbindelse med lokale arrangementer på handicapområdet. Man kan også overveje atudarbejde en mindre pjece, som kan distribueres af nøglepersoner til deres kolleger i jobcentre-ne.3.2.2Styrkelse af sammenhæng mellem de strategiske målsætninger på beskæftigelsesom-

rådet og handicapindsatsen i jobcentreneFor at styrke den ordinære indsats over for ledige med handicap foreslår vi ydermere, at der ar-bejdes med at styrke sammenhængen mellem de strategiske målsætninger på beskæftigelses-området og handicapindsatsen i jobcentrene.Klar kobling mellem Specialfunktionen og beskæftigelsesregionenPå undersøgelsestidspunktet var Specialfunktionen koblet op på Jobcenter Vejle gennem kontraktmellem Vejle Kommune og Beskæftigelsesregion Syddanmark. Kontrakten tog udgangspunkt iregeringens beskæftigelsesstrategi for personer med handicap og de mål, der indgår i denne,men der var ingen direkte organisatorisk kobling mellem Specialfunktionen og de instanser, derudstikker de politiske rammer og følger op på beskæftigelsesindsatsen.Derfor foreslår vi, at:

Øget strategisk sparring med jobcentreneEndvidere foreslår vi, at Specialfunktionen øger den konkrete sparring med jobcentre, hvad an-går handicapindsatsen.Konkret foreslår vi, at:Der udarbejdes en strategi for, hvorledes man kan sikre, at Specialfunktionen har et lo-kalt kendskab til jobcentre, der ligger i andre regioner af landet. Fx ved at knytte en/flerekonsulenter til bestemte regioner som det fx er gældende for Specialfunktionen for denetniske beskæftigelsesindsatsSpecialfunktionen får en større og mere koordinerende rolle i forbindelse med planlæg-ningen af indhold på netværksmøder for nøglepersoner og opfølgning på nøglepersoner-nes indsats.

Nøglepersonerne er en central kilde, hvad angår formidling til sagsbehandlere, men der er behovfor at systematisere nøglepersonernes formidlingsarbejde.I dag handler nøglepersonernes formidling ofte om de handicapkompenserende ordninger og lov-givningen. Derudover er det vores vurdering, at der er behov for en løbende formidling af hoved-budskabet fra barriereanalysen som viser, at den enkeltes jobsøgning er afgørende for opnåelseaf job, og at sagsbehandlerne bedst kan øge denne via den ordinære indsats. Dette i form af dia-log og vejledning med fokus på at øge motivationen samt i form af virksomhedsrettede tilbud.Blandt sagsbehandlere kan der herske tvivl om, hvornår et handicap kan siges at være en barrie-re for beskæftigelse, hvornår de skal kontakte deres nøgleperson og hvor de kan søge mere vi-den om handicapområdet. Derfor er det endvidere vores vurdering, at nøglepersonernes formid-ling til sagsbehandlere med fordel kan sættes i system således, at de regelmæssigt oplyser sags-behandlere om:1. I hvilke tilfælde, der kan være tale om, at et handicap er en barriere for beskæftigelse2. Hvornår de bør kontakte deres nøgleperson3. Hvor de kan finde informationer om kompenserende ordninger og best practices mht. ak-tivering af personer med handicap.Regelmæssigheden i formidlingen er ikke mindst central pga. den store udskiftning blandt sags-behandlere. Skal den nuværende organisering med nøglepersoner som ankerpersoner på handi-capområdet i jobcentrene fastholdes, er det centralt at deres formidlingsindsats over for de øvri-ge sagsbehandlere styrkes.Konkret foreslår vi, at:Der udarbejdes en generel beskrivelse af nøglepersonens arbejdsopgaver med forslag til,hvilke medarbejdergrupper der skal orienteres, hvor ofte og hvad informationen som mi-nimum bør indeholde. Beskrivelsen kan bruges af Specialfunktionen i forbindelse medopkvalificering af nøglepersoner og den kan bruges af nøglepersonerne i den lokale ope-rationalisering af indsatsen.

For at sikre sagsbehandlere adgang til specialviden om handicapområdet foreslår vi i forlængelseaf ovennævnte, at der igangsættes et arbejde med at redesigne og målrette bmhandicap.dk til dejobcentermedarbejdere, der kan have brug for at trække på specialviden om handicapområdet.Vi forestiller os, at siden kan blive et vigtigt supplement til nøglepersonernes mundtlige formid-lingsinitiativer og en central vidensplatform, hvad angår handicapindsatsen på beskæftigelsesom-rådet.Vi foreslår på den baggrund, at:www.bmhandicap.dk undergår en redesignproces, hvor siden bygges op med udgangs-punkt i jobcentermedarbejdernes behov – både hvad angår indhold og funktionaliteterDet afklares, hvilke elementer der kan formidles på hjemmesiden for at sikre kvalitet ogmainstreaming af handicapindsatsen – eksempelvis skabeloner til indstilling, link tilhjemmesider med hjælpemidler, viden om forskellige typer af handicap osv.Der præsenteres cases, der viser hvorledes borgere med adfærdsrelaterede handicap (fxADHD) er kommet i beskæftigelse og hvad jobcenteret kan gøre i den sammenhæng. Detkan også på sigt blive nødvendigt i forhold til andre typer af handicap, hvor sagsbehand-lere føler sig dårligt rustedeVidensbehovet blandt kommunale sagsbehandlere afklares nærmere mhp. at identificereeventuelle videnshullerHjemmesiden gøres brugervenlig og nem for sagsbehandlere selv at betjene, således atsagsbehandlere kan finde den relevante information uden assistance fra Specialfunktio-nens medarbejdere eller nøglepersonerDer laves en særlig formidlingsindsats for at promovere hjemmesiden, evt. via nøgleper-soner lokaltHjemmesiden løbende opdateres.

En central barriere for indsatsen over for personer med handicap i de enkelte jobcentre er, at le-delsen i mange jobcentre ikke prioriterer indsatsen særlig højt. Dette smitter først og fremmestaf på nøglepersonernes indsats, som er afgørende for, at sagsbehandlerne har adgang til denfornødne viden om og sparring på området.Blandt årsagerne til den manglende prioritering peges på, at der for jobcenterledelsen mangler etklart billede af, hvordan handicapindsatsen kan bidrage til, at jobcentret får gode resultater, for-stået som flere borgere i aktive tilbud og job.I dag skal oplysninger om personlig assistance indberettes elektronisk til Arbejdsmarkedsstyrel-sen inklusiv identifikationsoplysninger for modtageren.5Det er dog ikke umiddelbart muligt attrække data til brug for analyser af indsats og resultater. På den baggrund foreslår vi, at detovervejes om data om brugen af personlig assistance kan gøres tilgængelige i jobindsats.dk fordermed at styrke vidensgrundlaget for handicapindsatsen. Det kan samtidig overvejes, hvorvidtdata om brugen af de øvrige kompenserende ordninger også skal gøres tilgængelig (hjælpemid-ler, isbryderordningen, fortrinsadgang). Det vil i givet fald kræve ændringer i databekendtgørel-sen.

hverv mv. i form af personlig assistance, personlig assistance under efter- og videreuddannelse,isbryderordning og fortrinsadgang.Opsplitning på to lovkomplekser svækker alt andet lige kendskabet til de kompenserende ordnin-ger, da fokus for hovedparten af jobcentermedarbejderne vil være på LAB-loven. Samtidig bidra-ger eksistensen af en særlig lovgivning målrettet handicappede til at afkoble indsatsen overfordenne gruppe fra den ordinære beskæftigelsesindsats.Med henblik på, at de kompenserende ordninger ses som en integreret del af beskæftigelsesind-satsen samt for at øge overskueligheden af beskæftigelsesindsatsen foreslås det, at de kompen-serende ordninger samles i LAB-loven.Fjerne reglerne om fortrinsadgangReglerne om fortrinsadgang er sjældent anvendt. Samtidig er det vurderingen, at ordningens re-levans er beskeden. Det er således indtrykket, at ordningen i praksis er vanskelig at anvende ogsamtidig kan princippet i ordningen synes i modstrid med ønsket om ligebehandling og ønsketom at fokusere på den enkeltes ressourcer frem for at fokusere på en given funktionsnedsættelseog de barrierer den giver.Konkret foreslås det derfor, at reglerne om fortrinsadgang fjernes.3.4.2Forbedre lovgivningens dækning over for særlige grupper og situationer

Mulighed for varierende kompensationsbehovI forhold til især sindslidende kan kompensationsbehovet være vekslende over tid afhængig afstatus for den enkelte lidelse. I nogle perioder kan der være behov for betydelig støtte, mens deri andre perioder ikke er behov for støtte. Der peges i den forbindelse på, at reglerne om personligassistance ikke i tilstrækkelig grad giver fleksibilitet mht. at skrue op og ned for støtten.Ved bevilling af personlig assistance ved varierende kompensationsbehov kunne en mulighedderfor være at gøre omfanget varierende over tid. Samtidig kunne der foretages en løbende op-følgning (eksempelvis kvartalsvist) med henblik på justering af det tildelte timeantal til det aktu-elle kompensationsniveau og inden for et maksimalt omfang fastlagt i bevillingen.Udvidelse af mentorordning eller lettere adgang til personlig assistanceFor nogle sindslidende og psykisk syge er funktionsnedsættelsen ikke i sig selv en hindring for atvaretage en konkret opgaveløsning. Det er derimod de sociale relationer på arbejdspladsen, derer udfordringen. Lettere adgang til hjælp med at strukturere arbejdsdagen og understøtte de so-ciale relationer kunne bidrage til beskæftigelse for denne gruppe.I den seneste bekendtgørelse af LAB-loven er reglerne for mentorfunktionen ændret, så støtte tilmentorfunktion nu kan tildeles med henblik på ikke kun at styrke introduktionen, men også"fastholde aktiviteter, tilbud, ansættelse i fleksjob eller i ordinær ansættelse".6Vi vurderer umid-delbart, at denne regelændring er tilstrækkelig i forhold til ovennævnte problemstilling.Alternativt kunne det overvejes at udvide reglerne for tildeling af personlig assistance, så en per-sonlig assistent kan bevilligesalenemed henblik på at strukturere arbejdsdagen eller støtte per-sonen socialt i arbejdssituationen. I dag må en personlig assistent godt bidrage med disse ting,men bevillingen gives med udgangspunkt i støtte til den konkrete opgaveløsning.Bedre adgang til transportI dag gives evt. støtte til transport mellem hjem og arbejde som støtte til køb af bil eller støtte tilindividuel befordring. I begge tilfælde ydes hjælpen efter Serviceloven.7Snitfladeproblemer mel-lem social- og beskæftigelsesområdet betyder imidlertid, at en bevilling til transport i nogle til-fælde kommer for sent i forhold til det aktuelle job eller tilbud, eller slet ikke bevilges. For atskabe bedre adgang til transport mellem hjem og arbejde for personer med handicap foreslåsdet, at der i regi af de relevante ministerier undersøges, hvordan området kan styrkes, herunderhvordan samspillet mellem ressortområder kan forbedres.Konkret foreslår vi, at:

En mulighed for at mindske snitfladeproblemerne mellem beskæftigelses- og socialområdet er atstyrke kontakten i de enkelte kommuner mellem de to områder. Der kan her evt. være behov forvidensdeling af mere generel karakter. Primært ser vi dog et behov for at etablere og styrkesamarbejdsrelationer med henblik på løsning af faktiske snitfladeproblemer i konkrete sager.Konkret foreslår vi, at:Nøglepersoner lokalt etablerer en tæt og formaliseret samarbejdsrelation med en ellerflere nøglemedarbejdere i socialforvaltningen (og evt. andre relevante forvaltninger).Samarbejdsrelationen kan bruges til generel vidensdeling, men skal primært styrke sam-spillet i sagsbehandlingen i forbindelse med konkrete sager.Der lokalt i kommunernes interne procedurer sikres en prioritering af henvendelser frabeskæftigelsesområdet til socialområdet og omvendt, således at sagsbehandlingen i enforvaltning ikke sinkes unødigt som følge af snitflader med den anden forvaltning.Der på bmhandicap.dk gøres information tilgængelig om de centrale snitflader til social-området, herunder hjælpemidler, transport og dækning af merudgifter.

En del borgere får udarbejdet både en arbejdsevnevurdering i jobcentret samt en funktionsevne-vurdering efter serviceloven. Som følge af Forvaltningslovens bestemmelser om udveksling af op-lysninger skal de udarbejdes særskilt. Der er dog en del overlap mellem de to og de tager beggelang tid at udarbejde. En mulighed for at skabe sammenhæng mellem de to områder kunne væ-re, at man i sager om arbejdsevnevurdering hhv. funktionsevnevurdering systematisk søger atopnå samtykke fra den enkelte borger til at indhente oplysninger om, hvorvidt der er lavet en ar-bejdsevnevurdering hhv. funktionsevnevurdering samt til at få indsigt i vurderingen.