Spørgsmål nr. 286 fra Folketingets Udvalg for Udlændinge- og Inte-

grationspolitik (Alm. del):

”I lyset af ministerens udtalelser den 17. september 2009 om,at et burkaforbud rejser væsentlige spørgsmål i forhold tilDen Europæiske Menneskerettighedskonvention og grundlo-ven, bedes ministeren uddybe, hvad præcist det er forspørgsmål, et burkaforbud rejser og på hvilket grundlag.”

Svar:

Justitsministeriet kan oplyse følgende om spørgsmålet om, hvorvidt etforbud mod at bære burka i det offentlige rum vil være foreneligt medgrundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention:

1. Forholdet til grundloven

1.1.

Grundlovens § 70 indeholder følgende bestemmelse:”§

70.

Ingen kan på grund af sin trosbekendelse eller afstam-ning berøves adgang til den fulde nydelse af borgerlige og po-litiske rettigheder eller unddrage sig opfyldelsen af nogen al-mindelig borgerpligt.”Bestemmelsen indebærer en lighedsgrundsætning, hvorefter det er for-budt at diskriminere med bl.a. trosbekendelsen som kriterium for så vidtangår adgangen til nydelse af borgerlige eller politiske rettigheder.Udtrykket ”rettigheder” skal i den forbindelse ikke forstås snævert. Såle-des anfører Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret, 3. udgave ved OleEspersen (1980), side 758, bl.a. følgende:”Udtrykket ”rettighed” er i denne sammenhæng naturligvisikke taget i en snæver, teknisk-systematisk betydning, menmå betegne enhver fordelagtig retsposition, fx også indeha-velse af et embede, testationskompetence, habilitet som næv-ning, o.s.v. Det er adgangen til at indtræde i sådanne positio-ner der skal være lige uanset trosbekendelse.”Henrik Zahle, Menneskerettigheder, Dansk Forfatningsret 3, 3. udgave(2003), side 158, anfører bl.a. følgende om begrebet ”rettigheder”:”Med ”rettigheder” skal ikke forstås rettigheder i en teknisk-juridisk forstand, men en hvilken som helst fordelagtig2

retsposition, f.eks. ansættelse i stilling, arveret, adgang til æg-teskab.”Bestemmelsen i grundlovens § 70 finder ikke blot anvendelse, hvor derudtrykkeligt diskrimineres på grund af trosbekendelse, men antages ogsåat gælde, ”hvor reguleringen uden at omtale spørgsmålet om trosbeken-delse har sådanne virkninger, at den reelt medfører en diskrimination ef-ter trosbekendelse”, jf. herved Henrik Zahle, a.st., side 158. Der kan end-videre bl.a. henvises til Poul Andersen, a.st., side 634 ff. og Alf Ross,a.st, side 758, der anfører, at § 70 også finder anvendelse ”selvom derformelt ikke diskrimineres på grund af trosbekendelsen, men dog pågrund af forhold der er så nøje forbundet hermed at resultatet faktisk bli-ver meget nær det samme.”

1.2.

Det antages i den statsretlige litteratur, at der kan gøres visse undta-gelser fra lighedsgrundsætningen i grundlovens § 70, men at der må dra-ges snævre grænser for undtagelserne.Herom anfører Poul Andersen, a.st. side 636 f, bl.a. følgende:”Baade efter Sagens Natur og Forhandlingerne i Rigsforsam-lingen er det klart, at Lighedsgrundsætningen maa træde til-bage, hvor særlige Grunde taler mod dens Opretholdelse.Adgangen til at lade Lighedsgrundsætningen efter Grl. § 70træde tilbage faar kun ringe betydning m.H.t. Borgernes rentprivatretlige Stilling. Ingen vil f.Eks. paa Grund af sin Tros-bekendelse ved Lov kunne udelukkes fra Arv eller Indgaaelseaf Ægteskab. Indenfor den offentlige Ret er det navnlig visseTjenestestillinger og Hverv, som er af den Beskaffenhed, atIndehaverens Trosbekendelse – eller Mangel af en saadan –er af væsentlig Betydning for Varetagelsen af de under Stil-lingen eller Hvervet hørende Anliggender. Grl. § 70 kan daikke antages at ville udelukke, at der m.H.t. Beklædningen afsaadanne Stillinger og Hverv tages Hensyn til vedkommen-des Trosbekendelse. Det er t.Eks. indlysende, at den, der skalkunne være Præst i den danske Folkekirke, maa slutte sig tilFolkekirkens Trosbekendelse. For hvilke Stillinger og HvervFolkekirkens Trosbekendelse er af væsentlig Betydning, kannaturligvis give Anledning til Tvivl.”Alf Ross, a.st., side 758 f., anfører bl.a. følgende om spørgsmålet:”Det følger af sagens natur at der må gøres visse undtagelserfra lighedsprincippet. Grundlovskomiteen udtalte herom at”det ikke behøver at siges, at de embedsstillinger, der står i3

væsentlig forbindelse med folkekirken alene kan beklædes afdennes bekendere,” men at udvalget har fundet det ”utilråde-ligt i grundloven at optage bestemmelser om andre undtagel-ser, idet man formener, at udviklingen også i denne henseen-de bedst gives fri, hvorved den offentlige mening og forhol-denes magt til enhver tid vil udøve den indflydelse, som kanvære ønskelig.”[…] Det var sikkert klogt ikke at prøve atdrage nogen grænse i grundloven men at overlade spørgsmå-let til enhver tids vurdering. Udviklingen er gået i retning afat drage snævre grænser for undtagelserne. Det vil i dag væreudelukket at kræve tilhørighed til folkekirken som betingelsefor at beklæde dommerembede. Tvivlsomme spørgsmål kanopstå med hensyn til religionsundervisningen i skolerne.”Henrik Zahle, a.st., side 159 f., anfører bl.a. følgende om muligheden forat gøre undtagelse fra lighedsgrundsætningen:”Uanset den kategoriske formulering af grl § 70, må der gø-res visse undtagelser fra lighedsprincippet. Hvilken række-vidde disse undtagelser skal have, kan grundlovsteksten ikkegive nogen anvisning på, og gennem tiden har der været for-skellige opfattelser af spørgsmålet – med en tendens fra me-get vidtgående undtagelser til en snæver afgrænsning af defra lighedsprincippet undtagne situationer. Udnævnelse tilpræsti folkekirken må forudsætte, at den pågældende sluttersig til folkekirkens trosbekendelse, P. Andersen 1954 s 637.Ombudsmanden har tidligere fundet det berettiget, at der stil-les krav om, atundervisningen i religionog kristendoms-kundskab i folkeskolen gives af lærere, der tilhører folkekir-ken, jf. FoB 1959 s 177, men om denne opfattelse fortsat erholdbar, forekommer tvivlsomt […].”Birgitte Kofod Olsen, Danmarks Riges Grundlov med kommentarer (re-digeret af Henrik Zahle), 2. udgave (2006), side 429, anfører bl.a. føl-gende om spørgsmålet:”Ligebehandlingskravet er ikke absolut og åbner derfor forforskelsbehandling på grund af tro og religion, der er objek-tivt og sagligt begrundet. Omfanget af mulige undtagelserstår imidlertid ikke klart.”Spørgsmålet om, hvorvidt et forbud mod at bære burka i det offentligerum er foreneligt med grundlovens § 70, ses ikke behandlet i den statsret-lige litteratur.

1.3.

Ved vurderingen af, om et forbud mod at bære burka i det offentligerum er foreneligt med grundlovens § 70, lægger Justitsministeriet til4

grund, at et sådant forbud i Danmark i givet fald kun vil ramme kvinder,der bekender sig til islam.Justitsministeriet er endvidere bekendt med, at der inden for islam er for-skellige opfattelser med hensyn til, om der efter islam gælder et påbudom, at kvinder skal have tildækket ansigtet – f.eks. ved at bære burka – idet offentlige rum. Ministeriet lægger imidlertid til grund, at i hvert faldvisse muslimer opfatter en sådan tildækning af ansigtet som efterlevelseaf et religiøst påbud eller en religiøs anbefaling, og at det også i øvrigt ialmindelighed vil være motiveret eller inspireret af islam, hvis kvinderbærer burka i Danmark.

1.4.

På det foreliggende grundlag, herunder den opfattelse af grundlovens§ 70, som er kommet til udtryk i den statsretlige litteratur – jf. pkt. 1.1 og1.2 – er Justitsministeriet mest tilbøjelig til at mene, at et forbud mod atbære burka i det offentlige rum vil indebære, at nogen på grund af ”tros-bekendelse […] berøves adgang til den fulde nydelse af borgerlige ogpolitiske rettigheder”, og at det giver anledning til væsentlig tvivl, omforbuddet vil udgøre en berettiget undtagelse fra lighedsgrundsætningen igrundlovens § 70.

2. Forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

2.1.

Efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 9, stk.1, har enhver ret til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfrihed.Denne ret omfatter efter bestemmelsen bl.a. ”frihed til … offentligt ellerprivat at udøve sin religion eller tro gennem … andagt og overholdelse afreligiøse skikke (”practice and observance”).Det følger af artikel 9, stk. 2, at frihed til at udøve sin religion eller trokun må ”underkastes sådanne begrænsninger, som er foreskrevet ved lovog er nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den offentligetryghed, for at beskytte den offentlige orden, sundheden eller sædelighe-den eller for at beskytte andres rettigheder og friheder”.Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i forbindelse med be-handlingen af sager om religionsfrihed flere gange understreget, at kon-ventionens artikel 9 om retten til at tænke frit og til samvittigheds- ogreligionsfrihed må anses som en af grundpillerne i et demokratisk sam-fund. Domstolen har i den forbindelse udtalt, at det vil være uforeneligtmed statens pligt til at optræde neutralt og upartisk, hvis staten tillægges5

beføjelse til at vurdere berettigelsen af bestemte religiøse opfattelser ellerudtryksmåder. Endvidere har Domstolen udtalt, at staten har en pligt til atfremme og sikre gensidig tolerance mellem alle grupper i samfundet, oghvis der opstår spændinger mellem forskellige grupper, er det ikke sta-tens opgave at fjerne årsagen til disse spændinger ved at undertrykke plu-ralisme, men derimod at sikre, at de pågældende grupper tolererer hinan-den, jf. f.eks. dom af 10. november 2005 i sagenLeyla Sahin mod Tyrki-et,præmis 107.Det følger endvidere af Domstolens praksis, at konventionens artikel 9ikke beskytter enhver handling, der er motiveret eller inspireret af religi-on eller overbevisning, jf. f.eks. præmis 105 i den førnævnte dom. Isamme sag udtalte Domstolen, at artikel 9 ikke altid garanterer en ret tilat handle på den bestemte måde, som måtte følge af ens religiøse overbe-visning, og bestemmelsen giver således ikke personer, der følger sin reli-giøse overbevisning, en ret til at se bort fra lovgivning, der forfølger sag-lige hensyn, jf. præmis 121. Som et eksempel herpå kan nævnes Den Eu-ropæiske Menneskerettighedskommissions afgørelse af 15. december1983 i sagenC mod Storbritannien,hvor Kommissionen fastslog, at ensituation, hvor en klager, der var kvæker, nægtede at betale skat underhenvisning til sin religiøse overbevisning, faldt uden for artikel 9’s an-vendelsesområde. Som et yderligere eksempel kan nævnes Domstolensafgørelse af 2. oktober 2001 i sagenPichon og Sajous mod Frankrig,som omhandlede to franske farmaceuter, der af religiøse årsager, nægte-de at sælge p-piller fra deres apotek. Også i denne sag fandt Domstolen,at klagen faldt uden for anvendelsesområdet for artikel 9.

2.2.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har ikke haft lejlighedtil at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt indførelsen af et forbudmod at bære burka i det offentlige rum er foreneligt med konventionen,herunder artikel 9.Domstolen har dog ved flere lejligheder fastslået, at indførelsen af regler,som begrænser adgangen til at bære det muslimske hovedtørklæde i ud-dannelsessektoren, udgør et indgreb i retten til religionsfrihed efter arti-kel 9, idet den omstændighed, at visse kvinder bærer muslimsk hoved-tørklæde, må anses for at være motiveret eller inspireret af deres religion,jf. senest Domstolens dom af 4. december 2008 i sagenDogru modFrankrig.

Justitsministeriet er som nævnt under pkt. 1.3 bekendt med, at der indenfor islam er forskellige opfattelser med hensyn til, om der efter islamgælder et påbud om, at kvinder skal have tildækket ansigtet – f.eks. vedat bære burka – i det offentlige rum. Ministeriet lægger imidlertid – somogså nævnt under pkt. 1.3 – til grund, at i hvert fald visse muslimer op-fatter en sådan tildækning af ansigtet som efterlevelse af et religiøst på-bud eller en religiøs anbefaling, og at det også i øvrigt i almindelighed vilvære motiveret eller inspireret af islam, hvis kvinder bærer burka i Dan-mark.På den anførte baggrund, herunder Menneskerettighedsdomstolens oven-nævnte praksis, må det anses for sandsynligt, at Domstolen ligeledes vilfinde, at indførelsen af et forbud mod at bære burka i det offentlige rumudgør et indgreb i den konventionsbeskyttede ret til religionsfrihed.

2.3.

Hvorvidt et forbud mod at bære burka i det offentlige rum vil væreforeneligt med konventionen, vil herefter afhænge af, om det pågældendeforbud kan anses for begrundet i et eller flere af de i konventionen op-regnede anerkendelsesværdige formål og desuden opfylder proportionali-tetskravet (”nødvendigt i et demokratisk samfund”), jf. artikel 9, stk. 2.Efter Domstolens praksis er opregningen af de anerkendelsesværdigeformål i konventionens artikel 9, stk. 2, udtømmende og skal fortolkesindskrænkende.Det må efter Justitsministeriets opfattelse antages, at indførelsen af etforbud mod at bære burka i det offentlige rum i givet fald vil skulle søgesbegrundet i hensynet til ”den offentlige tryghed”, beskyttelsen af ”denoffentlige orden” eller hensynet til beskyttelsen af ”andres rettigheder ogfriheder”.

2.4.

Det følger af konventionens artikel 10, stk. 1, at enhver har ret tilytringsfrihed. Menneskerettighedsdomstolen har i sin praksis fastslået, atdet at bære beklædning, der er udtryk for en bestemt opfattelse, er omfat-tet af artikel 10. Et forbud mod at bære burka i det offentlige rum vil der-for også udgøre et indgreb i henhold til denne artikel.For at være foreneligt med konventionen skal et indgreb i ytringsfrihedenopfylde betingelserne i artikel 10, stk. 2, om at være foreskrevet ved lovog nødvendig i et demokratisk samfund af hensyn til ”den nationale tryg-hed, territorial integritet eller offentlig sikkerhed, for at forebygge uorden7

eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden, for at be-skytte andres gode navn og rygte eller rettigheder, for at forhindre ud-spredelse af fortrolige oplysninger, eller for at sikre domsmagtens autori-tet og upartiskhed.”Artikel 10, stk. 2, opregner flere anerkendelsesværdige formål end artikel9, stk. 2, men disse yderligere formål er ikke relevante i forhold til et for-bud mod at bære burka på offentligt tilgængelige steder. Et indgreb vilsåledes skulle søges begrundet i samme hensyn, som beskrevet ovenforvedrørende konventionens artikel 9.

2.4.

På det foreliggende grundlag giver det efter Justitsministeriets opfat-telse anledning til væsentlig tvivl, om et forbud mod at bære burka i detoffentlige rum vil opfylde betingelserne i Den Europæiske Menneskeret-tighedskonventions artikel 9, stk. 2, og artikel 10, stk. 2.