Notat om Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 19.

februar 2009 i sagen A. m.fl. mod Storbritannien

1. Dommen

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol afsagde den 19. februar2009 dom i sagen A. m.fl. mod Storbritannien (storkammerafgørelse).Menneskerettighedsdomstolen fastslog bl.a., at Storbritannien havdekrænket EMRK artikel 5, stk. 1, (om ret til frihed og sikkerhed), og atkrænkelsen ikke var berettiget af Storbritanniens beslutning i henhold tilEMRK artikel 15 om at derogere fra EMRK artikel 5, stk. 1. Domstolenfandt, at proportionalitetskravet i artikel 15 ikke var opfyldt, idet den tid-ligere 2001-lov om frihedsberøvelse af terrormistænkte alene havde om-fattet udlændinge.Desuden fastslog Domstolen, at EMRK artikel 5, stk. 4, (om effektivdomstolskontrol af en frihedsberøvelse) var blevet krænket i forhold tilvisse af klagerne. Derimod fandt Domstolen ikke, at der forelå en kræn-kelse af EMRK artikel 3 (om forbuddet mod tortur og umenneskelig ellernedværdigende behandling eller straf).Det fremgår af dommen, at den britiske regering som følge af angrebenei USA den 11. september 2001 fandt, at også Storbritannien var et poten-tielt mål for terrorisme, og at der forelå en offentlig faretilstand, der true-de nationens eksistens. Storbritannien benyttede sig derfor af adgangentil efter EMRK artikel 15 at fravige bestemmelsen i EMRK artikel 5, stk.1. På denne baggrund vedtog den britiske regering i 2001 en lov, der gavadgang til udvidet frihedsberøvelse af udenlandske statsborgere mistænktfor at være internationale terrorister, hvis disse ikke kunne udvises pågrund af risiko for tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behand-ling eller straf i hjemlandet.Klagerne var 11 personer, der alle blev frihedsberøvet som følge af 2001-loven, fordi de blev anset for at udgøre en sikkerhedsrisiko. Der var tale

om 6 algeriske statsborgere, en fransk statsborger, en jordansk statsbor-ger, en marokkansk statsborger, en tunesisk statsborger og en statsløs pa-læstinenser.Klagerne havde over for de britiske domstole anfægtet dels de enkeltebeslutninger om at anse dem for at udgøre en sikkerhedsrisiko og delslovligheden af 2001-loven.For så vidt angik beslutningen om at anse dem for at udgøre en sikker-hedsrisiko havde klagerne klaget til den britiske Special ImmigrationAppeals Commission (SIAC). For at kunne afgøre, om den britiske rege-ring havde rimelig grund til at anse klagerne for internationale terrorister,anvendte SIAC i henhold til lovgivningen en fremgangsmåde, der gjordedet muligt både at tage ”åbent” og ”lukket” bevismateriale i betragtning.Åbent bevismateriale var materiale, der kunne offentliggøres, mens luk-ket bevismateriale var følsomt materiale, der ikke kunne offentliggøres.Klager og hans advokat havde adgang til det åbne materiale, mens detlukkede materiale ikke blev givet til klager eller hans advokat, men i ste-det til en særlig advokat, der var beskikket for hver enkelt klager. Udoveråbne høringer holdt SIAC også lukkede høringer, hvor det hemmelig-holdte materiale blev gennemgået, og hvor den særlige advokat kunnekomme med indlæg på vegne af sin klient. Den særlige advokat kunnedog ikke have kontakt med sin klient, efter at han havde set det lukkedemateriale.I juli 2002 stadfæstede SIAC den britiske regerings beslutning om at anseklagerne for at udgøre en sikkerhedsrisiko. SIAC fandt dog, at frihedsbe-røvelse efter 2001-loven var diskriminerende og i strid med EMRK, idetordningen alene fandt anvendelse over for udenlandske statsborgere.Derimod fandt Court of Appeal ikke, at 2001-loven var uforenelig medEMRK. Sagen blev herefter indbragt for House of Lords.I december 2004 fastslog House of Lords, at der forelå en offentlig fare-tilstand, der truede nationens eksistens, men at frihedsberøvelse efter2001-loven ikke rationelt taklede denne trussel, hvorfor ordningen varuproportional. I den forbindelse lagde House of Lords blandt andet vægtpå, at ordningen kun fandt anvendelse på udenlandske statsborgere mis-tænkt for international terrorisme, men ikke imødegik truslen fra britiskestatsborgere.

I marts 2005 blev loven ophævet og erstattet af en ordning med såkaldte”control orders”, hvorefter der kan pålægges individer mistænkt for terro-risme forskellige restriktioner uafhængigt af nationalitet. Klagerne blevløsladt i marts 2005, men blev med det samme i stedet gjort til genstandfor ”control orders”. Det bemærkes, at sagen for Menneskerettigheds-domstolen ikke omfattede disse ”control orders”.Det fremgår af Menneskerettighedsdomstolens dom, at klagerne klagedetil Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol over, at frihedsberøvel-sen af dem under høje sikkerhedsforanstaltninger var umenneskelig ellernedværdigende behandling. Klagerne gjorde derudover bl.a. gældende, atfrihedsberøvelsen var ulovlig og diskriminerende, og at fravigelsen afEMRK artikel 5, stk. 1, efter EMRK artikel 15 var uproportional. Endeliggjorde klagerne gældende, at de under behandlingen af deres sag vedSIAC alene havde begrænset kendskab til sagen imod dem og havde be-grænset mulighed for at anfægte den, hvorfor EMRK artikel 5, stk. 4, ef-ter klagernes opfattelse var blevet krænket.EMRK artikel 3Menneskerettighedsdomstolen fandt ikke, at klagernes frihedsberøvelseudgjorde en krænkelse af EMRK artikel 3, idet de havde haft mulighedfor at anfægte både frihedsberøvelsen og de individuelle afgørelser om atanse dem for at udgøre en sikkerhedsrisiko, ligesom det ifølge 2001-loven var et krav, at SIAC hvert halve år undersøgte, om betingelsernefor fortsat frihedsberøvelse var til stede (præmis 131). Desuden havdeklagerne haft adgang til at anfægte forholdene under frihedsberøvelsenved hjælp af de retsmidler, som var tilgængelige for alle frihedsberøvede(præmis 133).EMRK artikel 5, stk. 1, litra fStorbritannien havde gjort gældende, at klagerne havde været lovligt fri-hedsberøvet som personer, mod hvem der tages skridt til udvisning ellerudlevering, jf. EMRK artikel 5, stk. 1, litra f. Menneskerettighedsdom-stolen fandt imidlertid ikke, at Storbritannien havde taget skridt til udvis-ning eller udlevering af klagerne, idet der ingen beviser var for, at derunder frihedsberøvelsen havde været realistisk udsigt til, at klagernekunne udvises uden risiko for mishandling i strid med EMRK artikel 3(præmis 167). For så vidt angik den marokkanske statsborger, der havdeværet frihedsberøvet i 3 dage forud for sin udsendelse til Marokko, ogden franske statsborger, der havde været frihedsberøvet i 3 måneder, for-ud for han rejste til Frankrig, fandt Menneskerettighedsdomstolen dog, at3

det rimeligvis kunne siges, at Storbritannien tog skridt til udvisning ellerudlevering (præmis 168). Domstolen konkluderede, at frihedsberøvelsenaf ni af klagerne ikke faldt ind under undtagelsen fra retten til frihed ogsikkerhed i EMRK artikel 5, stk. 1, litra f (præmis 170). Derimod var detifølge Domstolen tydeligt, at klagerne var blevet frihedsberøvet, fordi devar under mistanke for at være internationale terrorister, og fordi de blevanset for at udgøre en trussel mod statens sikkerhed, hvis de var på frifod i Storbritannien (præmis 171). I den forbindelse mindede Domstolenom, at den tidligere havde fastslået, at internering og præventiv friheds-berøvelse uden sigtelse er i strid med EMRK artikel 5, stk. 1, medmindreder foreligger en gyldig derogation efter EMRK artikel 15 (præmis 172).Fravigelsen af EMRK artikel 5, stk. 1, efter EMRK artikel 15Menneskerettighedsdomstolen undersøgte herefter, om Storbritanniensfravigelse af EMRK artikel 5, stk. 1, efter EMRK artikel 15 havde væretgyldig. Ifølge Domstolen har medlemsstaterne en bred skønsmargin til atvurdere, hvornår der foreligger en offentlig faretilstand (præmis 173).Selvom Domstolen fandt det påfaldende, at Storbritannien var den enestemedlemsstat, der havde fraveget konventionen som svar på truslen fraAl-Qaida, anerkendte Domstolen, at det var op til den enkelte regering atforetage sin egen vurdering (præmis 180). Domstolen fandt herefter, atder havde været tale om en offentlig faretilstand, der truede nationenseksistens (præmis 181).Menneskerettighedsdomstolen tog derefter stilling til, om 2001-lovenhavde været strengt påkrævet af situationen. Domstolen fandt, at Houseof Lords havde haft ret i, at de omtvistede beføjelser ikke skulle ses somimmigrationsforanstaltninger, hvor en sondring mellem statsborgere ogudlændinge ville have været legitim, men at de derimod omhandlede na-tional sikkerhed. Storbritanniens valg af en immigrationsforanstaltning tilat takle, hvad der i al væsentlighed var et sikkerhedsspørgsmål, takledeikke problemet hensigtsmæssigt, men indførte i stedet en uproportionalog diskriminerende byrde af ubestemt frihedsberøvelse på en gruppe afmistænkte terrorister (præmis 186).Menneskerettighedsdomstolen bemærkede endvidere, at de nationaledomstole, herunder SIAC – der havde set både det åbne og det lukkedemateriale – ikke var overbeviste om, at truslen fra udlændinge var alvor-ligere end truslen fra britiske statsborgere (præmis 189).

Domstolen konkluderede ligesom House of Lords, at fravigelsen afEMRK artikel 5, stk. 1, efter EMRK artikel 15 derfor var uproportional,da adgangen til at frihedsberøve udlændinge efter 2001-loven uberettigetforskelsbehandlede mellem britiske statsborgere og udlændinge (præmis190). På den baggrund fandt Domstolen, at der forelå en krænkelse afEMRK artikel 5, stk. 1, i forhold til ni af klagerne.EMRK artikel 5, stk. 4I forhold til klagen over proceduren i SIAC fandt Menneskerettigheds-domstolen, at det var væsentligt, at der skulle fremlægges så meget mate-riale som muligt om beskyldningerne og beviserne imod klagerne, doguden at bringe den nationale sikkerhed eller andres sikkerhed i fare. Hvisdet ikke var muligt at fremlægge alt materiale, var det et krav efterEMRK artikel 5, stk. 4, at dette skulle opvejes på en sådan måde, at kla-ger stadig havde mulighed for effektivt at anfægte sagen imod ham(præmis 218).Domstolen fandt, at SIAC, som var en uafhængig domstol, og som havdeadgang til både det åbne og det lukkede materiale, havde de bedste for-udsætninger for at sikre, at intet materiale uden grund blev tilbageholdtfor klager. I den forbindelse kunne den særlige advokat give en yderlige-re retssikkerhed gennem at udspørge statens vidner om behovet forhemmeligholdelse og gennem sine indlæg til dommeren om yderligerefremlæggelse af materiale (præmis 219).Domstolen bemærkede i præmis 220, at ”den særlige advokat kunne spil-le en væsentlig rolle ved at opveje manglen på fuld fremlæggelse ogmanglen på en fuld, åben, kontradiktorisk procedure ved at udfordre be-viser og fremføre argumenter på vegne af den frihedsberøvede under delukkede møder. Imidlertid kunne den særlige advokat ikke udøve dennefunktion på en formålstjenlig måde, medmindre den frihedsberøvede fikadgang til tilstrækkelig information om beskyldningerne imod ham, såle-des at han var i stand til at give effektive instruktioner til den særlige ad-vokat. Mens dette spørgsmål måtte afgøres fra sag til sag, bemærkedeDomstolen generelt, at hvis beviserne i vid udstrækning var fremlagt, ogdet åbne materiale spillede den afgørende rolle i afgørelsen, kunne detikke siges, at klageren var nægtet mulighed for effektivt at anfægte rime-ligheden i ministerens beskyldninger imod ham. I andre sager, hvor inteteller kun en mindre del af bevismaterialet var fremlagt, men hvor be-skyldningerne indeholdt i det åbne materiale var tilstrækkeligt specifikke,skulle det have været muligt for klager at udstyre sine repræsentanter og5

den særlige advokat med information til at imødegå beskyldningerne,hvis sådan information eksisterede, uden at han kendte til detaljer ellerkilder i det bevismateriale, der dannede grundlag for beskyldningerne. Eteksempel ville være beskyldningen mod flere af klagerne om, at de havdedeltaget i en terroristtræningslejr på et angivet sted på bestemt angivnedatoer; givet denne beskyldnings nøjagtige karakter ville det have væretmuligt for klageren at udstyre den særlige advokat med tilstrækkeligebeviser, der kunne bevise hans uskyld, for eksempel et alibi eller en an-den mulig forklaring på hans tilstedeværelse dér, så det var muligt foradvokaten effektivt at anfægte beskyldningen. Hvis det åbne materialeimidlertid udelukkende bestod af generelle påstande, og SIAC’s beslut-ning om at opretholde vurderingen [af klager som en sikkerhedsrisiko] ogfrihedsberøvelsen alene eller på afgørende måde var baseret på lukketmateriale, ville de proceduremæssige garantier i artikel 5, stk. 4, ikke væ-re opfyldt.”Domstolen fastslog herefter, at den måtte vurdere hver enkelt af de niklageres sag i lyset af disse kriterier (præmis 221)1.For så vidt angik fire af de algeriske statsborgere og den jordanske stats-borger indeholdt det åbne materiale detaljerede beskyldninger om blandtandet indkøb af særligt telekommunikationsudstyr, besiddelse af særligedokumenter knyttet til navngivne terrormistænkte og møder med navn-givne terrormistænkte på bestemte datoer og steder. Menneskerettigheds-domstolen fandt, at beskyldningerne havde været tilstrækkeligt detaljere-de til, at klagerne effektivt kunne anfægte dem, og der forelå derfor ikkeen krænkelse af artikel 5, stk. 4 (præmis 222).Med hensyn til den statsløse palæstinenser og en algerisk statsborger varbegge beskyldt for at skaffe penge til terrorgrupper knyttet til Al-Qaida. Iden statsløse palæstinensers sag bestod det åbne materiale af oplysningerom store pengebeløb, der havde bevæget sig gennem hans bankkonti, ogi den algeriske statsborgers sag forelå der åbent materiale om, at hangennem bedrageri havde været involveret i at skaffe penge. Imidlertid vardet materiale, der skabte en forbindelse mellem de indsamlede penge ogterrorisme, ikke fremlagt for klagerne. Domstolen fandt derfor ikke, atklagerne havde haft mulighed for effektivt at anfægte beskyldningerne

imod dem, hvorfor der forelå en krænkelse af artikel 5, stk. 4 (præmis223).Domstolen fandt endvidere, at der forelå en krænkelse af artikel 5, stk. 4,for så vidt angik den tunesiske statsborger og en anden algerisk statsbor-ger. Domstolen lagde vægt på, at de åbne beskyldninger mod disse klage-re var af generel karakter; hovedsageligt at klagerne havde været med-lemmer af navngivne ekstremistisk islamiske grupper knyttet til Al-Qaida. SIAC havde endvidere i sine afgørelser om de to klagere bemær-ket, at det åbne materiale var uvæsentligt, og at man havde lagt vægt pådet lukkede materiale. Heller ikke i dette tilfælde fandt Domstolen, atklagerne havde haft mulighed for effektivt at anfægte beskyldningerneimod dem (præmis 224).

2. Anbefalinger fra arbejdsgruppen vedrørende administrativ udvis-

ning

2.1.

Der kan rejses det spørgsmål, om dommen A. m.fl. mod Storbritan-nien har betydning for den model, som arbejdsgruppen vedrørende admi-nistrativ udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statenssikkerhed, har fremlagt i sin betænkning fra februar 2009, der blev of-fentliggjort den 11. marts 2009. Herom bemærkes følgende:Arbejdsgruppen blev nedsat for at overveje, om der er behov for nye ini-tiativer for at sikre, at udvisning af udlændinge, der må anses for en farefor statens sikkerhed, kan gennemføres på en effektiv måde, og at indsat-sen på området tilrettelægges fuldt retssikkerhedsmæssigt forsvarligt ogunder iagttagelse af Danmarks internationale forpligtelser.I sin betænkning om administrativ udvisning af udlændinge, der må an-ses for en fare for statens sikkerhed, anbefaler arbejdsgruppen, at der isager om administrativ udvisning af sådanne udlændinge etableres enmodel med styrket domstolsprøvelse af de administrative afgørelser.Domstolene skal kunne efterprøve såvel justitsministerens beslutning om,at udlændingen må anses som en fare for statens sikkerhed, som Integra-tionsministeriets afgørelse om udvisning.Arbejdsgruppen anbefaler, at domstolene skal have fuld indsigt i alt sa-gens materiale, herunder PET’s fortrolige materiale, og at der ved dom-stolsprøvelsen – inspireret af den britiske SIAC-model – skal arbejdesmed såvel åbne som lukkede møder afhængigt af, hvilket materiale derfremlægges.7

Samtidigt foreslår arbejdsgruppen, at domstolene – i stedet for Flygtnin-genævnet – skal tage stilling til, om en udsendelse af udlændingen vilvære i strid med refoulementsforbuddet i EMRK artikel 3, dvs. kravet omat en stat ikke må udsende en udlænding til en stat, hvor vedkommenderisikerer dødsstraf eller tortur. Til brug for en sådan afgørelse vil domsto-lene kunne inddrage Flygtningenævnets ekspertise.Arbejdsgruppen anbefaler endvidere, at der etableres en ordning medsærligt godkendte advokater, der alle er sikkerhedsgodkendte. I de sager,hvor en del af sagens materiale består af lukket materiale, får den særligtgodkendte advokat adgang til de fortrolige og lukkede oplysninger, derligger til grund for afgørelsen om udvisning. Herefter må den særligtgodkendte advokat ikke tale med den udviste. Den særligt godkendte ad-vokat har herudover mulighed for at gøre indsigelse mod materialet, her-under at søge at få lukket materiale overført til det åbne materiale. Denudviste har derudover sin egen traditionelle advokat, med hvem han kandrøfte sagen. Den udviste og dennes egen advokat har imidlertid ikke ad-gang til det lukkede materiale.Arbejdsgruppen anbefaler endelig en ny model for prøvelse af selve fri-hedsberøvelsen, hvor domstolsprøvelsen kan foregå med (lukket) frem-læggelse af de relevante fortrolige oplysninger fra PET og med tilstede-værelsen af en særligt godkendt advokat. Modellen er opbygget med sær-ligt sigte på, at der skal kunne ske efterprøvelse af grundlaget for fri-hedsberøvelsen, herunder opfyldelse af de krav, der stilles til den rimeli-ge sandsynliggørelse af det faktuelle grundlag for sikkerhedsvurderingen,og til vurderingen af spørgsmålet om proportionalitet.

2.2.

I dommen anerkender Menneskerettighedsdomstolen, at det af hen-syn til statens sikkerhed kan være nødvendigt at begrænse adgangen tiloplysninger og dermed adgangen til kontradiktion under en retssag omprøvelse af lovligheden af en frihedsberøvelse af en udlænding, der veden administrativ afgørelse er udvist, fordi vedkommende anses for en fa-re for statens sikkerhed.Menneskerettighedsdomstolen fastslår endvidere, at kravet om en effek-tiv domstolskontrol af en frihedsberøvelses lovlighed efter EMRK artikel5, stk. 4, kan opfyldes ved en procesform, hvor bevismaterialet opdeles iåbent og lukket materiale, og hvor der udpeges en særligt godkendt ad-vokat for den frihedsberøvede. Det er dog en forudsætning, at den fri-8

hedsberøvede har adgang til tilstrækkelige oplysninger om beskyldnin-gerne imod ham, således at han er i stand til at give effektive instruktio-ner til den særligt godkendte advokat.Som nævnt ovenfor under pkt. 2.1 er der i betænkningen om administra-tiv udvisning fremlagt en ny model for domstolsprøvelse af selve fri-hedsberøvelsen, hvor prøvelsen kan foregå med (lukket) fremlæggelse afde relevante fortrolige oplysninger fra PET og med tilstedeværelsen af ensærligt godkendt advokat. Modellen er opbygget med særligt sigte på, atder skal kunne ske efterprøvelse af grundlaget for frihedsberøvelsen, her-under opfyldelse af de krav, der stilles til den rimelige sandsynliggørelseaf det faktuelle grundlag for sikkerhedsvurderingen, og til vurderingen afspørgsmålet om proportionalitet. Arbejdsgruppens foreslåede model ved-rørende prøvelsen af frihedsberøvelsen ligner således domstolsprøvelsenaf frihedsberøvelsen af udviste udlændinge, der anses for en fare for sta-tens sikkerhed, i den britiske SIAC-model, som dommen A. m.fl. modStorbritannien omhandler, og som Menneskerettighedsdomstolen princi-pielt har godkendt.Menneskerettighedsdomstolen har således anerkendt en ordning for dom-stolsprøvelse af lovligheden af en frihedsberøvelse, hvor bevismaterialetopdeles i åbent og lukket materiale, og hvor der udpeges en særligt god-kendt advokat for den udviste. Den af arbejdsgruppen foreslåede modelom domstolsprøvelse af frihedsberøvelse af udviste udlændinge, der an-ses for en fare for statens sikkerhed, må derfor efter Justitsministerietsopfattelse principielt anses for at være i overensstemmelse med EMRKartikel 5, stk. 4.Imidlertid er det ifølge Menneskerettighedsdomstolen en forudsætning, atden udviste gennem det åbne materiale har adgang til tilstrækkelige op-lysninger om beskyldningerne imod ham, således at han er i stand til atgive effektive instruktioner til den særligt godkendte advokat. Den fore-slåede ordning vil derfor skulle administreres på en sådan måde, at denneforudsætning er opfyldt. I den forbindelse bemærkes, at Domstolen –som anført ovenfor under pkt. 1 – i dommens præmis 220 fremkommermed nogle generelle betragtninger om, hvornår den berørte kan siges athave adgang til tilstrækkelige oplysninger om beskyldningerne imodham.Som anført ovenfor i pkt. 1 udtalte Domstolen i den nævnte præmis, athvis beviserne i vid udstrækning er fremlagt, og det åbne materiale spiller9

den afgørende rolle i afgørelsen, kan det ikke siges, at den frihedsberø-vede er nægtet muligheden for effektivt at anfægte beskyldningerne imodham. Det samme gør sig ifølge Domstolen gældende i sager, hvor alt el-ler næsten alt bevismateriale godt nok ikke er fremlagt, men hvor be-skyldningerne i det åbne materiale er tilstrækkeligt specifikke til, at denfrihedsberøvede kan udstyre sin advokat eller den særligt godkendte ad-vokat med information til at imødegå det, uden at der er behov for atkende detaljer i eller kilder til materialet.Hvis det åbne materiale derimod i det væsentlige består af generelle på-stande, og afgørelsen om, at den frihedsberøvede udgør en sikkerhedsri-siko, alene eller afgørende er baseret på lukket materiale, vil betingelser-ne i EMRK artikel 5, stk. 4, ifølge Domstolen ikke være opfyldt.

2.3.

Det bemærkes, at Menneskerettighedsdomstolen i dommen A. m.fl.mod Storbritannien ikke fik forelagt spørgsmålet om konventionsmed-holdeligheden af den – samme – britiske ordning om domstolsprøvelse afde britiske myndigheders administrative beslutning om at udvise en ud-lænding, som anses for en fare for statens sikkerhed. Domstolen harimidlertid i en række sager udtalt sig nærmere om de krav, som EMRKstiller til en domstolsprøvelse af en administrativ udvisningsbeslutning isådanne sager.De konventionsbestemmelser, der i den forbindelse er relevante, erEMRK artikel 8 (om retten til respekt for privat- og familielivet), EMRKartikel 13 (om adgang til effektive retsmidler) og artikel 1 i 7. tillægspro-tokol (om proceduremæssig sikring vedrørende udvisning af udlændin-ge). I arbejdsgruppens betænkning er der i kapitel 6 om de internationaleforpligtelser nærmere redegjort for Menneskerettighedsdomstolens prak-sis i forhold til de nævnte konventionsbestemmelser i sager om admini-strativ udvisning af udlændinge på grund af statens sikkerhed.Menneskerettighedsdomstolen udtalte i sagen Al-Nashif mod Bulgarien,dom af 20. juni 2002, vedrørende spørgsmålet om domstolsprøvelse af enadministrativ udvisningsbeslutning i sådanne sager, at der skal være eneller anden form for kontradiktorisk procedure for en uafhængig myn-dighed, der er kompetent til at prøve begrundelsen for beslutningen og derelevante beviser, om nødvendigt med processuelle begrænsninger pågrund af oplysningernes fortrolige karakter. I samme dom udtalte Dom-stolen vedrørende fortolkningen af EMRK artikel 13, at garantien for eteffektivt retsmiddel efter denne bestemmelse kræver, at det kompetente10

uafhængige klageorgan oplyses om de bagvedliggende årsager til udvis-ningen, også selv om de ikke er offentligt tilgængelige. I tilknytning her-til fremhævede Domstolen, at klageorganet skal være kompetent til atafvise administrationens beslutning om, at der er en trussel mod statenssikkerhed, hvis denne beslutning findes vilkårlig eller urimelig. Der skalvære en form for kontradiktorisk procedure, om nødvendigt gennem ensærlig repræsentant, der er sikkerhedsgodkendt. Endvidere må det under-søges, om udvisningsbeslutningen griber ind i den pågældendes ret tilfamilieliv og i givet fald, om der er foretaget en rimelig afvejning, jf.herved dommens præmis 137. Menneskerettighedsdomstolen har genta-get disse betragtninger i de efterfølgende domme om administrativ ud-visning af udlændinge, der anses for en fare for statens sikkerhed, senest iC.G. m.fl. mod Bulgarien, dom af 24. april 2008.Menneskerettighedsdomstolens domme om fortolkningen af artikel 1 i 7.tillægsprotokol i sager om udvisning af sådanne udlændinge har ikkemedført yderligere krav til domstolsprøvelsen af den administrative ud-visningsbeslutning, end hvad der allerede følger af Domstolens praksisefter EMRK artikel 8 og 13.Det er på den baggrund Justitsministeriets opfattelse, at arbejdsgruppensforslag om at etablere en model med styrket domstolsprøvelse af de ad-ministrative afgørelser efter de retningslinjer, der er beskrevet ovenforunder pkt. 2.1, hvorefter domstolene skal have fuld indsigt i alt sagensmateriale, herunder PET’s fortrolige materiale, og at der ved domstols-prøvelsen – inspireret af den britiske SIAC-model – skal arbejdes medsåvel åbne som lukkede møder afhængigt af, hvilket materiale der frem-lægges, samtidig med at der udpeges en særligt godkendt advokat for denudviste, vil være forenelig med EMRK artikel 8 og artikel 13 samt artikel1 i 7. tillægsprotokol.

3. Reglerne om opholds- og meldepligt

3.1.

Det har i medierne været anført, at dommen i sagen A. m.fl. modStorbritannien skulle betyde, at den gældende ordning i udlændingelovenom opholds- og meldepligt ikke kan opretholdes.Justitsministeriet skal om dette spørgsmål bemærke følgende:Efter udlændingelovens § 34, stk. 3, bestemmer politiet, medmindre sær-lige grunde taler derimod, at udlændinge på tålt ophold skal give mødehos politiet på nærmere angivne tidspunkter med henblik på løbende at11

sikre, at politiet har kendskab til udlændingens opholdssted. Det fremgåraf forarbejderne til lov nr. 1397 af 27. december 2008 om ændring af ud-lændingeloven, at politiet som udgangspunkt skal pålægge de pågælden-de udlændinge daglig meldepligt. Hensynet bag bestemmelsen er at sikre,at politiet får en helt aktuel viden om udlændingens opholdssted, såledesat der kan tages skridt til at udsende den pågældende, når der opstår enmulighed herfor.Det følger endvidere af udlændingelovens § 42 a, stk. 8, at Udlændinge-service, medmindre særlige grunde taler derimod, bestemmer, at udlæn-dinge på tålt ophold skal tage ophold på et bestemt indkvarteringssted, ipraksis Center Sandholm. Det ligger i opholdsbegrebet, at den pågælden-de skal bo på centret og som udgangspunkt skal overnatte i centret hvernat. Hensynet bag bestemmelsen er at sikre myndighedernes kendskab tilden pågældende udlændings opholdssted.

3.2.

Som anført ovenfor under pkt. 1 fastslog Menneskerettighedsdom-stolen i A. m.fl. mod Storbritannien, at fravigelsen af EMRK artikel 5,stk. 1, ikke levede op til proportionalitetskravet efter EMRK artikel 15,da adgangen til at frihedsberøve udlændinge efter 2001-loven uberettigetforskelsbehandlede mellem britiske statsborgere og udlændinge. På denbaggrund fandt Domstolen, at der forelå en krænkelse af EMRK artikel5, stk. 1, i forhold til ni af klagerne.Det fremgår videre af dommen, at baggrunden for frihedsberøvelsen afde pågældende udlændinge med hjemmel i 2001-loven var, at de var un-der mistanke for at være internationale terrorister og derved blev ansetfor at udgøre en sikkerhedsrisiko. Da de ikke kunne udsendes til dereshjemlande på grund af risikoen for tortur og dødsstraf dér, var de på tåltophold i Storbritannien.Som nævnt har det i medierne været anført, at dommen skulle være tilhinder for, at Danmark kan opretholde udlændingelovens bestemmelserom opholds- og meldepligt. Efter Justitsministeriets opfattelse har dom-men ingen betydning for disse bestemmelser.For det første drejede Menneskerettighedsdomstolens vurdering af pro-portionalitetsspørgsmålet sig om, hvorvidt Storbritanniens derogation fraEMRK artikel 5, stk. 1, var forenelig med betingelserne i EMRK artikel15. Som bekendt har Danmark ikke valgt at derogere fra dele af EMRK,12

herunder hverken i forhold til frihedsberøvelse af udlændinge eller ud-lændingelovens ordning med opholds- og meldepligt.For det andet kan udlændingelovens bestemmelser om opholds- og mel-depligt ikke sammenlignes med adgangen til at frihedsberøve udviste ud-lændinge i Storbritannien efter 2001-loven. Udlændingelovens bestem-melser om opholds- og meldepligt indebærer efter Justitsministeriets op-fattelse ikke nogen frihedsberøvelse efter EMRK artikel 5. Der kan her-ved henvises til Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 31 af 21.november 2008 fra Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik ved-rørende lovforslag nr. L 69 om ændring af udlændingeloven (Skærpetmeldepligt for udlændinge på tålt ophold, styrket kontrol med overhol-delse af påbud om at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted samtforhøjelse af strafferammen for overtrædelse af en pålagt meldepligt elleret påbud om at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted).Der kan herudover peges på, at udlændingelovens bestemmelser om op-holds- og meldepligt er en udlændingeretlig foranstaltning, der principieltretter sig til alle udlændinge på tålt ophold uanset baggrunden herfor. Ud-lændinge på tålt ophold omfatter udlændinge, der er udvist ved en straf-fedom for grov kriminalitet, udlændinge der er udelukket fra at få asylefter Flygtningekonventionens udelukkelsesgrunde, og udlændinge der eradministrativt udvist, fordi de anses for en fare for statens sikkerhed. Fordem alle gælder, at de ikke kan udsendes til deres hjemlande, da de risi-kerer dødsstraf eller tortur dér.Derudover har opholds- og meldepligten ikke til formål at bekæmpe no-gen terrortrussel. Opholds- og meldepligten skal derimod sikre, at dedanske myndigheder løbende har kendskab til, hvor de pågældende udvi-ste udlændinge befinder sig, således at der kan tages skridt til at udsendedem, når der opstår en mulighed herfor.Endelig skal Justitsministeriet bemærke, at udlændinge på tålt opholdikke er i en sammenlignelig situation med kriminelle danske statsborgereeller danske statsborgere, der udgør en fare for statens sikkerhed, idetdanske statsborgere i sagens natur ikke kan udvises. Der er derfor ikketale om, at Danmark diskriminerer mellem udlændinge på tålt ophold ogdanske statsborgere, når det alene er udlændinge på tålt ophold, der bli-ver pålagt opholds- og meldepligt.