L 181 - 2008-09 - Bilag 15: Talepapir, ændringsforslag og notat, fra klima- og energiministeren

Baggrundsnotat til brug for samrådsspørgsmål A.Det belyses nedenfor hvilke muligheder VE-direktivet giver for, at Danmark nationalt kanindføre særregulering og vedtage bæredygtighedskriterier, som er skrappere end de bæredyg-tighedskriterier, der er indeholdt i VE-direktivet.Det konkluderes, at der efter Energistyrelsens vurdering som udgangspunkt ikke efter 2011kan vedtages nationale særregler om bæredygtigheskriterier. Det vurderes, at det ikke vil værei overensstemmelse med direktivet på nationalt niveau at vedtage regler om, at der alligevelskal være krav til besparelser i drivhusgasemmissionen for biobrændstoffer generelt, ellerspecielt for visse typer biobrændstoffer, f.eks. baseret på palmeolie.Det kan efter Energistyrelsens vurdering ikke udelukkes, at det indtil VE-direktivets vedtagel-se har været - og frem til VE-direktivets implementeringsfrist primo 2011 vil være - muligtfor det enkelte medlemsland, at fastsætte eventuelle bæredygtighedskriterier, herunder forby-de brug af eksempelvis palmeolie. Dette vurderes imidlertid at kunne stride mod medlemssta-ternes loyalitetsforpligtelse i EF-Traktatens (EFT) art. 10. Loyalitetsforpligtelsen indebærer,en pligt for medlemslandene til ikke at modarbejde direktivets formål efter dets vedtagelse ogfrem til implementeringsfristen.Endelig skal det bemærkes, at biobrændstofferne først vil være på det danske marked fra hen-holdsvis medio 2010 (biobenzin) og medio 2011 (biodiesel), og et eventuelt forbud i givetfald derfor alene for så vidt angår biobenzin (og ikke biodiesel) kan få virkning i seks måne-der frem til direktivet skal være implementeret ca. januar 2011.

VE-direktivetVE-direktivet er endeligt vedtaget den 23. april 2009. VE-direktivets art.17-19, hvoraf bære-dygtighedskriterierne fremgår, er vedtaget efter EFT art. 95. Dette fremgår indledningsvist ogaf præamblen til VE-direktivet, jf. betragtning nr. 94.Regler vedtaget med hjemmel i EFT art. 95 kan efter en konkret vurdering af direktivets for-mål og ordlyd indebære krav om fuld harmonisering (totalharmonisering). Hermed menes, atmedlemsstaterne som udgangspunkt ikke har nogen mulighed for en afvigende national regu-lering, da direktivet netop tilsigter fuldstændigt at regulere området.Af direktivets præambel betragtning 94 fremgår, at reglerne i art. 17-19 er baseret på EFT art.95 fordi de også har en indvirkning på det indre markeds funktion ved at harmonisere de bæ-redygtighedskriterier, som biobrændstofferne skal opfylde med henblik på opfyldelse af direk-Side 1

tivets mål, og derved lette medlemsstaternes indbyrdes handel med biobrændstoffer, som op-fylder disse betingelser, jf. art. art 17, stk. 8.Af art. 17, stk. 8, fremgår eksplicit, at med henblik på de i art. 17, stk. 1, litra a) - c) omhand-lede formål må medlemsstaterne ikke ud fra andre bæredygtighedsbegrundelser afvise at tagebiobrændstoffer, der er fremstillet i overensstemmelse med art. 1, i betragtning.Direktivet i øvrigt er vedtaget efter EFT art. 175. Der er således specifikt taget stilling til atreglerne om harmonisering skal gælde for bæredygtighedskriterierne fastlagt i art. 17.I lyset heraf skal det i første omgang vurderes, hvorvidt et forbud mod f.eks. palmeolie kanligge indenfor art. 17-19 eller om disse bestemmelser udtømmende har gjort op med hvilkebiobrændstoffer, der skal tillades/hvilke bæredygtighedskriterier, der er bestemmende.I direktivets art. 17 er bæredygtighedskriterierne beskrevet. Det er således denne bestemmel-se, der er central for vurderingen.Art. 17 om bæredygtighedskriterierneAf art. 17, stk. 1, fremgår, at bæredygtighedskriterierne i art. 17, stk. 2-6, skal anvendes, hvisde anvendes til:1. måling af overholdelse af kravene i direktivet om nationale mål (dvs. 20 pct. VE gene-relt og 10 pct. VE i transport i år 2020-målet),2. måling af overholdelse af VE-forpligtelser (dvs. i Danmark konkret olieselskaberneskommende pligt til at afsætte 5,75 pct. biobrændstof, som i lovforslaget), eller3. berettigelse til finansiel støtte til forbrug af biobrændstoffer (ikke relevant i Danmarkpt.)Af art. 17, stk. 2, fremgår, at biobrændstoffer, der anvendes til de tre formål nævnt i stk. 1,skal medføre en besparelse i drivhusgasemissionerne på mindst 35 pct. ved direktivets ikraft-træden og på mindst 50 pct. fra 2017. Biobrændstoffer fra produktionsanlæg, der var i drift ijanuar 2008, skal dog først leve op til kravet om 35 pct. reduktion i april 2013. Biobrændstof-fer fra anlæg, der sættes i drift efter 2017, skal have en fortrængning på 60 pct.Direktivet sætter således mindstekrav til besparelser i drivhusgasemmissioner. Dette betyderogså, at det med tiden bliver sværere at anvende dårlige biobrændstoffer, som f.eks. palme-olie, til trods for at disse efter direktivets regler kan blandes med bedre biobrændstoffer ogopnå en tilstrækkelig fortrængningsprocent.Direktivets art. 17, stk. 3-6 beskriver bæredygtighedskrav til biobrændstofferne, så som hvilketyper skovområder de ikke må komme fra og krav til produktion af landbrugsvarer fra EF’sområde.Som nævnt, er art. 17, stk. 8, central for forståelsen af i hvilket omfang direktivet har gjort ud-tømmende op med hvilke bæredygtighedskriterier det enkelte medlemsland kan sætte. Af art.17, stk. 8, fremgår, at EU’s medlemsstater, med henblik på at opnå de tre mål i artikel 17, stk.1, ikke må afvise at tage biobrændstoffer i betragtning ud fra andre bæredygtighedsbegrundel-ser, end dem som fremgår af art. 17, stk. 2-6.Side 2

Art. 17 skal være implementeret primo 2011, (18 måneder efter offentliggørelse i EU-tidende).KonklusionUd fra den konkrete ordlyd af art. 17, sammenhold med direktivets formål og det faktum, atbestemmelsen er vedtaget efter EFT art. 95, er det Energistyrelsens vurdering, at der som ud-gangspunkt ikke efter 2011 kan vedtages nationale særregler om bæredygtighedskriterier. Detvurderes, at det ikke vil være i overensstemmelse med direktivet på nationalt niveau at vedta-ge regler om, at der alligevel skal være krav til besparelser i drivhusgasemissionen forbiobrændstoffer generelt, eller specielt for visse typer biobrændstoffer, f.eks. baseret på pal-meolie.Det hidtil gældende biobrændstofdirektiv har alene haft et vejledende referencemål for volu-menmæssig anvendelse af biobrændstoffer, men ikke haft regler for disses bæredygtighed.Det kan efter Energistyrelsens vurdering ikke udelukkes, at det indtil VE-direktivets vedtagel-se har været – og frem til VE-direktivets implementeringsfrist primo 2011 vil være – muligtfor det enkelte medlemsland, at fastsætte eventuelle bæredygtighedskriterier, herunder forby-de brug af eksempelvis palmeolie.Dette vurderes imidlertid at kunne stride mod medlemsstaternes loyalitetsforpligtelse i EFTart. 10. Loyalitetsforpligtelsen indebærer, en pligt for medlemslandene til ikke at modarbejdedirektivets formål efter dets vedtagelse og frem til implementeringsfristen.Endelig skal det bemærkes, at biobrændstofferne først vil være på det danske marked fra me-dio 2010, og et eventuelt forbud i givet fald derfor alene kan få virkning i seks måneder.MiljøgarantienDa VE-direktivets art. 17 således ikke umiddelbart indeholder mulighed for at indføre natio-nale særregler, herunder et forbud mod f.eks. palmeolie, skal det vurderes, om Danmark underpåberåbelse af den såkaldte miljøgaranti i EFT art. 95, stk. 4-9 alligevel kan indføre nationalesærregler på området.Bestemmelserne regulerer dels den situation, hvor en stat ønsker at opretholde eksisterenderegler (stk. 4) dels, hvor man som med VE-direktivet ønsker at indføre nye (strengere) reglerend dem direktivet indeholder (stk. 5). I det følgende redegøres for muligheden for at benyttedenne sidstnævnte undtagelsesmulighed for Danmark.Såfremt Danmark vil indføre nye nationale bestemmelser – eksempelvis et forbud mod brugaf palmeolie – vil det efter EFT art. 95, stk. 5 skulle godtgøres, at reglerne er baseret på ”nytvidenskabeligt belæg”, som har vist sig efter direktivets vedtagelse i april 2009. Dernæst skalden være begrundet i enten miljø- eller arbejdsmiljøhensyn (evt. i sundhedshensyn), og derskal være tale om et problem, der er specifikt for den enkelte medlemsstat.

Der er tale om kumulative hensyn, og Energistyrelsen vurderer, at det vil være vanskeligt forDanmark at argumentere for indførelse af et forbud mod brug af palmeolie, og dermed indførestrengere regler, efter direktivet er vedtaget under henvisning til miljøgarantien.Såfremt det politisk alligevel skulle ende med krav herom, og Danmark under påberåbelse afmiljøgarantien ønsker at indføre et forbud mod brug af palmeolie, vil Danmark være forpligtettil at give Kommissionen meddelelse herom.Efter EFT art. 95, stk. 6, har en medlemsstat krav på svar fra Kommissionen inden seks må-neder, idet den ellers kan betragte de nationale bestemmelser som godkendte. Først på dettetidspunkt – senest seks måneder fra anmeldelsen til Kommissionen – vil en medlemsstat lov-ligt kunne håndhæve sådanne nationale bestemmelser. Endelig er det ikke sikkert at Kommis-sionen i givet fald vil godkende en sådan undtagelse såfremt Danmark meddeler at man vilgøre brug af den.Det er efter Energistyrelsens vurdering ikke sandsynligt, at Kommissionen på det foreliggen-de grundlag vil godkende en sådan undtagelse.