UVT, Alm.del - 2008-09 - Bilag 123: Rapporterne: "Selvejende institutioner – styring, regulering og effektivitet", marts 2009 og "Vurdering af universiteternes egenkapital og likviditet", februar 2009, fra videnskabsministeren

DEL IV – SELVEJENDE INSTITUTIONERS INTERNE STYRING .............................................10Selvejende institutioners økonomistyring ............................................................10.1 Ledelse.......................................................................................................10.2 Aktivitetsstyring ........................................................................................10.3 Kapacitetsstyring .......................................................................................10.4 Finansiel styring .........................................................................................10.5 Ledelsesinformation ..................................................................................11Ledelse.................................................................................................................11.1 Ledelsesstruktur ........................................................................................11.2 Ledelsesrum...............................................................................................11.3 Sammenfatning .........................................................................................

Staten tildelte knap 2.000 selvejende institutioner i alt ca. 47 mia. kr. i tilskud i 2007.De selvejende institutioner leverede til gengæld uddannelse og forskning samt kultu-relle, erhvervsfremmende og sociale ydelser til borgerne og virksomheder.Institutionerne er placeret over hele landet og varierer betydeligt i såvel størrelse somform. Fælles for de selvejende institutioner er dog, at de organisatorisk er placeretuden for det ministerielle hierarki, og at en bestyrelse er ansvarlig for institutionensoverordnede virksomhed og opgavevaretagelse. Den relevante minister har såledesikke en ulovbestemt instruktionsbeføjelse over for de selvejende institutioner og kanfølgelig ikke uden lovhjemmel gribe ind over for beslutninger truffet af institutioner-nes bestyrelse, ændre disse eller give institutionen påbud om en bestemt sags løsning.Der eksisterer imidlertid også andre decentrale organisationsformer, eksempelvis denkommunale, som formentlig kunne have været anvendt til at løse dele af de opgaver,der i dag er placeret ved selvejende institutioner. At institutionerne er organiseretsom »selvejende« er derfor i visse tilfælde ikke nødvendigvis udtryk for et bevidstvalg, men derimod en historisk betinget organisationsform. Det gælder fx på Under-visningsministeriets område, hvor de fleste selvejende institutioner har tilknytning tilet bestemt lokalområde eller en bestemt interessegruppe. På kulturområdet har orga-nisationsformen tillige været en måde at praktisere det kulturpolitiske »armslængde-princip« på.Ethvert valg af organisationsform til løsning af statsligt finansierede opgaver fordrer,at den statslige regulering tilrettelægges og justeres løbende på en sådan måde, at for-delene ved organisationsformen udnyttes fuldt ud, mens ulemperne reduceres mestmuligt.For selvejeformen kan der peges på en række forhold, der aktualiserer, at styringen afde selvejende institutioner overvejes nærmere.For detførstehar Rigsrevisionen iBeretning om selvejende uddannelsesinstitutionerfra 2002påpeget behovet for en konkretisering af indholdet i selvejebegrebet og de bevillings-retlige krav til selvejende institutioner. Der er ikke i alle tilfælde fulgt systematisk opherpå.For detandet– og i forlængelse af ovenstående – er den retlige regulering af instituti-onernes økonomisk-administrative forhold fordelt på 25 love og 60 bekendtgørelser,der administreres af fem forskellige ministerier, hvilket gør det relevant at undersøge,om der er grundlag for regelforenkling og -harmonisering.

For dettredjeer den selvejende sektor ganske omfangsrig. Som nævnt består sektorensåledes i dag af knap 2.000 institutioner, der modtager i alt ca. 47 mia. kr. årligt istatslige tilskud, hvilket svarer til knap halvdelen af statens samlede driftsramme. An-tallet af institutioner i den selvejende sektor er omtrent fordoblet siden starten af1990’erne. Sektorens voksende omfang aktualiserer behovet for at overveje regule-ringen af sektoren nærmere.For detfjerdeejer de selvejende institutioner et væsentligt omfang af aktiver. De selv-ejende institutioners samlede aktiver – primært bygningsaktiver – kunne såledesværdisættes til over 50 mia. kr. i 2005. Dette taler for, at der sikres hensigtsmæssigerammer for en effektiv formueforvaltning i sektoren. Behovet aktualiseres af, at derskal tages stilling til, om de nye selvejende uddannelsesinstitutioner, som staten harovertaget fra amterne pr. 1. januar 2007, skal have mulighed for at købe de bygnin-ger, som de får stillet til rådighed af staten i dag, samt af at universiteterne ifølge uni-versitetsloven kan anmode videnskabsministeren om at overdrage universiteterne debygninger, som de lejer af staten, på vilkår der skal godkendes af de bevilgende myn-digheder.For detfemteer det nødvendigt til stadighed at overveje, om de styringsmæssigerammer sikrer en effektiv opgavevaretagelse. Udsigten til en faldende arbejdsstyrkegør det særligt relevant at fokusere på effektiviteten i den selvejende uddannelses- ogforskningssektor, idet sektoren har ansat et meget betydeligt antal medarbejdere.På baggrund af disse problemstillinger igangsatte regeringens Økonomiudvalg i juni2006 en analyse af selvejende institutioner, der modtager statslige tilskud.Analysearbejdet blev forankret i en arbejdsgruppe,jf. afsnit 1.3,med deltagelse af Fi-nansministeriet (formand) og de ministerier, der har selvejende institutioner, dvs.Økonomi- og Erhvervsministeriet, Undervisningsministeriet, Videnskabsministeriet,Velfærdsministeriet og Kulturministeriet.Det fremgår af kommissoriet, at analysen skal bidrage med forslag til generelle bevil-lingsretlige regler for selvejende institutioner, der som minimum skal fastlægge:••de bevillingsretlige rammer for etablering af selvejende institutionerde bevillingsretlige rammer for den efterfølgende økonomisk-administrative sty-ring af selvejende institutioner.

Endelig skal analysen bidrage med andre forslag, der findes nødvendige for at sikreen hensigtsmæssig økonomisk-administrativ styring af selvejende institutioner, der iovervejende grad finansieres af statslige midler.Det er arbejdsgruppens vurdering, at rapportens samlede anbefalinger til den frem-adrettede styring af de selvejende institutioner overordnet vil sikre en styrkelse af sty-ringsformen »selvejende institutioner«, hvor beslutninger om stort set alle institutio-nens forhold er decentraliseret til institutionens bestyrelse inden for en økonomiskog reguleringsmæssig ramme i tillid til og forventning om, at bestyrelsen i samarbejdemed institutionens daglige ledelse og medarbejdere modsvarer den ofte fulde offent-lige finansiering ved at tilrettelægge institutionens opgavevaretagelse effektivt og meden høj kvalitet til gavn for samfundet og institutionens brugere.1.2 Rapportens struktur

I det følgendekapitel 2sammenfattes analysens resultater og arbejdsgruppens anbefa-linger til tilrettelæggelsen af den fremadrettede styring af sektoren.Rapportens anden del indeholder en juridisk og praktisk afgrænsning af »den selv-ejende sektor«.Kapitel 3indeholder en kortlægning af det juridiske begreb »selvejendeinstitution«, menskapitel 4kortlægger antallet og typerne af selvejende institutioner.Rapportens tredje del kortlægger den eksterne regulering af de selvejende institutio-ner.Kapitel 5opstiller en analytisk ramme for styringen af de selvejende institutioner.Kapitel 6kortlægger de regler vedrørende de selvejende institutioner, som dels er fast-sat i Finansministeriets Budgetvejledning, dels er fastsat i ministeriernes ressortlov-givning. På baggrund heraf opstilles en overordnet model for en fremadrettet regule-ring af sektoren.Kapitel 7kortlægger mere specifikt den regulering, der finder sted viatildelingen af tilskud til de selvejende institutioner.Kapitel 8kortlægger i forlængelseheraf den regulering, som staten har tilrettelagt vedrørende institutionernes styrelses-forhold, personale og regnskabsaflæggelse.Kapitel 9kortlægger endelig de krav og be-stemmelser, som staten har fastsat i forhold til revisionen af institutionernes regn-skaber, og undersøger, hvordan staten følger op på institutionernes opgavevaretagel-se.Rapportens fjerde del omhandler de selvejende institutioners interne økonomiskestyring. Ikapitel 10opstilles en analytisk ramme for de selvejende institutioners øko-nomistyring. Ikapitel 11kortlægges de selvejende institutioners ledelsesforhold.Kapi-tel 12kortlægger institutionernes aktivitetsstyring.Kapitel 13kortlægger institutioner-nes kapacitetsstyring, herunder især deres bygningsforvaltning. På baggrund herafopstilles en model for den fremadrettede forvaltning af de overtagne amtslige ud-dannelsesbygninger.Kapitel 14kortlægger institutionernes finansielle styring, menskapitel 15endelig kortlægger institutionernes økonomiske systemanvendelse og der-med grundlaget for den ledelsesinformation, som institutionerne baserer deres øko-nomistyring på.

Afdelingschef Mogens Pedersen, Finansministeriet (formand)Vicedirektør Henrik Pinholt, Økonomistyrelsen, FinansministerietKontorchef Christian Bruhn Rieper, Økonomi- og Erhvervsministeriet(indtil den 1. august 2007)Økonomichef Niels Ammitzbøll, Økonomi- og Erhvervsministeriet(fra den 1. august 2007)Afdelingschef Jesper Rasmussen, Institutionsstyrelsen, UndervisningsministerietDirektør Jens Peter Jacobsen, Universitets- og Bygningsstyrelsen, Ministeriet forVidenskab, Teknologi og UdviklingAfdelingschef Steen Kyed, KulturministerietKontorchef Lars Møller Christiansen, Velfærdsministeriet(indtil den 1. december 2007)Kontorchef Jens Kristian Poulsen, Velfærdsministeriet(fra den 1. december 2007).SekretariatKontorchef Andreas Berggreen, FinansministerietChefkonsulent Hans Christian Holdt, Finansministeriet (indtil den 31. marts 2007)Specialkonsulent Kristian Hertz, FinansministerietSpecialkonsulent Anita Hørby, Finansministeriet (indtil den 1. marts 2007)Fuldmægtig Kasper Tollestrup Jensen, Finansministeriet (indtil den 31. juli 2007)Chefkonsulent Kaj Kjærsgaard, Økonomistyrelsen, FinansministerietFuldmægtig Tom Loesch, Økonomi- og ErhvervsministerietChefkonsulent Peter Vestervig, Institutionsstyrelsen, UndervisningsministerietChefkonsulent Kasper Warrer, Institutionsstyrelsen, Undervisningsministeriet(indtil den 1. marts 2007)Vicedirektør Connie Barfoed, Universitets- og Bygningsstyrelsen, Ministeriet for Vi-denskab, Teknologi og UdviklingChefkonsulent Anders Bjørneboe, Universitets- og Bygningsstyrelsen, Ministeriet forVidenskab, Teknologi og UdviklingFuldmægtig Gitte Bække, Universitets- og Bygningsstyrelsen, Ministeriet for Viden-skab, Teknologi og Udvikling (fra 1. januar 2009)Fuldmægtig Randi Svendsen, Kulturministeriet (indtil december 2006)

Analysen af de selvejende institutioner omfatter en kortlægning af såvel de retligerammer som de økonomiske forhold, der kendetegner sektoren. Kortlægningen byg-ger derfor også på en lang række forskelligartede datakilder. De primære datakilder,som kortlægningen bygger på, er følgende:•SpørgeskemadataArbejdsgruppen bad i efteråret 2006 Deloitte Business Consulting om at gennem-føre en spørgeskemaundersøgelse blandt samtlige de selvejende institutioner. In-stitutionerne blev i undersøgelsen bedt om at besvare spørgsmål vedrørende såvelderes ydelser, indtægter, omkostninger, aktivitet, bygningsforhold, gæld, egenkapi-tal, ledelsesforhold, organisering samt den statslige regulering mv. I alt 517 insti-tutioner besvarede spørgeskemaet, hvilket svarer til en gennemsnitlig svarprocentpå 34 pct.•RegnskabstalArbejdsgruppen har indhentet regnskabstal for 2005 for størstedelen af de selv-ejende institutioner. I forhold til Undervisningsministeriets institutioner er endvi-dere indhentet regnskabstal for 2003, 2004 og 2006 via ministeriets regnskabspor-tal.•Lovgivning og bekendtgørelser mv.Arbejdsgruppen har gennemgået og kodet samtlige de bestemmelser i ministeri-ernes love og bekendtgørelser, der retter sig mod de selvejende institutionersøkonomiske og administrative forhold.•Retskilder og juridisk litteraturArbejdsgruppen har gennemgået de generelle retskilder og den juridiske litteratur,der beskæftiger sig med selvejende institutioner.•Rapporter, beretninger mv.Arbejdsgruppen har gennemgået ministerielle undersøgelser og rapporter samtberetninger fra Rigsrevisionen, der omhandler selvejende institutioner.Som følge af forskellige indsamlingstidspunkter varierer det, i hvilket omfang »social-og sundhedsskoler« medregnes under »erhvervsrettet uddannelse«, samt hvordan»erhvervsakademier« og »professionshøjskoler«, der er blevet dannet, mens analysener pågået, indgår i opgørelserne. Der er dog sikret konsistens indenfor de enkelte op-gørelser.

Arbejdsgruppen finder, at det overordnede mål med den statslige styring af selvejen-de institutioners økonomiske og administrative forhold må være, at styringen i videstmuligt omfang sikrer, at institutionerne løser de statsligt finansierede opgaver på ethøjt kvalitetsniveau og med anvendelse af så få ressourcer som muligt.For at nå dette mål skal styringen tilgodese en række forskellige hensyn.For detførsteskal styringen give staten som tilskudsgiver sikkerhed for opnåelsen afde politiske mål, der ligger til grund for tilskuddet, og fremme en effektiv anvendelseaf de tildelte tilskudsmidler, så samfundet får mest muligt for pengene. Dette fordrerblandt andet gennemsigtighed i opgavevaretagelsen, så staten har mulighed for atfølge op på institutionernes målopfyldelse og effektivitet.For detandetskal styringen give de selvejende institutioners bestyrelser et reelt råde-rum til selv at bestemme, hvordan institutionens virksomhed og opgavevaretagelsetilrettelægges. Udhules bestyrelsens råderum gennem (for) tæt statslig styring og regu-lering, udhules bestyrelsens mulighed for at honorere det ansvar for institutionen,som bestyrelsen er blevet overdraget. Det risikeres dermed, at bestyrelsen (gradvist)fralægger sig ansvaret for institutionen, så ingen reelt har ansvaret, hvorved en væ-sentlig del af rationalet bag anvendelsen af organisationsformen »selvejende instituti-on« falder bort.For dettredjeskal styringen give staten mulighed for at sikre, at selvejende institutio-ner forvalter eventuelle indskudte statslige aktiver mv. bedst muligt. Bestyrelsens rå-derum må med andre ord af afgrænses på en sådan måde, at beslutninger ikke må in-debære en uforholdsmæssig stor risiko for, at institutionens formue tabes.For detfjerdeskal styringen i sig selv tilrettelægges så effektivt som muligt, ved at dekonkrete parametre, styringen består af, afvejes i forhold til deres effekt og tilhøren-de omkostninger. Parametrene bør med andre ord være målorienterede, administra-tivt enkle og fungere så ubureaukratisk som mulig, ligesom de bør differentieres, såde forskellige typer af selvejende institutioner ikke ubegrundet reguleres på samtligestyringsparametre.2.2 De styringsmæssige principper

nerne realiserer de politisk fastsatte målsætninger og gennemfører en effektiv opga-vevaretagelse.Væsentlighedknytter sig til spørgsmålet om, hvilke konsekvenser det har, at en uøn-sket hændelse – fx lav kvalitet eller lav effektivitet – indtræffer. Konsekvenserne kanvære såvel økonomiske, politiske som samfundsmæssige og kan vurderes ud fra om-fanget, udbredelsen og varigheden af de tab, som den uønskede hændelse medfører.Sårbarhedknytter sig til, hvorvidt staten er i stand til at identificere en given risiko vedde selvejende institutioners konkrete opgavevaretagelse og dermed til, hvor parat sta-ten er til at håndtere, at en uønsket hændelse opstår.Deparametre,der indvirker på de selvejende institutioners økonomistyring og opga-vevaretagelse, og som styringen dermed kan rettes mod og differentieres i forhold til,kan analytisk anskues ud fra en input-output model,jf. figur 2.1.Figur 2.1Reguleringsparametre

Statens regulering kan således for det første rette sig mod detinputi form af de til-skud, som de modtager fra staten, idet staten kan regulere såvel tilskudsstørrelsernesom principper og betingelser for tilskudsudmøntningen mv.For det andet kan reguleringen rette sig mod institutionernesorganisering og produktioniform af deres styrelsesforhold (struktur), deres anvendelse og styring af »produktions-faktorer« i form af personale og bygninger mv. (ressourcer), deres regnskabsaflæggelseog aktivitetsregistrering mv. (registrering) samt indholdet af deres aktiviteter og ydelser(substans).For det tredje kan reguleringen rette sig mod institutionernesoutputi form af krav tilrevisionen mv., der indvirker på karakteren af denfeedback,som staten får vedrørendeinstitutionernes opgavevaretagelse, og dermed på statens muligheder for at gennem-føre en hensigtsmæssig styringsopfølgning.

Endelig kan reguleringen rette sig mod deomgivelser,institutionerne virker i, herunderisær graden af markedseksponering. Hvis aktiviteter foregår og overlever på mar-kedsvilkår, vil det således øge sandsynligheden for, at de tilrettelægges effektivt, og atde grundlæggende styringsmæssige hensyn tilgodeses.I valget af styringsparametre er det arbejdsgruppens vurdering, at den nuværende sty-ring i vidt omfang er tilrettelagt, så institutionerne udsættes for et markedspres, idetder dog er variation mellem de forskellige typer af institutioner særligt for så vidt an-går deres egenfinansieringsgrad,jf. kapitel 7.Dog føler selv institutioner med en højgrad af offentlig finansiering et markedspres, især fra andre selvejende institutioner,der producerer samme eller beslægtede ydelser lokalt, regionalt eller (inter-)nationalt.Dette styringsvalg er i de fleste tilfælde iboende selve selvejebegrebet, hvor instituti-onerne er flyttet ud af staten netop med henblik på at skulle fungere på et (kvasi-)-marked. Arbejdsgruppen har som led i afgrænsningen af analysen ikke overvejetnærmere, om ændringer i institutionernes konkurrencesituation ville kunne bidrage tilen kvalitativt bedre og mere effektiv opgaveløsning.For så vidt angår de interne styringsparametre er det overordnet arbejdsgruppensvurdering, at den fremadrettede styring af sektoren som helhed – i endnu højere gradend tilfældet er i dag – bør fokusere på institutionernes output og den feedback, somstaten kan få vedrørende institutionernes opgavevaretagelse og effektivitet.Den eksisterende styring er således kendetegnet ved en omfattende regulering af in-put og af institutionernes organisering og produktion uden nær sammenhæng medoutputstyringen, mens outputstyringen kun i mindre omfang sikrer en effektiv og sy-stematisk opfølgning på institutionernes resultatopnåelse og målopfyldelse. Der kanvære saglige begrundelser for en sådan generel vægtning af den hidtidige statslige sty-ring. Arbejdsgruppen finder dog, at en større grad af outputfokusering i alle leddene iden fremadrettede statslige styring vil have en række klare fordele.For detførstevurderes en mere outputfokuseret styringsform således at være mindrebureaukratisk og omstændelig for institutionerne, hvis den tilrettelægges rigtigt og it-understøttes. I modsætning til styringen af såvel institutionernes input som organise-ring og produktion, der især har en retlig karakter, og som pålægger institutionerneen lang række krav, som deres organisering, opgavevaretagelse og økonomistyringmv. skal leve op til, er en outputbaseret styring som udgangspunkt mindre admini-strativ byrdefuld, fordi den i vidt omfang kan baseres på data, som institutionernealligevel i forvejen har lagret i deres økonomi- og (studie-)administrative it-systemer.En statslig styring, der i højere grad end i dag fokuseres mod institutionernes resul-tatopnåelse frem for fx de enkelte institutioners konkrete styrelsesforhold, vil såledeskunne reducere de omkostninger, der er forbundet med styringen for institutionerne,og lette dem for mod en række administrative byrder.

For detandetvurderes en outputfokuseret styringsform at indebære en mere effektivstatslig styring. En styring, der tilrettelægges med henblik på systematisk at kunnefølge op på institutionernes resultatopnåelse og ressourceanvendelse, vil således delskunne medvirke til at udbrede kendskabet til bedste praksis i sektoren, dels give sta-ten større indsigt i, om institutionernes faktiske opgavevaretagelse er tilstrækkelig ef-fektiv. Samtidig indebærer en sådan styring mulighed for regelforenkling, således atstatens omkostninger til at ajourføre regler og kontrollere regeloverholdelsen kan re-duceres.Arbejdsgruppen har på baggrund af disse principper i de følgende afsnit opstillet etsamlet forslag til, hvordan den styringsmæssige ramme og det styringsmæssige ind-hold mest hensigtsmæssigt indrettes med henblik på at sikre en enkel, gennemsigtigog effektiv styring og regulering af de selvejende institutioner, hvor mest muligt an-svar for den konkrete opgaveløsning og drift overlades til institutionerne.2.3 Den styringsmæssige ramme

De selvejende institutioner styres i dag gennem et meget omfattende og forskelligar-tet sæt af regler udstedt af de enkelte ministerier, herunder regler med udgangspunkti Finansministeriets Budgetvejledning,jf. kapitel 6.Rigsrevisionen har herom bemærket iBeretning om selvejende uddannelsesinstitutionerfra2002, at begrebet selveje ikke har et entydigt indhold, men at »…indholdet i selveje-begrebet fastlægges fra område til område og følgelig kan være forskelligt fra institu-tion til institution«. Rigsrevisionen peger i forlængelse heraf på, at de selvejende ud-dannelsesinstitutioners rammebetingelser på væsentlige punkter er forskellige fra hin-anden.Arbejdsgruppen finder, at der i et vist omfang er taget højde for denne kritik i de se-neste års økonomisk-administrative lovgivning om selvejende institutioner, men atkritikken stadig er relevant. Uklarheden hænger sammen med flere forhold.For detførsteer det arbejdsgruppens vurdering, at uklarheden skyldes, at den nuvæ-rende regulering af de selvejende institutioner erindirekte.Budgetvejledningens nuværende reguleringsform er således at pålægge ministerierneat pålægge de selvejende institutioner at følge vejledningens punkt 2.4.9 om tilskud tilselvejende institutioner mv. Det er dermed det tilskudsgivende ministerium, der ipraksis udmønter Budgetvejledningens generelle regler, hvilket indebærer, at de selv-ejende institutioner kun er omfattet af bestemmelserne, i det omfang ministerierne ideres lovgivning har hjemmel hertil og efterfølgende anvender disse hjemler ved atstille krav om overholdelse i underliggende bekendtgørelser.Dette er en omstændelig måde at regulere på, som – viser det sig i praksis – fører til,at der ikke i alle tilfælde reguleres som tilsigtet. Kortlægningen af den gældende regu-

lering på selvejeområdet viser eksempelvis, at det på Kulturministeriets område harværet delvist uklart, hvordan Budgetvejledningens bestemmelse om overholdelse afde statslige løn- og ansættelsesregler gælder for de kulturelle institutioner. På Under-visningsministeriets område er det – frem for de statslige regnskabsregler – valgt atpålægge de selvejende uddannelsesinstitutioner at følge en hybrid mellem de privateog de statslige regnskabsregler, fordi de tidligere statslige regler ikke har kunnet op-fylde de regnskabsmæssige styringsbehov.Den nuværende generelle regulering af de selvejende institutioner er ikke alene indi-rekteex anteved, at den gælder gennem ressortministeriernes regulering, men ogsåexpost,idet Finansministeriet ikke får et direkte feedback vedrørende den virkning, somBudgetvejledningens bestemmelser har på de selvejende institutioner adfærd, ogdermed som regulerende myndighed har ringere muligheder end ved en direkte regu-lering for løbende at kunne udvikle den generelle regulering, herunder tilpasse reg-lerne til institutionernes omskiftelige behov.Det er for detandetarbejdsgruppens vurdering, at den regulering af de selvejende in-stitutioner, der fastsættes i Budgetvejledningen, erutidssvarende.Budgetvejledningenspunkt 2.4.9. vedrørende selvejende institutioner er således udarbejdet på baggrund afde kendetegn, der var karakteristiske for sektoren i slutningen af 1970’erne. Selveje-sektoren er siden dengang vokset hastigt i omfang og kompleksitet, uden at den ge-nerelle økonomisk-administrative regulering af sektoren, som er fastsat i Budgetvej-ledningen, er fulgt med. Budgetvejledningens bestemmelser er derfor ude af trit medden udvikling, der er sket i sektoren i retning mod større dispositionsfrihed og meremarkedsmæssige vilkår. Bestemmelserne er blandt andet ikke tilstrækkeligt præcise ogdifferentierede i forhold til at kunne regulere det omfattende antal af selvejende insti-tutioner, der eksisterer i dag.Det er for dettredjearbejdsgruppens vurdering, at en væsentlig konsekvens af denindirekte og utidssvarende regulering af sektoren, er, at styringen bliveruensarteti denforstand, at styringen i vid udstrækning er blevet udviklet på hvert enkelt minister-område og ikke har været genstand for en samlet tværgående tænkning. Det forhold,at det er det tilskudsgivende ministerium, der administrerer Budgetvejledningens be-stemmelser, og dermed har ansvaret for at fastsætte den specifikke regulering vedrø-rende de selvejende institutioner på sit område, har – i takt med, at flere og flere in-stitutionsområder er overgået til at blive selvejende institutioner samt en række andreparametre – resulteret i en ganske kompliceret, omfangsrig og forskelligartet ressort-lovgivning på de enkelte ministerområder. De nuværende knap 2.000 selvejende in-stitutioners økonomiske og styrelsesmæssige forhold reguleres således af 25 forskelli-ge love og 60 forskellige bekendtgørelser,jf. kapitel 6.Den knopskudte regulering har isoleret set for det enkelte institutionsområde antage-ligvis været hensigtsmæssig, idet de enkelte ministerier har haft behov for at udformeen række mere præcise regler end de bestemmelser, der fremgår af Budgetvejlednin-gen, med henblik på hensigtsmæssigt at kunne regulere deres institutioner. Arbejds-

gruppen vurderer imidlertid, at det eksisterende regelsæt for den samlede selvejesek-tor forekommer meget stort, når det tages i betragtning, at regelsættet retter sig modde samme typer af institutioner inden for hvert minister- eller institutionsområde. Tilsammenligning er reguleringen af statslige institutioner tilrettelagt væsentligt mereenkelt, idet styringen som udgangspunkt finder sted via Budgetvejledningen, der af-hængigt af den pågældende bevillingstype fastsætter de forskellige krav til tilskudstil-delingen og institutionernes økonomiske disponering mv.Arbejdsgruppen vurderer endvidere, at et så omfangsrigt regelsæt er unødvendigt bu-reaukratisk og kompliceret for de enkelte institutioner samtidig med, at det for statensom helhed må formodes at være dyrt at administrere og ajourføre. Arbejdsgruppenfinder følgelig, at der er behov for en modernisering og afbureaukratisering af denstyringsmæssige ramme på selvejeområdet.Ved udformningen af en ny styringsmæssig ramme for selvejende institutioner er detarbejdsgruppens vurdering, at der må ske en balancering af hensynet tilpå den ene sideat sikre den størst mulige klarhed og regelforenkling ogpå den anden sideat skabe enramme, der er tilstrækkelig fleksibel og løbende tilpasses de forskellige sektorers sty-ringsmæssige karakteristika.Arbejdsgruppen finder, at disse to hensyn mest hensigtsmæssigt balanceres ved, atder udarbejdes følgende tværgående områdelove, som erstatter den del af ministeri-ernes nuværende ressortlovgivning, der vedrører den økonomisk-administrative re-gulering af området.••Enområdelov for universiteter.Loven placeres under Videnskabsministeriet og base-res på den nuværende universitetslov.Enområdelov for uddannelsesinstitutioner,dvs. Undervisningsministeriets »regulerede«institutioner (professionshøjskoler, erhvervsakademier, institutioner for er-hvervsrettet uddannelse, voksenuddannelsescentrene og de offentlige gymnasier,HF-centre og studenterkurser), samt de maritime uddannelser på Økonomi- ogErhvervsministeriets område. Loven placeres under Undervisningsministeriet.Enområdelov for kulturinstitutioner,dvs. teatre, museer mv. Loven placeres underKulturministeriet og tager bl.a. udgangspunkt i den nuværende museumslov.

Hertil kommer, at områdelovene skal indeholde hjemler til at fastsætte regler om til-skud, løn og personale, regnskab og revision i anden lovgivning.Områdelovene vil således for detførsteskulle indeholde en hjemmel til, at regler ved-rørende tilskud til institutionerne fastsættes af finansministeren i ét fælles regelsæt itilknytning til Finansloven. Samlingen af tilskudsreglerne vil juridisk set kunne skeved fx at udstede en fælles tilskudsbekendtgørelse med hjemmel i en tekstanmærk-ning på Finansloven eller ved at oprette en ny bevillingstype i Budgetvejledningen.For detandetvil de skulle indeholde en hjemmel, der pålægger institutionerne at følgelov om statens regnskabsvæsen, idet der i lov om statens regnskabsvæsen vil skulletilføjes et afsnit om selvejende institutioners regnskabsaflæggelse.For dettredjevil den skulle indeholde en hjemmel, der pålægger institutionerne at føl-ge lov om revisionen af statens regnskaber, idet der dog i lov om revisionen af sta-tens regnskaber allerede er hjemmel til at revidere selvejende institutioner.Endelig vil der for detfjerdeskulle fastsættes en bestemmelse i lovene, der pålæggerinstitutionerne at følge de af finansministeren fastsatte eller aftalte bestemmelser omløn- og ansættelsesvilkår mv., som tilfældet allerede er i dag,jf.dog afsnit 2.2.4.Den styringsmæssige ramme kan dermed sammenfattes som ifigur 2.2.Tabel 2.2Den styringsmæssige rammeReguleringsmæssige parametreDefinition af begrebet »selvejende institution«Tilskud (input)Styrelsesforhold(struktur)Personale (ressourcer)Regnskabsaflæggelse (registrering)Revision (output)Reguleringsmæssig forankringOmrådeloveFælles regelsæt i tilknytning til finanslovenOmrådelove og tilhørende bekendtgørelserDe statslige regler og aftalerLov om statens regnskabsvæsenLov om revisionen af statens regnskaber

Ved udformningen af de tre tværgående områdelove vil det på den ene side være mu-ligt at realisere en betydelig reduktion i antallet af regler, idet de bestemmelser vedrø-rende tilskud, regnskab og revision, der i dag er fastsat i det omfangsrige antal af be-kendtgørelser på de enkelte ministerområder, harmoniseres og flyttes til fælles regel-sæt. Løn- og personaleforhold reguleres dog allerede i dag af Finansministeriet. Sam-tidig vil det på den anden side være muligt at udforme en regulering, der for så vidtangår styrelsesforhold og andre særlige styringsmæssige karakteristika er tilpassetensartede grupper af institutioner.Det kan anføres, at modellen indebærer en risiko for, at definitionen af begrebet»selvejende institution« i de forskellige tværgående områdelove over tid vil kunnefjerne sig fra hinanden,jf.erfaringen fra de seneste 30 år.Det er arbejdsgruppens vurdering, at modellens udformning vil hindre, at dette sker iet omfang, der er uhensigtsmæssigt, idet modellen indebærer, at der oprettes ét fællesregelsæt for tilskud til de selvejende institutioner, som samtlige selvejende institutio-ner underlægges. Mens de enkelte områdelove således eventuelt vil kunne have min-dre forskelle i deres definition af »selvejende institutioner«, vil der med et sådant fæl-les regelsæt blive skabt klarhed på bevillingssiden, som vurderes at være det forhold,der især er afgørende for Rigsrevisionen.Det vil herudover kunne fremhæves, at modellen vil skabe mindre gennemskuelighedog regelforenkling for institutionerne sammenlignet med i dag, hvor der er fastsat éninstitutionslov og et tilhørende sæt bekendtgørelser for hver institutionstype.Heroverfor må imidlertid anføres, at samtlige økonomisk-administrative bestemmel-ser vedrørende de selvejende institutioner skal fremstilles samlet i vejledningsform.Det sker i dag på det statslige område gennem Økonomistyrelsens Økonomisk-administrative vejledning (oav.dk) og Personalestyrelsens Personaleadministrativevejledning (pav.perst.dk). At tilgå de gældende regler via vejledninger vil være natur-ligt for institutionerne, herunder uddannelsesinstitutionerne der også i dag søgerhjælp i Undervisningsministeriets institutionsvejledninger. Fælles regler vedrørendetilskud, regnskabsaflæggelse og revision vil til gengæld give endnu bedre mulighederfor at udvikle it-baserede vejledninger, som vil være til gavn for institutionerne.Desuden kan anføres, at modellen indebærer en forenkling og afbureaukratisering forinstitutioner ved at gøre det lettere for institutionerne at fusionere og at rekruttereadministrative medarbejdere med kendskab til de anvendte tilskuds-, regnskabs- ogrevisionsregler.For så vidt angår de »frie« skoler, dvs. frie grundskoler, frie kostskoler, produktions-skoler og private gymnasier, er det arbejdsgruppens vurdering, at der gælder særligerammevilkår som følge af bl.a. Tvind-lovgivningen, hvilket umiddelbart vanskeliggøren samlet regulering. Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at der gennemføres en rækkeyderligere særskilte analyser af, hvordan det »frie« skoleområde mest hensigtsmæssigt

I de følgende afsnit opstilles arbejdsgruppens anbefalinger til indholdet af den sty-ring, som de forskellige institutionstyper – i lyset af ovenstående principper,jf. afsnit2.2.– fremadrettet anbefales underlagt i områdelovene og de fælles regelsæt.2.4.1 Institutionsbegrebet – juridisk og praktisk afgrænsning af institutionerneDen juridiske afgrænsning af den selvejende sektor viser, at der ikke i dansk lovgiv-ning eller i den juridiske teori er fastlagt en generel og entydig juridisk definition afbegrebet »selvejende institution« eller »selveje«. Begrebet selvejende institution an-vendes således i lovgivningen og i øvrigt som benævnelse for institutioner, der er op-rettet og organiseret på forskellig måde, og indholdet af begrebet varierer fra retsom-råde til retsområde.Den juridiske afgrænsning viser, at det juridisk set alene er fonde i fondslovgivnin-gens forstand, der er selvejende institutioner.Den juridiske afgrænsning viser imidlertid også, at institutioner, der i praksis benæv-nes som »selvejende«, ofte er undtaget fondslovenes bestemmelser, idet fondsloveneblandt andet undtager selvejende institutioner, der er oprettet ved lov eller i henholdtil lov og/eller er undergivet tilsyn og økonomisk kontrol af en offentlig myndighed.Institutionerne er i stedet underlagt den regulering, der sker gennem ministeriernesressortlovgivning på baggrund af blandt andet Finansministeriets Budgetvejledning,jf. kapitel 6.Med det principielt privatretlige udgangspunkt i fondsretten for de selvejende institu-tioner har det været diskuteret, hvorvidt Grundlovens § 73 om ejendomsrettensukrænkelighed begrænser statens mulighed for at regulere de selvejende institutioner,uanset at institutionerne er undtaget fra fondslovenes regulering.Det er arbejdsgruppens vurdering, at Grundlovens § 73 er relevant i forhold til deselvejende institutioners eventuelle (privatretlige) formue, men at bestemmelsen ikkekan anses for at have betydning i forhold til statens muligheder for at stille krav tilinstitutionernes anvendelse af de tilskud, som de modtager fra staten.

Den betydelige uklarhed, der hersker omkring begrebet »selvejende institution«, ska-ber efter arbejdsgruppens vurdering behov for, at der i områdelovene udarbejdes enklar og entydig definition af de berørte institutioner.Arbejdsgruppen har overvejet, i hvilket omfang begrebet »selvejende« i sig selv harværet medvirkende til at skabe uklarhed om de styringsmæssige rammer, der gælderfor institutionerne.For det første er begrebet kendt fra fondslovene. Som beskrevet ovenfor er det, der ipraksis forstås ved selvejende institutioner, dog undtaget fra fondslovenes regulering.For det andet er det distinkte organisatoriske karakteristikum ved selvejende institu-tioner ikke, at de »ejer sig selv« i form af deres egen formue og bygninger – fx ejerikke alle selvejende institutioner samtlige deres egne bygninger,jf. kapitel 13– mensnarere, at institutionerne har en selvstændig bestyrelse, der træffer beslutninger uaf-hængigt af og i »armslængde« fra den relevante minister.Disse forhold kunne gøre det relevant at overveje en benævnelse af institutionsbe-grebet, der sikrer en sproglig adskillelse fra fondsretten, og hvor det er institutioner-nes uafhængighed af staten i spørgsmål vedrørende driften, der er det væsentlige, ogikke indirekte et ejerskab til fx bygninger. Heroverfor står dog, at begrebet »selvejen-de institution« har en lang historisk tradition og er almindelig anerkendt af institutio-nerne.Arbejdsgruppen anbefaler på den baggrund at fastholde benævnelsen »selvejende in-stitution«, men at denne til gengæld defineres klart og ensartet i hver af områdelove-ne, herunder i forhold til fondslovene.Konkret finder arbejdsgruppen, at »selvejende institutioner« fx vil kunne defineresved, at institutionerne har en statslig finansieringsandel på mere end 50 pct. i mereend tre år i trækellerer stiftet ved lovellerer godkendt i henhold til lov. Herved søgesbegrebet lagt op af fondslovenes undtagelsesbestemmelser, hvorefter »selvejende in-stitutioner, der som vilkår for godkendelse eller tilskud fra det offentlige er undergi-vet tilsyn og økonomisk kontrol af en offentlig myndighed efter anden lovgivningeller bestemmelser udstedt i henhold til anden lovgivning« samt »selvejende instituti-oner, hvis drift overvejende dækkes af statslige eller kommunale midler, og som erundergivet tilsyn af det offentlige…«, ikke er omfattet af fondslovene.At begrebet på denne måde defineres modsætningsvist til fondslovene betyder ikke,at begrebet ikke også kan rumme organisationsformer, som ikke er omfattet affondslovenes undtagelsesbestemmelser, fx foreninger eller interessentskaber, der erdannet som en juridisk ramme omkring modtagelse af et årligt driftstilskud fra statentil udførelsen af et – typisk kulturelt – formål.

En forudsætning for at være en selvejende institution bør dog være, at institutionener en egentlig organisation med en bestyrelse, en daglig ledelse og et klart formål mv.Selvejende institutioner kan således ikke udgøres af enkeltpersoner.Selvejende institutioner bør endvidere defineres ved, at de modtager statslige drifts-tilskud, som de inden for de af lovgivningen nærmere fastsatte rammer frit kan di-sponere over i forbindelse med tilrettelæggelsen af deres opgavevaretagelse. Tilskud,som knytter sig til løsningen af særlige afgrænsede opgaver og projekter, herundertilskud fra tipsmidlerne eller satspuljen, fører dermed i sig selv ikke til, at modtagerener en selvejende institution. Reguleringen af disse tilskud må derfor fortsat ske i lov,på finansloven eller i bekendtgørelser med hjemmel i lov.Selvejende institutioner bør endelig defineres ved at være institutioner, der er opret-tet afstateneller modtager mere end 50 pct. af sin finansiering frastaten, jf.ovenfor.Undtaget fra denne definition er dermed institutioner, der er oprettet af kommunerellermodtager mere end 50 pct. af deres finansiering fra kommunerneellermodtagermere end 50 pct. af deres finansiering fra staten via kommunerne. Disse institutionerer således ikke selvejende institutioner.Til gengæld udelukker definitionen principielt ikke, at private virksomheder kan god-kendes som selvejende institutioner, såfremt det politisk ønskes at åbne mulighedherfor. De nærmere vilkår herfor vil i givet fald skulle fastlægges nærmere. Der kanomvendt også være tilfælde, hvor en institution inden for et af de her omfattede virk-somhedsområder mest hensigtsmæssigt indrettes efter andre principper end selveje-formen, uanset at de øvrige institutioner på det pågældende område er selvejende.Det kunne fx være relevant, hvis der ønskedes privat og/eller udenlandsk medejer-skab (eller fuldt ejerskab) til en institution på området. Der bør i de enkelte område-love skabes procedurer, så der kan etableres en relevant og tilstrækkelig regulering afsådanne institutioner.Det er arbejdsgruppens vurdering, at definitionen af selvejende institutioner skal ske ilovform, da den vil skulle have retsvirkning for enheder uden for staten. Desudenindebærer en lovmæssig forankring, at institutionstypen klart og entydigt afgrænsesfra andre organisationsformer. Den nærmere afgrænsning og præcise juridiske defini-tion af institutionerne bør dog ske i forbindelse med udformningen af de tre tværgå-ende områdelove.Ud over en klar juridisk afgrænsning af de selvejende institutioner og fastsættelsen afet fælles regelsæt, finder arbejdsgruppen, at der er behov for en mere præcis praktiskafgrænsning af institutionerne.Kortlægningen af det nuværende antal af selvejende institutioner har således vist, atder ikke hidtil har eksisteret et samlet overblik over antallet af institutioner på trodsaf, at sektoren i dag modtager et statstilskud på omkring 47 mia. kr. årligt.

Med henblik på at sikre en praktisk afgrænsning af de selvejende institutioner er detarbejdsgruppens vurdering, at det bør være en tilskudsbetingelse, at institutionernelader sig registrere i et centralt register. Med dette krav sikres det, at registret omfat-ter alle selvejende institutioner, og dermed at institutionerne afgrænses fra fonde,foreninger mv.Arbejdsgruppen vil derfor anbefale, at der etableres et nyt centralt institutionsregi-ster. En forudsætning for udbetaling af statstilskud, der sker via Nemkonto, bør væ-re, at institutionerne lader sig registrere i registret. Regler om ind- og udtræden af re-gistret bør fastsættes i de tværgående områdelove,jf. ovenfor.Det bemærkes, at institutioner, der modtager statslige tilskud i dag, i forvejen er regi-streret i forskellige registre, hvor der dog ikke sondres mellem, hvorvidt den pågæl-dende institution er selvejende eller ej. Enhver institution, der modtager statstilskud,skal fx i forvejen være registreret i det Centrale Virksomhedsregister (CVR) for at fåudbetalt tilskud via Nemkonto. Endvidere driver UNI-C et centralt register, der om-fatter Undervisningsministeriets institutioner og en række andre ministeriers uddan-nelses- og forskningsinstitutioner. Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at det undersø-ges nærmere, om et af de eksisterende registre kan udbygges og udvikles til at hånd-tere de registreringskrav som følger af den fælles regulering på området.2.4.2 TilskudStaten regulerer i væsentligt omfang de selvejende institutionersinputi form af de til-skud, som de modtager fra staten. Reguleringen sker både via fastsættelsen af til-skudsstørrelserne på de årlige finanslove og via de regler og bestemmelser, der om-handler tilskudstildelingen, herunder tilskudsbetingelser, tilskudsprincipper mv., somer fastsat i en række love og bekendtgørelser på de enkelte ministerområder samt ianmærkningerne på de årlige finanslove.Kortlægningen af den statslige tilskudsudmøntning til de selvejende institutioner vi-ser, at over 70 pct. af de samlede statstilskud til den selvejende sektor udmøntes akti-vitetsbestemt. Det skyldes, at langt hovedparten af de selvejende institutioner, derudbyder uddannelse, får taxameterfinansieret deres uddannelsesaktivitet.Taxameterfinansiering er en incitamentsbaseret reguleringsform som i kombinationmed, at der eksisterer et stort antal institutioner, medvirker til at etablere et »kvasi-marked«, hvor institutionerne tilskyndes til løbende at udvikle deres opgavevaretagel-se med henblik på at tiltrække og fastholde elever og studerende.Ud over at den taxameterbaserede tilskudstildeling giver institutionerne incitamentertil at tiltrække og fastholde deres »kunder« og få dem hurtigere igennem uddannelsen,hvilket bidrager til at realisere de uddannelsespolitiske målsætninger, sikrer finansie-ringsformen også en løbende reallokering af de statslige tilskud efter aktivitet medpotentielt god mulighed for tværgående sammenligning.

Taxameterfinansiering har dog også en række styringsmæssige ulemper for staten, derisær knytter sig til takstfastsættelsen.For detførsteviser erfaringerne således, at det er vanskeligt at fastsætte takster, derafspejler de faktiske omkostninger, når der er tale om et stort antal uddannelser ogkurser med meget forskellig omkostningsprofil. Dette problem er forsøgt løst ved atfølge et overordnet princip om, at taksterne er politisk fastsatte, og at det er omkost-ningerne, der skal tilpasses takstniveauerne, og ikke omvendt.På trods af princippet om politisk fastsatte takster har Rigsrevisionen kritiseret for-skellen mellem takster og underliggende omkostninger i sin beretning om takstfast-sættelsen på AMU-området fra september 2007.Beretningen er efter arbejdsgruppens vurdering et eksempel på, at der med taxame-terfinansiering i udgangspunktet signaleres en overensstemmelse mellem takst ogomkostninger, og at et taxameterfinansieringssystem derfor bør indrettes, så signaletom politisk fastsatte takster klart fremgår. Heroverfor står, at det nøje bør overvejes,hvor langt fra den faktiske omkostning, en takst bør være, hvis de faktiske økonomi-ske konsekvenser af ændringer i den takstfinansierede aktivitet i et tilstrækkeligt om-fang skal kunne afspejles retvisende i budgetteringen, samt hvis det skal undgås atetablere uhensigtsmæssige økonomiske incitamenter for institutionerne.For detandetkan taxameterfinansiering indebære en risiko for, at takstniveauet gene-relt presses opad som følge af, at tilskudsmodtagerne vil have en tendens til alene atgøre det relevante ministerium opmærksom på de forhold, der efter institutionernesvurdering berettiger til, at taksterne skal hæves, og ikke på de forhold, der kunne be-rettige en nedjustering af taksterne. Samt for dettredje,at output præmieres uanset,om der rent faktisk er et samfundsmæssigt behov for et sådant output.Disse ulemper kan efter arbejdsgruppens vurdering imødegås gennem en effektiv ogsystematisk opfølgning på institutionernes resultatopnåelse og målopfyldelse.Samlet set finder arbejdsgruppen, at taxameterfinansiering udgør et hensigtsmæssigtfinansieringsprincip på især uddannelsesområdet. Arbejdsgruppen anbefaler derfor,at dette princip fortsat anvendes på uddannelsesområdet. Som led i samlingen af til-skudsbestemmelserne i et fælles statsligt regel,jf. afsnit 2.3,bør det efter arbejdsgrup-pens vurdering dog overvejes nærmere, i hvilket omfang de konkrete taxametermo-deller for de forskellige institutions- og uddannelsesområder i højere grad kan for-enkles og samordnes på tværs.Den nuværende regulering af tilskudsprincipperne mv. har således medført, at takst-strukturen er blevet mere og mere uensartet på tværs af de enkelte ministerområderog institutionsområder, og at ellers sammenlignelige taksttyper har udviklet sig for-skelligt. Dette gælder fx bygningstaxametret, der fastsættes meget forskelligt på hen-holdsvis Undervisningsministeriets og Videnskabsministeriets område, hvilket kon-

kret har medvirket til at vanskeliggøre samarbejde og fusioner mellem institutionerpå tværs af de to ministerområder. Der er desuden stor forskel på, hvor klart prin-cippet om politisk fastsatte takster signaleres i den måde, det udmøntes på de for-skellige ministerområder.Kortlægningen af de gældende tilskudsbestemmelser viser derudover, at taxametersy-stemet på Undervisningsministeriets område forekommer særligt komplekst og uens-artet med en differentieret takststruktur. Det skyldes blandt andet, at Undervis-ningsministeriets område tidligere har været domineret af et stort antal små instituti-oner med et meget smalt udbud.De meget forskelligartede takststrukturer på institutionsområderne indebærer, at til-skudsudmøntningen bliver svær at gennemskue og sammenligne på tværs. Da erfa-ringerne viser, at det har været vanskeligt at gennemføre en meget præcis takstfast-sættelse, da institutionerne i øvrigt disponerer over de forskellige tilskud under ét, ogda udviklingen i de senere år i retning er gået mod større og bredere institutionergennem et stort antal fusioner, anbefaler arbejdsgruppen, at der på sigt særligt skeren samordning og forenkling af de nuværende taxametersystemer på Undervis-ningsministeriets område.For områderne uden taxameterfinansiering anbefaler arbejdsgruppen, at det eksplicitfremgår, om den valgte finansieringsform bidrager til en effektiv og systematisk op-følgning på institutionernes resultatopnåelse og målopfyldelse, eller om dette sikresgennem andre reguleringsparametre,jf. figur 2.1.2.4.3 StyrelsesforholdMinisteriernes regulering af de forskellige selvejende institutionstypersstrukturi formaf institutionernes styrelsesforhold varierer betydeligt både inden for og på tværs afministerområder. Konkret afspejles dette bl.a. i forhold til de krav, der stilles til insti-tutionernes vedtægter, og de krav, der stilles til bestyrelsernes udpegning og sammen-sætning mv.VedtægterDe selvejende institutioners vedtægter udgør institutionernes grunddokument, derbeskriver rammerne for institutionernes virksomhed og forvaltning.Af ressortlovgivningen på ministeriernes områder fremgår det typisk, at de skal angi-ve institutionens navn, hjemsted og formål samt reglerne om bestyrelsens sammen-sætning, udpegning, opgaver og kompetence, og hvem der med bindende virkningkan tegne institutionen. For stort set alle institutioner stilles der krav om tilskuds-yders godkendelse af vedtægterne.Fortolkning af institutionens vedtægter tilkommer som udgangspunkt institutionenog dens bestyrelse. Bestyrelsen kan dog ikke fortolke vedtægtsbestemmelserne på enmåde, der strider imod gældende retsregler og lovligt fastsatte vilkår.

Uagtet de generelle træk, der typisk kendetegner selvejende institutioners vedtægter,er det karakteristisk, at ministerierne i meget forskelligt omfang regulerer indholdet afderes selvejende institutioners vedtægter. Undervisningsministeriet og Velfærdsmini-steriet regulerer således indholdet af vedtægterne meget tæt, mens Videnskabsmini-steriet, Kulturministeriet samt Økonomi- og Erhvervsministeriet i mindre omfangstiller indholdsmæssige krav til institutionernes vedtægter.Undervisningsministeriets har således fx for de »regulerede« institutioner udarbejdetsåkaldte standardvedtægter, der udgør detaljerede skabeloner, som præcist fastsætter,hvad indholdet af institutionernes vedtægter skal være.Den variation, der i dag eksisterer i ministeriernes regulering af de selvejende institu-tioners vedtægter, afspejler blandt andet, at der på hvert ministerområde er forskelli-ge behov for at varetage styringsmæssige hensyn ved at stille krav til institutionernesudformning af deres vedtægter. Det er derfor arbejdsgruppens vurdering, at det vilvære hensigtsmæssigt, at reglerne vedrørende fastlæggelsen og eventuelt godkendel-sen af de selvejende institutioners vedtægter fastsættes i de fælles områdelove, da derherved vil kunne tages hensyn til de konkrete styringsmæssige forhold, som gælderfor hvert område.Arbejdsgruppen vil dog anbefale, at ministerierne i den forbindelse overvejer, hvortæt den statslige regulering gennem vedtægterne bør være, og om vedtægterne i givetfald ikke kan forenkles på en række områder med henblik på dels at øge institutio-nernes frihedsgrader, dels at reducere de administrative omkostninger, som nødven-digvis knytter sig til ministeriernes kontrol heraf.BestyrelseKortlægningen af de selvejende institutioners bestyrelses- og ledelsesforhold viser, atbestyrelsesarbejdet er tilrettelagt ganske forskelligt i de selvejende institutioner. Detteskyldes, dels at der i lovgivningen fastsættes forskellige krav til blandt andet sammen-sætningen af bestyrelsen i de enkelte institutioner, dels at institutionerne varierer be-tydeligt i forhold til deres størrelse og styringsmæssige karakteristika mv. Der er såle-des ikke i dag fastsat generelle retningslinjer eller opstillet anbefalinger for, hvordanbestyrelsesarbejdet bør tilrettelægges i de selvejende institutioner, som det eksempel-vis er tilfældet for private virksomheder eller statslige aktieselskaber,jf. boks 2.1.

Boks 2.1Anbefalinger til bestyrelsesarbejdet i børsnoterede selskaber og statslige aktieselskaberDet såkaldte Nørby-udvalg udgav i 2001 rapport omCorporate Governance i Danmark – Anbefalingertil god selskabsledelse i Danmark, der opstillede en række anbefalinger til aktionærernes rolle ogsamspil med selskabsledelsen, interessenternes rolle og betydning for selskabet, åbenhed og gen-nemsigtighed, bestyrelsens opgaver og ansvar, bestyrelsens sammensætning, aflønning af bestyrelseog direktion og risikostyring. Rapportens anbefalinger var først og fremmest rettet mod børsnotere-de selskaber, men en række af anbefalingerne vurderes også at være relevante for statslige selskaberog andre dele af den offentlige sektor.Finansministeriet, Trafikministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet udgav således i 2004 rappor-tenStaten som aktionær, hvori der foretages en præcisering og justering af forventningerne til destatslige aktieselskaber i forhold til dem, der gælder for børsnoterede selskaber. Rapporten indehol-der især en række anbefalinger vedrørende bestyrelsernes arbejde, sammensætning og kompetence.Kilde:Corporate Governance i Danmark – Anbefalinger for god selskabsledelse i Danmark,Nørby-udvalget, 2001 ogSta-ten som aktionær,Finansministeriet m.fl., 2004.

Når staten vælger at delegere løsningen af en opgave til en selvejende institution,kommer bestyrelsen til at indtage en helt central rolle. Det er derfor afgørende, at be-styrelserne i de selvejende institutioner er i stand til at forvalte det ansvar, der følgeraf denne uafhængighed. Det er følgelig arbejdsgruppens vurdering, at forholdeneomkring bestyrelsesarbejdet bør være helt klare, således at der er sikkerhed for, at in-stitutioners frihed og ansvar forvaltes på en sådan måde, at der sikres en tilstrækkeligkvalitet og effektivitet i institutionernes opgavevaretagelse.Arbejdsgruppen finder imidlertid, at det på de enkelte ministerområder kan værenødvendigt at tilgodese forskellige organisatoriske karakteristika og sektorpolitiskehensyn mv. ved tilrettelæggelsen af bestyrelsens arbejde samt ved udpegningen ogsammensætningen af bestyrelsen. Godt bestyrelsesarbejde afhænger således ikke kunaf generelle forhold, men også i vidt omfang af den enkelte institutions konkrete sty-rings- og ledelsesmæssige udfordringer samt af den enkelte bestyrelses sammensæt-ning og samspil med institutionens daglige ledelse og omgivelser.Kortlægningen har blandt andet i denne forbindelse vist, at der på de enkelte institu-tionsområder kan eksistere forskellige behov for at repræsentere bestemte interessereller bestemte kompetencer. Det gælder eksempelvis på de større uddannelsesinstitu-tioner, hvor repræsentanter for arbejdsgivere og arbejdstagere samt erhvervspersonertypisk udpeges til bestyrelsen, og på de »frie« skoler« og kulturinstitutionerne, hvorfrivillige og/eller brugerrepræsentanter mv. typisk indgår i institutionernes bestyrel-ser.Det er derfor arbejdsgruppen vurdering, at de enkelte ministerier fortsat vil skullehave ansvaret for at fastsætte de nærmere regler for indholdet af bestyrelsens arbejdesamt for bestyrelsens størrelse, udpegning og sammensætning, og at reglerne heromderfor fastsættes i områdelovene.

Arbejdsgruppen finder imidlertid, at det i forbindelse med udformningen af område-lovene bør overvejes, om bestyrelsernes størrelse og sammensætning i tilstrækkeliggrad sikrer en effektiv og professionel ledelse af institutionerne.Det kan i denne sammenhæng fremhæves, at Undervisningsministeriet har igangsatet arbejde med henblik på at professionalisere bestyrelsesarbejdet på uddannelsesin-stitutionerne. Arbejdet blev igangsat som opfølgning på rapportenStyringsanalysen –analyse af uddannelsesområdets styringssystemfra 2005, der bl.a. omfattede en undersøgelseaf uddannelsesinstitutionernes bestyrelsessammensætning.Denne undersøgelse konkluderede, at der ved udpegningen af bestyrelsesmedlemmeri dag overvejende tages hensyn til repræsentation af fag og brancher inden for institu-tionens udbud til trods for, at uddannelsesinstitutionernes bredere udbudsprofilerhar vanskeliggjort denne hensyntagen. Derudover konstaterede undersøgelsen, atvisse institutioners bestyrelser overstiger den af ministeriet fastsatte vejledende øvregrænse for antallet af bestyrelsesmedlemmer, og at det store antal af bestyrelsesmed-lemmer kan hindre en konstruktiv debat og en effektiv beslutningsproces. Undervis-ningsministeriet er som opfølgning herpå ved at tilpasse antallet af bestyrelsesmed-lemmer, og har derudover udarbejdet en kodeks for godt bestyrelsesarbejde,jf. boks2.2.Boks 2.2Kodeks for godt bestyrelsesarbejde på Undervisningsministeriets områdeUndervisningsministeriet nedsatte i 2007 en projektgruppe med deltagelse af repræsentanter forbestyrelsesforeningerne for de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner, de almene gymnasier, vok-senuddannelsescentrene, social- og sundhedsskolerne samt professionshøjskolerne. Herudover blevrepræsentanter for de respektive institutionsområders ledelsesforeninger inddraget i processen. Pro-jektgruppen fik til opgave at udarbejde et kodeks for godt bestyrelsesarbejde.Projektgruppen afrapporterede resultaterne af sit arbejde i januar 2008 i dokumentetKodeks forgodt bestyrelsesarbejde – med fokus på det strategiske niveau, der er tilgængeligt på ministerietshjemmeside.Det udarbejdede kodeks giver eksempler på, hvilke strategiske opgaver bestyrelserne bør løse, ogomfatter desuden ideer til den lokale implementering af kodekset.Kilde: Undervisningsministeriet.

2.4.4 PersonaleStaten regulerer i væsentligt omfang de selvejende institutionersressourceri form afisær deres personale. Medarbejderne er for alle institutionstyper en helt afgørendeparameter, da institutionerne typisk producerer serviceydelser, hvor de ansatte pr.definition udgør den centrale produktionsfaktor. Dette tilsiger, at institutionerne somudgangspunkt har en stærk strategisk interesse i at kunne disponere frit i forhold tilstatslige løn- og ansættelsesvilkår, herunder regler for løndannelsen, for på den mådeat kunne tiltrække og fastholde nøglemedarbejdere.For at imødekomme ønsket om – inden for de statslige løn- og ansættelsesvilkår – atkunne tiltrække og fastholde nøglemedarbejdere er der siden 1997 indført nye lønsy-stemer i staten med henblik på at give institutioner omfattet af de statslige overens-komster bedre muligheder for at skabe sammenhæng mellem mål, resultater og ho-norering. Derudover er universiteterne tildelt en række særlige frihedsgrader, da pro-fessorerne er undtaget fra den generelle stillingskontrol, og dekaner, institutledere ogprofessorer ikke er omfattet af cheflønpuljen.Over for hensynet til, at institutionerne skal kunne tiltrække og fastholde kvalificeretarbejdskraft, står det helt centrale samfundsøkonomiske hensyn at styre lønudviklin-gen for de meget store personalegrupper, der er ansat på de selvejende institutioner.Det gælder særligt universiteterne, hvis løndannelse de underliggende uddannelsesin-stitutioner med akademisk uddannede medarbejdere spejler sig i. Desuden risikerer etfravær af regulering via statslige overenskomster mv. på universiteterne at medføre,at nøglemedarbejdere betales for at skifte fra én statsligt finansieret forskningsinstitu-tion til en anden, og at samfundet dermed samlet set ikke tilføres en merværdi, dermodsvarer den højere lønudgift. En sådan udvikling er således allerede blevet aktuali-seret efter indførelsen af nye lønsystemer, og et fravær af regulering via statsligeoverenskomster mv. vurderes at ville forstærke denne udvikling betydeligt.Arbejdsgruppen finder derfor grundlæggende, at den nuværende praksis, hvor samt-lige personalegrupper på de almene gymnasier, de erhvervsrettede uddannelsesinsti-tutioner, professionshøjskolerne, erhvervsakademierne, social- og sundhedsskolerne,voksenuddannelsescentrene, universiteterne, de maritime uddannelsesinstitutioner ogde sociale institutioner er omfattet af de statslige løn- og ansættelsesvilkår, er sam-fundsøkonomisk hensigtsmæssig, samt at institutionerne har tilstrækkelige friheds-grader inden for de nye lønsystemer.Derudover finder arbejdsgruppen det hensigtsmæssigt, at kun de bærende medarbej-dergrupper i form af ledere og lærere mv. på det frie skoleområde er omfattet af destatslige løn- og ansættelsesvilkår. De frie skoler er således som udgangspunkt opret-tet på privat initiativ og kan efter arbejdsgruppens vurdering blandt andet derfor re-guleres mindre intenst end de øvrige selvejende uddannelsesinstitutioner. Det erimidlertid hensigtsmæssigt, at institutionernes bærende medarbejdere er omfattet afde statslige løn- og ansættelsesvilkår for at understøtte en symmetrisk lønudvikling i

uddannelsessektoren såvel på tværs af institutionsområder som på tværs af stat, regi-oner og kommuner.Derimod finder arbejdsgruppen det som udgangspunkt ikke afgørende, at der stillescentrale krav til, hvorvidt erhvervsfremmeinstitutionerne, de sociale institutionersamt de kulturelle institutioner skal omfattes af de statslige løn- og ansættelsesvilkår,da de typisk modtager væsentlige ikke-statslige tilskud og/eller har en meget begræn-set økonomisk volumen.Ud fra en samlet overvejelse vurderer arbejdsgruppen det herudover som hensigts-mæssigt, at de ministerier, der i dag er omfattet af den generelle stillingskontrol, tilde-les en række øgede frihedsgrader med henblik på at forbedre institutionernes mulig-hed for hurtigt og smidigt at kunne rekruttere ledende medarbejdere.Arbejdsgruppen vil derfor anbefale, at Videnskabsministeriet tildeles kompetence til– inden for den nuværende pulje af godkendte administrative stillinger på området –at kunne klassificere stillinger i lønramme 37 og 38 på universiteterne. Klassificerin-ger og/eller omklassificeringer skal ske på universiteterne. Omklassificeringer til løn-ramme 38 kan dog kun ske, hvis der er et ledigt stillingsnummer i lønramme 38.Med en sådan puljemodel vil Videnskabsministeriet blive lettet for en række admini-strative byrder knyttet til de nuværende ansøgningsprocedurer, og forslaget vil gøredet hurtigere for universiteterne at ansætte ledende administrative medarbejdere.Forslaget vil således kunne imødekomme universiteterne, der generelt finder de stats-lige løn- og personaleregler administrativt byrdefulde,jf. kapitel 11.Klassificeringen af universiteternes øverste leder finder arbejdsgruppen dog fortsatbør foretages af Finansministeriet, da der hermed vil blive sat en øvre grænse forklassificeringerne af universiteternes øvrige ledere, hvilket kan bidrage til at modvirkeen generel lønglidning på institutionerne.Arbejdsgruppen vil desuden anbefale, at Undervisningsministeriet ligeledes tildelesen pulje af lederstillinger i henholdsvis lønramme 37 og 38, idet den konkrete pulje-model, herunder puljens størrelse, hvilke lederstillinger der omfattes mv., nærmerebør fastsættes i dialog med Finansministeriet.Arbejdsgruppen finder dog, at oprettelse og klassificering af uddannelsesinstitutio-nernes øverste leder fortsat bør foretages af Finansministeriet.2.4.5 RegnskabsaflæggelseStaten regulerer i meget forskelligt omfang de selvejende institutionersregistreringiform af deres regnskabsaflæggelse. Der er således i dag stor forskel på, hvilke reglerde selvejende institutioner skal aflægge regnskab efter. Kun universiteterne aflæggerregnskab efter de statslige regnskabsregler, mens de øvrige institutioner følger de pri-vate regnskabsregler, der er fastsat i årsregnskabsloven og bogføringsloven eller enmodificeret udgave heraf. Derudover har ministerierne i forhold til deres forskellige

typer af selvejende institutioner fastsat et meget varieret antal krav til regnskabets ud-formning og indhold mv.At universiteterne følger de statslige regnskabsregler, og de øvrige institutioner følgerde private regnskabsregler eller en modificeret udgave heraf, kan efter arbejdsgrup-pens vurdering dels begrundes i historiske forhold, herunder om institutionerne op-rindeligt kommer fra den statslige eller private sektor, dels i at den statslige kontoplanikke tidligere var omkostningsbaseret.Arbejdsgruppen vurderer således, at de eksisterende forskelle i kravene til de selv-ejende institutioners regnskabsaflæggelse ikke baserer sig på systematiske overvejelseraf den væsentlighed og sårbarhed, der knytter sig til de forskellige institutionsområ-der. Dette afspejles fx ved, at de »frie« uddannelsesinstitutioner, der enkeltvis har enlille økonomisk volumen, er underlagt en uforholdsvis stor mængde detaljerede kravtil regnskabsaflæggelsen.Arbejdsgruppen konstaterer, at de selvejende institutioner – i modsætning til privatevirksomheder – ikke har aktionærer, der har behov for at kunne følge værdien af de-res investerede kapital, ligesom institutionerne ikke er skattepligtige. Disse to forholder grundlæggende de hensyn, årsregnskabsloven tilsigter at varetage. Institutionernehar højst nogle private kreditorer, der har behov for at kunne vurdere institutioner-nes kreditværdighed.Heroverfor står, at staten finansierer langt den overvejende del af institutionernes ak-tiviteter og derfor har et legitimt behov for at kunne følge op på, om bevillingsan-vendelsen har levet op til den politisk ønskede kvalitet, og om den er sket tilstrække-ligt effektivt.Anvendelsen af forskellige regnskabsregler på tværs af institutionsområderne harimidlertid den betydelige ulempe, at staten ikke har mulighed for løbende at foretageen sådan opfølgning ved at gennemføre systematiske sammenligninger af institutio-nernes performance med henblik på at kunne identificere bedste praksis og foretageen tværgående prioritering i sektoren. Dette finder arbejdsgruppen uholdbart, nårstaten årligt tildeler de selvejende institutioner omkring 47 mia. kr. i tilskud, og insti-tutionerne tilvejebringer ydelser med en stor samfundsøkonomisk betydning, som fxundervisning og forskning.Statens manglende mulighed for at kunne foretage en automatisk og løbende opfølg-ning på institutionernes opgavevaretagelse og ressourceanvendelse indebærer desu-den, at institutionerne pålægges en række unødvendige administrative byrder og om-kostninger i forbindelse med ministerielle ad hoc forespørgsler og undersøgelser.Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at alle selvejende institutioner som udgangspunktaflægger regnskab efter de statslige regnskabsregler.

Dette indebærer en anvendelse af statens kontoplan, som – suppleret med en styringaf den lokale kontoplan og underliggende dimensioner – vil kunne sikre mulighedenfor at foretage tværgående sammenligninger af institutionernes regnskabsmæssige re-sultater.Det indebærer endvidere, at institutionerne som udgangspunkt anvender NavisionStat som deres lokale økonomisystem. Navision Stat anvendes i dag af samtlige stats-institutioner samt en lang række selvejende institutioner. Systemet er derfor udvikletspecifikt til at kunne anvendes til at understøtte de ledelsesinformationsbehov ogøkonomistyringsopgaver, der er kendetegnende for offentlige organisationer. Samti-dig udvikles og opdateres systemet løbende med henblik på at kunne håndtere de nyekrav, der stilles til økonomistyringen og regnskabsaflæggelsen i den offentlige sektor.Arbejdsgruppen vurderer derfor, at det vil være en klar fordel for de fleste selvejendeinstitutioner at anvende Navision Stat.For de største institutioner skal der være mulighed for at anvende andre systemer,hvis det konkret vurderes mest hensigtsmæssigt. Der vil således komme til at gældesamme dispensationsmuligheder for anvendelsen af Navision Stat for de selvejendeinstitutioner, som i dag gælder for de statslige institutioner.Arbejdsgruppen anbefaler, at der for større selvejende institutioner, som ønsker atskifte fra deres nuværende økonomisystem til andre økonomisystemer end NavisionStat, bør udarbejdes en »business case«, som belyser de samlede fordele, omkostnin-ger og risici for både staten og institutionen, der følger af at overgå til anvendelsen afet andet økonomisystem end Navision Stat med henblik på, at et eventuelt fravalg afNavision Stat sker på et oplyst grundlag.Uanset hvilket system der anvendes, skal det dog i regnskabsreglerne sikres, at insti-tutionerne indberetter regnskabs- og aktivitetsdata mv. til staten på en ensartet måde,jf. afsnit 2.4.6.Det er arbejdsgruppens vurdering, at det vil være forbundet med relativt få omstil-lingsbyrder for institutionerne at skulle aflægge regnskab efter de statslige regler.Universiteterne aflægger således allerede i dag regnskab efter de statslige regler, mensUndervisningsministeriets »regulerede« institutioner aflægger regnskab efter regn-skabsklasse C for store virksomheder. Det er arbejdsgruppens vurdering, at det til envis grad vil være nødvendigt at tilpasse kravene til den statslige årsrapport til institu-tionernes art og omfang. Tilpasningen af kravene bør ske i forhold til den væsentlig-hed og sårbarhed, der knytter sig de forskellige institutionsområder.Arbejdsgruppen vil således anbefale, at de store institutioner i form af universiteterog professionshøjskoler, hvortil der knytter sig en betydelig væsentlighed og sårbar-hed, aflægger regnskab efter de komplette statslige regnskabsregler.

Arbejdsgruppen vil endvidere anbefale, at de erhvervsrettede uddannelsesinstitutio-ner, de almene gymnasier, maritime uddannelsesinstitutioner og voksenuddannelses-centre undtages fra visse krav til den statslige årsrapport som fx målrapportering,mens det nærmere vil skulle overvejes om de »frie« skoler kan fritages fra endnu flerestatslige krav som fx målrapportering og ledelsesberetning.Endelig finder arbejdsgruppen, at hensynet til institutionernes art og omfang vejersærligt tungt for de typisk meget små selvejende institutioner, som fx kulturinstituti-onerne, erhvervsfremmeinstitutionerne og de sociale institutioner, hvor væsentlighe-den og sårbarheden er meget lille. For disse institutioner gælder desuden, at de har enmeget forskelligartet organisatorisk karakter og tilvejebringer ydelser, der er megetheterogene. Dette mindsker umiddelbart behovet for at kunne foretage systematiskesammenligninger af institutionernes performance og resultater,jf. afsnit 2.4.6.Arbejdsgruppen vil derfor anbefale, at disse institutioner friholdes fra at skulle aflæg-ge en statslig årsrapport, hvilket i realiteten vil indebære, at institutionerne kan fort-sætte med at aflægge regnskab efter årsregnskabsloven, som de i udstrakt grad ogsågør i dag.Hertil kommer, at der på bygningsområdet vil være behov for en tilpasning af destatslige regnskabsregler til den regnskabsmæssige praksis, der gælder for institutionerpå Undervisningsministeriets område.Ud over, at det er nødvendigt at tilpasse og harmonisere institutionernes registreringog indberetning af regnskabsdata, vurderer arbejdsgruppen ligeledes, at der er behovfor sikre en harmonisering af institutionernes indberetning af løndata.Det forhold, at en stor del af de selvejende institutioner i dag anvender egenudvikle-de lønsystemer, gør det således svært for staten at indsamle sammenlignelige og ret-visende løndata. Dette gælder ikke mindst i forhold til de »frie« uddannelsesinstituti-oner. En konsekvens heraf er således, at staten i dag har meget vanskeligt ved at be-lyse lønudviklingen på det »frie« uddannelsesområde på et pålideligt statistisk grund-lag, herunder belyse institutionernes anvendelse af de nye lønsystemer.Arbejdsgruppen vil derfor anbefale, at det nærmere overvejes, hvilke krav der børstilles til de løndata, som de »frie« uddannelsesinstitutioner skal indberette maskineltmed henblik på at muliggøre analyser af lønudviklingen på området mv. Arbejds-gruppen finder ikke, at sådanne overvejelser bør føre til, at de »frie« uddannelsesinsti-tutionerne pålægges at anvende Statens Lønsystem. Disse institutioner er forholdsvissmå, og et sådant obligatorisk krav vil i givet fald indebære betydelige administrativebyrder for institutionerne. Ud fra samme betragtning vil det derfor heller ikke givemening at pålægge kulturinstitutionerne og erhvervsfremmeinstitutionerne at anven-de Statens Lønsystem.

Derimod vurderer arbejdsgruppen det som hensigtsmæssigt, at de største institutio-ner – universiteterne og professionshøjskolerne – anvender Statens Lønsystem. Detsker allerede i dag, og denne praksis bør derfor fortsætte.Med hensyn til de øvrige »regulerede« uddannelsesinstitutioner under Undervis-ningsministeriet finder arbejdsgruppen, at et eventuelt krav om anvendelsen af Sta-tens Lønsystem i givet fald bør pålægges institutionerne under hensyntagen til deresøkonomiske volumen og dermed antallet af deres løntransaktioner. Størstedelen afde erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner angiver, at de allerede anvender StatensLønsystem i dag. Disse institutioner har en forholdsvis stor økonomisk volumensammenlignet med de øvrige »regulerede« institutioner, og det vurderes derfor somhensigtsmæssigt, at denne praksis fortsættes.De overtagne amtslige uddannelsesinstitutioner i form af almene gymnasier, social-og sundhedsskoler og voksenuddannelsescentre angiver derimod, at de typisk anven-der et privat lønbureau til håndtering af deres løntransaktioner. Arbejdsgruppen fin-der, at disse institutioner med fordel vil kunne overgå til at anvende Statens Lønsy-stem i forbindelse med, at de i givet fald vælger at indgå i et administrativt fælles-skab.12.4.6 Revision og opfølgningStaten regulerer i vidt omfang tilrettelæggelsen af den revision, som de selvejende in-stitutioner skal have udført, hvilket knytter sig til institutionernes styringsmæssigeout-put.Reguleringen retter sig både mod formen, der især vedrører spørgsmålet omhvem der reviderer, og indholdet, som knytter sig til de konkrete aktiviteter, revisio-nen skal omfatte. Derimod er den nuværende regulering, der foregår i forbindelsemed denfeedback,som ministerierne modtager fra institutionerne, tilrettelagt nogetmindre intenst.Kortlægningen af revisionens grundlag og udførelse i den selvejende sektor viser, atde selvejende institutioner, der (stort set) er fuldt ud statsligt finansierede, eller hvisudgifter eller regnskabsmæssige underskud dækkes af staten, er omfattet af Rigsrevi-sorlovens § 2. Dette gælder universiteterne, de maritime uddannelsesinstitutionersamt de »regulerede« uddannelsesinstitutioner. Rigsrevisor er således ansvarlig for re-visionens udførelse på disse institutionsområder. Rigsrevisorloven giver dog mulig-hed for, at revisionen i praksis kan tilrettelægges i samarbejde mellem Rigsrevisionenog en intern institutionsrevisor, hvilket er sket på samtlige de nævnte institutionsom-råder.De øvrige selvejende institutioner, som ikke er fuldt ud statsligt finansierede, ellerhvis regnskabsmæssige underskud ikke dækkes af staten, eller hvor der ved ressort-lovgivning er fastsat anden revisionsordning, er omfattet rigsrevisorlovens § 4, derMed Finansloven for 2008 blev det besluttet, at de selvejende ungdomsuddannelsesinstitutioner, dvs. almene gym-nasier, erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner, herunder social- og sundhedsskoler, samt voksenuddannelsescentre,kan vælge at oprette administrative fællesskaber.1

indebærer, at institutionerne selv udpeger en revisor, som udfører revisionen, mensRigsrevisionen alene kan foretage regnskabsgennemgang. Dette gælder de »frie« ud-dannelsesinstitutioner og de kulturelle institutioner.Arbejdsgruppen finder grundlæggende, at den nuværende ansvarsfordeling i forholdtil udførelsen af revisionen på institutionerne, som er fastsat i rigsrevisorloven, erhensigtsmæssig.Det er derimod arbejdsgruppens vurdering, at »doseringen« af den nuværende regu-lering ikke kan begrundes ud fra en afvejning af institutionernes væsentlighed og sår-barhed.Kortlægningen af revisionens indhold og omfang viser således, at samtlige institutio-ner er omfattet af krav om udførelsen af henholdsvis finansiel revision, juridisk-kritisk revision og forvaltningsrevision. Hertil kommer et varierende antal af yderlige-re revisionskrav, som ministerierne har fastsat i deres ressortlovgivning. Her er sær-ligt Undervisningsministeriets institutioner, herunder især de »frie« uddannelsesinsti-tutioner og de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner, underlagt et betydeligt antalyderligere krav, der kan medføre administrative byrder og økonomiske omkostningerfor institutionerne,jf. kapitel 11,samt medvirke til at flytte det ledelsesmæssige fokusvæk fra de styringsmæssige hovedopgaver.Arbejdsgruppen finder derfor, at »doseringen« af den nuværende regulering af deselvejende institutioners revision og opfølgning i højere grad bør tilpasses til den væ-sentlighed og sårbarhed, der er forbundet med de forskellige institutionsområder iforbindelse med, at bestemmelserne om regnskab og revision samles i fælles statsligeregelsæt. Konkret kan der peges på en række områder, i forhold til hvilke det børovervejes, om revision og opfølgning vil kunne tilrettelægges mere effektivt.For detførstebør det overvejes at stille mere specifikke krav til universiteternes regn-skabs- og aktivitetsregistrering , så den i højere grad end i dag vil kunne bruges i denløbende styringsopfølgning og som led i tilskuds- og takstfastsættelsen. Det forud-sætter blandt andet en løbende automatisk indberetning af regnskabs-, løn- og aktivi-tetsdata. En sådan automatisk indberetning til Videnskabsministeriet finder ikke stedi dag, idet der dog er igangsat et arbejde for at fastsætte mere specifikke krav til regi-streringen af aktivitet i forbindelse med projektet om fordeling af basisforskningstil-skud efter resultater og i forbindelse med N+1-ordningen.For detandetbør det overvejes, hvorvidt det er nødvendigt at afkræve årlige behold-ningseftersyn på de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner. Udviklingen i den pri-vate sektor går således i retning af, at der i større virksomheder ikke gennemføresbeholdningseftersyn, hvis der er etableret gode kontroller. Dette indebærer, at revisorvurderer niveauet af intern kontrol og eventuelt kun foretager beholdningseftersynhvert andet eller tredje år.

For dettredjebør det overvejes at reducere antallet af de krav, der stilles til udarbej-delsen af erklæringer vedrørende aktivitetsoplysninger mv. på blandt andet de er-hvervsrettede uddannelsesinstitutioner og de »frie« uddannelsesinstitutioner. Eksem-pelvis kunne der alene stilles krav om afgivelse af fælles kvartalsvise erklæringer foralle aktivitetsindberetninger, når den sidste supplerende indberetning indsendes. Det-te vurderes at ville kunne medføre betydelige administrative lettelser for institutio-nerne og kun påføre staten marginalt større økonomiske risici ved fejlindberetningerog dermed fejludbetalinger, som institutionerne ikke har økonomi til at tilbagebetale.Desuden bør det overvejes at indføre en bagatelgrænse i forhold til, hvilke statsligetilskud der skal attesteres af en revisor. Arbejdsgruppen vurderer således generelt, atder eksisterer betydelige muligheder for at lette de administrative byrder for især enrække selvejende uddannelsesinstitutioner.For detfjerdebør det i dialog med Rigsrevisionen overvejes i højere grad at målretteudførelsen af forvaltningsrevision, så den især udføres på områder, hvortil der erknyttet en stor væsentlighed og sårbarhed. Eksempelvis vil de formelle krav til udfø-relsen af forvaltningsrevision af de enkelte »frie« uddannelsesinstitutioners og kultu-relle institutioners økonomistyring mv. formentlig kunne reduceres til fordel forgennemførelsen af tværgående forvaltningsrevision, hvor institutionernes sparsom-melighed, produktivitet og effektivitet sammenlignes inden for et samlet institutions-område. Omvendt vil forvaltningsrevision rettet mod enkeltstående universiteter,professionshøjskoler samt større erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner og almenegymnasier fortsat give god mening.Arbejdsgruppen finder i forlængelse heraf, at behovet for at gennemføre mere sy-stematiske sammenligninger af de selvejende institutioners effektivitet og performan-ce er særligt stort som følge af, at ministeriernes eksisterende opfølgning på de in-formationer og taloplysninger, som de modtager fra de selvejende institutioner, erkendetegnet ved at være forholdsvis reaktiv og fokuseret på enkeltinstitutioner.Ministerierne foretager således kun i begrænset omfang løbende, systematiske ogtværgående opfølgninger på institutionernes effektivitet og ressourceanvendelse.Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at der i forlængelse af samlingen af de nuværenderegnskabs- og revisionsregler i fælles statslige regelsæt skabes grundlag for, at der kanske en løbende og systematisk opfølgning på de selvejende uddannelses- og forsk-ningsinstitutioners ressourceanvendelse og resultatopnåelse, herunder med henblikpå at der oparbejdes viden om virkningen af forskellige uddannelses- og forsknings-politiske initiativer set i forhold til de politiske målsætninger på området, herunderglobaliseringsaftalens 95 pct. og 50 pct. målsætninger.Arbejdsgruppen har i forhold til denne målsætning overvejet muligheden af at etable-re et tværministerielt »datavarehus«, hvori allerede eksisterende grunddata fra uddan-nelses- og forskningsinstitutionernes it-systemer, herunder fx regnskabs-, løn- ogstudieadministrative data, sammenstilles på en dokumenteret, sammenlignelig og

gennemskuelig måde. Det vil i regnskabsreglerne kunne sikres, at indberetningen afdata tilrettelægges hensigtsmæssigt.Et sådant »datavarehus« ville kunne tilgås af relevante ministerier – og i princippetogså af offentligheden – med henblik på, at disse kan trække de data, som de måttefinde nødvendige og relevante til analyseformål samt løbende ressource- og resultat-opfølgning mv.Tilrettelagt på den rigtige måde ville et sådant »datavarehus« over tid desuden kunnemedføre en administrativ lettelse for institutionerne, da det ville reducere behovet forgennemførelsen af ministerielle ad hoc forespørgsler og undersøgelser mv., hvis om-fang institutionerne i dag oplever som en byrde,jf. kapitel 11.Det er arbejdsgruppens vurdering, at der ved etableringen af et »datavarehus« villeskulle foretages en nøje faglig vurdering af, hvilke konkrete data det vil være muligtog hensigtsmæssigt at indsamle og sammenstille, blandt andet for at sikre, at der skerden afgrænsning af projektet, der sædvanligvis anbefales i forbindelse med udviklingaf »datavarehuse« for at sikre styrbarheden af de med udviklingsprojektet forbundneomkostninger og risici.Arbejdsgruppen vurderer endvidere, at udviklingen af et »datavarehus« med fordelville kunne bygge videre på det arbejde, som Undervisningsministeriet og Viden-skabsministeriet allerede har gennemført i forhold til at opstille relevante indikatorerog indsamle sammenlignelige data på uddannelsesområdet og forskningsområdet,jf.kapitel 9,ligesom »datavarehuset« i et vist omfang ville kunne baseres på genbrug el-ler videreudvikling af Økonomistyrelsens eksisterende systemer, herunder SKS, Na-vision Stat, SLS, ØS-LDV og ØDUP.På denne baggrund anbefaler arbejdsgruppen, at muligheden for at etablere et »data-varehus« undersøges nærmere.2.4.7 BygningsforvaltningAf arbejdsgruppens kommissorium fremgår, at der skal fastlægges en model for,hvordan de uddannelsesbygninger, som staten overtog fra amterne pr. 1. januar 2007,fremover forvaltes og finansieres mest hensigtsmæssigt. Modellens konkrete udform-ning har især betydning for institutionernes fremtidige kapacitetsstyring, men indvir-ker også samtidig på tilrettelæggelsen af både deres finansielle styring og aktivitetssty-ring.Fastlæggelsen af en model bør ske under hensyntagen til, at de overtagne uddannel-sesinstitutioner, dvs. almene gymnasier og hf-kurser, social- og sundhedsskoler samtvoksenuddannelsescentre, som udgangspunkt ikke bør tildeles ringere økonomiskevilkår i forhold til sammenlignelige uddannelsesinstitutioner. Fastlæggelsen af enmodel bør således nødvendigvis ske i relation til de allerede eksisterende modeller,idet det i den forbindelse bør overvejes, om de eksisterende modeller eventuelt bør

justeres og/eller tilpasses på en række punkter for at sikre, at bygningerne i den sam-lede selvejesektor forvaltes og finansieres bedst og billigst.Det er arbejdsgruppens vurdering, at de overtagne amtslige uddannelsesbygningersom udgangspunkt principielt vil kunne placeres inden for rammerne af såvel »byg-ningsselvejet« som »huslejeordningen«, idet der er knyttet en række forskellige forde-le og ulemper til hver af de to modeller.Den grundlæggende fordel ved at lade de overtagne uddannelsesbygninger indgå iden statslige huslejeordning er, at der i forhold til en decentral forankring af bygnin-gerne kan realiseres en række effektiviseringsgevinster relateret til såvel bygningsdrif-ten som finansieringen af bygningerne. Samtidig vil en række af de overførte uddan-nelsesinstitutioner formentlig se det som en fordel, at de hermed ikke behøver at an-vende ledelsesmæssige ressourcer på at udføre de til tider komplekse opgaver, der erknyttet til driften og finansieringen bygningerne, men derimod kan fokusere på vare-tagelsen og udviklingen af institutionens kerneopgaver.Omvendt vil placeringen af de overtagne uddannelsesbygninger i »bygningsselvejet«indebære, at institutionerne tildeles en »bund« i deres økonomi, som kan fungere somen central likviditetsbuffer i forbindelse med den løbende finansielle styring. Desu-den vil placeringen indebære, at det fulde økonomiske ansvar overdrages til instituti-onerne.Hensynet til på den ene side at sikre størst mulig effektivitet og professionaliseringog hensynet til på den anden side at skabe en hensigtsmæssig finansieringsmodel ogtildele institutionerne det fulde økonomiske ansvar, er efter arbejdsgruppens vurde-ring imidlertid ikke de eneste hensyn, der skal balanceres imellem ved fastlæggelsenaf en fremtidig model for de overtagne uddannelsesbygninger.Et helt afgørende hensyn er således, at modellen understøtter muligheden for kapaci-tetstilpasninger og en løbende udvikling af institutionsstrukturen og sikrer, at fx etalment gymnasium og en erhvervsrettet uddannelsesinstitution har mulighed for atfusionere. Dette kan blive betydeligt besværliggjort, hvis de almene gymnasier og øv-rige overtagne uddannelsesinstitutionerne skal leje deres bygninger inden for ram-merne af den statslige huslejeordning, mens de øvrige uddannelsesinstitutioner underUndervisningsministeriet omvendt ejer deres egne bygninger.Ud fra en samlet overvejelse er det på den baggrund arbejdsgruppens vurdering, atgymnasierne, social- og sundhedsskolerne og voksenuddannelsescentrene mest hen-sigtsmæssigt omfattes af »bygningsselvejet«, og at det fulde økonomiske ansvar såle-des decentraliseres til institutionerne.Arbejdsgruppen vil på den baggrund anbefale, at de tidligere amtslige institutionerkøber deres bygninger af staten til en nærmere fastsat pris og tildeles et bygningsta-xameter til finansiering af samtlige deres bygningsomkostninger, herunder afskriv-

ninger, ejendomsskatter og kapitalforrentning mv. Købsprisen for den enkelte insti-tution bør – under hensyntagen til de identificerede forskelle i den konkrete værdi afde overtagne institutioners bygninger – fastsættes med henblik på at sikre ensartedeøkonomiske vilkår for de selvejende uddannelsesinstitutioner på tværs af uddannel-sesområder.Det er arbejdsgruppens vurdering, at dette mest hensigtsmæssigt vil kunne ske ved iførste omgang at fastsætte bygningstaxametre for de tidligere amtsligt udbudte ung-domsuddannelser, der er sammenlignelige med bygningstaxametrene for de relevanteungdomsuddannelser, som hidtil er blevet udbudt på erhvervsskolerne. Herefter vilder kunne beregnes en konkret købspris for hver enkelt institution, som inden forrammerne af det fastlagte bygningstaxameter giver institutionen mulighed for atkunne forrente sin kapital og oprette en hensigtsmæssig bygningsstand, ligesom eteventuelt vedligeholdelsesefterslæb også vil skulle afspejles i prisen.Med en sådan model er det arbejdsgruppens vurdering, at de overtagne uddannelses-institutioner vil kunne tildeles ensartede økonomiske vilkår, der er sammenligneligemed erhvervsskolernes.Tilsvarende vilkår forudsættes i tilpasset form fastsat for sygepleje- og radiografsko-ler samt centre for undervisningsmidler, der er indlemmet i professionshøjskoler,med henblik på at sikre ensartede økonomiske vilkår, der er sammenlignelige medvilkårene for professionshøjskolernes øvrige aktiviteter.Arbejdsgruppen bemærker, at der ved den konkrete fastsættelse af overtagelsesvilkå-rene desuden bør fastlægges principper for, hvordan en institutions eventuelle pro-venu ved salg af en fra staten overtaget bygning tilfalder staten, i det omfang prove-nuet kan henføres til den reduktion af købsprisen, som staten giver ved institutio-nens køb af bygningen.Bygningstaxametret under Undervisningsministeriets »bygningsselveje« er såledesfastsat med udgangspunkt i en belåningsgrad på under 50 pct., hvor institutionermed mellemlange videregående uddannelser har overtaget statslige bygninger tilhalvdelen af den offentlige ejendomsvurdering, mens bygningstaxametret under»huslejeordningen« er fastsat med udgangspunkt i en belåningsgrad på 100 pct. afgenopførelsesværdien. Dette indebærer konkret, at det bygningstaxameter, som ud-dannelsesinstitutioner med »bygningsselveje« modtager, er væsentligt lavere end detbygningstaxameter, som institutioner under »huslejeordningen« modtager.Denne forskel i bygningsordninger kan give problemer i forbindelse med håndterin-gen af en eventuel ønsket fusion mellem et universitet og en mellemlang videregåen-de uddannelsesinstitution.De forskellige bygningstaxametre vil imidlertid også i de kommende år kunne med-føre problemer, idet der kan blive behov for øget samarbejde mellem professions-

højskoler (og evt. erhvervsakademier), der er omfattet af »bygningsselveje«, og uni-versiteter, der er omfattet af »huslejeordningen«.Det er arbejdsgruppens vurdering, at der i forbindelse med fusioner og institutions-samarbejder e.l. på tværs i sektoren skal tages stilling til, hvilken bygningsordning –og hermed bygningstaxameter – den nye institution skal omfattes af, således at en nyinstitution kun er omfattet af én taxameterordning.For at sikre at samarbejde mellem institutioner på forskellige bygningstaxametre forså vidt angår bygningsudgifterne kan foregå på et økonomisk neutralt grundlag, an-befaler arbejdsgruppen i den forbindelse, at der etableres en fast model for sådannesamarbejder.Modellen skal blandt andet sikre, at institutioner, der ejer egne bygninger, og somønsker at fusionere med fx et universitet, gives mulighed for at overgå til den statsli-ge huslejeordning, så længe universiteterne er omfattet heraf,jf.nedenfor. Hermedsikres det, at den sammenlagte institution er omfattet af den samme bygningsord-ning. Konkret vil det skulle ske ved, at institutionen sælger sine bygninger til staten,og herefter lejer bygningerne af Universitets- og Bygningsstyrelsen, idet skolen sam-tidig modtager det højere bygningstaxameter. Modellen må tage højde for, at den fu-sionerede institution ikke samtidig bør få udbetalt både salgsværdien af bygningen ogdet høje bygningstaxameter.Universiteterne har i medfør af universitetslovens § 30, stk. 2, mulighed for – efteranmodning – at overtage deres egne bygninger og dermed blive omfattet af »byg-ningsselvejet«. Ifølge bemærkningerne til loven skal en overdragelse af bygningernevære udgiftsneutral for staten. En eventuel overdragelse vil således ske på vilkår, derikke giver universiteterne en mulighed for et øget økonomisk råderum.Der er imidlertid efter arbejdsgruppens vurdering en række væsentlige forudsætnin-ger, som skal være opfyldt, før en sådan overdragelse af bygningerne i givet fald kanske. I modsætning til de tidligere amtslige institutioner er der således ud fra en øko-nomisk risikobetragtning forbundet en række meget betydelige risici ved at lade uni-versiteterne købe deres egne bygninger. Værdien af de bygninger, universiteterne rå-der over via huslejeordningen, udgjorde i 2005 16 mia.kr. Når de igangsatte fusioneraf universiteterne er fuldt indfaset, vil bygningsværdien vokse yderligere. Forvaltnin-gen og finansieringen af en sådan bygningsmasse indebærer, at fejlslagne byggepro-jekter og/eller uhensigtsmæssige dispositioner i relation til formue- og lånehåndte-ringen kan få betydelige økonomiske konsekvenser.En første forudsætning for, at universiteterne kan overtage deres egne bygninger, børderfor være, at de har en effektiv økonomistyring, hvor aktivitetsstyringen, kapaci-tetsstyringen og den finansielle styring er tænkt sammen, og hvor styringen under-støttes af tidssvarende it-systemer, som giver mulighed for en løbende intern sty-ringsopfølgning og tværgående koordination på tværs af fakulteter og institutter mv.

En anden forudsætning er, at universiteterne opbygger en bygningsadministration,der besidder dels et indgående kendskab til udbudsregler, kontraktretlige forholdmv., dels solide byggefaglige færdigheder mv.Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at universiteter, der måtte ønske »bygningsselveje«,i første omgang kan henvende sig til Videnskabsministeriet. De pågældende universi-teter vil, inden en eventuel overdragelse af bygningerne kan finde sted, herefter skullehave gennemført en analyse af deres administrative og økonomiske styring og byg-ningsadministration med henblik på at vise, at en overdragelse kan ske som forudsatovenfor. På baggrund af analysens resultater vil de nærmere betingelser for overdra-gelsen kunne fastsættes.I forhold til de »frie« skoler, kulturinstitutioner, sociale institutioner og erhvervs-fremmeinstitutioner, hvis bygninger og/eller formue typisk er blevet indskudt af pri-vate, er det endelig arbejdsgruppens vurdering, at det ikke er nødvendigt at fastsættekrav til tilrettelæggelsen af deres bygningsforvaltning, der afviger fra den nuværenderegulering.

3. Juridisk afgrænsningDette kapitel indeholder en juridisk afgrænsning af den selvejende sektor, idet der vilblive fokuseret på nærmere at redegøre for begrebet selvejende institution.Der sondres overordnet set mellem selvejende institutioner oprettet på privatretligthenholdsvis offentligretligt grundlag. De institutioner, som er omfattet af denne ana-lyse, er typisk stiftet af andre end staten på privatretligt grundlag, men er gennemlovgivningen eller i kraft af fx tilskudsbetingelser fastsat i medfør af lovgivningen re-guleret af det offentlige på en sådan måde, at de i kraft af de nævnte bestemmelserundtages fra reguleringen i fondslovene.Der er ikke i dansk lovgivning eller i den juridiske teori fastlagt en generel og entydigjuridisk definition af begrebet selvejende institution eller selveje. Begrebet selvejendeinstitution anvendes således i lovgivningen og i øvrigt som benævnelse for institutio-ner, der er oprettet og organiseret på forskellig måde, og indholdet af begrebet varie-rer fra retsområde til retsområde.I det følgende beskrives anvendelsen af begrebet i henholdsvis gældende lovgivningmv. og i den juridiske teori med henblik på at belyse henholdsvis bredden i anven-delsen af begrebet selveje og de uhensigtsmæssigheder, som en manglende præcisionaf begrebet kan indebære.3.1 Gældende lovgivning

Hvis disse betingelser er opfyldt, og institutionens eksistens har en vis tidsmæssig ud-strækning (normalt mindst 10 år), foreligger der en fond. Er de nævnte betingelserikke opfyldt, er der ikke tale om en fond i fondslovgivningens forstand.En fond er erhvervsdrivende, hvis den overdrager varer, erlægger tjenesteydelser ellerlignende, udøver salg eller udlejning af fast ejendom eller er moderfond for et er-hvervsdrivende selskab. Det er den faktiske aktivitet og ikke blot formålsangivelsen,der er afgørende for denne afgrænsning.Fonde, der ikke er erhvervsdrivende, eller hvis erhvervsdrift er af begrænset omfangeller kun udgør en begrænset del af institutionens formue, er omfattet af fondsloven.Disse institutioner betegnes ofte som almennyttige fonde.Visse fonde er undergivet et sådant offentligt tilsyn og økonomisk kontrol, at der ik-ke er behov for, at disse også undergives reglerne i fondslovgivningen. Disse fondeer derfor ikke omfattet af fondslovene.3.1.2 BudgetvejledningenAfsnit 2.4.9. i Budgetvejledningen omhandler »tilskud til selvejende institutionermv.«.Bestemmelsen omhandler »tilskud til driften af selvejende institutioner, fonde, for-eninger mv.«. Disse er ikke egentlige statsinstitutioner med egen driftsbevilling på fi-nansloven, men finansieres af tilskud fra staten. Bestemmelsen indeholder ingen de-finition af begrebet selvejende institution, idet bestemmelsen gælder for tilskudsmod-tagende institutioner og er uafhængig af institutionstype.Undertiden (ofte) anvendes begrebet selvejende institutioner som samlebetegnelsefor de institutioner, der er omfattet af bestemmelsen. Dette er imidlertid – som detses – ikke i overensstemmelse med bestemmelsens eget indhold.

3.1.3 Lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse§ 1, stk. 1, i lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse lyder således:»Loven omfatter institutioner for erhvervsrettet uddannelse. Institutionerne er selv-ejende og godkendt af undervisningsministeren til at give erhvervsrettet grund- ogefteruddannelse, jf. dog § 4, stk. 1, 1. pkt., og kan efter aftale med et erhvervsakademieller en professionshøjskole, der er sammenlagt med et erhvervsakademi, gennemfø-re erhvervsakademiuddannelser og efter- og videreuddannelser i tilknytning hertil.Institutionerne kan i særlige tilfælde give erhvervsrettet uddannelse på niveauet formellemlange videregående uddannelser. Undervisningsministeren kan godkende, aten institution inden for den offentlige forvaltning også kan udbyde almengymnasialuddannelse.«Begrebet selvejende institution er ikke nærmere defineret i lovteksten. Loven inde-holder derimod detaljerede bestemmelser om, hvorledes institutioner for erhvervs-rettet uddannelse skal være organiseret og om driften af institutionerne. Der er altsåtale om, at lovgivningen forudsætter eksistensen af disse institutioner.Det er forudsat, at der er tale om institutioner, der oprettes på privatretligt grundlag,og derefter godkendes efter lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse.3.1.4 UniversitetslovenI universitetslovens § 1, stk. 2, fastsættes følgende:»Universiteter er selvejende institutioner inden for den offentlige forvaltning undertilsyn af ministeren for videnskab, teknologi og udvikling.«Lovteksten indeholder ingen definition af begrebet selvejende institution (inden forden offentlige forvaltning). I bemærkningerne til forslaget til bestemmelsen (lovfor-slag nr. L 125 af 15. januar 2003) står:»Universiteterne vil blive selvejende institutioner inden for den offentlige forvaltningog vil fortsat være omfattet af blandt andet lov om offentlighed i forvaltningen, for-valtningsloven, lov om Folketingets Ombudsmand, statsbyggeloven og lov om lige-stilling af kvinder og mænd. Endvidere gælder de særlige bestemmelser for den of-fentlige forvaltning i lov om behandling af personoplysninger.«I øvrigt anføres i lovforslaget:»Med dette lovforslag bliver alle danske universiteter nu selvejende institutioner medbestyrelser med eksternt flertal og ansatte ledere.Institutionelt selvejeMed lovforslaget etableres institutionelt selveje for de nuværende statsinstitutionerblandt universiteterne. Selvejet og den selvejende institution er velkendte begreberinden for forvaltningen, og begrebet har i hvert fald været anvendt i ca. hundrede år,

navnlig for institutioner på uddannelsesområdet og det sociale område. Begrebetdækker to forskellige afgrænsede juridiske selskabsformer, nemlig dels den privatret-lige selskabsform fonden, jf. fondsloven, dels det offentligretlige begreb særlige for-valtningssubjekter, som omfatter fx Danmarks Radio eller Danmarks Grundforsk-ningsfond. Der kan i den forbindelse også henvises til Finansministeriets publikation,»Fonde med offentlig interesse«, København 1998.De særlige forvaltningssubjekter udskilles fra den øvrige statslige forvaltning ved lov,der samtidig regulerer, hvilken selvstændighed det pågældende forvaltningssubjektskal have i forhold til den øvrige statslige forvaltning. Derfor eksisterer der ikke fordisse særlige forvaltningssubjekter en egentlig systematik i reguleringen, og selvstæn-digheden kan variere meget fra område til område. Deres grundlæggende kendetegner imidlertid, at de ikke indgår i det statslige hierarki, og at de ikke er under instrukti-on fra vedkommende minister. Heraf følger også, at der ikke uden lovhjemmel erklageadgang til ministeren over institutionens afgørelser. Klageadgangen til ministe-ren foreslås dog opretholdt, for så vidt angår studerendes klager vedrørende retligespørgsmål.Ledelsen er normalt overladt til en selvstændig bestyrelse, der udpeges af ministereneller andre. De er ikke omfattet af det statslige bevillingssystem, men har i stedet an-den finansiering fx en kapital som Danmarks Grundforskningsfond, eller de finansie-res ved brugerbetaling eller statslige tilskud. De har desuden retsevne, dvs. mulighe-den for selvstændigt at bære rettigheder og pligter, og de har procesevne, dvs. mulig-heden for at føre sag i eget navn. Typisk vil deres opgaver være velafgrænsede fagligteller geografisk.Forslagets institutionelle selveje er baseret på, at de nuværende statsinstitutionerblandt universiteterne med lovforslaget bliver særlige forvaltningssubjekter. Når ter-men selvejende institution er brugt, skal det ses i sammenhæng med, at dette begrebdels er anvendt i den øvrige uddannelsessektor, dels kendes fra Finansministerietsbudgetregler. Desuden har begrebet allerede været benyttet i forbindelse med selv-ejekonstruktionerne for Danmarks Pædagogiske Universitet og Danmarks TekniskeUniversitet. Forslaget tilsigter derfor også en mere ensartet regulering af alle de dan-ske universiteter.Ifølge lovforslaget skal bestyrelsen i henhold til universitetets formålsbestemmelse,som den fastlægges i vedtægten, varetage universitetets interesser som uddannelses-og forskningsinstitution med ansvar for at fastlægge retningslinjer for organisationen,den langsigtede virksomhed og udvikling. I den forbindelse er forvaltningen af uni-versitetets økonomi en central del af bestyrelsens ansvar. Universiteterne overgår tilen særskilt finansiering i form af tilskud, og universiteterne vil få mulighed for at op-bygge en kapital adskilt fra statskassen, fx via opsparing eller via indtægter fra rekvi-reret forskning eller patentindtægter mv.

Forslaget om etablering af institutionelt selveje med bestyrelser og ledere, der er an-svarlige over for bestyrelsen, er en afgørende forudsætning for at øge universiteternesfrihedsgrader i forhold til ministeren og den øvrige statslige forvaltning, hvilket længehar været ønsket fra universiteterne.Det foreslås, at universiteterne får en række frihedsgrader, ligesom der er søgt etable-ret en fleksibilitet, der giver mulighed for at øge frihedsgraderne i takt med, at forud-sætningerne for regelforenkling, afbureaukratisering mv. realiseres. Det vil betyde, atder på sigt tilføres universiteterne yderligere kompetencer og dermed frihedsgrader iforhold til ministeren og den øvrige statslige forvaltning.Universiteterne vil dog fortsat være underlagt ministerens tilsyn. Det betyder blandtandet, at ministeren har mulighed for at gribe ind over for bestyrelsen som universi-tetets øverste myndighed, hvis den ikke lever op til sit ansvar efter dette lovforslag.På kapitalområdet vil der fortsat være forskelle på de enkelte universiteters status. Al-le universiteterne vil efter forslaget få mulighed for at opbygge en formue adskilt frastatens formue i øvrigt, men, for så vidt angår bygningsmassen, rummer forslagetkun en hjemmel til, at de nuværende statsinstitutioner blandt universiteterne senereovertager bygningerne med de bevilgende myndigheders godkendelse«.Som det fremgår af bemærkningerne, anvendes begrebet selvejende institution påuniversitetslovens område – og begrebet institutionelt selveje – synonymt med »detoffentligretlige begreb særlige forvaltningssubjekter«, hvorved ifølge bemærkningerneforstås institutioner, der er udskilt fra den øvrige statslige forvaltning ved en lov, derfastsætter, hvilken selvstændighed det pågældende forvaltningssubjekt skal have iforhold til den øvrige statslige forvaltning.3.2 Juridisk teori mv.

Lennart Lynge Andersen behandler begrebet selvejende institution i to sammenhæn-ge:•Institutioner »inden for kredsen af private fonde og andre institutioner, der kanhave lighedspunkter med fonde« (Side 148).•»Institutioner, der er oprettet af det offentlige eller er dannet på offentligt initia-tiv, eller som dog næres af det offentlige i et sådant omfang, at de er omfattet afbegrebet »offentlige fonde«« (Side 148).Om institutioner i gruppe 1 konkluderer han, at hans analyse viser, at andre retsfigu-rer end fonde kan være selvejende institutioner. En fond vil altid være en selvejendeinstitution, men en selvejende institution vil ikke altid være en fond (Side 148.)Om institutioner i gruppe 2 anfører Lennart Lynge Andersen:»… ordet fond giver sådanne indretninger en legitimitet, som kan være problematisk.De undersøgte indretninger er ikke nødvendigvis en fond i den forstand, fondsrettenanviser. Man må betræde nye veje, hvor man ikke blot stoler på navnet og andre»fondskarakteristika«, fx om institutionen har vedtægter. Feltet må undersøges vedhjælp af en række centrale spørgsmål for at få belyst, hvad det er for nogle indretnin-ger, vi har med at gøre« (Side 258).Lennart Lynge Andersen søger iFra stiftelse til fondat »… komme bag de institutioner,hvor det offentlige optræder som stifter, kapitalindskyder, driftstilskudsgiver, ledel-sesrepræsentant og ofte har interesser ved institutionens ophør«. Hans undersøgelserer foretaget »primært for at analysere, om institutionerne er en del af fondsretten«(Side 415).Lennart Lynge Andersen har undersøgt en række institutioner, der ifølge Andersen»ikke [dækker] over homogene forhold«. Gennemgangen omfatter:••••institutioner, der stiftes ved en konkret lov eller aktstykke,institutioner, der på anden måde er stiftet af det offentlige,»private selvejende institutioner« stiftet ved lov ogInstitutioner, der er stiftet af private, hvoraf nogle er kendte ved lovens givelse,og herunder institutioner, der er stiftet af private, men som efterhånden helt ellerdelvis er ved at miste eller har mistet det private præg.

Forfatteren anfører, at man, når man skal foretage den retlige vurdering, må samleinteressen om kapitaldannelsen, institutionens varighed, den uafhængige bestyrelsesamt midlernes anvendelse ved institutionens ophør. Disse forhold må ifølge forfat-teren hver for sig tillægges så væsentlig betydning, at blot ét element ikke er til stede,må vurderingen falde således ud, at, at der ikke foreligger en fond i fondsrettens for-stand. Er institutionens ledelse ikke uafhængig, eller har staten forbeholdt sig hjem-faldsret til midlerne ved ordningens ophør, foreligger der ikke en fondsdannelse(Side 423).3.2.2 KammeradvokatenKammeradvokaten har i en udtalelse til Videnskabsministeriet i forbindelse med ud-arbejdelsen af den nugældende universitetslov analyseret begrebet selvejende institu-tioner og i den forbindelse opstillet en sondring mellem institutioner, der er oprettetpå privatretligt grundlag, og institutioner af offentligretlig karakter.De privatretlige institutioner/organer er typisk oprettet ved gave eller testamente, be-tegnes fonde eller stiftelser og er reguleret i en af fondslovene. Institutioner af of-fentligretlig karakter er oprettet af staten, typisk ved lov, herunder finanslov, eller ihenhold til lov og varetager et formål, som man typisk ville anse for at kræve regule-ring fra statsmagtens side. Sidstnævnte betegnes ofte særlige forvaltningssubjekter.3.2.3 Gammeltoft-Hansen mfl.Inden for den forvaltningsretlige litteratur har blandt andre Hans Gammeltoft-Hansen mfl. iForvaltningsret,2. udgave 2002, behandlet begrebet selvejende instituti-oner. Det fremhæves her (side 101), at selvejende institutioner er karakteriseret vedto forhold: organisatorisk autonomi og egen formue.Den organisatoriske autonomi viser sig ved, at et institutionsorgan ifølge institutio-nens egen forfatning (vedtægt) er institutionens øverste myndighed. Hvad formue-forhold angår, fremhæves det, at den selvejende institution har sin egen formue, somer adskilt fra de offentlige kasser (statskassen, de (amts)kommunale kasser og de sær-lige forvaltningssubjekters kasser, samt andre institutioners, private virksomheders ogprivatpersoners formue). Det er karakteristisk, at en eventuel nettoformue ved insti-tutionens nedlæggelse normalt ikke udloddes til private virksomheder, men går tillignende (typisk »offentlige«) formål eller til almene velgørende formål.Det konkluderes, at selvejende institutioner som udgangspunkt falder uden for denoffentlige forvaltning, dels på baggrund af at de er organiseret på privatretligt grund-lag, dels på baggrund af de under 1 og 2 fremhævede karakteristika. I forholdsvissjældne tilfælde er offentlige forvaltningsmyndigheders indflydelse på (økonomiskstyring og retlig kontrol med) en selvejende institution dog så intensiv, at institutio-nen må anses for at være en del af den offentlige forvaltning. Dette gælder nogle afinstitutionerne på social- og undervisningsområderne.

3.2.4 Garde mfl.Sondringen mellem selvejende institutioner oprettet på privatretligt henholdsvis of-fentligretligt grundlag er tillige behandlet af Garde mfl. iForvaltningsret, almindelige em-ner,4. udgave, 2004. Det anføres her (side 73), særligt i relation til spørgsmålet omanvendelsen af forvaltningsretlige regler på selvejende institutioner, at institutioner,som hviler på et traditionelt privatretligt grundlag, fx A/S, ApS, I/S, aldrig betragtessom offentlige, selv om det offentlige skulle have ejerskabet i form af aktiebesiddelsemv. (fx DONG og A/S Storebælt). Det anføres, at de fleste selvejende institutionerer oprettet på privatretligt grundlag gennem vedtagelse af vedtægter eller lignende(dvs. i juridisk forstand en privatretlig aftale), men nogle selvejende institutioner erdog også oprettet direkte ved lov. Som eksempel herpå nævnes TV2.Garde fremhæver, at lovgivningen i en række tilfælde stiller krav om, at bestemte in-stitutioner skal være selvejende, mens deres konkrete oprettelse stadig beror på pri-vatretlige aftaler, fx folkehøjskoler, almennyttige boligselskaber og private seminarier.Ved fastlæggelsen af, hvorvidt selvejende institutioner skal være omfattet af de gene-relle forvaltningsretlige love, vil de selvejende institutioner, som tilhører den førstegruppe, som udgangspunkt ikke være at betragte som en del af den offentlige for-valtning. Tilsvarende må antages at gælde for så vidt angår gruppen af selvejende in-stitutioner, hvor lovgivningen kræver selveje, men ikke direkte ligger til grund for op-rettelsen. Ved vurderingen af den sidste gruppe må man ved afgørelsen først under-søge, hvorvidt den relevante lovgivning giver et rimeligt klart svar på problemet.3.2.5 KonklusionDet kan på baggrund af ovenstående konkluderes – som Lennart Lynge Andersengør det iFra stiftelse til fond– at:»begrebet selvejende institution undertiden anvendes noget i flæng…« (Side 148).På baggrund af gennemgangen ovenfor kan »selveje«-området vises som ifigur 3.1.

I sproglig og juridisk forstand er det alene fonde i fondslovgivningens forstand, derer selvejende institutioner.Foreninger omtales formentlig alene som selvejende i forbindelse med bestemmelseni budgetvejledningens punkt 2.4.9. om driftstilskud til institutioner, der ikke er stats-institutioner (eller kommunale eller regionale).Særlige forvaltningssubjekter er institutioner, der er stiftet af staten ved lov, og somkan nedlægges ved lov, i hvilken forbindelse formuen kan gå tilbage til statskassen,hvorfor man ikke opfylder det almindelige fondsretlige krav til en selvejende institu-tion om en bindende udskillelse fra stifterens formue.Denne forståelse af selvejende institutioner som selvstændige retssubjekter inden forden statslige forvaltning er i tråd med Højesterets dom af 17. august 2004 om Kø-benhavns Havns retsstatus. Højesteret kommer i sin afgørelse frem til, at Køben-havns Havn er en selvejende institution inden for den offentlige forvaltning, såledesat Københavns Havn ikke er beskyttet mod indgreb fra statsmagtens side i form afnedlæggelse eller omorganisering. Ifølge Højesteret er Københavns Havn netop et

I det følgende beskrives generelt de retlige konsekvenser af, om en »selvejende insti-tution« retligt må karakteriseres som en privat selvejende institution eller et særligtforvaltningssubjekt.3.3.1 Privatretlige selvejende institutioner/fondeDen generelle regulering af den del af de selvejende institutioner, der tillige kan ka-rakteriseres som fonde, findes i henholdsvis lov om fonde og visse foreninger, deradministreres af Justitsministeriet, Civilstyrelsen, og lov om erhvervsdrivende fonde,der administreres af Økonomi- og Erhvervsministeriet.Der sondres således inden for fondslovgivningen mellem almennyttige og erhvervs-drivende fonde. Begge typer af fonde er selvstændige retssubjekter, det vil sige atfondene som sådan kan erhverve rettigheder og indgå forpligtelser vedrørende deresformue. Disse fonde opfylder de fondsretlige grundsætninger og er beskyttet afblandt andet grundlovens § 73.Visse fonde med en særlig tilknytning til staten er enten ikke omfattet af eller er und-taget fra den nærmere regulering i fondslovene.Af § 1, stk. 2, nr. 1, i lov om fonde og visse foreninger fremgår det således ind-holdsmæssigt, at loven ikke omfatter fonde, som er oprettet ved lov eller i henhold tillov og som er undergivet tilsyn af det offentlige. Tilsvarende fremgår af § 1, stk. 4,nr. 1, i lov om erhvervsdrivende fonde.Af § 1, stk. 2, nr. 6, i lov om fonde og visse foreninger fremgår, at loven ikke omfat-ter selvejende institutioner, der som vilkår for godkendelse eller tilskud fra det of-fentlige er undergivet tilsyn og økonomisk kontrol af en offentlig myndighed efteranden lovgivning eller bestemmelser udstedt i henhold til anden lovgivning. Tilsva-rende bestemmelse fremgår af § 1, stk. 4, nr. 5, i lov om erhvervsdrivende fonde.Endvidere fremgår af § 1, stk. 2, nr. 3, i lov om fonde og visse foreninger, at lovenblandt andet ikke omfatter godkendte uddannelsesinstitutioner, såfremt fonden ikke

ud over sit hovedformål varetager andre opgaver. Tilsvarende fremgår af § 1, stk. 4,nr. 3) i lov om erhvervsdrivende fonde.Endelig fremgår af § 1, stk. 2, nr. 7, i lov om fonde og visse foreninger, at loven ikkeomfatter selvejende institutioner, hvis drift overvejende dækkes af statslige ellerkommunale midler, og som er undergivet tilsyn af det offentlige, hvis det i institutio-nens vedtægt er fastsat, at det offentlige træffer bestemmelse om anvendelse af insti-tutionens midler i tilfælde af dennes opløsning.De fonde, som er omfattet af denne analyse, er stiftet af andre end staten på privat-retligt grundlag, men er gennem lovgivningen eller i kraft af fx tilskudsbetingelserfastsat i medfør af lovgivningen reguleret af det offentlige på en sådan måde, at de ikraft af de nævnte bestemmelser falder uden for reguleringen i fondslovene. Som ek-sempler på institutioner, hvor der i lovgivningen stilles krav om, at bestemte institu-tioner skal være selvejende, mens deres konkrete oprettelse stadig beror på privatret-lige aftaler, kan nævnes folkehøjskoler.Grundlaget for sådanne institutioners virke vil som udgangspunkt være deres ved-tægter, der dog på baggrund af fx godkendelses- eller tilskudsbetingelser fra staten,kan siges at være »bestemt« af staten. Det ligger dog fast, at stiftelsesgrundlaget ogvedtægterne er privatretligt.Det er sjældent forekommende, at staten er (med)stifter af en selvejende institution.De institutioner, som staten stifter, vil oftest være særlige forvaltningssubjekter.Organiseringen som privatretlige fonde har betydning for statens mulighed for at gø-re indgreb over for de pågældende fonde, jf. herved grundlovens § 73 om ekspro-priation. Efter denne bestemmelse kan ingen tilpligtes at afstå sin ejendom, udenhvor almenvellet kræver det. Dette kan kun ske ved lov og mod fuldstændig erstat-ning. Det er i retspraksis og den juridiske litteratur fast antaget, at privatretlige fondenyder samme beskyttelse i relation til grundlovens § 73 som juridiske personer orga-niseret som A/S, ApS mv.3.3.2 Særlige forvaltningssubjekterDe institutioner, som staten selv stifter, stiftes oftest på offentligretligt grundlag, ty-pisk ved lov, herunder finanslov, eller i henhold til lov, og vil oftest ikke være selv-ejende i retlig forstand, men må karakteriseres som særlige forvaltningssubjekter,uanset om de betegnes eller betegner sig selv som selvejende institutioner, fonde ellerlignende.Stiftelsesgrundlaget vil således være offentligretligt, og grundlaget for institutionernesvirke vil i første omgang være ressortlovgivningen eventuelt suppleret med vedtægterfastsat i medfør af ressortlovgivningen.

Sådanne institutioner er selvstændige retssubjekter, men de er som udgangspunkt ik-ke beskyttet mod indgreb fra lovgivningsmagten, og kan nedlægges ved lov, i hvilkenforbindelse institutionens formue kan indgå i statskassen.Ud over selvejende institutioner og fonde betegnes sådanne institutioner i praksissom selvstændige offentlige virksomheder (fx DSB) eller selvstændige offentlige in-stitutioner (fx DR).Reguleringen af de pågældende institutioner vil alene være at finde i lovgivningen ominstitutionen og eventuelle regler, herunder vedtægter, der har hjemmel deri.3.3.3 Juridisk form og stiftelsesgrundlagDe institutioner, der indgår i nærværende analyse, har forskellige juridiske former:••••Statslige selvejende institutioner, dvs. særlige forvaltningssubjekter oprettet påoffentligt initiativ.Private selvejende institutioner, dvs. selvejende institutioner oprettet på et privatgrundlag, men omfattet af fondslovgivningens undtagelsesbestemmelser.Foreninger der er oprettet på et privat initiativ, og hvor den øverste myndigheder generalforsamlingen.Almennyttige eller erhvervsdrivende fonde, dvs. juridiske enheder der er under-lagt fondslovgivningen.

En kortlægning på baggrund af oplysninger fra det Centrale Virksomhedsregister(CVR-registret), UNI-C’s uddannelsesregister og Kulturministeriets tilskudsadmini-strative system (TAS) har navngivet knap 2.000 selvejende institutioner.Kortlægningen omfatter samtlige de fonde, selvejende institutioner og foreninger,der modtager økonomisk tilskud fra staten. De nye selvejende uddannelsesinstitutio-ner i form af almene gymnasier, voksenuddannelsescentre, social- og sundhedsskoler,sygepleje- og radiografskoler samt undervisningsmiddelcentre, og kulturinstitutioner,som staten overtog fra amterne pr. 1. januar 2007, er medregnet. Derimod er institu-tioner, der kun modtager tilskud fra kommunerne, og institutioner, der er finansieretvia tipsmidler og satspuljen, forsøgt frasorteret.Institutionslisten vurderes at være et tilnærmelsesvis fuldstændigt øjebliksbillede pr.1. oktober 2006, for så vidt angår institutionerne under Undervisningsministeriet,Økonomi- og Erhvervsministeriet, Velfærdsministeriet og Videnskabsministeriet.Der er derimod knyttet en vis usikkerhed til antallet af institutioner under Kulturmi-nisteriet. Usikkerheden vedrører primært, at det i en række tilfælde er uklart, om til-skudsmodtageren er en privatperson, forening eller selvejende institution. Instituti-onslisten er således formentlig ufuldstændig, for så vidt angår et mindre antal kultu-relle selvejende institutioner, hvorimod der til gengæld er medtaget en række for-eninger, der også modtager tilskud.Den selvejende sektor er hastigt voksende. I 1991 blev der identificeret ca. 620 selv-ejende institutioner på det daværende Undervisnings- og Forskningsministeriumsområde1, hvilket indikerer et samlet antal på ca. 1.000 selvejende institutioner. I 2006kunne der identificeres ca. 1.100 selvejende institutioner på Undervisningsministeri-ets område2og med statens overtagelse af en række amtslige institutioner i januar2007 er antallet steget til ca. 1.300. Det betyder som nævnt, at staten i 2007 yder til-skud til i alt knap 2.000 selvejende institutioner, hvilket er næsten en fordobling afantallet siden 1991.

folkeoplysning. Grundlæggende kan der sondres mellem henholdsvis regulerede in-stitutioner og frie skoler på Undervisningsministeriet område.De »regulerende« institutioner omfatter institutioner, der indgår som led i opfyldel-sen af konstaterede eller forventede samfundsmæssige behov, og omfatter konkretprofessionshøjskolerne, erhvervsakademierne, de erhvervsrettede uddannelsesinstitu-tioner, herunder social- og sundhedsskoler, de almene gymnasier og voksenuddan-nelsescentrene.Professionshøjskolerne udbyder mellemlange videregående uddannelser til fx folke-skolelærer, pædagog, diplomingeniør mv., efteruddannelse og kurser mv. Institutio-nernes målgruppe er primært studerende, der ønsker en videregående uddannelse el-ler efteruddannelse, og samfundet i det omfang, at institutionerne også varetagerforsknings- og videnopsamlingsaktiviteter.Erhvervsakademierne udbyder korte videregående uddannelser til fx datamatiker, la-borant, tandplejer mv., og institutionernes primære målgruppe er derfor studerende.De erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner udbyder en lang række forskellige typeraf uddannelser, herunder erhvervsgymnasiale uddannelser (hhx og htx), erhvervsud-dannelser (fx murer, elektriker, frisør mv.), AMU-kurser samt kursusvirksomhed ogkonsulentydelser. Institutionerne omfatter handelsskoler, tekniske skoler, AMU-centre, social- og sundhedsskoler, landbrugsskoler samt kombinationsskoler, der eretableret ved fusioner mellem førnævnte skoleformer. Der er således i de senere årgennemført en lang række sammenlægninger dels af tekniske skoler og AMU-centre,dels af tekniske skoler, handelsskoler og landbrugsskoler. Institutionernes målgruppeer primært elever og studerende på henholdsvis ungdomsuddannelsesniveau og vide-regående uddannelsesniveau samt personer, der ønsker efteruddannelse mv.De almene gymnasier udbyder uddannelsen til studentereksamen (stx) samt den 2-årige højere forberedelseseksamen (hf). Institutionernes målgruppe er elever på ung-domsuddannelsesniveau. Voksenuddannelsescentre udbyder grundlæggende voksen-uddannelse til personer over 18 år. Undervisningen består af en bred vifte af fag ogniveauer, herunder forberedende voksenundervisning (fvu), almen voksenuddannelse(avu), hf-enkeltfag og gymnasiale suppleringskurser. Institutionernes målgruppe ervoksne elever, der ønsker at supplere og/eller opnå kompetencer på grundskole-og/eller ungdomsuddannelsesniveau.De »frie« skoler omfatter dels institutioner, der udgør alternativer til de offentlige til-bud på grundskole- og ungdomsuddannelsesniveau, og dels institutioner, der vareta-ger folkeoplysningsaktiviteter. De »frie« skoler omfatter frie grundskoler, herunderprivate grundskoler og friskoler, og frie kostskoler, herunder efterskoler, folkehøj-skoler og husholdnings- og håndarbejdsskoler samt produktionsskoler og et mindreantal private gymnasieskoler. Institutionernes målgruppe er såvel elever på grundsko-le- og ungdomsuddannelsesniveau, elever, der efterspørger folkeoplysning, samt ele-

ver på produktionsskoler, der er unge under 25 år, der har vanskeligt ved at findefodfæste i det kompetencegivende uddannelsessystem.PåVidenskabsministerietsområde kan der identificeres i alt 15 selvejende institutioner.Institutionerne omfatter de 12 universiteter og andre højere læreanstalter, der er om-fattet af universitetsloven samt tre godkendte teknologiske serviceinstitutter (GTS).Sidstnævnte modtager dog kun mindre tilskud og kun til en begrænset del af deresvirksomhed. Universiteterne er fra 2007 blevet sammenlagt til otte nye institutioner,hvori der også er blevet integreret en række sektorforskningsinstitutioner, som tidli-gere har været placeret på andre ministerområder. Universiteterne producerer såvelundervisning som forskning og har således både studerende, der ønsker at opnå enlang videregående uddannelse, og samfundet og virksomheder, som målgruppe forsine ydelser.De selvejende institutioner underKulturministerietomfatter en lang række forskelligar-tede institutioner, der udbyder kulturelle ydelser i form af blandt andet kulturbeva-ring, udstillinger og underholdning mv. Kortlægningen har dog vist, at kulturministe-riets selvejende institutioner grundlæggende kan opdeles i »museer og zoo«, »musik«,»teater« samt »radio og TV« med forskellige kulturbrugere som målgruppe.Kulturministeriet yder tilskud til statsanerkendte museer og zoologiske haver. Kul-turministeren kan statsanerkende et museum som tilskudsberettiget med henblik på,at museet kan indgå med et ansvarsområde i det landsdækkende museumssamarbej-de. Med statsanerkendelsen følger driftstilskud fra kulturministeren på en rækkenærmere vilkår beskrevet i blandt andet museumsloven.Kulturministeriet yder også tilskud til en række musikskoler, landsdelsorkestre, spille-steder mv. Et begrænset antal musikskoler drives under musikloven som selvejendeinstitutioner med kommunalt tilskud, mens staten yder kommunen delvis refusion afudgifter til lærerlønninger. Hertil kommer Aarhus, Aalborg, Odense, Sønderjyllandsog Sjællands Symfoniorkestre, der som landsdelsorkestre skal medvirke til fremme afmusiklivet i deres respektive landsdele.Kulturministeriet yder endvidere tilskud til teatre mv. Københavns Teater, Den JyskeOpera, folketeatret.dk, Peter Schaufuss Balletten samt landsdelsscenerne i Århus,Odense og Aalborg drives med statstilskud fastsat på finansloven. Staten refundererdesuden op til 50 pct. af de kommunale driftstilskud til et antal professionelt produ-cerende egnsteatre uden for Københavns, Frederiksberg, Odense, Århus og AalborgKommuner. Små storbyteatre, der omfatter egnsteatre i de fem største kommuner,modtager statsligt tilskud via teatrets hjemkommune på baggrund af firårige budget-aftaler – såkaldte kulturaftaler – mellem Kulturministeriet og kommunen. Herudoveryder Kunstrådet, der er et »armslængdeorgan« under Kulturministeriet, ud fra kunst-faglige vurderinger og i henhold til blandt andet Lov om Kunstrådet, tilskud til enrække mindre teatre i DK.

Kulturministeriet yder endelig tilskud til en række lokale radio- og tv-stationer samten række enkeltstående institutioner, der varetager henholdsvis tilskudsfordeling,herunder Team Danmark, DGI, DIF mv., der er oprettet med henblik at være såuafhængige af statslige interesser som muligt i forbindelse med udmøntningen af de-res tilskud, og kontrol- og certificeringsopgaver, som fx Antidoping Danmark.De selvejende institutioner underØkonomi- og Erhvervsministerietkan opdels på hen-holdsvis maritime uddannelsesinstitutioner og erhvervsfremmeinstitutioner. De mari-time uddannelsesinstitutioner udbyder uddannelser med relevans for søfarts- og fi-skerierhvervet og har elever på ungdomsuddannelsesniveau som sin primære mål-gruppe. Erhvervsfremmeinstitutionerne har til opgave at iværksætte erhvervsudvik-lingsaktiviteter, rådgive om national og regional erhvervsudvikling og fremme udvik-lingen af nye erhvervsmæssige samarbejdsformer og etablering af nye virksomhedermv. Erhvervsfremmeinstitutionerne omfatter blandt andet de regionale væksthuse,VisitDenmark, Eksport Kredit Fonden, Vækstfonden, Den Danske Akkrediterings-og Metrologifond, Dansk Standard og Dansk Design Center. Institutionernes mål-gruppe er virksomheder og samfundet som helhed.De selvejende institutioner underVelfærdsministerietkan grundlæggende opdeles i hen-holdsvis brugerrettede og videnorienterede institutioner. De brugerrettede institutio-ner, der typisk er oprettet på privat initiativ, udbyder forskellige sociale ydelser sområdgivning og omsorg mv., der er direkte møntet på socialt udsatte personer, mensde videnorienterede institutioner forsker og opsamler viden om sociale forhold mv.Institutionernes målgrupper er således henholdsvis socialt udsatte og samfundet.Det er itabel 4.2sammenfattet, hvilke ydelser de selvejende institutioner udbyder oghvilke målgrupper, der optræder som brugere af disse ydelser.

Tabel 4.2Ydelser og målgrupper for selvejende institutionerYdelseUndervisningMålgruppeStuderende/eleverInstitutionstyperUniversiteter, professionshøjskoler,erhvervsakademier, gymnasier, voksen-uddannelsescentre, erhvervsrettede udd.inst., maritime uddannelsesinst., friegrundskoler, frie kostskoler, produktions-skoler og kulturelle uddannelsesinst.Universiteter, professionshøjskoler, voksen-uddannelsescentre, erhvervsrettede udd.inst. og frie kostskoler (højskoler)Universiteter, sociale videncentre(fx videncentre ift. handikappede, blinde,stammen, ordblinde mv.) og mellemlangevid. udd. inst.Museer, arkiver, zoologiske haver og lokaleradio- og tv-stationerKlientrettede sociale institutionerErhvervsfremmeinstitutioner(Vækstfonden, Visit Denmark, BornholmsErhvervsfond mfl.)»Armslængde« organer (Lokale- ogAnlægsfonden, Team Danmark, DGI, DIF)Antidoping Danmark, DANAK mv.

For staten indebærer placeringen af en lang række store og forskelligartede opgaver iselvejende institutioner uden for staten den overordnede styringsmæssige udfordring,at det i videst mulige omfang sikres, at institutionerne løser de statsligt finansieredeopgaver på et højt kvalitetsniveau og med anvendelse af så få ressourcer som muligt.For at nå dette mål skal styringen tilgodese en række forskellige hensyn.For detførsteskal styringen give staten som tilskudsgiver sikkerhed for opnåelsen afde politiske mål, der ligger til grund for tilskuddet, og fremme en effektiv anvendelseaf de tildelte tilskudsmidler, så samfundet får mest muligt for pengene. Dette fordrerblandt andet gennemsigtighed i opgavevaretagelsen, så staten har mulighed for atfølge op på institutionernes målopfyldelse og effektivitet.For detandetskal styringen give de selvejende institutioners bestyrelser et reelt råde-rum til selv at bestemme, hvordan institutionens virksomhed og opgavevaretagelsetilrettelægges. Udhules bestyrelsens råderum gennem (for) tæt statslig styring og regu-lering, udhules bestyrelsens mulighed for at honorere det ansvar for institutionen,som bestyrelsen er blevet overdraget. Det risikeres dermed, at bestyrelsen (gradvist)fralægger sig ansvaret for institutionen, så ingen reelt har ansvaret, hvorved en væ-sentlig del af rationalet bag anvendelsen af organisationsformen »selvejende instituti-on« falder bort.For dettredjeskal styringen give staten mulighed for at sikre, at selvejende institutio-ner forvalter eventuelle indskudte statslige aktiver mv. bedst muligt. Bestyrelsens rå-derum må med andre ord af afgrænses på en sådan måde, at beslutninger ikke må in-debære en uforholdsmæssig stor risiko for, at institutionens formue tabes.For detfjerdeskal styringen i sig selv tilrettelægges så effektivt som muligt, ved at dekonkrete parametre, styringen består af, afvejes i forhold til deres effekt og tilhøren-de omkostninger. Parametrene bør med andre ord være målorienterede, administra-tivt enkle og fungere så ubureaukratisk som mulig, ligesom de bør differentieres, såde forskellige typer af selvejende institutioner ikke ubegrundet reguleres på samtligestyringsparametre.For at sikre, at styringen tilgodeser de nævnte hensyn, må styringen tilrettelægges, såden på den ene side differentieres i forhold til denvæsentlighed og sårbarhed,der knyttersig til den institutionstype, som styres, og så den på den anden side retter sig mod derelevanteparametre,som er afgørende for, at institutionerne realiserer de politisk fast-satte målsætninger og gennemfører en effektiv opgavevaretagelse.

Vurderingen af de forskellige institutioners og institutionsområdersvæsentlighed og sår-barhedkan med fordel tage udgangspunkt i deres væsentlighed og sårbarhed, jf. Øko-nomistyrelsens »Vejledning om risikostyring i staten« (2007).Væsentlighedknytter sig til spørgsmålet om, hvilke konsekvenser det har for borgereog virksomheder, at en uønsket hændelse – fx lav kvalitet eller lav effektivitet – ind-træffer for en enkelt institution i forhold til en anden institution. Konsekvensernekan være såvel økonomiske, politiske som samfundsmæssige og kan vurderes ud fraomfanget, udbredelsen og varigheden af de tab, som den uønskede hændelse medfø-rer. Væsentlighedsvurderingen er derimod ikke udtryk for en vurdering af, at en insti-tutionstype under ét er mere væsentlige for samfundet end en anden institutionstype.Følgende elementer har især betydning for væsentligheden af en given institutionsopgavevaretagelse:•Økonomisk volumen.Konsekvenserne for staten af, at en uønsket hændelseindtræffer, vokser i takt med en institutions økonomiske volumen. Konsekven-serne af økonomisk misligholdelse i en lille selvejende institution, som fx en frigrundskole eller en lille kulturinstitution, er således væsentlig mindre for borgereog virksomheder, end de konsekvenser det vil have, hvis fx et universitet ikke lø-ser sine opgaver tilfredsstillende. Selvom vurderingen således i udgangspunktetgår på den enkelte institution, kan nogle institutionsområder samlet have en såbetydelig økonomisk volumen – på trods af at de enkelte institutioner på områdeter forholdsvis små – at en systematisk uhensigtsmæssig adfærd på området kan fåvæsentlige økonomiske konsekvenser for staten.•Forsyningssikkerhed.Konsekvenserne for staten af, at en uønsket hændelseindtræffer, reduceres i takt med antallet af udbydere af den pågældende ydelse.Hvis der findes mange institutioner, der udbyder en given ydelse, vil konsekven-serne således være mindre for borgere og virksomheder i tilfælde af, at en institu-tion ikke løser sine opgaver tilfredsstillende, da der vil eksistere substitutionsmu-ligheder for brugerne af den pågældende ydelse. Staten vil hermed fortsat kunnesikre forsyning af de pågældende ydelser. Omvendt vil det have betydeligt størrekonsekvenser for borgere og virksomheder, hvis en stor institution, der har enform for regionalt monopol, og der derfor ikke findes nærtliggende substituti-onsmuligheder for brugerne, ikke løser sine opgaver tilfredsstillende.•Ydelsernes betydning.Konsekvenserne for staten af, at en uønsket hændelseindtræffer, vokser i takt med den betydning som en given ydelse har for den en-kelte bruger og samfundet. Gennemførelsen af en ungdomsuddannelse eller envideregående uddannelse har således i et »livsperspektiv« langt større betydningfor den enkelte bruger end fx en enkeltstående teaterforestilling.

Sårbarhedknytter sig til, hvorvidt staten er i stand til at identificere en given risiko vedde selvejende institutioners konkrete opgavevaretagelse og dermed til, hvor parat sta-ten er til at håndtere, at en uønsket hændelse opstår.Følgende elementer har især betydning for den sårbarhed, der knytter sig til en giveninstitutions opgavevaretagelse og dermed for, hvor tæt institutionen bør reguleres afstaten:•Organisatorisk kompleksitet.En stor grad af organisatorisk kompleksitet inde-bærer en stor grad af sårbarhed for staten. Jo mere kompleks en given institutionsorganisering og opgavevaretagelse er, desto sværere vil det således være for statenat gennemskue, hvorvidt institutionen opfylder de fastsatte målsætninger for op-gaveløsningen, om opgaveløsningen er effektiv, og hvilke risici institutionen i gi-vet fald påtager sig mv.•Styringsmæssig modenhed og gennemsigtighed.Statens sårbarhed vil umid-delbart være mindre i forhold til de selvejende institutioner, der har opbygget enprofessionel intern økonomistyring og åbent afrapporterer deres resultatopnåelsemv. over for omverdenen sammenlignet med de institutioner, hvor økonomisty-ringen er mindre professionelt tilrettelagt og/eller lukket for omverdenen. Enprofessionel og gennemsigtig økonomistyring vil således give staten større sikker-hed for, at institutionerne realiserer de opstillede målsætninger og tilrettelæggeropgavevaretagelsen effektivt – og mulighed for at reagere, hvis det ikke er tilfæl-det.På baggrund af ovenstående gennemgang af væsentligheds- og sårbarhedshensynetved tilrettelæggelsen af den statslige regulering kan opstilles en typologi, der kan an-vendes i forbindelse med vurderingen af, hvor tæt forskellige typer af institutionerbør styres. Typologien illustrerer således, at reguleringen af selvejende institutionersom udgangspunkt bør differentieres i forhold til den væsentlighed og sårbarhed, derknytter sig til institutionerne/institutionsområdet,jf. tabel 5.1.

Ud fra en samlet vurdering udgør universiteterne de institutioner, hvor såvel væsent-ligheden og sårbarheden for staten er størst. Universiteterne er således kendetegnedeved både enkeltvis og som sektor at have en meget betydelig økonomisk volumen.Samtidig har universiteterne typisk et form for regionalt monopol, og substitutions-mulighederne vil derfor være meget begrænsede for brugerne, hvis et universitet ikkeløser sine opgaver tilfredsstillende. Derudover udbyder universiteterne ydelser i formaf videregående uddannelse og forskning mv., der har en meget væsentlig betydningfor såvel brugerne, hvis fremtidige arbejdsliv, indtjeningsmuligheder mv. bl.a. afhæn-ger af gennemførelsen af en videregående uddannelse, og for samfundet, der er af-hængigt af at få uddannet kvalificeret arbejdskraft mv. Institutionernes væsentligheder derfor meget betydelig.Samtidig er statens sårbarhed overfor, at en uønsket hændelse indtræffer på netopuniversiteterne er ligeledes stor. Institutionerne er således kendetegnede ved en storgrad af organisatorisk kompleksitet som følge af bl.a. deres økonomiske, personale-mæssige og aktivitetsmæssige størrelse og deres differentierede ydelsesproduktionmv. Dette gør det sværere at forudse en potentiel uønsket hændelse. Derudover erisær universiteterne kendetegnede ved kun i begrænset omfang at afrapportere deresresultatopnåelse mv. til omverdenen, ligesom statens indsigt i universiteternes øko-nomistyring og organisering generelt er begrænset.Professionshøjskolerne har – efter de gennemførte fusioner – opnået en økonomiskvolumen, der er på størrelse med universiteternes. Professionshøjskolerne har samti-dig ligeledes typisk fået en form for regionalt monopol og er desuden kendetegnet

ved at udbyde uddannelser, som har en meget stor samfundsøkonomisk betydning.Herudover er institutionerne kendetegnet af en stor grad organisatorisk kompleksitetmed mange underliggende afdelinger og enheder, hvilket mindsker gennemsigtighe-den. Der knytter sig derfor også en stor grad af væsentlighed og sårbarhed til styrin-gen af professionshøjskolerne.Erhvervsakademierne udbyder ligeledes uddannelser, som har en stor samfundsøko-nomiske betydning, ligesom institutionerne er tildelt en form for regionalt monopol.Erhvervsakademiernes volumen er dog noget mindre end professionshøjskolerne oginstitutionerne har følgelig en mindre organisatorisk kompleksitet.De øvrige »regulerede« institutioner under Undervisningsministeriet i form af de er-hvervsrettede uddannelsesinstitutioner, de almene gymnasier og voksenuddannelses-centrene samt de maritime uddannelsesinstitutioner på Økonomi- og Erhvervsmini-steriets område er kendetegnede ved alle at udbyde ungdomsuddannelser, hvis be-tydning for såvel brugere som samfundet er meget stor.Derudover har hvert af institutionsområderne som helhed generelt en væsentligøkonomisk volumen, ligesom en række erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner ogsåenkeltvis har en stor økonomisk tyngde. I modsætning til universiteterne og profes-sionshøjskolerne eksisterer der dog et større antal udbydere på ungdomsuddannel-sesområdet, der indbyrdes konkurrerer om at tiltrække elever og studerende. Bruger-ne har derfor også reelle substitutionsmuligheder, og konsekvenserne af, at en insti-tution ikke løser sine opgaver tilfredsstillende, er derfor mindre for borgere og virk-somheder. I visse landsdele, hvor der kun findes et begrænset antal udbydere, kankonsekvenserne dog være betydelige, hvorfor en forholdsvis tæt styring af områdetunder alle omstændigheder er nødvendig.Statens sårbarhed kan endvidere også i nogle sammenhænge være relativt stor i for-hold, at en uønsket hændelse indtræffer på ungdomsuddannelsesområdet. Nogle in-stitutioner, herunder især de større erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner, har så-ledes en betydelig organisatorisk kompleksitet som følge af, at de udbyder en langrække uddannelser og har en stor aktivitet og økonomisk volumen. På sigt kan kom-pleksiteten desuden forventes at stige på ungdomsuddannelsesområdet som følge afgennemførelsen af fx fusioner inden for og på tværs af institutionstyper mv.Væsentligheden og sårbarheden for staten er noget mindre for så vidt angår Under-visningsministeriets »frie« skoler i form af de frie grundskoler, de frie kostskoler, deprivate gymnasier og produktionsskolerne samt de kulturelle institutioner.De »frie« skoler er kendetegnet ved at udbyde ydelser, der kan have en stor betydningfor den enkelte bruger. De »frie« skoler er dog enkeltvis forholdsvis små såvel øko-nomisk, aktivitetsmæssigt og personalemæssigt. Samtidig udgør de »frie« uddannel-sesinstitutioner alternativer til fx folkeskolen og det almene gymnasium, og samfun-dets forsyning af de pågældende uddannelsestilbud afhænger derfor ikke af den en-

kelte »frie« institutions opretholdelse. Institutionerne er således oprettet på et privatinitiativ og kan gå konkurs uden, at det påvirker statens evne til at leve op til sine ud-dannelsespolitiske forpligtelser og målsætninger, da brugerne af den konkursramteuddannelsesinstitution kan søge over i en »almindelig« offentlig skole. Det taler dogfor en vis styring, at det frie skoleområde tilsammen modtager meget betydeligestatslige tilskud.De større kulturinstitutioner i form af især teatre modtager i gennemsnit et forholds-vist stort statsligt driftstilskud, og det statslige tilskud udgør langt hovedparten af de-res finansieringsgrundlag. Teatrene er stiftet på forskellige måder op igennem tiden,og kun få af dem ejer egne bygninger. Mange teatre bor til leje. Det statslige tilskudydes grundlæggende til driften af teatrene, men visse teatre har dog en betydelig op-gave med at vedligeholde teaterbygningerne. Egenkapitalen er i de fleste tilfælde me-get begrænset, og den økonomiske risiko for staten er der for begrænset. Dette inde-bærer, at institutionernes væsentlighed for staten alt andet lige er mere begrænset. Demindre kulturinstitutioner i form af bl.a. museer modtager i gennemsnit et meget lillestatstilskud og baserer i øvrigt hovedsageligt deres drift på indtægter fra ikke-statsligekilder i form af fonde, kommunale tilskud, kulturbrugere mv. Institutionerne er såle-des placeret tæt på »markedet« og deres væsentlighed er i et risikoperspektiv megetbegrænset.Statens sårbarhed er ligeledes forholdsvis begrænset i forhold til de enkelte »frie«skoler samt teatrene og museerne, da institutionernes organisatoriske kompleksitethver for sig er lille. Det »frie« skoleområde er imidlertid fordelt på så mange instituti-oner, at det i sig selv reducerer muligheden for at styre den enkelte institution. Detøger statens sårbarhed, og skaber dermed et behov for en vis statslig styring af insti-tutionerne.Endelig er væsentligheden ud fra en risikobetragtning meget begrænset for så vidtangår erhvervsfremmeinstitutionerne og de sociale institutioner. Institutionerne erkendetegnet ved både enkeltvis og som sektor at have en begrænset økonomisk vo-lumen. Samtidig er det kendetegnende, at erhvervsfremmeinstitutionerne baserer enstor del af deres finansieringsgrundlag på ikke-statslige indtægter fra bl.a. virksomhe-der og fonde. Institutionerne er således placeret forholdsvis tæt på »markedet«. Forerhvervsfremmeinstitutionerne gælder desuden, at de tilvejebringer ydelser, der rettersig mod et afgrænset segment af virksomheder og således ikke har en generel karak-ter, som tilfældet er med fx de forskellige typer af uddannelsesinstitutioner.Statens sårbarhed i forhold til de pågældende institutioner er tilsvarende meget lille.Institutionerne er således kendetegnet af en begrænset organisatorisk kompleksitet,og institutionsområderne er forholdsvis lette at overskue for staten som følge af detbegrænsede antal institutioner.

Staten kan for det første vælge at styre ved at regulere de selvejende institutionersin-puti form af de tilskud, som de modtager fra staten. Udover reguleringen af selve til-skudsstørrelserne, som direkte påvirker institutionernes økonomiske råderum, kanstaten i denne sammenhæng desuden opstille betingelser for modtagelsen af tilskud,stille krav til opgørelsen af tilskudsgrundlaget samt regulere principperne for, hvor-dan tilskuddene konkret opgøres og udbetales mv. Staten kan hervedex antedels sø-ge at sikre sig, at ukvalificerede institutioner ikke tildeles tilskud, dels søge at indbyg-ge incitamenter knyttet til bevillingstildelingen, der kan fremme en effektiv og øko-nomisk ansvarlig opgavevaretagelse.Staten kan for det andet vælge at styre ved at regulere de selvejende institutionersor-ganisering og produktion,der kan omfatte en flerhed af relevante parametre.For det første kan staten således stille krav til institutionernesstrukturi form af deresledelses- og styrelsesforhold. Det kan fx være krav, der retter sig mod bestyrelsenssammensætning, kompetencer og ansvar eller mod udformningen af institutionensvedtægter mv., der ud fra generelle erfaringer om organisering forventes at villefremme en hensigtsmæssig opgavevaretagelse.For det andet kan staten vælge at stille krav til institutionernesressourcer,der knyttersig til, hvordan institutionerne skal anvende og styre deres »produktionsfaktorer« i

form af personale, bygninger mv. Denne regulering vil fx kunne omfatte dispone-ringsregler, forelæggelsesregler, løn- og ansættelsesvilkår mv.For det tredje vil staten kunne vælge at stille krav til institutionernesregistreringaf de-res økonomiske og aktivitetsmæssige oplysninger mv., der retter sig mod institutio-nernes kontering og regnskabsaflæggelse.For det fjerde kan staten vælge at regulere indholdet ellersubstansenaf institutionernesaktiviteter og ydelser, hvilket retter sig mod den faglige del af institutionernes opga-vevaretagelse og fx kan vedrøre krav til antallet af undervisningstimer i et givent fag,antallet af årlige udstillinger eller eksamens gennemførelse mv. Denne reguleringvedrører hverken økonomiske eller administrative forhold ved institutionernes opga-vevaretagelse og underlægges derfor ikke en nærmere belysning i denne analyse.Reguleringen af struktur, ressourcer og registrering påvirker sammen med regulerin-gen af substans institutionernes interne styring og tilrettelæggelse af opgavevaretagel-sen, som beskrevet idel IV.Udover regulering af institutionernes input og produktion kan staten for det tredjeogså vælge at styre ved at regulere institutionernesoutput.Denne regulering har grundlæggende karakter af enex postregulering, der indvirkerpå karakteren af denfeedback,som staten får vedrørende institutionernes opgavevare-tagelse, og dermed på statens muligheder for at gennemføre en hensigtsmæssig sty-ringsopfølgning. Reguleringen af institutionernes output kan således antage flere for-skellige former.Reguleringen kan være forholdsvis snæver i den forstand, at staten alene stiller kravom, at der gennemføres en grundlæggende finansiel revision og juridisk-kritisk revi-sion. Hermed kontrolleres det, om de enkelte institutioners økonomiske og aktivi-tetsmæssige registrering mv. er retvisende og pålidelig, og om der er overensstem-melse mellem tilskudsbetingelserne og tilskudsanvendelsen.Reguleringen kan imidlertid også have et bredere sigte i den forstand, at staten stillerkrav om, at der gennemføres forvaltningsrevision og større analyser og evalueringermv. af enten enkeltinstitutioner og afgrænsede institutionsområder eller flere institu-tionsområder på tværs. Hermed kontrolleres og sammenlignes institutionernes spar-sommelighed, produktivitet, effektivitet og økonomistyring mv.De økonomisk-administrative forhold, som staten samlet set kan vælge at anvendesom styringsparametre, udgør således som udgangspunkt blandt andet institutioner-nes tilskud, styrelsesforhold, personaleanvendelse, regnskabsaflæggelse og revisionmv. Statens konkrete regulering af disse forhold vil blive gennemgået i de følgendekapitler.

Endelig kan styringen ske gennem deomgivelser,institutionerne virker i, herunder isærgraden af markedseksponering. Hvis aktiviteter foregår og overlever på markedsvil-kår, vil det således øge sandsynligheden for, at de tilrettelægges effektivt, og at degrundlæggende styringsmæssige hensyn tilgodeses.Den nuværende styring er i vidt omfang tilrettelagt, så institutionerne udsættes for etmarkedspres, idet der dog er variation mellem de forskellige typer af institutionersærligt for så vidt angår deres egenfinansieringsgrad,jf. kapitel 7.Dog føler selv insti-tutioner med en høj grad af offentlig finansiering et markedspres, især fra andre selv-ejende institutioner, der producerer samme eller beslægtede ydelser lokalt, regionalteller (inter-)nationalt.Dette styringsvalg er i de fleste tilfælde iboende selve selvejebegrebet, hvor instituti-onerne er flyttet ud af staten netop med henblik på at skulle fungere på et (kvasi-)-marked. Det har som led i afgrænsningen af analysen ikke været overvejet nærmere,om ændringer i institutionernes konkurrencesituation ville kunne bidrage til en kvali-tativt bedre og mere effektiv opgaveløsning.

6. Finansministeriets og ressortministeriernes reguleringFinansministeriet har i Budgetvejledningen fastsat en række generelle regler, som mi-nisterierne pålægges at pålægge de selvejende institutioner. Finansministeriet har så-ledes sat rammerne for ministeriernes regulering af institutionernes økonomi-administrative forhold, der finder sted gennem de specifikke regler, som de har fast-sat for hver deres institutioner.Dette kapitel gennemgår for det første de bestemmelser i Finansministeriets Budget-vejledning, der retter sig mod de selvejende institutioner. For det andet opregnessamtlige de love og bekendtgørelser på hvert af ministerområderne, som indeholderbestemmelser vedrørende institutionernes økonomisk-administrative forhold, dvs.forhold relateret til institutionernes input, organisation og produktion samt output,jf.kapitel 5.For det tredje opgøres reguleringstætheden på hvert ministerområder og detkortlægges, hvilke parametre ministeriernes ressortlovgivning retter sig mod.6.1 Budgetvejledningen

Budgetvejledningen indeholder de såkaldte almindelige bevillingsbestemmelser forstatsadministrationens disponering over de bevillinger, der er givet på de årlige bevil-lingslove mv. Herudover indeholder Budgetvejledningen regler og retningslinjer fordisponering i tilfælde, hvor den pågældende disposition ikke har hjemmel på de givnebevillingslove.Budgetvejledningen er formelt set et cirkulære, der er godkendt af Finansudvalget.Budgetvejledningen har derfor ikke retsvirkning for institutioner uden for staten.Med henblik på blandt andet at omfatte de selvejende institutioner af Budgetvejled-ningen blev der derfor i slutningen af 1970’erne tilføjet et særligt afsnit rettet moddisse institutioner på baggrund af de kendetegn, der på dette tidspunkt var gældendefor den selvejende sektor. Afsnittet har grundlæggende ikke ændret indhold siden daog benævnes i den nuværende Budgetvejledning afsnit »2.4.9 Tilskud til drift af selv-ejende institutioner mv.«.Budgetvejledningens afsnit 2.4.9 pålægger de enkelte ministerier at pålægge de selv-ejende institutioner vejledningens bestemmelser, og det er således ministerierne, derhåndhæver Budgetvejledningens bestemmelser overfor tilskudsmodtagerne.Finansministeriets regulering af de selvejende institutioner kan hermed grundlæggen-de karakteriseres som indirekte såvelex antesomex post,idet Finansministeriet hver-ken selv pålægger institutionerne vejledningens bestemmelser forud for deres opga-vevaretagelse eller følger op på den virkning, som udmøntningen af bestemmelsernekonkret har.

Det fremgår konkret af Budgetvejledningens afsnit 2.4.9, at det tilskudsgivende mini-sterium skal stille en række krav i forbindelse med, at der ydes tilskud til driften afselvejende institutioner, fonde, foreninger mv.Hvis tilskuddet udgør 1 mio. kr. eller derover og forventes vedvarende at dækkehalvdelen eller mere af institutionens ordinære driftsudgifter, skal der stilles følgendeotte krav:••••••••Ressortmyndigheden skal godkende vedtægter og løbende orienteres om institu-tionens dispositionsberettigede personer.Indgåelse af lejemål med uopsigelighed på over 10 år og anlægsudgiftslignendeinvesteringer over 10 mio. kr. skal forelægges.Det kan efter forhandling mellem vedkommende ministerium og Finansministe-riet bestemmes, at tilskuddet skal anvendes i overensstemmelse med de regler,der gælder for driftsbevillinger.Regnskaber skal revideres af en statsautoriseret revisor, registreret revisor, Rigs-revisionen, Kommunernes Revision eller andet kommunalt revisionsorgan.Finansministeriet fastsætter eller aftaler løn- og ansættelsesvilkår for institutio-nens personale, medmindre andet fastsættes eller godkendes af Finansministeriet,Personalestyrelsen.Institutionen skal anvende de statslige regnskabsregler efter Finansministerietsbekendtgørelse om statens regnskabsvæsen mv., medmindre andet aftales mel-lem vedkommende minister og finansministeren.Der bør udtrykkeligt tages stilling til, i hvilket omfang tilskudsmodtageren er un-derlagt budgetvejledningens regler mv., herunder reglerne om selvforsikring ogde økonomiske konsekvenser heraf.Institutionen skal i vedtægterne have bestemmelser om nettoformuens overgangtil staten eller til et godkendt formål i tilfælde af institutionens ophør.

Ovenstående krav vedrører selvejende institutioner, fonde, foreninger mv. og gældersåledes for forskellige virksomhedstyper. De nævnte krav skal stilles af det tilskudsgi-vende ministerium i de tilfælde, hvor det ikke er i strid med lov eller gældende prak-sis. Eventuelle fravigelser fra ét eller flere krav sker efter aftale med Finansministeri-et.Dette indebærer, at Budgetvejledningens bestemmelser om de krav, som de tilskuds-givende ministerier skal stille til selvejende institutioner mv., ikke er gældende i detomfang, de pågældende krav er reguleret i ressortlove eller anden lovgivning i øvrigt.Budgetvejledningens bestemmelser har umiddelbart en meget uensartet karakter.Reglen, der fastsætter forelæggelsesgrænsen for lejemål og anlægsinvesteringer, er så-ledes på den ene side fx meget snæver og afgrænset, mens fx reglerne om, at de selv-ejende institutioner som udgangspunkt skal følge henholdsvis de statslige løn- og an-

sættelsesvilkår og regnskabsregler, på den anden side aktiverer et helt kompleks afsærlige bestemmelser.Den både indirekte og uensartede regulering, der følger af Budgetvejledningens afsnit2.4.9. vedrørende de selvejende institutioner, afspejler, at vejledningens bestemmelserikke i tilstrækkelig grad er blevet ajourført og tilpasset den udvikling, som den selv-ejende sektor har undergået siden slutningen af 1970’erne.Den selvejende sektor omfatter således i dag omkring 2.000 institutioner, der tilveje-bringer ydelser med en stor betydning for såvel brugerne som samfundet som hel-hed. Ud fra en risikobetragtning har sektoren derfor en stor væsentlighed for staten,hvilket også bør afspejles i den generelle regulering, som fastsættes af Finansministe-riet.6.2 Love og bekendtgørelser

En kortlægning af den del af de omfattede ministeriers lovgivning, der indeholderbestemmelser vedrørende de selvejende institutioners økonomisk-administrative for-hold, viser, at den selvejende sektor som helhed reguleres af et større antal love. Deenkelte love er endvidere suppleret med en eller flere bekendtgørelser, hvori de nær-mere betingelser for tildeling af tilskud, regnskabsaflæggelse, revision mv. fastsættes.Ressortlovgivningen på hvert af de enkelte ministerområder opregnes kort nedenforDer foreligger påUndervisningsministerietsområde en omfattende og detaljeret ressort-lovgivning vedrørende de mange selvejende uddannelsesinstitutioner, der udmøntes ien lang række bekendtgørelser. Medio 2008 indeholdt i alt 10 love og 42 bekendtgø-relser således bestemmelser vedrørende institutionernes økonomisk-administrativeforhold,jf. tabel 6.1.Det bemærkes, at professionshøjskolerne fortsat er under endeligetablering, og at der derfor kun var udstedt en enkelt bekendtgørelse vedrørendedenne institutionstype.

Bekendtgørelser•Bekendtgørelse om revision og tilskuds-kontrol m.m. ved institutioner for almen-gymnasiale uddannelser og almen vok-senuddannelse mv.Bekendtgørelse om regnskab for institu-tioner for almengymnasiale uddannelserog almen voksenuddannelse mv.Bekendtgørelse om deltagerbetaling vedalmen voksenuddannelse og almengym-nasiale uddannelserBekendtgørelse om tilskud m.v. til insti-tutioner for almengymnasiale uddannel-ser og almen voksenuddannelseBekendtgørelse om optagelse af kostele-ver og om elevbetaling for kostopholdved institutioner for uddannelsen til stu-dentereksamenBekendtgørelse om sociale klausuler sombetingelse for modtagelse af statstilskudpå selvejende uddannelsesinstitutionerunder UndervisningsministerietBekendtgørelse om standardvedtægt forinstitutioner for almengymnasiale ud-dannelser og almen voksenuddannelsemv.Bekendtgørelse om betaling for kursisterunder 18 år ved påbegyndelsen af almenvoksenuddannelseBekendtgørelse om regnskab og revisionfor regnskabsåret 2008 for erhvervsaka-demier for videregående uddannelserBekendtgørelse om standardvedtægt forerhvervsakademier for videregående ud-dannelser

Bekendtgørelser•Bekendtgørelse om ansættelsesvilkår fortjenestemandslignende ansatte ved insti-tutioner for erhvervsrettet uddannelse ogkostafdelingerBekendtgørelse om standardvedtægt forinstitutioner for erhvervsrettet uddannel-seBekendtgørelse om revision og tilskuds-kontrol m.m. ved institutioner for er-hvervsrettet uddannelseBekendtgørelse om regnskab for institu-tioner for erhvervsrettet uddannelseBekendtgørelse om tilskudsudbetalingmv. til institutioner for erhvervsrettet ud-dannelse m.v.Bekendtgørelse om optagelse på kostaf-delinger og om betaling for kost og logi.Bekendtgørelse om tilskud m.v. til frisko-ler og private grundskoler m.v.Bekendtgørelse om revision og tilskuds-kontrol m.m. ved frie grundskoler og pri-vate skoler for gymnasiale uddannelsermv.Bekendtgørelse om regnskab for friegrundskoler og private skoler for gymna-siale uddannelser m.v.Bekendtgørelse om vedtægter for frisko-ler og private grundskoler m.v.Bekendtgørelse om indbetaling af pensi-onsbidrag til staten for personale ved til-skudsinstitutioner under Undervisnings-ministeriet med tjenestemandspensions-retBekendtgørelse om tilskud mv. til privategymnasieskoler, studenterkurser og kur-ser til højere forberedelseseksamen

Bekendtgørelser•Bekendtgørelse om tilskud mv. til folke-højskoler, efterskoler, husholdningssko-ler og håndarbejdsskolerBekendtgørelse om revision og tilskuds-kontrol m.m. ved folkehøjskoler, efter-skoler, husholdningsskoler og håndar-bejdsskoler, frie kostskoler)Bekendtgørelse om regnskab for folke-højskoler, efterskoler, husholdningssko-ler og håndarbejdsskoler (frie kostskoler)Bekendtgørelse om statslig elevstøtte tilelever på efterskolerBekendtgørelse om tilskud til nedsættel-se af deltagerbetalingen til kurser på fol-kehøjskoler for elever fra en række EU-ansøgerlandetBekendtgørelse om ansættelsesvilkår forforstandere og lærere ved folkehøjskolerBekendtgørelse om revision og tilskuds-kontrol m.m. ved produktionsskolerBekendtgørelse om regnskab for produk-tionsskolerBekendtgørelse om statstilskud mv. tilproduktionsskolerBekendtgørelse om vedtægter mv. forproduktionsskolerBekendtgørelse om standardvedtægt forprofessionshøjskoler for videregåendeuddannelseBekendtgørelse om regnskab for profes-sionshøjskoler for videregående uddan-nelserBekendtgørelse om tilskud mv. til profes-sionshøjskoler, ingeniørhøjskoler, Dan-marks Medie- og Journalisthøjskole ogDen frie Lærerskole i Ollerup

Bekendtgørelser•Bekendtgørelse om udarbejdelse og revi-sion af åbningsbalance pr. 1. januar 2007for tidligere amtskommunale uddannel-sesinstitutioner, som overgik til selveje.Bekendtgørelse om elevers og kursistersbetaling for undervisningsmidler i degymnasiale uddannelser og erhvervsud-dannelserneBekendtgørelse om momskompensationtil institutioner for erhvervsrettet uddan-nelse, Centre for Videregående Uddan-nelse og andre selvejende institutionerfor videregående uddannelser mv. og in-stitutioner for almengymnasiale uddan-nelser og almen voksenuddannelse mv.Bekendtgørelse om særlige tilskud tilspecialpædagogisk bistand ved ung-domsuddannelser mv.Bekendtgørelse om sammenlægning ogspaltning af visse uddannelsesinstitutio-nerBekendtgørelse om regnskab og revisionaf Undervisningsministeriets puljemidlermv.Bekendtgørelse om administrative fæl-lesskaber mellem uddannelsesinstitutio-ner på Undervisningsministeriets res-sortområde

Bekendtgørelser•Bekendtgørelse om opkrævning afbetaling fra udenlandske stude-rende på Kulturministeriets vide-regående uddannelserBekendtgørelse om ansættelse afkunstnerisk/videnskabeligt perso-nale ved visse uddannelsesinstitu-tioner under KulturministerietBekendtgørelse om tilskud, regn-skab m.v. for Designskolen Kol-dingBekendtgørelse om regnskab ogrevision for landsdelsorkestreBekendtgørelse om regnskab ogrevision af statsanerkendte muse-er m.v.Bekendtgørelse om lokal radio- ogfjernsynsvirksomhedBekendtgørelse om Den JyskeOpera, folketeatret.dk og PeterSchaufuss BallettenBekendtgørelse om landsdelssce-nerne i Århus, Odense og AalborgBekendtgørelse om KøbenhavnsTeaterBekendtgørelse om regnskab ogrevision for tilskudsmodtagere,som modtager tilskud fra Kultur-ministeriet i henhold til teaterlo-venBekendtgørelse om Det RejsendeBørneteater og Opsøgende TeaterBekendtgørelse om revision afzoologiske anlæg, der modtagertilskud i henhold til lov om statstil-skud til zoologiske anlæg

De selvejende institutioner påVelfærdsministerietsområde reguleres ikke af særskiltlovgivning, men derimod af specifikke regler fastsat i den generelle lovgivning på detsociale område. Visse af de selvejende institutioner, der hører under Velfærdsministe-riets ressortområde, er nævnt i lov om social service.De pågældende institutioners styringsmæssige forhold er dog ikke reguleret via ser-viceloven. Den overvejende gruppe af selvejende institutioner, der er nævnt i service-loven, henhører således under den kommunale tilskudsforvaltning og er derfor ikkeomfattet af nærværende analyse.De selvejende institutioner i statsligt regi, som finansieres via permanente finans-lovsbevillinger, herunder satspuljebevillinger, reguleres via en tekstanmærkning på

Reguleringen er målt rent kvantitativt mest tæt på Undervisningsministeriets område,hvor der er fastsat 2.747 bestemmelser. Herefter følger Kulturministeriets område,hvor der er fastsat 1.139 bestemmelser, mens der på Videnskabsministeriets og Øko-nomi- og Erhvervsministeriets områder alene er fastsat henholdsvis 332 og 132 be-stemmelser.Det store antal bestemmelser på især Undervisningsministeriets område hænger del-vist sammen med, at størstedelen af de selvejende institutioner er placeret her,jf. ka-pitel 4.Ses der på »reguleringsstrukturen« på de forskellige ministerområder fremgår det aftabel 6.1.,at der især Undervisningsministeriets og delvist Kulturministeriets områderi vidt omfang bliver anvendt delegationsbestemmelser, der bemyndiger dem til atudmønte lovenes bestemmelser vedrørende de selvejende institutioners økonomisk-administrative i bekendtgørelser.

Dette forhold afspejles desuden tydeligt i den fordeling af bestemmelser mellem hen-holdsvis love og bekendtgørelser, der eksisterer på disse to områder. På Undervis-ningsministeriets område er knap halvdelen af de samlede bestemmelser således fast-sat i bekendtgørelser, mens dette gælder ca.2/5af bestemmelserne på Kulturministe-riets område. På Videnskabsministeriets område er godt en1/5af bestemmelserne ogpå Økonomi- og Erhvervsministeriets område er knap en � af bestemmelserne fast-sat i bekendtgørelser.På Videnskabsministeriets område gælder dog, at antallet af delegationsbestemmelserer relativt højt, når de 24 delegationsbestemmelser sættes i forhold det totale antal afbestemmelser på området, der alene udgør 332.For en beskrivelse af den anvendte metode bag den kvantitative kortlægning af mini-steriernes ressortlovgivning seboks 6.1.Boks 6.1Anvendt metodeMinisteriernes ressortlovgivning er udover en kvalitativ gennemgang blevet kortlagt kvantitativt. Denkvantitative kortlægning er sket ved, at de af ministeriernes love/lovbekendtgørelser og bekendtgø-relser, som indeholder bestemmelser vedrørende de selvejende institutioners økonomisk-administrative forhold, er blevet kodet i to omgange.I den første kodning er samtlige stykker og punkter i hver enkelt lov og bekendtgørelse samt eventu-elle bilag blev kategoriseret i forhold til deres overordnede reguleringsmæssige indhold i form blandtandet »tilskud«, »vedtægter«, »personale«, »regnskab«, »revision« og »moms« mv., idet samtlige »lov-hjemler«, som ministrene tildeles i lovene er blevet kodet særskilt.I den anden kodning er samtlige de stykker og punkter, som er blevet placeret i kategorierne »til-skud«, »vedtægter«, »personale«, »regnskab« og »revision«, blevet kategoriseret yderligere i forhold tilderes specifikke indhold. Fx er tilskudsbestemmelserne blandt andet blevet kodet i forhold kategori-erne »disponering«, »kommunalt bidrag«, »tilskudsansøgning«, »tilskudsbetingelse«, »tilskudsgrund-lag«, »tilskudstype« og »tilskudsregulering« og »udbetaling« mv.På baggrund af kodningen er der gennemført en »kvantitativ regelanalyse«, der gennem en optællingaf antallet afstykkeri ministeriernes love og bekendtgørelser søger at indikere reguleringstæthedenpå forskellige institutionsområder.Metoden tager ikke højde for, at hvert ministerium kan have en forskellig praksis og tradition for op-delingen af lovgivningens bestemmelser i henholdsvis paragraffer, stykker og punkter. På baggrundaf gennemgangen forekommer det dog rimeligt at antage, at hvert stykke udgør en regulering af etsærskilt forhold, og at en sammentælling af antallet af stykker derfor antyder reguleringens »tæthed«.Der er dog i sagens natur forskel på, hvor indgribende reguleringen af forskellige særskilte forhold erfor en institution. En opgørelse heraf forudsætter, at den anvendtekvantitativeregelanalyse supple-res med enkvalitativregelanalyse.

Det område, der reguleres med næst flest bestemmelser, er institutionernes styrelses-forhold, der knytter sig til institutionernesstruktur.Der er således fastsat i alt 699 sty-relsesbestemmelser. Heraf vedrører 442 bestemmelser Undervisningsministeriets in-stitutioner, 163 bestemmelser Kulturministeriets område, 80 bestemmelser Viden-skabsministeriets område og 14 bestemmelser Økonomi- og Erhvervsministerietsområde.Herudover er der i alt fastsat 324 regnskabsbestemmelser og 337 personalebestem-melser, der knytter sig til reguleringen af henholdsvis institutionernesregistreringogressourcer.Også på disse områder er der fastsat flest bestemmelser vedrørende Under-visningsministeriets institutioner efterfulgt af Kulturministeriets institutioner. PåØkonomi- og Erhvervsministeriets område er antallet af bestemmelser desuden me-get begrænset.Endelig er der fastsat i alt 293 revisionsbestemmelser, der knytter sig til reguleringenaf institutionernesoutput.Undervisningsministeriet har ligeledes fastsat flest bestem-melser i forhold til denne parameter efterfulgt af Kulturministeriet. Videnskabsmini-steriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet er kendetegnede ved, at have fastsatforholdsvis få bestemmelser i forhold til denne reguleringsparameter.Udover bestemmelser vedrørende henholdsvis de selvejende institutioners tilskud,vedtægter, personale, regnskabsaflæggelse og revision har ministerierne fastsat enlang rækkeøvrige bestemmelser,der knytter sig til en bred vifte af de selvejende instituti-oners økonomisk-administrative forhold, herunder bestemmelser vedrørende delta-gerbetaling, moms mv. Godt halvdelen af de øvrige bestemmelser vedrører dog ind-holdet af de selvejende institutioners aktiviteter og ydelser.De områder, der målt rent kvantitativt reguleres mest tæt er derfor også henholdsvisinstitutionernes tilskud, vedtægter, personale, regnskabsaflæggelse og revision.Den nuværende meget omfattende regulering af sektoren er udtryk for, at der er sketen løbende knopskydning i takt med, at flere og flere institutionsområder er overgåettil at blive selvejende institutioner. Den knopskudte regulering har isoleret set for detenkelte institutionsområde antageligvis været hensigtsmæssig, idet de enkelte ministe-rier har haft behov for at udforme en række mere præcise regler end de bestemmel-ser, der fremgår af Budgetvejledningen, med henblik på hensigtsmæssigt at kunneregulere deres institutioner.Det eksisterende regelsæt for den samlede selvejesektor forekommer imidlertid me-get stort, når det tages i betragtning, at regelsættet retter sig mod de samme typer afinstitutioner inden for hvert minister- eller institutionsområde. Til sammenligning erreguleringen af statslige institutioner tilrettelagt væsentligt mere enkelt, idet styringensom udgangspunkt finder sted via Budgetvejledningen, der afhængigt af den pågæl-dende bevillingstype fastsætter de forskellige krav til tilskudstildelingen og institutio-nernes økonomiske disponering mv.

Der kan opstilles en række modeller, som vil kunne bidrage til at skabe en større gradaf klarhed og enkelthed i reguleringen. Derudover vil modellerne kunne reducere deomkostninger, der i dag medgår til ministeriernes løbende ajourføring af de mangeeksisterende regelsæt, ligesom det med de foreslåede modeller i større grad blivermuligt at udvikle og understøtte styringen af sektoren og institutionernes egen opga-vevaretagelse med fælles it-systemer, der kan bidrage til øget effektivitet.De forskellige mulige løsningsmodeller kan umiddelbart kategoriseres i forhold tilom de baserer sig på udformningen afén fælles lovellerflere områdeloveog om lovgiv-ningen indeholder enstor deltaljeringsgradi form af et tilhørende sæt af fælles bekendt-gørelser eller enlille detaljeringsgradog således alene udgør en form for rammelov medhjemler til at fastsætte de fleste regler i anden lovgivning/på Finansloven. Hermedfremkommer fire »rene« løsningsmodellerjf. figur 6.1.Figur 6.1Mulige løsningsmodellerÉn lov

Det bemærkes, at det er muligt at anskue de fire »rene« modeller på et regulerings-mæssigt kontinuum fra model 1, der udgør den løsningsmodel, som mest grundlæg-gende adskiller sig fra, hvordan reguleringen af den selvejende sektor er tilrettelagt idag, til model 4, der udgør den løsningsmodel, der mindst adskiller sig fra det regule-ringsmæssige setup i dag.Forankringen af de relevante økonomisk-administrative bestemmelser, dvs. bestem-melser vedrørende henholdsvis institutionsbegrebet, tilskud, styrelsesforhold (besty-relse og vedtægter), løn- og personale, regnskabsaflæggelse og revision, i hver af defire »rene« løsningsmodeller fremgår aftabel 6.6.Tabel 6.6De fire»rene«løsningsmodellerÉn fælles lovModel 2Fælles lovFlere områdeloveModel 3Model 4OmrådeloveOmrådelove

6.4.1 Modeller med én fælles lovSom det fremgår af tabellen, indebærermodel 1i sin »rene« form, at der udformes enfælles lov med et »bredt« indhold, som i princippet erstatter hele den del af ressort-ministeriernes nuværende institutionslovgivning, der vedrører den økonomisk-administrative regulering af området. Loven skal indeholde en definition af, hvad derforstås ved »selvejende« institutioner og specificere, hvad der kræves for at ind- ogudtræde af denne institutionskategori. Derudover vil loven skulle indeholde samtligede relevante bestemmelser vedrørende henholdsvis tilskud, styrelsesforhold, løn- ogpersonale, regnskabsaflæggelse og revision, der udmøntes i et dertilhørende antal be-kendtgørelser. Disse bekendtgørelser erstatter det omfangsrige antal af bekendtgørel-ser, som eksisterer på området i dag.

Den fælles lov vil som udgangspunkt skulle udstedes af finansministeren, da den vilomfatte samtlige selvejende institutioner og dermed have en tværgående karakter.Heroverfor indebærermodel 2i sin »rene« form, at der udformes én fælles lov med et»smalt« indhold, idet størstedelen af bestemmelserne fastsættes i andre fælles statsligeregelsæt. Loven skal fortsat indeholde definitionen af, hvad der forstås ved »selv-ejende« institutioner og specificere, hvad der kræves for at ind- og udtræde af denneinstitutionskategori. Derudover skal loven imidlertid alene indeholde styrelsesbe-stemmelser vedrørende vedtægternes udformning samt bestyrelsens sammensætning,ansvar og virke.Hertil kommer hjemler til at fastsætte regler om tilskud, løn- og personale, regnskabog revision i anden lovgivning. Loven vil således for det første skulle indeholde enhjemmel til, at regler vedrørende tilskud til institutionerne fastsættes af finansministe-ren i ét fælles regelsæt i tilknytning til Finansloven. For det andet vil den skulle inde-holde en hjemmel, der pålægger institutionerne at følge lov om statens regnskabsvæ-sen, idet der i lov om statens regnskabsvæsen vil skulle tilføjes et afsnit om selvejen-de institutioners regnskabsaflæggelse. For det tredje vil den skulle indeholde enhjemmel, der pålægger institutionerne at følge lov om revisionen af statens regnska-ber, idet der i lov om revisionen af statens regnskaber tilføjes et afsnit om revision afselvejende institutioner. Endelig vil der for det fjerde skulle fastsættes en bestemmel-se, der pålægger institutionerne at følge de af finansministeren fastsatte eller aftaltebestemmelser om løn- og ansættelsesvilkår mv.Den fælles lov vil som udgangspunkt skulle udstedes af finansministeren, da den vilomfatte samtlige selvejende institutioner og dermed have en tværgående karakter.Model 1 og model 2 udgør de to »yderformer« på det kontinuum, som x-aksen udgørifigur 6.1.Der eksisterer imidlertid en række »mellemformer« mellem model 1 ogmodel 2. Disse »mellemformer« tager fortsat udgangspunkt i, at der udformes én fæl-les lov, men adskiller sig i forhold til, hvor stor en del af det reguleringsmæssige ind-hold, der placeres i denne lov henholdsvis i andre fælles statslige regelsæt.Det er således muligt at forestille sig en model, hvor der i den fælles lov fx fastsættesen hjemmel til, at finansministeren fastlægger regler om tilskud og en bestemmelse,hvormed institutionerne pålægges at følge de statslige løn- og personaleregler, mensde øvrige bestemmelser vedrørende styrelsesforhold, regnskab og revision fortsatfastsættes i loven samt en række dertilhørende bekendtgørelser. For så vidt angår be-stemmelsen om, at institutionerne skal følge de af finansministeren aftalte løn- ogansættelsesvilkår, er det i vidt omfang allerede praksis i dag, at der findes en sådanbestemmelse i ministeriernes institutionslove. I den forstand er den »rene« model 1derfor ikke relevant.

6.4.2 Modeller med flere områdeloveUdover at forankre hele eller dele af den økonomisk-administrative regulering i énfælles lov, er det også muligt at opstille modeller for den fremadrettede regulering afselvejende institutioner, der forankres i flere tværgående områdelove. Det er i prin-cippet muligt at forestille sig, at reguleringen forankres i to, tre, fire eller flere love.En første mulighed er således fx at fastsættefireområdelove i form af én områdelovfor universiteter (svarende til at universitetsloven videreføres), én områdelov for Un-dervisningsministeriets »regulerede« institutioner samt de maritime og kunstneriskeuddannelsesinstitutioner, én områdelov for »frie« skoler samt én områdelov for kul-turinstitutioner (svarende til at museumsloven udbygges).En anden mulighed er, at der udformestreområdelove i form af én områdelov foruddannelses- og forskningsinstitutioner, én områdelov for »frie« skoler og én områ-delov for kulturinstitutioner.Endelig er en tredje mulighed, at der alene udformestoområdelove i form af én sam-let områdelov for samtlige uddannelses- og forskningsinstitutioner (herunder »frieskoler«) og én områdelov for samtlige kulturinstitutioner. Erhvervsfremmeinstitutio-nerne og de sociale institutioner udgør enkeltvis unikke organisationer, som i allemodeller bedst vil kunne reguleres i særskilt lovgivning som i dag.Områdelovene vil skulle udstedes af de relevante ressortministre, som har de forskel-lige grupper af institutioner under sig. Modellen indebærer dog, at nogle ressortmini-stre vil skulle regulere andre ressortministres institutioner. Det gælder fx i det tilfæl-de, hvor der udformes en fælles lov for uddannelsesinstitutioner, herunder maritimeuddannelsesinstitutioner som forankres under Undervisningsministeriet.Det bemærkes, at en model med stadig flere områdelove bevæger sig længere og læn-gere væk fra x-aksen ifigur 6.1.og tilnærmer sig dermed det reguleringsmæssige se-tup, der kendetegner området i dag, hvor hver institutionstype har deres egen institu-tionslov. Det er dog ikke kun antallet af områdelove, men også indholdet af regule-ringen i områdelovene, der er afgørende for, i hvilket omfang reguleringen tilnærmersig det reguleringsmæssige setup i dag.En »ren«model 4er den model, der kommer tættest på den måde, som reguleringen afsektoren er tilrettelagt i dag. Model 4 indebærer, at der udformes en række område-love med et »bredt« indhold, som i princippet erstatter hele den del af ministeriernesnuværende ressortlovgivning, der vedrører den økonomisk-administrative reguleringaf området. Områdelovene vil – for den gruppe af institutioner de omfatter – skulleindeholde samtlige de relevante bestemmelser vedrørende henholdsvis institutions-begrebet, tilskud, styrelsesforhold, regnskabsaflæggelse og revision, der udmøntes i etdertilhørende antal bekendtgørelser. Løn- og personaleforhold vil dog fortsat som idag skulle reguleres i Finansministeriets regelsæt.

Med model 4 vil der ske en væsentlig reduktion i antallet af love med et økonomisk-administrativt indhold på selvejeområdet, idet antallet i princippet vil blive reduceretfra de nuværende 25 love til 2-4 love. Derimod vil den store detaljeringsgrad i loveneblive opretholdt, idet områdelovene vil indeholde de gældende bestemmelser, og derfortsat vil blive udstedt et vist antal (parallelle) bekendtgørelser vedrørende tilskud,styrelsesforhold, løn- og personale, regnskabsaflæggelse og revision i tilknytning tilhver af områdelovene.Til forskel herfra indebærermodel 3,at områdelovene alene vil skulle indeholde endefinition af institutionsbegrebet samt styrelsesbestemmelser (regler om vedtægter,bestyrelse mv.) og relevante specialbestemmelser (fx regler om deltagerbetaling, insti-tutionssammenlægninger mv.). Herudover vil hver af områdelovene skulle indeholdeen række hjemler til at fastsætte regler om tilskud, løn- og personale, regnskab og re-vision i fælles statslige regelsæt,jf. model 2.Med model 3 vil det på den ene side være muligt at realisere en betydelig regelforenk-ling, idet de bestemmelser vedrørende tilskud, regnskab og revision, der i dag er fast-sat i det omfangsrige antal af bekendtgørelser på de enkelte ministerområder, har-moniseres og flyttes til fælles regelsæt. Løn- og personaleforhold reguleres såledesallerede i dag af Finansministeriet. Samtidig vil det på den anden side være muligt atudforme en regulering, der for så vidt angår styrelsesforhold er tilpasset ensartedegrupper af institutioner.Model 3 og model 4 udgør – ligesom model 1 og model 2 – to »yderpositioner« pådet kontinuum, som x-aksen udgør ifigur 6.1.Det er derfor også muligt at forestillesig en række »mellemformer« mellem de to modeller, hvor det reguleringsmæssigeindhold i varierende omfang placeres i områdelove henholdsvis i andre fælles regel-sæt.6.4.3 Vurdering af modellerOvenstående gennemgang af de forskellige mulige modeller for en fremadrettet regu-lering af de selvejende institutioner viser, at der ved valg af model grundlæggende måske en afvejning af hensynet tilpå den ene sideat sikre den størst mulige klarhed og re-gelforenkling ogpå den anden sideat skabe en reguleringsmæssig ramme, der er til-strækkelig fleksibel og tilpasset de forskellige sektorers styringsmæssige karakteristika.Model 1 og 2 tilgodeser især det første hensyn ved at der skabes én fælles regule-ringsmæssig ramme. Modellerne vil dog i praksis kunne få svært ved at håndtere denstyringsmæssige kompleksitet, der kendetegner sektorens forskelligartede institutio-ner. Model 4 vil heroverfor skabe gode betingelser for, at reguleringen kan tilrette-lægges i overensstemmelse med de særlige styringsmæssige forhold, der gælder forhver institutionstype, men vil i praksis kunne føre til, at der ikke sker en tilstrækkeligforenkling og samordning af reguleringen og dermed skabes større klarhed, somRigsrevisionen har efterlyst.

Model 3 vurderes derfor at være den model, der i videst mulig udtrækning tilgodeserbegge hensyn. Modellen sikrer således ved udformningen affleretværgående område-love, at lovene kan tilpasses og rumme de styringsmæssige karakteristika, der prægerde forskellige sektorer. Samtidig sikrer modellen dog ved, at disse områdelove aleneindeholder definitionen af institutionsbegrebet samt styrelsesbestemmelserne og derelevante specialbestemmelser, at størstedelen af de nuværende økonomisk-administrative bestemmelser kan samles i andre fælles regelsæt. Dette indebærer enbetydelig regelforenkling, idet de nuværende institutionslove samt (parallelle) be-kendtgørelser vedrørende tilskud, regnskab og revision på hvert institutionsområdehermed falder bort.Det kan anføres, at model 3 indebærer en risiko for, at definitionen af begrebet»selvejende institution« i de forskellige tværgående områdelove over tid vil kunnefjerne sig fra hinanden, jf. erfaringen fra de seneste 30 år.Det hindres dog af modellens udformning, at dette sker i et omfang, der er uhen-sigtsmæssigt, idet modellen indebærer, at der oprettes ét fælles regelsæt for tilskud tilde selvejende institutioner, som samtlige selvejende institutioner underlægges. Mensde enkelte områdelove således eventuelt vil kunne have mindre forskelle i deres defi-nition af »selvejende institutioner«, vil der med et sådant fælles regelsæt blive skabtklarhed på bevillingssiden, som vurderes at være det forhold, der især vil være afgø-rende for Rigsrevisionen.Det vil herudover kunne fremhæves, at model 3 vil skabe mindre gennemskuelighedog regelforenkling for institutionerne sammenlignet med i dag, hvor der er fastsat éninstitutionslov og et tilhørende sæt bekendtgørelser for hver institutionstype.Heroverfor må anføres, at de økonomisk-administrative bestemmelser vedrørendede selvejende institutioner naturligvis skal fremstilles samlet i vejledningsform. Detsker i dag på det statslige område gennem Økonomistyrelsens Økonomisk-administrative vejledning (oav.dk) og Personalestyrelsens Personaleadministrativevejledning (pav.perst.dk). At tilgå de gældende regler via vejledninger vil være heltnaturligt for institutionerne, herunder uddannelsesinstitutionerne, der også i dag sø-ger hjælp i Undervisningsministeriets institutionsvejledninger. Fælles regler vedrø-rende tilskud, regnskabsaflæggelse og revision vil til gengæld give endnu bedre mu-ligheder for at udvikle it-baserede vejledninger, som vil være til gavn for institutio-nerne.Desuden kan anføres, at model 3 indebærer en forenkling og afbureaukratisering forinstitutioner ved at gøre det lettere for institutionerne at fusionere og at rekruttereadministrative medarbejdere med kendskab til de anvendte tilskuds-, regnskabs- ogrevisionsregler.

For så vidt angår de »frie« skoler, dvs. frie grundskoler, frie kostskoler, produktions-skoler og private gymnasier, gælder der særlige rammevilkår som følge af bl.a. Tvind-lovgivningen, hvilket umiddelbart vanskeliggør en samlet regulering.Erhvervsfremmeinstitutionerne og de sociale institutioner enkeltvis udgør unikke or-ganisationer, der i et risikoperspektiv har en forholdsvis begrænset væsentlighed ogsårbarhed for staten, hvorfor der ikke forekommer at være et styringsmæssigt udbyt-te af at oprette områdelove for disse institutioner samt generelt flytte tilskuds-, regn-skabs- og revisionsbestemmelserne til fælles statslige regelsæt. I stedet vil disse insti-tutioner kunne reguleres i særskilt lovgivning som i dag.I de følgende kapitler vil indholdet og omfanget af ministeriernes nuværende regule-ring af henholdsvis tilskud, styrelsesforhold, personale, regnskabsaflæggelse og revi-sion blive beskrevet mere detaljeret med henblik på at vise, hvordan en model med etbegrænset antal områdelove vil kunne bidrage til en moderniseret og forenklet regu-lering af sektoren.6.5 Sammenfatning

Finansministeriets Budgetvejledning indeholder et afsnit, der vedrører tilskud til driftaf selvejende institutioner mv. Afsnittet blev tilføjet i slutningen af 1970’erne og erikke blevet ændret grundlæggende siden.Afsnittet pålægger de enkelte ministerier at pålægge de selvejende institutioner vej-ledningens bestemmelser, og det er således ministerierne, der håndhæver Budgetvej-ledningens bestemmelser overfor tilskudsmodtagerne. Ministerierne kan desuden ef-ter aftale med finansministeren fravige ét eller flere af de krav, der fastsættes i Bud-getvejledningen.Budgetvejledningens bestemmelser er karakteriserede ved at være forholdsvis uensar-tede i forhold til deres detaljeringsgrad og rækkevidde, ligesom reguleringen grund-læggende har en indirekte karakter som følge af, at det ikke er Finansministeriet, menressortministerierne, der håndhæver vejledningens bestemmelser.Budgetvejledningens bestemmelser viger således for regler i ressortlovgivningen påde enkelte ministeriers område. Samlet set har ministerierne fastsat 26 love og 53 be-kendtgørelser, der indeholder bestemmelser, som retter sig mod de selvejende insti-tutioners økonomisk-administrative forhold.Undervisningsministeriet er det ministerium, der med 10 love og 42 bekendtgørelserhar den mest omfattende ressortlovgivning på området. Opgørelsen af bekendtgørel-ser på Undervisningsministeriets område omfatter desuden ikke samtlige de be-kendtgørelser, som forventes udstedt vedrørende erhvervsakademierne.

7. TilskudStaten regulerer i væsentligt omfang de selvejende institutionersinputi form af de til-skud, som de modtager fra staten. Reguleringen sker både via fastsættelsen af til-skudsstørrelserne på de årlige finanslove og via de regler og bestemmelser, der om-handler tilskudstildelingen, herunder tilskudsbetingelser, tilskudsprincipper mv., somer fastsat i en række love og bekendtgørelser på de enkelte ministerområder samt ianmærkningerne på de årlige finanslove.Dette kapitel kortlægger for det første størrelsen af det tilskud, som de forskelligeselvejende institutioner modtager fra staten, og afdækker for det andet de regler ogbestemmelser vedrørende tilskudstildelingen, der gælder for de forskellige instituti-onstyper.17.1 Tilskudsstørrelse

De selvejende institutioner modtager langt hovedparten af deres indtægter som stats-tilskud. De statslige tilskud udgjorde således i gennemsnit mellem 70-90 pct. af insti-tutionernes finansieringsgrundlag i 2005, mens de øvrige 10-30 pct. af institutioner-nes indtægter i gennemsnit blev tilvejebragt via blandt andet deltagerbetaling, ind-tægtsdækket virksomhed, tilskud fra private organisationer og fonde, salg af varer ogtjenesteydelser samt husleje mv.2Det er alene museerne på Kulturministeriets område og erhvervsfremmeinstitutio-nerne på Økonomi- og Erhvervsministeriets område, hvor de statslige tilskud i gen-nemsnit udgjorde den mindste del af institutionernes finansieringsgrundlag i 2005. Påsamtlige de øvrige større områder udgjorde de statslige tilskud i gennemsnit mini-mum 70 pct. af institutionernes indtægtsgrundlag i 2005. Sammensætningen af finan-sieringsgrundlaget for de større grupper af selvejende institutioner inden for hvertsektorområde er gengivet nedenfor, jf.tabel 7.1.

En række selvejende institutioner under Kulturministeriet og Økonomi- og Er-hvervsministeriet adskiller sig imidlertid fra dette generelle billede. På Kulturministe-riets område eksisterer således eksempelvis dels en række institutioner, som primærtfinansieres via tips- og lottomidler, herunder blandt andet Danmarks Idrætsforbund,Danske Gymnastik- og Idrætsforeninger og Team Danmark og dels orkestre, musik-skoler, spillesteder, egnsteatre mv., som modtager statslig støtte, men typisk primærtfinansieres af kommunerne.Under Økonomi- og Erhvervsministeriet eksisterer en lang række selvejende institu-tioner, hvis primære indtægter stammer fra andre kilder end staten, herunder fra pri-vate organisationer, salg af forskellige produkter og ydelser mv. Dette gælder fxDansk Standard, Dansk Design Center, Dansk Arkitektur Center, Wonderful Co-penhagen, Den Danske Akkrediterings- og Metrologifond og Handelsflådens Vel-færdsråd.De selvejende institutioner modtog samlet set omkring 38 mia. kr. i statstilskud i2005. Hertil skal imidlertid lægges de tilskud, som de overtagne amtslige uddannel-sesinstitutioner i form af almene gymnasier, social- og sundhedsskoler, sygepleje- ogradiografskoler, voksenuddannelsescentre samt undervisningsmiddelcentre, i dagmodtager. Tilskuddet til disse nye selvejende institutioner udgjorde ca. 8 mia. kr. i2007, og det samlede statstilskud til de selvejende institutioner udgør således omkring

47 mia. kr. i 2007-priser, hvilket svarer til knap halvdelen af den samlede statsligedriftsramme.Der er stor forskel på størrelsen af de forskellige typer af selvejende institutioner, ogdermed også på størrelsen af det statslige tilskud, som de modtager. Universiteterneer klart de største institutioner, og disse modtog i gennemsnit over 1.000 mio. kr. istatstilskud i 2005. Universiteterne var også det institutionsområde, der sammenholdtmed de øvrige institutionsområder, modtog flest statslige midler. I 2005 modtog uni-versiteterne således samlet set 12.591 mio. kr. i statstilskud.Størstedelen af de selvejende institutioner modtager heroverfor typisk mellem ca. 10og 100 mio. kr. i årlige statslige tilskud. På en række institutionsområder eksistererder imidlertid et betydeligt antal institutioner, og samlet set har flere områder derforen stor finansieringsmæssig volumen. Dette gælder især institutionerne på Undervis-ningsministeriets område, hvor de samlede frie skoler i alt modtog 8.070,2 mio. kr. i2005, de samlede erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner modtog 9.809,7 mio. kr. i2005 og de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner modtog 3.686,3 mio.kr. i 2005.Der eksisterer inden for hvert institutionsområde en betydelig spredning i institutio-nernes størrelse. Dette gælder ikke mindst i forhold til de erhvervsrettede uddannel-sesinstitutioner, hvor den mindste institution modtog 12,3 mio. kr. i statstilskud i2005, mens den største institution modtog hele 525,4 mio. kr. i statstilskud. Det be-mærkes i øvrigt, at den største erhvervsrettede uddannelsesinstitution i 2005 var stør-re end det mindste universitet, jf.tabel 7.2.

Som det fremgik afkapitel 6,er tilskudstildelingen til de selvejende institutioner detområde, der målt rent kvantitativt reguleres mest tæt, idet reguleringen desuden ersærlig omfattende på Undervisningsministeriets område.En fordeling af tilskudsbestemmelser på institutionstyper viser, at der eksisterer enstor spredning i forhold til, hvor mange bestemmelser de forskellige selvejende insti-tutionstyper er underlagt.De frie kostskoler i form af efterskoler, husholdnings- og håndarbejdsskoler og fol-kehøjskoler er målt rent kvantitativt den institutionstype, der med 179 tilskudsbe-stemmelser, reguleres mest tæt, efterfulgt af de frie grundskoler, der er underlagt 119tilskudsbestemmelser.De mindst regulerede institutioner målt rent kvantitativt er de kulturelle uddannelses-institutioner, der er underlagt 20 tilskudsbestemmelser samt de musikalske institutio-ner, der er underlagt henholdsvis 29 og 31 tilskudsbestemmelser, jf.tabel 7.3.Tabel 7.3Tilskudsbestemmelser fordelt på institutionstyper, antal»stk’er«,2008InstitutionstypeKulturministerietKulturelle uddannelsesinstitutionerMuseer og zooMusikalske institutionerRadio og tv-stationerTeatreUndervisningsministerietAlmene gymnasierEfterskolerEnkeltstående Centre for Videregående Uddannelse1)ErhvervsakademierErhvervsrettede uddannelsesinstitutionerFolkehøjskolerFrie grundskolerHusholdnings- og håndarbejdsskolerPrivate gymnasierProduktionsskolerProfessionshøjskolerVoksenuddannelsescentreVidenskabsministerietUniversiteterØkonomi- og ErhvervsministerietMaritime uddannelsesinstitutionerTilskudsbestemmelser2048314683701793115113179119179697660704939

Den rent kvantitative kortlægning af ministeriernes tilskudsbestemmelser indikererfor detførste,at reguleringen er tilrettelagt forholdsvis uensartet i forhold til sammen-lignelige institutionstyper. Dette gælder især på Undervisningsministeriets område,hvor der fx er fastsat et meget forskelligt antal tilskudsbestemmelser vedrørendehenholdsvis de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner (113 bestemmelser), de al-mene gymnasier (70 bestemmelser), voksenuddannelsescentrene (70 bestemmelser)og professionshøjskolerne (60 bestemmelser) på trods af, at alle disse institutionsty-per er såkaldte »regulerede« institutioner.For detandetviser den rent kvantitative kortlægning af tilskudsbestemmelserne, atden institutionstype i form af universiteterne, der set fra statens synsvinkel har denstørste væsentlighed som følge af deres betydelige økonomiske volumen, ydelsernesstore betydning for brugerne og hensynet til forsyningssikkerheden, reguleres for-holdsvis begrænset sammenlignet med fx de forskellige »frie« uddannelsesinstitutio-ner, der ud fra en risikobetragtning har en betydelig lavere væsentlighed. Der er såle-des alene fastsat 49 tilskudsbestemmelser for universiteterne, mens der fx er fastsathele 179 tilskudsbestemmelser for hver af efterskolerne, husholdnings- og håndar-bejdsskolerne og folkehøjskolerne.Dette kan umiddelbart indikere, at reguleringen ud fra en risikobetragtning er »dose-ret« forkert, da den mest væsentlige institutionstype reguleres mindst. Det kan dogogså indikere, at de »frie« uddannelsesinstitutioner er underlagt uforholdsmæssigmange regler, og at det derfor er muligt at forenkle tilskudsbestemmelserne betyde-ligt for disse institutioner. Endelig kan det indikere, at der gør sig en række særligeforhold gældende vedrørende de »frie« uddannelsesinstitutioner, som nødvendiggøren tæt regulering af tilskudstildelingen.Det er ikke muligt ud fra den rent kvantitative kortlægning at afgøre dette, og det erderfor også nødvendigt at foretage en kvalitativ gennemgang af det materielle ind-hold af ministeriernes tilskudsbestemmelser.7.2.1 TilskudsbetingelserDe »frie« uddannelsesinstitutioner i form af efterskoler, folkehøjskoler, hushold-nings- og håndarbejdsskoler og private gymnasier og til dels museerne/zoologiskehaver, radio- og tv-stationerne og teatrene er i modsætning til de øvrige selvejendeinstitutioner underlagt en betydelig række tilskudsbestemmelser, der knytter sig tilansøgningen om og betingelserne for at opnå tilskud fra staten.Der er således samlet set fastsat 22 bestemmelser vedrørende tilskudsansøgninger og-betingelser for hver af efterskolerne, husholdnings- og håndarbejdsskolerne og fol-kehøjskolerne, 22 bestemmelser for de frie grundskoler, 16 bestemmelser for hvert afde private gymnasier og museerne og 13 bestemmelser for hver af radio- og tv-stationerne og teatrene, jf.tabel 7.4.

Udover at der er fastsat langt flest bestemmelser vedrørende tilskudsansøgninger ogtilskudsbetingelser på det »frie« skoleområde, er bestemmelserne også på dette områ-de de langt mest detaljerede og præcise i sammenligning med de bestemmelser, somgælder på de øvrige institutionsområder.I forhold til bestemmelserne vedrørende institutionernes tilskudsansøgninger stillesder en lang række krav til såvel indholdet som processen vedrørende ansøgningspro-cessen. Det fremgår således klart af bestemmelserne, hvilket materiale henholdsvisefterskolerne, folkehøjskolerne, husholdnings- og håndarbejdsskolerne og de friegrundskoler skal fremsende til Undervisningsministeriet for at få behandlet deres an-søgning om tilskud. Materialet skal blandt andet omfatte vedtægter, diverse referater,årsplaner, budgetter, skøde, bygningsplan mv. Derudover er der opstillet klare tidsfri-ster for, hvornår materialet skal være Undervisningsministeriet i hænde. Det bemær-kes, at der i forhold til produktionsskolerne alene er fastsat en enkelt bestemmelsevedrørende ansøgning om tilskud, som knytter sig til tidsfristen for tilskudsansøgnin-gen. Derimod opstilles der ikke detaljerede krav til indholdet af ansøgningen, hvilketadskiller produktionsskolerne fra de øvrige institutionstyper på det »frie« skoleområ-de.

For radio- og tv-stationer, hvor der ligeledes er fastsat en række bestemmelser vedrø-rende ansøgningsprocessen, er bestemmelserne mere brede og omfatter ligeledes ik-ke detaljerede krav til indholdet af tilskudsansøgningen.I forhold til bestemmelserne vedrørende tilskudsbetingelserne er kravene også for-holdsvis detaljerede og præcise på især det »frie« skoleområde. Tilskudsbetingelsernepå det »frie« skoleområde kan umiddelbart opdeles i fire kategorier.For det første stilles der således i forhold til de frie kostskoler, dvs. efterskolerne,folkehøjskolerne og husholdnings- og håndarbejdsskolerne, de frie grundskoler og deprivate gymnasier etdækningskravi den forstand, at skolerne skal kunne dokumentere,at udgifterne til bygninger og arealer pr. årselev ikke overstiger det beløb, som erfastsat på Finansloven.For det andet stilles der ligeledes i forhold til de frie kostskoler, de frie grundskolerog de private gymnasier også etindtægtskrav,idet skolerne skal generere andre indtæg-ter – fra især deltagerbetaling – for at blive berettiget til at modtage statstilskud.For det tredje stilles der i forhold til såvel de frie kostskoler, de frie grundskoler, deprivate gymnasier samt produktionsskolerne etindholdskravi den forstand, at skolernefor at opnå tilskud skal opfylde forskellige betingelser vedrørende til blandt andet an-tallet af elever, antallet af udbudte kurser mv., der varierer afhængig af institutionsty-pen.For det fjerde stilles der endelig etuafhængighedskravtil såvel de frie kostskoler, de friegrundskoler, de private gymnasier samt produktionsskolerne i den forstand, at sko-lerne for at opnå tilskud blandt andet ikke må blive styret af eksterne parter og ikkemå anvende skolens midler til formål uden for skolen.De bestemmelser, der er fastsat vedrørende tilskudsbetingelserne for museer og zoo-logiske haver, er ligeledes forholdsvis detaljerede, idet de især opstiller en række ind-holdsmæssige krav. Der opstilles således en række krav til blandt andet de fysiskerammer, ydelsernes karakter, institutionernes samarbejdsrelationer, fagkompetencermv., som skal opfyldes for, at institutionerne kan blive berettiget til statslige tilskud.Den kvantitative og kvalitative kortlægning af de tilskudsbestemmelser, der vedrørertilskudsansøgninger og -betingelser, viser grundlæggende, at der i sammenligningmed de øvrige selvejende institutionstyper er opstillet en lang række forholdsvis de-taljerede »adgangsbarrierer« for flere af kulturinstitutionerne og de »frie« uddannel-sesinstitutioner.Da disse institutioner som udgangspunkt oprettes på privat initiativ og dermed ikkeindgår som led i opfyldelsen af konstaterede samfundsmæssige behov kan det værehensigtsmæssigt, at der netop sker en relativ tæt regulering af institutionernes adgangtil tilskudstildelingen. En tæt regulering på disse institutionsområder kan således være

hensigtsmæssig på trods af, at institutionerne enkeltvis er forholdsvis små og ud fraen risikobetragtning har en lavere grad af væsentlighed set fra statens synsvinkel.Kortlægningen viser imidlertid også, at der umiddelbart vil kunne gennemføres enharmonisering og forenkling af de bestemmelser, som er fastsat i forhold til især de»frie« uddannelsesinstitutioner. På den ene side fremgår det således, at der er fastsatuensartede krav til tilskudsansøgningerne for fx de frie kostskoler og produktions-skolerne, hvilket vil kunne tale for, at der sker en harmonisering af bestemmelsernepå området. På den anden side fremgår det, at der er fastsat stort set enslydende til-skudsbetingelser i fx den tilskudsbekendtgørelse, der vedrører de frie kostskoler, ogden tilskudsbekendtgørelse, der vedrører de frie grundskoler, hvilket indikerer et po-tentiale for at kunne sammenlægge regelsættene.7.2.2 TilskudsudmøntningDe selvejende institutioner producerer ydelser, der retter sig mod vidt forskelligemålgrupper, jf.kapitel 4.På trods heraf er det kendetegnende, at der eksisterer enrække væsentlige lighedstræk i forhold til, hvilke principper der gælder for udmønt-ningen af tilskud til de forskellige institutionstyper.For det første er det således karakteristisk, at finansieringen af de selvejende instituti-oner typisk er baseret på et bloktilskudssystem, der indebærer, at institutionerne somudgangspunkt frit kan disponere over de samlede statslige tilskud under ét, ligesomde frit kan disponere over alle øvrige indtægter (fx deltagerbetaling). Derudover kaninstitutionerne typisk videreføre eventuelle uforbrugte tilskudsmidler til efterfølgendefinansår.De udvidede disponeringsbestemmelser giver de selvejende institutioner betydeligefrihedsgrader i forhold til selv at kunne tilrettelægge og gennemføre en hensigtsmæs-sig økonomistyring.For det andet er det et generelt træk, at langt størstedelen af de statslige tilskud til deselvejende institutioner udmøntes taxameterbaseret, idet kun tilskud til kulturelle ogsociale selvejende institutioner og til forskning udmøntes ramme- eller projektbase-ret, jf. nedenfor.Taxameterfinansiering er kendetegnet ved, at de selvejende institutioner modtagerstatslige midler i forhold til deres faktiske aktivitet. Taxameterfinansiering er såledesen aktivitetsbaseret finansieringsform, der sikrer en automatisk kobling mellem bevil-lingernes størrelse og den realiserede aktivitet på institutionerne.Rammefinansiering er heroverfor kendetegnet ved, at de selvejende institutionermodtager én samlet bevilling. Institutionen skal indenfor denne ramme tilrettelæggesin opgavevaretagelse og prioritere sine ressourcer med henblik på at realisere sinemålsætninger bedst muligt.

Projektfinansiering er en tilskudsform, der kan siges at ligge mellem taxameterfinan-siering og rammefinansiering. Tilskudsformen anvendes primært til at udmønte stats-lige tilskud til forskning til universiteterne via de statslige forskningsråd, forsknings-fonde, EU (indirekte statslig finansiering) mv.Kortlægningen af ministeriernes tilskudsbestemmelser og anmærkninger på Finans-loven viser, at samtlige de selvejende institutioner, der udbyder uddannelse, grund-læggende får taxameterfinansieret deres uddannelsesaktivitet. På de årlige finanslovefastsættes således en eller flere takster knyttet til forskellige uddannelser, som typiskudbetales til institutionerne afhængig af, hvor mange årselever eller studerende, derfølger og/eller afslutter uddannelsen.Dette gælder således samtlige institutioner underUndervisningsministeriet,dvs. de »frie«uddannelsesinstitutioner, de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner og professi-onshøjskolerne. De overtagne amtslige uddannelsesinstitutioner i form af social- ogsundhedsskoler, sygepleje- og radiografskoler og voksenuddannelsescentre overgik tiltaxameterfinansiering fra 2007, mens de almene gymnasier er overgået til taxameter-finansiering fra 2008.Undervisningsministeriets finansieringsmodel er kendetegnet ved, at størstedelen afde statslige midler, som institutionerne modtager, primært udbetales som henholds-vis undervisnings-, fællesudgifts-, bygnings- og færdiggørelsestaxametre opgjort pr.årselever, jf.boks 7.1.Herudover modtager institutionerne typisk et eller flere grund-tilskud, der ikke afhænger af aktiviteten, samt et eller flere formålsspecifikke tilskud,der skal anvendes til at finansiere særligt prioriterede opgaver og initiativer.

Udover disse grundtakster er der indenfor en lang række uddannelsesretninger indført færdiggørel-sestaxametre, der udbetales i takt med, at eleverne/de studerende afslutter deres uddannelse. For-målet med indførelsen af færdiggørelsestaxametre har været at understøtte uddannelsesinstitutio-nernes tilskyndelse til at øge andelen af elever/studerende, der fuldfører en uddannelse.Derudover udbetales der indenfor specifikke uddannelsesområder en række yderligere aktivitetsbe-stemte tilskud, såsom fx internationaliseringstaxametre, praktiktaxametre, tilskud til specialunder-visning mv., som relaterer sig til det pågældende områdes formål og indhold. For samtlige aktivitets-bestemte tilskud gælder, at de fastsættes i de årlige finanslove og således er udtryk for en politiskprioritering. De aktivitetsbestemte tilskud udbetalesa contotil institutionerne og reguleres efterføl-gende i forhold til den faktiske aktivitet på hver af institutionerne.

Boks 7.2Finansieringsmodel for universiteterUniversiteterne varetager to grundlæggende opgaver i form af henholdsvis uddannelse og forskning.De to opgaver finansieres på forskellig vis. Uddannelsesopgaverne er taxameterfinansierede, og stør-relsen af universiteternes indtægter knyttet til denne opgave afhænger således af antallet af årsstu-derende. Forskningsaktiviteterne er derimod som udgangspunkt rammefinansierede eller projektfi-nansierede via de statslige forskningsråd, forskningsfonde, EU mv.De aktivitetsbaserede uddannelsestilskuds andel af de samlede statslige tilskud udgjorde 42,1 pct. i2005, mens de statslige tilskud til forskning udgjorde 45,1 pct. Hertil kom en række øvrige tilskud iform af grundtilskud, kapitaltilskud samt tilskud til biblioteker, museer, haver mv., der udgjorde deresterende 12,8 pct. af universiteternes samlede finansieringsgrundlag i 2005.Fra 2007 er taxameterfinansieringsmodellen for universiteterne blevet væsentligt forenklet. Universi-teterne modtager således ikke længere noget grundtilskud, og de mange forskellige takster (under-visnings-, fællesudgifts-, bygnings- og praktiktaxametret), hvormed uddannelsestilskuddet til univer-siteterne hidtil er blevet udmøntet, er blevet samlet i én enkelt uddannelsestakst til henholdsvis hel-3tidsuddannelse og deltidsuddannelse. Uddannelsestaksten retter sig mod de de omkostninger, derer forbundet med undervisning, administration og bygninger mv. Taksten ydes pr. årsstuderende,der er lig med bestået eksamensaktivitet svarende til et års normeret studietid.Udover uddannelsestaksten ydes universiteterne en takst pr. udvekslingsstuderende og en færdiggø-relsesbonus, som bevilges på grundlag af antallet af studerende, som opnår en bachelorgrad eller enprofessionsbachelorgrad.

De maritime uddannelsesinstitutioner underØkonomi- og Erhvervsministeriettaxameter-finansieres også. De aktivitetsbestemte tilskud til institutionerne udmøntes – ligesompå Undervisningsministeriets område – som henholdsvis undervisnings-, fællesud-gifts-, bygnings- og færdiggørelsestaxametre opgjort pr. årselever. Hertil kommer etgrundtilskud og forskellige særlige tilskud. Der er samtidig fastsat en overordnetramme på finansloven, som fastsætter et loft for bevillingen. Endelig er der fastsatrekrutteringsmål for de enkelte uddannelser, som ikke kan overskrides.Ud af det samlede statslige tilskud til uddannelsesinstitutionerne udgjorde den aktivi-tetsbestemte bevillingsandel henholdsvis 96,6 pct. for de »frie« skoler, 92,0 pct. forde erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner, 82,2 pct. for de mellemlange videregå-ende uddannelsesinstitutioner, 86,0 pct. for de maritime uddannelsesinstitutioner og42,1 pct. for universiteterne i 2005, jf.tabel 7.5.

7.2.3 TaxameterfinansieringssystemetTaxameterfinansiering udgør en incitamentsbaseret reguleringsform i den forstand, atudmøntningen af tilskud i forhold til den faktiske aktivitet tilskynder uddannelsesin-stitutionerne til løbende at udvikle deres opgavevaretagelse med henblik på dels attiltrække og fastholde elever og studerende og dels at få dem færdiguddannet så hur-tigt som muligt.Kombineret med at der eksisterer et stort antal selvejende uddannelsesinstitutionerinden for hvert område, som udbyder forholdsvis homogene ydelser – og at der der-for eksisterer gode substitutionsmuligheder for brugerne – medvirker taxameterfi-nansiering i vid udstrækning til, at der etableres et »kvasimarked« på det selvejendeuddannelsesområde.Dette fremgår tydeligt affigur 7.1,hvor institutionernes vurdering af den konkurren-ce, som de er underlagt, er opgjort. De taxameterfinansierede institutioner opleversåledes en høj grad af konkurrence fra andre institutioner, der udbyder samme ellerbeslægtede ydelser. Især de frie kostskoler, de erhvervsrettede uddannelsesinstitutio-

Udover at den taxameterbaserede tilskudstildeling giver institutionerne incitamentertil at tiltrække og fastholde deres »kunder« og få dem hurtigere igennem uddannelsen,hvilket bidrager til at realisere de uddannelsespolitiske målsætninger, har finansie-ringsformen også en række andre styringsmæssige fordele for staten.Taxameterfinansiering sikrer således for detførsteen automatisk allokering af tilskudmellem forskellige uddannelsesretninger og uddannelsesinstitutioner. Øget søgningtil en given uddannelsesinstitution eller et givent uddannelsesområde følges således aføgede tilskud til denne uddannelsesinstitution eller dette uddannelsesområde, mensinstitutioner og områder som oplever et fald i aktiviteten samtidig automatisk vil fåreduceret deres tilskud.For detandetmodvirker en direkte kobling mellem tilskud og aktiviteter den risikofor en udgiftsdrivende standardglidning, som eksisterer inden for et rammebaserettilskudssystem, hvor frigjorte ressourcer som følge af et aktivitetsfald anvendes til atforbedre de standarder (fx holdstørrelser og antal valgfag mv.), hvorefter undervis-ningsforløbet tilrettelægges, uden at dette har været genstand for en eksplicit politiskprioritering.Endelig udgør taxameterfinansiering for dettredjesom udgangspunkt et forholdsvisenkelt og gennemskueligt finansieringssystem, da systemet vil kunne indrettes, så det

bygger på den samme takststruktur på tværs af institutionsområder, hvilket under-støtter muligheden for at kunne gennemføre systematiske sammenligninger.Taxameterfinansiering har dog også en række styringsmæssige ulemper for staten, derisær knytter sig til takstfastsættelsen.For detførstekan det således være vanskeligt at fastsætte takster, der afspejler de fak-tiske omkostninger knyttet til forskellige uddannelser, når der er tale om et stort antaluddannelser og kurser med meget forskellig omkostningsprofil. Dette problem erforsøgt løst ved at forfølge et overordnet princip om, at taksterne er politisk fastsat-te, og at det er omkostningerne, der skal tilpasses takstniveauerne, og ikke omvendt.For detandetkan taxameterfinansiering indebære en risiko for, at takstniveauet gene-relt presses opad som følge af, at tilskudsmodtagerne vil have et økonomisk incita-ment til alene at gøre det relevante ministerium opmærksom på forhold, der efter in-stitutionernes vurdering berettiger til, at taksterne skal hæves, og ikke på de forhold,der kunne berettige til en nedjustering af taksterne. Samt for dettredje,at outputpræmieres uanset, om der rent faktisk er et samfundsmæssigt behov for et sådantoutput. Disse ulemper kan imødegås gennem en effektiv og systematisk opfølgningpå institutionernes resultatopnåelse og målopfyldelse.7.2.4 Tilskudstype og tilskudsgrundlagDer er stor forskel på, hvordan ministerierne har udformet og fastsat princippernefor tildelingen af tilskud til deres selvejende institutioner.En kvantitativ opgørelse af de af ministeriernes tilskudsbestemmelser, der vedrørerhenholdsvis tilskudsgrundlaget, dvs. regler og krav knyttet til opgørelsesmetoden,takstberegningen mv., og tilskudstyperne, dvs. præciseringen af hvad tilskuddeneydes til, viser således, at reguleringstætheden varierer væsentligt mellem de forskelligeinstitutionsområder, herunder også mellem de institutionsområder som taxameterfi-nansieres.På Undervisningsministeriets område er fastsat et meget stort antal regler og især deerhvervsrettede uddannelsesinstitutioner og de forskellige former for frie kostskolerer underlagt et stort antal bestemmelser, der definerer tilskudsgrundlaget og tilskuds-typerne. Derimod er der fastsat forholdsvis få bestemmelser vedrørende tilskuds-grundlaget og tilskudstyperne i forhold til de maritime uddannelsesinstitutioner oguniversiteterne på trods af, at disse også taxameterfinansieres, jf.tabel 7.7.

Boks 7.3Bestemmelser vedr. tilskudstyper for universiteter og maritime uddannelsesinstitutionerDet fastsættes i Lov om universiteter:»§19. Ministeren yder tilskud til universitetets undervisnings-, forsknings- og formidlingsvirksomhedog andre opgaver, som er henlagt til universitetet.Stk. 2. Tilskud til universitetets udbud af godkendte uddannelser efter § 4, stk. 1, nr. 1 og 2, og § 5ydes ud fra takster på de årlige finanslove og antal årsstuderende samt eventuelt afsluttede studiefor-løb.Stk. 3. Rammer for tilskud til forsknings- og formidlingsvirksomhed og andre opgaver, som er henlagttil universitetet, fastlægges på de årlige finanslove.«Bestemmelserne uddybes i den tilhørende tilskuds- og regnskabsbekendtgørelse, idet de mere præ-cise bestemmelser vedrørende tilskudstyperne derudover fastsættes på de årlige finanslove.Det fastsættes i Lov om maritime uddannelser:»§5. Søfartsstyrelsen yder inden for en årlig ramme tilskud til drift, bygninger, ledelse og administra-tion m.v. af de i § 4, stk. 1, nævnte uddannelsesinstitutioner og kurser... De enkelte tilskuds størrelsefastsættes på de årlige finanslove.Stk. 2. Søfartsstyrelsen kan yde tilskud til udviklings- og forsøgsvirksomhed eller til andre uddannel-sesmæssige formål.«Herudover findes enkelte bestemmelser i den tilhørende tilskudsbekendtgørelse, men præciseringenaf bestemmelserne sker i overvejende grad på de årlige finanslove.

Heroverfor står Undervisningsministeriets institutionslove og tilhørende tilskudsbe-kendtgørelser, der indeholder et omfattende antal af bestemmelser, der detaljeret op-regner de forskellige typer af tilskud, som ydes til de selvejende uddannelsesinstituti-oner, herunder blandt andet til de almene gymnasier og voksenuddannelsescentre, jf.boks 7.4.Det tilsvarende gør sig gældende i forhold til bestemmelserne vedrørende tilskuds-grundlaget, idet disse er foldet væsentligt mere ud og detaljeret beskrevet i Undervis-ningsministeriets love og bekendtgørelser sammenlignet med Videnskabsministerietsog Økonomi- og Erhvervsministeriets love og bekendtgørelser.Den tætte regulering på Undervisningsministeriets område kan generelt forklaresved, at der politisk er blevet prioriteret en række indsatsområder, hvortil der er blevetmålrettet forskellige tilskud.Desuden har der været et ønske om at sikre en stor præcision i taksttildelingen påtrods af princippet om politisk fastsatte taxametre og/eller et ønske om målrettet atløse afgrænsede problemer på enkeltstående områder. Ønskerne kan blandt andethenføres til, at Undervisningsministeriets område tidligere har domineret af et stortantal små institutioner med et meget smalt udbud.Endelig er der blevet gennemført forskellige opgavemæssige og tekniske omlægnin-ger, som har medført et behov for overgangsordninger mv.

Boks 7.4Bestemmelser vedr. tilskudstyper for almene gymnasier og voksenuddannelsescentreDet fastsættes i Lov om institutioner om almengymnasiale uddannelser og almen voksenuddannelsem.v.:»§30. Undervisningsministeren yder tilskud til fællesudgifter i form af et eller flere grundtilskud, derfastsættes på de årlige finanslove, og taxametertilskud, der ydes ud fra den enkelte institutions antalårseleverog en takst pr. årselev, der fastsættes på de årlige finanslove.Stk. 2. Undervisningsministeren yder taxametertilskud til dækning af de direkte undervisningsudgif-ter fraregnet indtægter ved deltagerbetaling. Tilskuddet ydes ud fra den enkelte institutions antalårselever og en takst pr. årselev for hver af de uddannelser og hver type af undervisning, hvortil til-skud ydes efter denne bestemmelse. Taksten pr. årselev fastsættes på de årlige finanslove for grupperaf uddannelser eller uddannelsesforløb.Stk. 3. Undervisningsministeren yder taxametertilskud til dækning af institutionernes lokaleforsy-ningsudgifter på grundlag af den enkelte institutions antal årselever og en takst pr. årselev. Takstenpr. årselevfastsættes på de årlige finanslove for grupper af uddannelser og uddannelsesforløb.Stk. 4. Undervisningsministeren kan bestemme, at tilskud til forberedende voksenundervisning ogordblindeundervisning for voksne til dækning af undervisningsudgifter, fællesudgifter og bygnings-udgifter kan ydes som en samlet takst pr. årselev for henholdsvis forberedende voksenundervisningog ordblindeundervisning for voksne.Stk. 5. Undervisningsministeren kan yde lån og tilskud til institutioner, der efter ministerens skøn erkommet i en særlig vanskelig økonomisk situation. Lånet eller tilskuddet er betinget af, at institutio-nen følger ministerens krav til omlægning af institutionens virksomhed med henblik på genopretningaf institutionens økonomi.Stk. 6. Undervisningsministeren kan yde tilskud og lån i forbindelse med sammenlægning eller spalt-ning af institutioner og i forbindelse med en institutions overtagelse af elever efter § 9, stk. 2.Stk. 7. Der kan på de årlige finanslove fastlægges særlige tilskud, herunder til færdiggørelse af ud-dannelser. (…)Stk. 9. Undervisningsministeren yder tilskud til dækning af nettoudgifterne ved uddannelse af pæda-gogikumkandidater inden for en af ministeren fastsat ramme. Tilskuddet ydes pr. gennemført forløbpr. år. Taksterne fastsættes på de årlige finanslove for de enkelte pædagogikumuddannelser.Stk. 10. Undervisningsministeren kan fastsætte regler om ydelse af tilskud til de i § 1, stk. 1, nævnteinstitutioner og kan herunder i en overgangsperiode fravige bestemmelserne i dette kapitel.§ 31. Undervisningsministeren kan yde tilskud til udviklings- og forsøgsvirksomhed eller til andre sær-lige formål samt til iværksættelse af nye uddannelser ved institutionerne. (…)§ 33. Undervisningsministeren kan yde tilskud til en institution, der i henhold til § 45, stk. 2, i gymna-sieloven eller § 40, stk. 2, i hf-loven udbyder undervisning, der sigter mod en tilsvarende internationaleksamen, som er adgangsgivende til videregående uddannelser i Danmark. Undervisningsministerenkan fastsætte regler herom, herunder om, at der kan opkræves deltagerbetaling for deltagelse i ensådan gymnasial uddannelse.§ 34. Undervisningsministeren yder tilskud til de i § 4, stk. 1, nævnte kostafdelinger og fastsætter reg-ler herom.«Hertil kommer, at bestemmelserne præciseres og uddybes i en tilhørende tilskudsbekendtgørelse ogdesuden beskrives i anmærkningerne på de årlige finanslove.

7.2.5 Vurdering af de anvendte tilskudsprincipperVariationen i tilskudsprincipperne på tværs af minister- og institutionsområder følgerikke forskellene i institutionernes væsentlighed og sårbarhed, jf.kapitel 5.Variationenmå derfor tages som udtryk for, at styringen er tilrettelagt uden hensyntagen hertil.Reguleringen har tværtimod resulteret i, at der for detførsteer blevet udstedt et megetomfattende antal regler, og at der i vid udstrækning finder en »dobbelt-regulering«sted i den forstand, at en betydelig del af tilskudsprincipperne mv. både fastsættes ien særskilt tilskudsbekendtgørelse og i anmærkningerne på Finansloven. Dennepraksis kan indebære en række betydelige reguleringsomkostninger for såvel staten,der løbende skal ajourføre reglerne, og de selvejende institutioner, der skal overskuede mange forskellige bestemmelser vedrørende tilskudstyper mv.Reguleringen har for detandetmedført, at takststrukturen på de taxameterfinansiere-de områder er blevet mere og mere uensartet på tværs af de enkelte ministerområderog institutionsområder, og at ellers sammenlignelige taksttyper har udviklet sig for-skelligt. Dette ses blandt andet ved, at bygningstaxametret på henholdsvis Undervis-ningsministeriets og Videnskabsministeriets område fastsættes meget forskelligt, jf.kapitel 14,hvilket konkret har medvirket til at vanskeliggøre samarbejde og fusionermellem institutioner på tværs af de to ministerområder.For dettredjemedfører reguleringen, at der er meget stor forskel på, hvor klart prin-cippet om politisk fastsatte taxametre signaleres i den måde, det udmøntes på de for-skellige ministerområder.Dette ses mest tydeligt ved, at Videnskabsministeriet har forenklet taxametersystemetfor universiteterne og bevæget det i retning af en enhedstakstmodel, hvor universite-terne kun modtager én samlet uddannelsestakst pr. studerende,jf. boks 7.2.,og hvorprincippet om politisk fastsatte takster dermed signaleres meget tydeligt, mens Un-dervisningsministeriet omvendt har suppleret de grundlæggende undervisningstaxa-metre og fællesudgifts-/bygningstaxametre med et stigende antal særlige og formåls-specifikke taxametre, grundtilskud, overgangstilskud, kvalitetsudviklingstilskud mv.,jf. boks 7.1.Det signalerer modsat en sammenhæng mellem taksten og omkostningentil de tilhørende uddannelser.Signalet om sammenhæng mellem takst og underliggende omkostninger har blandtandet ført til, at Rigsrevisionen iBeretning om Undervisningsministeriets takstfastsættelse og -regulering på AMU-områdetfra september 2007 har kritiseret den manglende sammen-hæng,jf. boks 7.5.

Boks 7.5Rigsrevisionens beretning om takstfastsættelsen på AMU-områdetRigsrevisionen afgavBeretning om Undervisningsministeriets takstfastsættelse og-regulering påAMU-områdeti september 2007. Rigsrevisionen kritiserede fastsættelsen af undervisningstaksternepå AMU-området og konkludere blandt andet følgende:- Efteruddannelsesudvalgenes og Undervisningsministeriets takstindplacering af AMU-fag sker næ-sten udelukkende på baggrund af fagenes faglige tilknytning til familiegrupper, hvor fagets indholdsammenlignes med tidligere takstindplacerede AMU-fag. Derimod findes der ingen retningslinjer for,på hvilken måde informationer om skolernes undervisningsudgifter skal indgå i takstplaceringen afAMU-fagene. Undervisningsministeriet overvejer dog at etablere vejledende retningslinjer for dette.- Undervisningsministeriet yder ikke en effektiv overvågning af, om der er vedvarende eller systema-tiske ubalancer mellem taksterne og skolernes undervisningsudgifter, og om der dermed er grundlagfor takstreguleringer. Overvågningen sker via skolernes årlige indberetninger af undervisningsudgif-ter på familiegruppeniveau, hvilket kan dække over et betydeligt antal AMU-fag. Derudover har Un-dervisningsministeriet ingen procedurer for at validere og anvende disse indberetninger, eller forhvor ofte ministeriet skal udarbejde taksteftersyn. Ministeriet har dog oplyst, at det vil udarbejdeprocedurer for dette fra 2008.- Undervisningsministeriet har ikke i tilstrækkelig grad understøttet, at skolerne kan kontere ensartet.Den centrale kontoplan har i perioden 2004-2006 ikke været tilstrækkelig detaljeret til at kunne sikreet sammenligneligt datagrundlag for skolernes undervisningsudgifter. Derudover har Undervis-ningsministeriet ikke stillet fyldestgørende regnskabsmæssig rådgivning til rådighed for skolerne oghar ikke udarbejdet vejledninger til at omkostningsfordele mellem uddannelserne trods skolernesefterspørgsel efter dette.Kilde: Beretning om Undervisningsministeriets takstfastsættelse og –regulering på AMU-området, Rigsrevisio-nen, 2007.

Samlet set afspejler udviklingen dog et fravær af tværgående koordination, somblandt andet må tilskrives den svage regulering i Budgetvejledningen, jf.kapitel 6.Hver for sig kan afvigelserne fra hovedmodellen være velbegrundende, men samletset har taxametersystemet bevæget sig væk fra at være et enkelt og gennemskueligttilskudssystem for institutionernes bestyrelser, daglige ledelse samt politikere, admini-stratorer og offentligheden i almindelighed, hvilket blandt andet også blev påpeget iStyringsanalysen,som Udvalget for analyse af uddannelsesområdets styringssystem ud-gav i 2005.En samling af tilskudsreglerne i ét fælles statsligt regelsæt vil juridisk set både kunneske ved fx at udstede en fælles tilskudsbekendtgørelse med hjemmel i en tekstan-mærkning på Finansloven eller ved at oprette en ny bevillingstype i Budgetvejlednin-gen. Der vil herved kunne gennemføres en betydelig reduktion i antallet af regler påområdet, og at der vil kunne skabes forudsætninger for på sigt at forenkle og ensartede eksisterende tilskudssystemer på tværs af minister- og institutionsområder fordermed bl.a. at skabe større klarhed om regelgrundlaget i sektoren.I sammenhæng hermed vil der kunne ske en sanering af det nuværende taxametersys-tem på Undervisningsministeriets område, ligesom det vil kunne overvejes nærmere,hvor langt fra den faktiske omkostning, en takst bør være, hvis de faktiske økonomi-

Kortlægningen af størrelsen af tilskuddene til de selvejende institutioner viser, at in-stitutionerne baserer langt hovedparten af deres indtægter på statslige tilskud, og atdet samlede statslige tilskud til sektoren udgør ca. 47 mia. kr., hvilket svarer til knaphalvdelen af den samlede statslige driftsramme. Herudover genererer de selvejendeinstitutioner selv en mindre række indtægter fra deltagerbetaling, indtægtsdækketvirksomhed, private tilskud mv.Universiteterne, der hver i gennemsnit modtager mere end 1 mia. kr. i årligt statstil-skud, udgør klart den største institutionstype. Samlet set disponerer Undervisnings-ministeriets institutioner imidlertid over ca. 2/3 af de samlede tilskud, som staten til-fører den selvejende sektor.Det er kendetegnende, at de selvejende institutioner typisk frit kan disponere over desamlede tilskud, som de modtager fra staten, under ét. Dette giver institutionerneudvidede styringsmæssige frihedsgrader.Herudover er det karakteristisk, at selvejende institutioner, der udbyder uddannelse,alle får taxameterfinansieret denne aktivitet, og at over 70 pct. af de samlede statstil-skud til sektoren dermed udmøntes aktivitetsbestemt.Taxameterfinansiering er en incitamentsbaseret reguleringsform som i kombinationmed, at der eksisterer et stort antal uddannelsesinstitutioner medvirker til, at etablereet »kvasimarked«, hvor institutionerne tilskyndes til løbende at udvikle deres opgave-varetagelse med henblik på at tiltrække og fastholde elever og studerende.For staten har taxameterfinansiering desuden den styringsmæssige fordel, at alloke-ringen af ressourcer mellem institutioner og uddannelsesområder sker automatisk,ligesom taxametersystemet modvirker en udgiftsdrivende standardglidning og somudgangspunkt er et enkelt og gennemskueligt tilskudssystem.Kortlægningen af de gældende tilskudsbestemmelser har imidlertid vist, at taxameter-systemet på især Undervisningsministeriets område har udviklet sig til at blive stadigmere komplekst og uensartet med en differentieret takststruktur, mens taxametersy-stemet for universiteterne omvendt er blevet forenklet og i dag bygger på en enheds-takststruktur.

De forskellige måder at udmønte taxameterstyringen signalerer princippet om poli-tisk fastsatte takster forskelligt. Hertil kommer, at Undervisningsministeriets love ogtilhørende tilskudsbekendtgørelser indeholder en lang række detaljerede bestemmel-ser vedrørende tilskudstyperne, tilskudsgrundlaget mv. for hver af ministeriets for-skellige institutionstyper. Heroverfor står Videnskabsministeriets og Økonomi- ogErhvervsministeriets ressortlovgivning, som alene fastsætter en række mere overord-nede bestemmelser vedrørende tilskudsudmøntningen, idet tilskudsprincipperne isærfastsættes på Finansloven.Den nuværende institutionsopdelte regulering har således resulteret i, at der er blevetudstedt et meget omfattende antal regler, og at der i vid udstrækning finder en »dob-belt-regulering« sted i den forstand, at en betydelig del af tilskudsprincipperne mv.både fastsættes i en særskilt tilskudsbekendtgørelse og i anmærkningerne på Finans-loven. Dette gælder ikke mindst på Undervisningsministeriets område.Derudover har den nuværende regulering medført, at takststrukturen er blevet mereog mere uensartet på tværs af de enkelte ministerområder og institutionsområder, ogat ellers sammenlignelige taksttyper har udviklet sig forskelligt.Hver for sig kan afvigelserne fra hovedmodellen være velbegrundende, men samletset har taxametersystemet bevæget sig væk fra at være et enkelt og gennemskueligttilskudssystem for institutionernes bestyrelser, daglige ledelse samt politikere, admini-stratorer og offentligheden i almindelighedVed at samle tilskudsbestemmelserne i ét fælles statsligt regelsæt vil der kunne gen-nemføres en betydelig reduktion i antallet af regler på området, og der vil kunne ska-bes forudsætninger for på sigt at forenkle og ensarte de eksisterende tilskudssystemerpå tværs af minister- og institutionsområder. I sammenhæng hermed vil der kunneske en sanering af det nuværende taxametersystem på Undervisningsministeriets om-råde, ligesom det vil kunne overvejes nærmere, hvor langt fra den faktiske omkost-ning, en takst bør være, hvis de faktiske økonomiske konsekvenser af ændringer iden takstfinansierede aktivitet i et tilstrækkeligt omfang skal kunne afspejles retvisen-de i budgetteringen, samt hvis det skal undgås at etablere uhensigtsmæssige økono-miske incitamenter for institutionerne.Arbejdsgruppen har ikke vurderet den projektbaserede tilskudsform, der fortrinsvistanvendes til at fordele statslige tilskud til forskning.

Staten regulerer i vid udstrækning de selvejende institutionersstruktur.Staten harsåledes fastsat en lang række krav og bestemmelser, der retter sig mod institutioner-nes styrelsesforhold, herunder især indholdet af deres vedtægter og bestyrelsessam-mensætning mv.En fordeling af styrelsesbestemmelserne på institutionstyper viser, at der eksistereren stor spredning i forhold til, hvor mange bestemmelser de forskellige selvejendeinstitutionstyper er underlagt.Teatrene er målt rent kvantitativt den institutionstype, der med 98 styrelsesbestem-melser, reguleres mest tæt, efterfulgt af de frie grundskoler og universiteterne, derhver er underlagt 80 styrelsesbestemmelser. Det store antal bestemmelser vedrørendeteatrene hænger sammen med, at de forskellige grupper af teatre (dvs. henholdsvislandsdelscenerne, Københavns Teater, Den Jyske Opera/Det Danske Teater/ PeterSchaufuss Balletten samt egnsteatrene og de små storbyteatre) reguleres i særskiltelove og bekendtgørelser.De mindst regulerede institutioner målt rent kvantitativt er de maritime uddannelses-institutioner, der alene er underlagt 2 styrelsesbestemmelser samt museer og zoologi-ske haver, der er underlagt henholdsvis 7 styrelsesbestemmelser,jf. tabel 8.1.Det bemærkes, at der ikke er fastsat nogen lovgivningsmæssige bestemmelser vedrø-rende de sociale institutioners styrelsesforhold. Velfærdsministeriet har imidlertid viaen tekstanmærkning på Finansloven tilvejebragt hjemmel til at regulere disse forhold.

Den rent kvantitative kortlægning af ministeriernes styrelsesbestemmelser indikererligesom kortlægningen af tilskudsbestemmelserne,jf. kapitel 7,at reguleringen er til-rettelagt forholdsvis uensartet i forhold til sammenlignelige institutionstyper. Dettegælder både på Kulturministeriets og Undervisningsministeriets område. På Under-visningsministeriets område er der således fx fastsat et meget forskelligt antal styrel-sesbestemmelser vedrørende henholdsvis de frie grundskoler (80 bestemmelser),produktionsskolerne (53 bestemmelser), de private gymnasier (14 bestemmelser) ogde frie kostskoler i form efterskoler, folkehøjskoler og husholdnings- og håndar-bejdsskoler (hver 9 bestemmelser) på trods af, at alle disse institutionstyper er såkald-te »frie« skoler.I modsætning til kortlægningen af tilskudsbestemmelserne indikerer den kvantitativekortlægning af styrelsesbestemmelserne dog, at der bortset fra enkelte institutions-områder er en bedre overensstemmelse mellem det antal af bestemmelser, der erfastsat i forhold til forskellige institutionstyper, og institutionstypernes væsentlighedset fra statens synsvinkel. Der er således fastsat 63 bestemmelser vedrørende profes-sionshøjskolerne, 60 bestemmelser vedrørende erhvervsakademierne, 57 bestemmel-ser vedrørende universiteterne, 46 bestemmelser vedrørende de erhvervsrettede ud-

dannelsesinstitutioner, 44 bestemmelser vedrørende de almene gymnasier og vok-senuddannelsescentre og 30 bestemmelser vedrørende social- og sundhedsskolerne,mens antallet af bestemmelser i forhold til de frie kostskoler, private gymnasier ogkulturelle institutioner er noget mere begrænset. Teatre, frie grundskoler og produk-tionsskoler adskiller sig dog fra dette billede, jf. ovenfor.I det følgende vil der blive foretaget en kvalitativ vurdering af, hvor tæt statens regu-lering er af henholdsvis institutionernes vedtægter og bestyrelsesforhold.8.1.1 VedtægterDe selvejende institutioners vedtægter udgør institutionernes grunddokument. Ved-tægten skal overholdes, og beslutninger, der træffes i strid med vedtægten, vil somudgangspunkt være ugyldige, men kan dog være bindende over for institutionenskontraktparter, hvis disse er i god tro, og over for eventuelle kreditorer.Vedtægterne beskriver rammerne for institutionens virksomhed og forvaltning. Afressortlovgivningen på ministeriernes områder fremgår det, at de blandt andet typiskskal angive institutionens navn, hjemsted og formål samt reglerne om bestyrelsenssammensætning, udpegning, opgaver og kompetence, og hvem der med bindendevirkning kan tegne institutionen. Den kan endvidere indeholde bestemmelser omanvendelse og anbringelse af institutionens økonomiske midler, om regnskabsaflæg-gelse og revision og om fremgangsmåden ved og virkningerne af institutionens ned-læggelse eller ophør.For stort set alle institutioner stilles der krav om tilskudsyders godkendelse af ved-tægterne. I vedtægterne kan ikke fastsættes regler, der strider mod gældende lovgiv-ning eller regler fastsat med hjemmel heri, heller ikke selv om sådanne vedtægtsbe-stemmelser (fejlagtigt) måtte være godkendt af den godkendelsesberettigede myndig-hed.Fortolkning af institutionens vedtægter tilkommer som udgangspunkt institutionenog dens bestyrelse. Bestyrelsen kan dog ikke fortolke vedtægtsbestemmelserne på enmåde, der strider imod gældende retsregler og lovligt fastsatte vilkår.Uagtet de generelle træk, der typisk kendetegner selvejende institutioners vedtægter,er der stor forskel på, hvor detaljeret de enkelte ressortministerier regulerer indholdeti de selvejende institutioners vedtægter.For en række institutioner på særligtUndervisningsministerietsområde stilles der ganskedetaljerede krav til vedtægternes indhold, hvilket indebærer en forholdsvis tæt regule-ring af institutionerne. Foruden undervisningsministerens godkendelse er der såledesudarbejdet standardvedtægter for de »regulerede« institutioner, dvs. de erhvervsrette-de uddannelsesinstitutioner, professionshøjskolerne, erhvervsakademierne, de alme-ne gymnasier og voksenuddannelsescentrene, der fastsætter, hvad vedtægterne skalindeholde. Standardvedtægterne udgør således en skabelon, der for samtlige instituti-

onstypers vedkommende indeholder præcise bestemmelser vedrørende henholdsvisinstitutionernes navn, hjemsted og formål, bestyrelsens sammensætning, bestyrelsensopgaver og ansvar, bestyrelsens arbejde, tegningsret, regnskab og revision, formue ognedlæggelse samt ikrafttrædelse mv. Hertil kommer enkelte øvrige bestemmelser,som varierer mellem institutionstyperne.For produktionsskolerne gælder, at vedtægterne skal godkendes af den kommunalbe-styrelse, der yder grundtilskud til skolen. Derudover er der fastsat en lang række me-get præcise og detaljerede krav til indholdet af produktionsskolerne vedtægter. Detfremgår således af ressortlovgivningen på området, at vedtægterne blandt andet skalindeholde bestemmelser om skolens formål, skolens bestyrelse og leder, skolensøkonomi, tegningsret, vedtægtsændringer og skolens ophør mv.Dele af de øvrige »frie« skolers vedtægter skal også godkendes af ministeren, menkravene til indholdet i vedtægterne er mere generelle. For de frie grundskoler gælder,at skolernes vedtægter skal godkendes af undervisningsministeren for så vidt angårde styrelsesmæssige og økonomiske forhold, herunder fremgangsmåden ved skolensnedlæggelse og om anvendelse af en eventuel tilbageværende formue. For de friekostskoler gælder – foruden undervisningsministerens godkendelse – at institutio-nens vedtægter blandt andet skal indeholde bestemmelser om institutionens værdi-grundlag, formål, styrelsesmæssige og økonomiske forhold, herunder fremgangsmå-den ved institutionens nedlæggelse og om anvendelse af en eventuel tilbageværendeformue.De sociale institutioner skal have godkendt deres vedtægter afVelfærdsministeriet,der iden forbindelse stiller en lang række krav til indholdet heraf. Institutionernes vedtæg-ter reguleres derfor – ligesom uddannelsesinstitutionerne – forholdsvis tæt.De selvejende institutioner underKulturministerieter som tidligere nævnt karakterise-ret ved at omfatte en række institutioner af meget forskelligartet karakter. Der gældersåledes også forskellige regler for institutionernes vedtægter og indholdet heri. For dekunstneriske uddannelsesinstitutioner gælder således, at institutionernes vedtægterskal godkendes af ministeren og endvidere, at vedtægternes indhold i vid udstræk-ning fastsættes i lovgivningen. For landsdelsorkestre, museer og teatre gælder også, atvedtægten skal godkendes af hovedtilskudsyderen. Der stilles dog kun overordnedekrav til indholdet i vedtægterne og reguleringen er derfor noget mindre tæt sammen-lignet med reguleringen på Undervisningsministeriets område. For zoologiske anlæggælder, at vedtægter skal godkendes, men der stilles ingen krav til indholdet i vedtæg-terne.ForØkonomi- og Erhvervsministerietsinstitutioner gælder som udgangspunkt et krav omgodkendelse af vedtægt, men der stilles kun sjældent krav til indholdet i vedtægten.På trods af at universiteterne underVidenskabsministerietud fra en risikobetragtninghar en stor væsentlighed for staten, stilles der kun helt overordnede krav til indholdet

af deres vedtægter. Universiteternes bestyrelser er således tildelt væsentlige friheds-grader i forhold til selv at udforme deres vedtægter, idet vedtægterne og ændringerheraf dog skal godkendes af videnskabsministeren.Samlet set er det kendetegnende, at ministerierne i meget forskelligt omfang regulererindholdet af deres selvejende institutioners vedtægter. Undervisningsministeriet ogVelfærdsministeriet regulerer således indholdet af vedtægterne meget tæt, mens deøvrige ministerier i mindre omfang stiller indholdsmæssige krav til institutionernesvedtægter.Såfremt reglerne vedrørende fastlæggelsen og godkendelsen af de selvejende institu-tioners vedtægter fastsættes i de fælles områdelove, vil der kunne tages hensyn til dekonkrete styringsmæssige forhold, som gælder for hvert område.8.1.2 BestyrelseMinisterierne stiller i deres ressortlovgivning almindeligvis krav om, at der skal ned-sættes en bestyrelse for de selvejende institutioner. Derudover præciserer ministeri-erne i deres ressortlovgivning typisk, at bestyrelsen har det overordnede ansvar forinstitutionens virksomhed og drift, mens den daglige drift og ledelse udøves af enforstander, rektor, skoleleder, direktør el. lign.En stor del af lovene går imidlertid videre til at bestemme, hvem der udpeger besty-relsen, hvem der skal sidde i bestyrelsen, og hvilke opgaver bestyrelsen har. En rækkelove regulerer ligeledes ansættelse af institutionens leder samt eventuelt dennes for-hold til bestyrelsen.En kvantitativ kortlægning af de bestemmelser, der vedrører udpegningen og sam-mensætningen mv. af institutionernes bestyrelser viser, at der i denne sammenhænger fastsat flest bestemmelser vedrørende teatrene. Dette hænger dog igen sammenmed, at de forskellige grupper af teatre reguleres i forskellige love og bekendtgørel-ser, hvilket medfører et stort antal bestemmelser.De institutionstyper, der reguleres af færrest bestemmelser, er museer, kulturelleuddannelsesinstitutioner, private gymnasier samt de forskellige frie kostskoler, i for-hold til hvilke, der er fastsat 1-2 bestemmelser,jf. tabel 8.2.

En kvalitativ gennemgang af de samlede bestemmelser vedrørende institutionernesbestyrelse viser, at isærUndervisningsministerietregulerer deres institutioners bestyrel-sesforhold relativt tæt.Undervisningsministeriet har således fastsat en række specifikke krav i ressortlovgiv-ningen, der regulerer antallet, udpegningen og sammensætningen af bestyrelsesmed-lemmer for de forskellige typer af selvejende uddannelsesinstitutioner.For de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner gælder, at bestyrelsen skal bestå af 6-12 stemmeberettigede medlemmer, idet undervisningsministeren dog kan tillade, atbestyrelsen består af flere end 12 medlemmer. Bestyrelsen skal sammensættes såle-des, at flertallet af stemmeberettigede medlemmer er udefrakommende, primært frainstitutionens lokalområde. Bestyrelsen skal vælge en formand blandt de medlemmer,der er udefrakommende. Det fastsættes endvidere, at en eller flere kommunalbesty-relser i forening udpeger 1 bestyrelsesmedlem, at institutionens medarbejdere udpe-ger 2 medlemmer, hvoraf ét medlem har stemmeret, og at elevrådet ligeledes udpeger2 medlemmer, hvoraf ét medlem har stemmeret. Derudover fastsættes det, at der i

bestyrelsen skal være en ligelig repræsentation af de medlemmer, der udpeges af ar-bejdsgiver- og arbejdstagerorganisationer. Bestyrelsen ansætter og afskediger institu-tionens leder.For de almene gymnasier og voksenuddannelsescentre gælder, at bestyrelsen skalbestå af 6-10 stemmeberettigede medlemmer, idet undervisningsministeren i særligetilfælde kan bestemme, at bestyrelsen består af mere end 10 medlemmer. Flertallet afmedlemmer skal være udefrakommende, primært fra den enkelte institutions lokal-område. Bestyrelsen skal vælge en formand blandt de medlemmer, der er udefra-kommende. Det fastsættes endvidere, at kommunalbestyrelserne i regionen i for-ening udpeger 1 bestyrelsesmedlem, at institutionens medarbejdere udpeger 2 med-lemmer, hvoraf ét medlem har stemmeret, og at elevrådet eller kursistrådet ligeledesudpeger 2 medlemmer, hvoraf ét medlem har stemmeret. Endelig fastsættes det, aterhvervslivet, grundskolesektoren og den videregående uddannelsessektor skal værerepræsenteret blandt de øvrige udefrakommende medlemmer af bestyrelserne. Besty-relsen ansætter og afskediger institutionens leder.For professionshøjskolerne gælder, at bestyrelsen skal bestå af 10-15 medlemmer,mens erhvervsakademierne mindst skal have 15 medlemmer. Bestyrelsen sammen-sættes for begge institutionstyper således, at flertallet af medlemmerne er udefra-kommende, fortrinsvis fra det regionale område, hvor institutionen hører hjemme.Bestyrelsen skal vælge en formand blandt de udefrakommende medlemmer. Detfastsættes endvidere, at regionsrådet og kommunalbestyrelserne i den region, hvorprofessionshøjskolen og/eller erhvervsakademierne hører hjemme, i forening udpe-ger 2 medlemmer til bestyrelsen, mens 2 medlemmer vælges af og blandt de stude-rende ved professionshøjskolen og/eller erhvervsakademierne, og 2 medlemmervælges af og blandt medarbejderne ved professionshøjskolen og/eller erhvervsaka-demierne. Bestyrelsen ansætter og afskediger institutionens rektor.For samtlige de »regulerede« uddannelsesinstitutioner stiller Undervisningsministerietdesuden et overordnet krav om, at udefrakommende medlemmer udpeges i derespersonlige egenskab, og at disse medlemmer tilsammen skal have erfaring med ud-dannelsesudvikling, kvalitetssikring, ledelse, organisation og økonomi, herunder vur-dering af budgetter og regnskaber.For de frie grundskoler gælder, at bestyrelsen skal bestå af mindst 5 medlemmer,hvoraf mindst to medlemmer skal vælges af og blandt forældrene til elever på skolen.For frie kostskoler er der ikke fastsat et specifikt krav til antallet af bestyrelsesmed-lemmer. Derimod er det fastsat, at flertallet vælges på generalforsamlingen/re-præsentantskabsmødet af og blandt skolekredsens/repræsentantskabets medlemmer.De øvrige medlemmer kan udpeges af foreninger, kommuner mv.For de private gymnasier er der heller ikke fastsat et specifikt krav til antallet af be-styrelsesmedlemmer. Det eneste specifikke krav, der er fastsat i forhold til bestyrel-

sens sammensætning er desuden, at elevrådet eller kursistrådet udpeger et medlem tilbestyrelsen. Bestyrelsen ansætter og afskediger institutionens rektor, idet ansættelsenskal godkendes af undervisningsministeren.For produktionsskolerne gælder endelig, at bestyrelsen skal bestå af et ulige antalmedlemmer på mindst 5. De lokale arbejdsmarkedsorganisationer skal være repræ-senteret i bestyrelsen, og bestyrelsen kan endvidere have repræsentanter for den ellerde kommunalbestyrelser, der yder grundtilskud til skolen. Antallet af kommunale,regionale eller andre offentligt udpegede repræsentanter må dog ikke være så stort, atdet udgør et flertal i bestyrelsen. Bestyrelsen ansætter og afskediger institutionensleder.Undervisningsministeriet har derudover for samtlige de selvejende uddannelsesinsti-tutioner fastsat, at personer som udlejer ejendomme mv. til institutionerne eller per-soner, som kontrollerer udlejere af ejendomme mv. til institutionerne, ikke kan indgåi institutionernes bestyrelser.På de øvrige ministerområder er der ikke fastsat et tilsvarende omfang af meget spe-cifikke krav vedrørende antallet, udpegningen og sammensætningen af bestyrelses-medlemmer, og reguleringen er på disse områder derfor mindre tæt.Videnskabsministeriethar dog i forhold til universiteterne fastsat, at bestyrelsen skalsammensættes af udefrakommende medlemmer og af medlemmer, der repræsentereruniversitetets videnskabelige personale, herunder ansatte ph.d.-studerende, det tek-nisk-administrative personale og de studerende. Derudover er det fastsat, at flertalletaf bestyrelsesmedlemmer skal være udefrakommende, og at mindst to medlemmerskal være repræsentanter for de studerende. De udefrakommende medlemmer skalhave erfaring med uddannelse, forskning og videnudveksling mv. samt ledelse, orga-nisation og økonomi, herunder vurdering af budgetter og regnskaber.Bestyrelsen skal vælge en formand blandt de medlemmer, der er udefrakommende.Ved et bestyrelsesmedlems varige forfald inden periodens udløb kan et nyt medlemudpeges for den resterende periode. Der er ikke fastsat en øvre grænse for antallet afbestyrelsesmedlemmer på universiteterne, og det er generelt karakteristisk, at univer-siteterne i sammenligning med fx Undervisningsministeriets »regulerede« institutio-ner er tildelt forholdsvis vide frihedsgrader i forhold til bestyrelsessammensætningenmv.Kulturministeriethar i forhold til de selvejende teatre fastsat, at de skal ledes af en be-styrelse på 8 medlemmer, der tilsammen skal repræsentere juridisk, ledelsesmæssig,økonomisk, markedsføringsmæssig og teaterfaglig indsigt. Kulturministeren udpeger2-3 medlemmer af bestyrelserne, herunder formanden. De øvrige medlemmer udpe-ges blandt andet af Kunstrådet og teatrenes medarbejdere. Undtagelsen herfra erKøbenhavns Teater, hvis bestyrelse alene skal bestå af 6 medlemmer, som alle udpe-ges af kulturministeren. Dette gælder endvidere for blandt andet Antidoping Dan-

mark, Team Danmark, Dansk Firmaidrætsforbund og Danske Gymnastik- & Idræts-foreninger, hvor bestyrelsesmedlemmerne ligeledes udpeges af kulturministeren.Fælles for disse institutioner er, at de viderefordeler statslige tilskud. Derimod harKulturministeriet ikke fastsat bestemmelser, der stiller krav om oprettelsen af besty-relser for de kunstneriske uddannelsesinstitutioner og radio- og tv-stationer.Økonomi- og Erhvervsministeriethar ikke fastsat specifikke krav til de maritime uddan-nelsesinstitutioners bestyrelser. Derimod har ministeriet fastsat en række særskiltebestemmelser vedrørende de forskellige erhvervsfremmeinstitutioner. Ministeriet harsåledes fx fastsat, at Vækstfonden skal ledes af en bestyrelse bestående af en formandog 5 andre medlemmer, der udnævnes af økonomi- og erhvervsministeren.Kortlægningen af ministeriernes bestemmelser vedrørende antallet, udpegningen ogsammensætningen af bestyrelsesmedlemmer viser umiddelbart, at der eksisterer envæsentlig variation både inden for og på tværs af ministerområder. Der kan væresaglige begrundelser for, at antallet og sammensætningen af bestyrelsesmedlemmerskal tilpasses de forskellige institutionstypers særlige organisatoriske karakteristika.Den store variation indikerer imidlertid også, at der ikke eksisterer en ensartet opfat-telse af, hvilken rolle bestyrelsen skal varetage. Det er i den sammenhæng karakteri-stisk, at især hensynet til repræsentation vægtes højt for en lang række uddannelsesin-stitutioner ved bestyrelsessammensætningen, mens hensynet til bestyrelsesmedlem-mernes kompetence og erfaring for andre institutionstyper er det mest fremtræden-de, fx universiteter. Der synes derfor at eksistere et potentiale for at harmonisere enrække af bestyrelsesbestemmelserne på tværs af institutionsområder med henblik påat skabe en mere ensartet regulering på området og dermed større entydighed vedrø-rende bestyrelsens rolle.Såfremt bestemmelserne vedrørende bestyrelsernes udformning og rolle fastsættes iområdelovene, kan reglerne tilpasses de særlige forhold, som gør sig gældende påhvert område.8.2 Personale

Budgetvejledningen fastsætter, at de selvejende institutioner er omfattet af de statsli-ge løn- og ansættelsesvilkår medmindre andet fastsættes eller godkendes af Finans-ministeriet,jf. kapitel 6.Det er dog de enkelte ressortministerier, der skal pålægge deselvejende institutioner at følge Budgetvejledningen, og personalet på institutionerneer derfor kun omfattet af de statslige løn- og ansættelsesvilkår i det omfang, at res-sortministerierne ved lov eller på anden tilsvarende måde udtrykkelig som betingelsefor tilskud har fastsat, at personalet er omfattet af eller skal følge de statslige løn- ogansættelsesvilkår eller personalet er omfattet af Finansministeriets kompetence til atfastsætte løn- og ansættelsesvilkår. I så fald er det Finansministeriet, der forhandlerløn- og ansættelsesvilkår også for de selvejende institutioner.

Hovedparten af personalet i staten mv. er ansat som tjenestemænd eller i henhold tiloverenskomst. Herudover findes der personale ansat på tjenestemandslignende vil-kår, typisk ved selvejende institutioner. Betegnelsen »tjenestemandslignende vilkår«anvendes om ansættelsesformer, der er karakteriseret ved, at lønnen er fastsat eftertjenestemændenes lønsystem, og som – typisk på området for selvejende institutioner– derudover i større eller mindre grad indeholder elementer fra tjenestemandsområ-det. Ved visse af de selvejende institutioner (frie grundskoler, efterskoler, erhvervs-rettede uddannelsesinstitutioner mv.) har en del af disse ansatte en personlig bevaretret til tjenestemandspension fra en statsgaranteret pensionskasse/statslig pensions-ordning. Endelig er der enkelte grupper, der aflønnes i forhold til reglementer, regu-lativer og lignende, samt et mindre antal ansatte, der er ansat i henhold til individuellekontrakter.Statsansatte er omfattet af reglerne ifunktionærloven,hvis de opfylder lovens betingel-ser eller er blevet tillagt samme rettigheder ved overenskomst. Funktionærloven in-deholder bl.a. bestemmelser om varsler ved opsigelse, løn under sygdom mv. Lovensbestemmelser kan ikke fraviges til ugunst for funktionæren. Tjenestemænd er ikkeomfattet af funktionærloven.I det omfang et område er overenskomstdækket og ansættelse ikke sker på tjeneste-mandsvilkår, skal ansættelse ske ifølge overenskomst. En kollektiv overenskomst eren aftale om løn- og ansættelsesvilkår indgået mellem en arbejdsgiver og en lønmod-tagerorganisation. I staten er arbejdsgiverparten Finansministeriet, hvorfor det somhovedregel er Finansministeriet, der fører forhandlinger og indgår kollektive over-enskomster/organisationsaftaler med de faglige organisationer.Mens tjenestemændenes hovedaftale indeholder de nærmere regler for indgåelsen afaftaler og for udøvelsen af forhandlingsret, er det begrænset, hvad der findes af for-mulerede regler på overenskomstområdet. På overenskomstområdet aftales de gene-relle løn- og ansættelsesvilkår mellem Finansministeriet og lønmodtagerorganisatio-nerne og indarbejdes for akademikernes vedkommende i en hovedaftale og dertilhørende overenskomster, mens løn- og ansættelsesvilkår for alle andre overens-komstansatte indarbejdes i hovedaftaler og i tilslutning dertil fællesoverenskomsterog organisationsaftaler Strukturen for regulering af løn- og ansættelsesvilkårene foroverenskomstansatte i staten (ekskl. akademikere) er gengivet itabel 8.3.

Kortlægningen af de gældende løn- og ansættelsesvilkår på de forskellige typer afselvejende institutioner viser generelt et forholdsvis broget billede. Dog er størstede-len af personalegrupperne omfattet af statslige løn- og ansættelsesvilkår og dermed afde overenskomster, som Finansministeriet har indgået med lønmodtagerorganisatio-nerne.PåVidenskabsministerietsområde gælder således, at samtlige personalegrupper på uni-versiteterne er omfattet af de statslige løn- og ansættelsesvilkår. Dette gør sig ogsågældende påVelfærdsministerietsområde, hvor samtlige medarbejdere på de socialeinstitutioner er underlagt statens løn- og ansættelsesvilkår.PåUndervisningsministerietsområde gælder, at samtlige personalegrupper på de regule-rede institutioner, dvs. almene gymnasier, erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner,professionshøjskoler, social- og sundhedsskoler og voksenuddannelsescentre er om-fattet af statslige løn- og ansættelsesvilkår. På de frie skoler, dvs. frie grund- og kost-skoler, private gymnasier og produktionsskoler gælder derimod kun, at det er deprimære personalegrupper i form ledere/rektorere/for-standere og lærere, der eromfattet af de statslige løn- og ansættelsesvilkår, mens de øvrige medarbejdergrupperer omfattet af private løn- og ansættelsesvilkår.PåKulturministerietsområder gælder, at institutionerne som udgangspunkt ikke eromfattet af de statslige løn- og ansættelsesvilkår som følge af den praksis, der gen-nem en længere årrække har udviklet sig på området. Derudover har Kulturministeri-et i forbindelse med kommunalreformen overtaget en lang række kulturinstitutioner,som staten ikke tidligere har været hovedtilskudsyder for. Disse institutioner harderfor været omfattet af overenskomster, som er blevet indgået af den tidligereAmtsrådsforening og KL. Efter kommunalreformen er kompetencen til at indgåoverenskomster overgået til institutionerne selv, og staten har ikke hidtil haft hjem-mel til at overtage opgaven. Der eksisterer dog en række undtagelser fra det generellebillede. Kulturministeriet skal således godkende løn- og ansættelsesvilkårene for insti-tutionscheferne på de større teatre og på de teatre, hvor Kulturministeriet er hoved-tilskudsyder. På dette område fastsætter ministeriets ressortlovgivning således særligekrav til de løn- og ansættelsesvilkår, der skal følges. Derudover er en række kunstne-

riske uddannelsesinstitutioner, fx Designskolen i Kolding, omfattet af de statsligeløn- og ansættelsesvilkår.PåØkonomi- og Erhvervsministerietsområde gælder, at samtlige maritime uddannelsesin-stitutioner er omfattet af de statslige løn- og ansættelsesvilkår. Derimod er det kunEksport Kredit Fonden, der er omfattet af de statslige løn- og ansættelsesvilkår,mens de øvrige erhvervsfremmeinstitutioner ikke er omfattet af reglerne som følgeaf, at institutionernes statstilskud dækker mindre en halvdelen af deres driftsudgiftereller som følge af, at institutionerne har fået en dispensation, der undtager dem her-for.De gældende løn- og ansættelsesvilkår for de forskellige typer af selvejende instituti-oner er gengivet nedenfor,jf. tabel 8.4.Tabel 8.4Gældende løn- og ansættelsesvilkår på selvejende institutionerStatslige(x)XXXX(ledere, lærere og børne-haveledere)X(forstandere, viceforstan-dere og lærere)X(rektorer og lærere)X(ledere og lærere)XXXXX(X)PrivateX

Desuden skal stillingskontrollen medvirke til at undgå utilsigtet lønglidning i statensamt til at forhindre, at staten bliver lønførende. Styringskonceptet er, at lønnen i deøverste lønrammer bør danne en overgrænse for de statslige lønninger, og at en sty-ring af disse niveauer dermed automatisk medfører en regulering af de lavere niveau-er.Stillingskontrollen indebærer, at oprettelsen af nye stillinger forudsætter godkendelsefra Finansministeriet. Efterfølgende skal godkendte stillinger klassificeres i Persona-lestyrelsen.Stillingskontrollen omfatter tjenestemænd og overenskomstansatte i stillinger klassi-ficeret i lønramme 37 og derover. På selvejeområdet er universiteterne (ekskl. profes-sorer i lønramme 37), professionshøjskolerne, erhvervsakademierne, de erhvervsret-tede uddannelsesinstitutioner samt maritime uddannelsesinstitutioner i dag omfattetaf stillingskontrollen.Stillingskontrollen omfatter derimod ikke de frie grundskoler, de frie kostskoler, deprivate gymnasier, produktionsskolerne samt kulturinstitutionerne, de sociale institu-tioner og erhvervsfremmeinstitutionerne.De almene gymnasier, social- og sundhedsskoler samt voksenuddannelsescentre, derovergik til det statslige forhandlingsområde i forbindelse med kommunalreformen, erderudover heller ikke omfattet af stillingskontrollen,jf. tabel 8.5.Tabel 8.5Stillingskontrol på selvejende institutionerFinansministeriets stillingskontrolKulturinstitutionerSociale institutionerAlmene gymnasier og hfErhvervsakademierneErhvervsrettede uddannelsesinstitutionerFrie grundskolerFrie kostskolerPrivate gymnasier og hfProduktionsskolerProfessionshøjskolerSocial- og sundhedsskolerVoksenuddannelsescentre1)UniversiteterMaritime uddannelsesinstitutionerErhvervsfremmeinstitutioner

Medarbejderne er for alle institutionstyper en helt afgørende parameter, da instituti-onerne typisk producerer serviceydelser, hvor de ansatte pr. definition udgør den heltcentrale produktionsfaktor. Det tilsiger, at institutionerne som udgangspunkt har enstærk strategisk interesse i at kunne disponere frit i forhold til statslige løn- og ansæt-telsesvilkår, herunder regler for løndannelsen, for på den måde at kunne tiltrække ogfastholde nøglemedarbejdere.For at imødekomme ønsket om – inden for de statslige løn- og ansættelsesvilkår – atkunne tiltrække og fastholde nøglemedarbejdere er der siden 1997 indført nye lønsy-stemer i staten med henblik på at give institutioner omfattet af de statslige overens-komster bedre muligheder for at skabe sammenhæng mellem mål, resultater og ho-norering. Derudover er universiteter tildelt en række frihedsgrader, da professorerne ilønramme 37 fra og med 2008 er undtaget fra den generelle stillingskontrol, og dadekaner, institutledere og professorer ikke er omfattet af cheflønpuljen.Over for hensynet til, at institutionerne skal kunne tiltrække og fastholde kvalificeretarbejdskraft, står det helt centrale samfundsøkonomisk hensyn at styre lønudviklin-gen for de meget store personalegrupper, der er ansat på de selvejende institutioner.Det gælder særligt universiteterne, hvis løndannelse de underliggende uddannelsesin-stitutioner med akademisk uddannede medarbejdere spejler sig i. Desuden risikerer etfravær af regulering via statslige overenskomster mv. på universiteterne at medføre,at nøglemedarbejdere betales for at skifte fra én statsligt finansieret forskningsinstitu-tion til en anden, og at samfundet dermed samlet set ikke tilføres en merværdi, dermodsvarer den højere lønudgift. En sådan udvikling er således allerede blevet aktuali-seret efter indførelsen af nye lønsystemer, og et fravær af regulering via statsligeoverenskomster mv. vil forstærke denne udvikling betydeligt.Den nuværende praksis, hvor samtlige personalegrupper på de almene gymnasier, deerhvervsrettede uddannelsesinstitutioner, professionshøjskolerne, erhvervsakademi-erne, social- og sundhedsskolerne, voksenuddannelsescentrene, universiteterne, demaritime uddannelsesinstitutioner og de sociale institutioner er omfattet af de statsli-ge løn- og ansættelsesvilkår, afspejler hensynet til en hensigtsmæssig balance mellemfrihedsgrader og samfundsøkonomi for de institutioner, der er forbundet med enrelativt høj væsentlighed og sårbarhed,jf. kapitel 5.Det må dog bemærkes, at især universiteterne,jf. kapitel 11,generelt finder de statsli-ge løn- og personaleregler administrativt byrdefulde.Den nuværende praksis på de frie skoler, hvor kun de bærende medarbejdergrupper iform af ledere og lærere mv. på det frie skoleområde er omfattet af de statslige løn-og ansættelsesvilkår, afspejler, at de frie skoler er forbundet med en relativt laverevæsentlighed og sårbarhed,jf. kapitel 5.De frie skoler er således som udgangspunktoprettet på privat initiativ, og kan blandt andet derfor reguleres mindre intenst endde øvrige selvejende uddannelsesinstitutioner. Det er imidlertid hensigtsmæssigt, atinstitutionernes bærende medarbejdere er omfattet af de statslige løn- og ansættelses-

Budgetvejledningen pålægger den relevante minister at fastlægge, at tilskudsmodta-gende selvejende institutioner skal følge de statslige regnskabsregler,jf. kapitel 6.Mi-nisteren kan imidlertid vælge at fastsætte andre regnskabsregler for de selvejendeinstitutioner, der ikke er optaget med driftsbudget på de årlige bevillingslove. Mini-steren skal dog have finansministerens tilslutning hertil og således have tungtvejendegrunde til at undtage institutionerne fra de statslige regnskabsregler.På flere ministerområder er der indgået aftaler mellem vedkommende minister ogfinansministeren, der betyder, at en lang række selvejende institutioner i dag følger deregnskabsregler, som gælder for erhvervsdrivende virksomheder (private regnskabs-regler), eller følger statslige regnskabsregler med visse tilpasninger.I det følgende gennemgås for det første de overordnede forskelle mellem henholds-vis de statslige regnskabsregler og de private regnskabsregler. Derefter gennemgåsfor det andet de konkrete regler for regnskabsaflæggelsen, som ministerierne i deresressortlovgivning har fastsat, at deres selvejende institutioner skal følge.8.3.1 Generelle regnskabsreglerDe statslige regnskabsregler og de private regnskabsregler udgør to sæt af generelleregnskabsregler.De statslige regnskabsregler udstedes af finansministeren og er konkret fastsat iBe-kendtgørelse om statens regnskabsvæsen af 19. december 2006.De statslige regnskabsregler erudformet med henblik på dels at understøtte en sikker og effektiv økonomisk styringog planlægning på alle organisatoriske niveauer i statsforvaltningen og dels at sikre enløbende intern regnskabsopfølgning, der kan danne udgangspunkt for den årligeudarbejdelse af statsregnskabet.De private regnskabsregler er fastsat iårsregnskabsloven,der regulerer udarbejdelsen afårsrapporten mv. Årsregnskabsloven suppleres afbogføringsloven,der regulerer kravenetil virksomhedens bogføring og opbevaring af regnskabsmateriale mv.

De private regnskabsregler er blandt andet udformet med henblik på, at virksomhe-den skal kunne aflægge en årsrapport, der giver et retvisende billede af virksomhe-dens aktiver og passiver, finansielle stilling og resultat. Årsrapporten skal udarbejdessåledes, at den støtter regnskabsbrugerne i deres økonomiske beslutninger. Lovenopregner en bred vifte af regnskabsbrugere, herunder bl.a. nuværende og muligevirksomhedsdeltagere og kreditorer. De private regnskabsregler tilsigter således blan-dt andet at varetage hensynet til, at aktionærer skal kunne følge værdien af deresinvesterede kapital, og at kreditorer mv. blandt andet skal kunne vurdere virksomhe-dens evne til at betale sine forpligtelser efterhånden som de forfalder.Formålet med de statslige regnskabsregler og de private regnskabsregler er såledesforskelligt. Konkret afviger de statslige regnskabsregler og de private regnskabsreglerfra hinanden på i hvert fald fem punkter.For detførsteer anvendelsesområdet for de to regelsæt forskelligt. De private regn-skabsregler omfatter som hovedregel erhvervsdrivende virksomheder, mens de stats-lige regnskabsregler som hovedregel omfatter samtlige ministerier, statsinstitutionerog selvejende institutioner mv.For detandettages der i de private regnskabsregler generelt hensyn til virksomheder-nes art og omfang, hvilket ikke er tilfældet i de statslige regnskabsregler. Med art ogomfang forstås i relation til bogføringsloven, at virksomheden altid skal vurdere akti-viteter og transaktioners art og omfang, når den indretter bogføringen.Hensynet til art og omfang er særligt tydeligt i forhold til kravene til regnskabsaflæg-gelse. Årsregnskabsloven opererer med en såkaldt »byggeklodsmodel«. Efter »bygge-klodsmodellen« afhænger de regnskabsregler, som virksomheden er forpligtet til atfølge, primært af virksomhedens størrelse og retsform. Små virksomheder skal følgefå, typisk brede krav, mens større virksomheder skal følge flere og især mere detalje-rede krav. Loven er inddelt i fire regnskabsklasser, der benævnes regnskabsklasse A-D. Regnskabsklasse A omfatter primært virksomheder med personligt ansvar (en-keltmandsvirksomheder), mens de statslige aktieselskaber og børsnoterede virksom-heder omfattes af regnskabsklasse D1,jf. boks 8.1.Der er ikke i de statslige reglerfastsat differentierede krav til regnskabsaflæggelsen for forskellige typer af institutio-ner.For dettredjeer indholdet i selve regnskabet noget forskelligt, hvis den statslige års-rapport sammenlignes med årsregnskabslovens regnskabsklasse C. Den statsligeårsrapport indeholder fx et krav om målrapportering og bevillingsregnskab, som ikkefindes i kravene til erhvervsdrivende virksomheders regnskabsaflæggelse. Hvis denstatslige årsrapport sammenlignes med kravene til virksomheder i regnskabsklasse C,

stilles der til gengæld mere omfattende notekrav til erhvervsdrivende virksomhedersregnskabsaflæggelse, end det er tilfældet i den statslige årsrapport.Boks 8.1Årsregnskabslovens regnskabsklasserÅrsregnskabsloven opererer med en såkaldt»byggeklodsmodel«,der indebærer, at regnskabskraveneer forskellige for forskellige typer af virksomheder. Det vil blandt andet sige, at kun store virksomhe-der skal inkludere samtlige regnskabselementer. Reglerne for udarbejdelse af årsrapporter kan opde-les i regnskabsklasserne A, B, C og D.Virksomheder omfattet af årsregnskabsloven, der ikke har pligt til at aflægge årsrapport, men somfrivilligt aflægger årsrapport, skal som minimum følge reglerne forregnskabsklasse A. Små virksom-heder, som har pligt til at aflægge årsrapport, skal som minimum følge reglerne forregnskabsklasseB. Mellemstore og store virksomheder, som har pligt til at aflægge årsrapport, skal som minimumfølge reglerne forregnskabsklasse C. Statslige aktieselskaber og børsnoterede virksomheder skaluanset størrelse følge reglerne forregnskabsklasse D.Kilde: Årsregnskabsloven.

For detfjerdeindeholder de statslige regnskabsregler en række krav og begrænsningertil den regnskabsmæssige registrering. Dels er muligheden for op- og nedskrivning afaktiver til dagsværdi begrænset, dels gælder der en række supplerende krav til statsligeinstitutioners aktivering af aktiver.Endelig gør der sig for detfemteen række generelle forskelle gældende som i overve-jende grad kan tilskrives den praktiske organisering af det statslige regnskabsvæsen.Det gælder fx reglerne om ansvarsfordeling internt i staten og krav til systemanven-delse, som heller ikke findes i de private regler.De væsentligste forskelle og ligheder mellem de to regelsæt er beskrevet i nedenstå-endetabel 8.6.Tabel 8.6Regnskabsregler for hhv. statsinstitutioner og erhvervsdrivende virksomhederRegnskabsloven og regn-skabsbekendtgørelsen(statslige institutioner)AnvendelsesområdeStatsinstitutioner.Selvejende institutioner optaget påbevillingslovene på lige fod medegentlige statsinstitutioner.Øvrige selvejende institutioner, hvisressortminister har truffet beslutningherom.Ansvarsfordelingen er opdelt påhenholdsvis Finansministeriet (Øko-nomistyrelsen), departementerne,virksomhederne og de enkelteregnskabsførende institutioner.Bogføringsloven og årsregn-skabsloven(erhvervsdrivende virksomheder)Erhvervsdrivende virksomheder.Andre virksomheder, der omfattesmed hjemmel i lov

Tabel 8.6 (fortsat)Regnskabsregler for hhv. statsinstitutioner og erhvervsdrivende virksomhederRegnskabsloven og regn-skabsbekendtgørelsen(statslige institutioner)For hvert ministerområde, virksom-hed og regnskabsførende institutionskal der udarbejdes en instruks.Bogføringsloven og års-regnskabsloven(erhvervsdrivende virksomheder)Den bogføringspligtige skal udarbej-de en efter aktiviteternes art ogomfang afpasset beskrivelse af sy-stemer til registrering og opbevaringaf regnskabsmateriale mv.Et fornuftigt tilrettelagt regnskabssy-stem afpasset efter virksomhedensart og kompleksitet samt omfanget aftransaktioner.Et bogføringssystem, der tilgodeser,at en person uden for virksomheden,der besidder en rimelig eller alminde-lig viden om bogføring og edb udenbesvær kan følge, hvorledes bogfø-ringssystemet fungerer.Alle transaktioner skal registreresnøjagtigt under hensyn til virksomhe-dens art og omfang.Transaktionerne skal registreressnarest muligt.Registreringer skal kunne følges tilregnskab, opgørelse eller opstilling.Enhver registrering skal dokumente-res ved bilag.

Alle transaktioner skal registreresnøjagtigt.Transaktionerne skal registreressnarest muligt.Registreringer skal kunne følges tilregnskab, opgørelse eller opstilling.Enhver registrering skal dokumente-res ved bilag.Registrering skal varetages som etselvstændigt funktionsområde iforhold til betalingsfunktionen.Op- og nedskrivning af aktiver ind-regnes i begrænset omfang, og derstilles supplerende krav til aktiveringaf aktiver.Betalingsforretninger skal som ho-vedregel foretages ved anvendelse afelektroniske overførsler mellempengeinstitutterne.Årsrapporten skal indeholde enberetning, målrapportering, finansielrapportering og endelig påteg-ning/bilag.Den statslige årsrapport afviger fraerhvervsdrivende virksomhedersregnskabsaflæggelse (regnskabsklas-se C) at indeholde: målrapportering,bevillingsregnskab og mindre omfat-tende notekrav.

Tabel 8.6 (fortsat)Regnskabsregler for hhv. statsinstitutioner og erhvervsdrivende virksomhederRegnskabsloven og regn-skabsbekendtgørelsen(statslige institutioner)Bogføringsloven og årsregn-skabsloven(erhvervsdrivende virksomheder)Loven indeholder en såkaldt general-klausul om, at årsrapporten skal giveet retvisende billede af virksomheden.Kan dette ikke opnås ved at følge deenkelte datailkrav i loven, skal årsrap-porten suppleres med yderligereoplysninger. Er dette heller ikketilstrækkeligt til at opnå et retvisendebillede, skal der i sidste ende fravigesfra detailkravene.Som regnskabsmateriale anses førstog fremmest registreringer, bilag,regnskaber mv. beskrivelser af bogfø-ring/systemer og revisionsmateriale.Regnskabsmaterialet skal opbevarespå betryggende vis i fem år og skalsom hovedregel opbevares her ilandet.En virksomhed med pligt til at udar-bejde årsrapport efter regnskabsklas-se B, C eller D skal som udgangspunktlade sin årsrapport revidere af en ellerflere revisorer (de mindste virksom-heder i regnskabsklasse B kan undladerevision).Kun statsautoriserede eller registre-rede revisorer kan revidere årsrappor-ter. For virksomheder, der skal udar-bejde årsrapport efter regnskabsklas-se D, skal mindst én revisor værestatsautoriseret.

Det bemærkes, at der tidligere var væsentlig større forskel på de statslige og privateregnskabsregler, men at forskellene blev reduceret markant med den såkaldte »om-kostningsreform«, der blev indført i staten i 2005-2007.8.3.2 Regnskabsregler for selvejende institutionerDe tilskudsgivende ministerier har i deres ressortlovgivning fastsat et væsentligt om-fang af bestemmelser, der retter sig mod de selvejende institutioners regnskabsaflæg-gelse.En kvantitativ opgørelse af regnskabsbestemmelserne på institutionstyper viser, atder eksisterer en betydelig spredning i forhold til, hvor mange bestemmelser de for-skellige selvejende institutionstyper er underlagt,jf. tabel 8.6.De selvejende institutioner på Undervisningsministeriets område er generelt under-lagt mange regnskabsbestemmelser, hvilket også er tilfældet for universiteterne påVidenskabsministeriets område. På Kulturministeriets område eksisterer der en stor

variation i forhold til, hvor tæt de forskellige institutionstyper reguleres målt rentkvantitativt. Således er kulturelle uddannelsesinstitutioner underlagt få bestemmelser,musikalske institutioner samt radio- og tv-stationer er underlagt et middel antal be-stemmelser, mens museer og zoologiske anlæg samt teatre er underlagt et betydeligtantal regnskabsbestemmelser. De mindst regulerede institutioner målt rent kvantita-tivt er de maritime uddannelsesinstitutioner på Økonomi- og Erhvervsministerietsområde,jf. tabel 8.7.Tabel 8.7Regnskabsbestemmelser fordelt på institutionstyper, antal»stk’er«,2007Antal»stk’er«KulturministerietKulturelle uddannelsesinstitutionerMuseer og zooMusikalske institutionerRadio og tv-stationerTeatreUndervisningsministerietEfterskolerErhvervsrettede uddannelsesinstitutionerEnkeltstående Centre for Videregående Uddannelse1)ErhvervsakademierFolkehøjskolerFrie grundskolerGymnasier og HF-kurserHusholdnings- og håndarbejdsskolerPrivate gymnasier og HF-kurserProduktionsskolerProfessionshøjskolerVoksenuddannelsescentreVidenskabsministerietUniversiteterØkonomi- og ErhvervsministerietMaritime uddannelsesinstitutioner82115142436453253639423639384142255

På Undervisningsministeriets område synes den lille grad af spredning i den kvantita-tive opgørelse desuden iøjnefaldende. Således viser opgørelsen, at der kun er en lilleforskel i mængden af regnskabsbestemmelser som henholdsvis »regulerede« instituti-oner og institutioner under det »frie« skoleområde underlægges. Ud fra en risikobe-tragtning kan det synes unødvendigt at underlægge frie institutioner så omfattenderegnskabsbestemmelser. Dette skyldes institutionernes begrænsede økonomiske vo-lumen og tilstedeværelsen af substitutionsmuligheder for brugerne af den pågælden-de ydelse.For at kunne vurdere, hvor tæt de forskellige selvejende institutionstyper reelt regule-res, er det imidlertid nødvendigt også at foretage en kvalitativ gennemgang af mini-steriernes regnskabsbestemmelser. I det følgende kortlægges ministeriernes regn-skabsbestemmelser derfor med henblik på for det første helt overordnet at undersø-ge, hvilke regnskabsregler de forskellige institutionstyper pålægges at følge. For detandet afdækkes de konkrete krav, som ministerierne stiller til regnskabets indhold ogudformning. For det tredje gennemgås de eksisterende regler vedrørende institutio-nernes afskrivninger, og endelig kortlægges for det fjerde ministeriernes krav til insti-tutionernes eksterne regnskabsaflæggelse.Statslige eller private regnskabsreglerMinisteriernes ressortlovgivning fastsætter som oftest, hvorvidt de forskellige institu-tioner er underlagt de statslige eller de private regnskabsregler.Det eksisterer en betydelig variation i forhold til, hvilke generelle regnskabsregler,som ministerierne pålægger deres selvejende institutioner at følge.PåUndervisningsministerietsområde gælder, at de forskellige typer af selvejende uddan-nelsesinstitutioner er underlagt de private regnskabsregler, det vil sige bogføringslo-ven og årsregnskabsloven, idet reglerne dog på en række punkter er tilpasset de stats-lige krav og regler på området. Reglerne kan grundlæggende opdeles i de bestemmel-ser, der er gældende for de »regulerede institutioner« og de bestemmelser, som gæl-der for de »frie« uddannelsesinstitutioner.Fælles for de »regulerede« institutioner og institutioner under det »frie« skoleområdeer, at de er underlagt de grundlæggende bestemmelser i årsregnskabsloven. De »regu-lerede« institutioner aflægger årsrapport efter klasse C (store virksomheder) med defravigelser, som fremgår af institutionernes regnskabsbekendtgørelser, og de »frie«uddannelsesinstitutioner aflægger årsrapport efter klasse B (små virksomheder) medde fravigelser, som fremgår af skolernes regnskabsbekendtgørelser.De fastsatte fravigelser fra årsregnskabsloven skyldes dels, at mange bestemmelserikke er relevante for uddannelsesinstitutioner, dels at årsregnskabsloven er en ram-melov, der gør det nødvendigt at fastsætte nærmere regler for fx indregning og må-ling af anlægsaktiver med henblik på at sikre et pålideligt sammenligningsgrundlaginstitutionerne imellem. Desuden medfører de store forskelle mellem institutionsom-

råderne, der følger af lovgivningen og Undervisningsministeriets tilsynsforpligtelsemv., at det i bekendtgørelserne er nødvendigt at stille øgede krav til noteoplysningerog særlige specifikationer i forhold til årsregnskabslovens krav. De konkrete krav,som det »regulerede« institutionsområde og det »frie« skoleområde er underlagt,fremgår afboks 8.2.Boks 8.2Regnskabsregler for henholdsvis»regulerede «og »frie«uddannelsesinstitutionerRegelgrundlaget for Undervisningsministeriets selvejende institutioner er som udgangspunkt deprivate regnskabsregler kombineret med en række statslige regler for de regulerede institutionersamt regler fastsat af ministeriet selv. Nedenfor er der redegjort for, hvilke af disse regler henholdsvisde regulerede og frie uddannelsesinstitutioner er omfattet af:Det regulerede institutionsområde

værdiansættelsesopgaven. I praksis følger institutionerne dog de private regnskabs-regler for erhvervsdrivende virksomheder, mens kommunale tilskudsinstitutioner eromfattet af den kommunale styrelseslov.PåØkonomi- og Erhvervsministerietsområde gælder det fra 2008, at de maritime uddan-nelsesinstitutioner aflægger regnskab i henhold til statens regnskabsregler og Søfarts-styrelsens retningslinjer. Erhvervsfremmeinstitutioner følger som udgangspunktregnskabsreglerne for erhvervsdrivende virksomheder.For de selvejende institutioner påVelfærdsministerietsområde gælder, at de skal aflæggeregnskab i overensstemmelse med de private regler i bogføringsloven.Som det fremgår aftabel 8.8,er det kun universiteterne, der er underlagt de statsligeregnskabsregler fuldt ud, mens de øvrige selvejende institutioner som udgangspunktfølger de private regnskabsregler. De regulerede institutioner under Undervisnings-ministeriet følger som hovedregel de private regler kombineret med en række af destatslige regler.Tabel 8.8Gældende regnskabsregler for selvejende institutionerStatsligeKulturinstitutionerSociale institutionerAlmene gymnasier og hfErhvervsakademierErhvervsrettede uddannelsesinstitutionerFrie grundskolerFrie kostskolerProduktionsskolerProfessionshøjskolerSocial- og sundhedsskolerVoksenuddannelsescentreUniversiteterMaritime uddannelsesinstitutionerErhvervsfremmeinstitutionerPrivateXXXXXXXXXXXXX

20 og 19 »pkt’er«. »Regulerede« institutioner på Undervisningsministeriets område ertypisk underlagt 17 »pkt’er«, mens de »frie« uddannelsesinstitutioner er underlagt 16»pkt’er«. Hertil kommer dog,jf. tabel 8.10neden for, en lang række bilag til bekendt-gørelser, som gør Undervisningsministeriets område til det område, der har den langttætteste regulering.De mindst regulerede institutionstyper er kulturelle uddannelsesinstitutioner samtradio og tv-stationer, der er underlagt 3 »pkt’er« og maritime uddannelsesinstitutio-ner, som er underlagt 2 »pkt’er«,jf. tabel 8.9.Dog bemærkes, at de maritime uddan-nelsesinstitutioner i henhold til Retningslinjer for udarbejdelse af årsrapport er un-derlagt detaljerede bestemmelser for regnskabets udformning og indhold, hvorforvurdering af reguleringsgrad alene ud fra antallet af »pkt’er« ikke i dette tilfælde giveret retvisende billede af de faktiske forhold. Det er således et krav, at institutionernesårsrapport blandt andet skal indeholde ledelsesberetning, information om den an-vendte regnskabspraksis, resultatopgørelse, balance, pengestrømsopgørelse og for-skellige nøgletal.

PåKulturministerietsområde er det kendetegnende, at omfanget af regnskabsbestem-melser er meget varierende afhængigt af institutionstypen. Mens visse institutionsty-per stilles over for få krav vedrørende regnskabets indhold og udformning, under-lægges andre institutionstyper meget specifikke bestemmelser.Museer, teatre og musikalske institutioner er underlagt meget udspecificerede kravvedrørende regnskabets indhold, hvilket eksempelvis inkluderer årsberetning, resul-tatopgørelse og balance. En stor del af disse bestemmelser er enslydende på tværs afde pågældende institutionstyper, men det er dog muligt at identificere forskelle. Disseforskelle skyldes især, at museer er underlagt særlige krav til aflæggelse af projekt-regnskab.Selvom de selvejende institutioner på Kulturministeriets område er af forskelligartetkarakter, synes der ikke at være velbegrundede årsager til den store variation vedrø-rende bestemmelser om regnskabets udformning på tværs af institutionstyper. Varia-tionen afspejler således formodentligt en lav prioritering af tværgående regulering af

selvejende institutioner under Kulturministeriet. En konsekvens af den manglendetværgående regulering er, at regnskaberne for de selvejende institutioner på Kultur-ministeriets område bliver uensartede. Der synes derfor at være et potentiale forharmonisering og regelforenkling på området.Selvejende institutioner påUndervisningsministerietsområde er ligeledes underlagt me-get detaljerede bestemmelser vedrørende regnskabets udformning og indhold. Imodsætning til Kulturministeriets område er kravene dog her i meget høj grad ensar-tede for alle institutionstyper. Det er således et tværgående krav, at institutionernesårsrapport blandt andet skal indeholde ledelsesberetning, information om den an-vendte regnskabspraksis, resultatopgørelse, balance, pengestrømsopgørelse og for-skellige nøgletal.Detaljeringsniveauet for selvejende institutioner på Undervisningsministeriets områ-de øges yderligere af det omfattende antal bilag knyttet til regnskabsreglerne, sominstitutionerne skal følge i forbindelse med udarbejdelse af regnskab,jf. tabel 8.10.

Samlet set underlægges alle selvejende institutioner på Undervisningsministerietsområde yderst detaljerede og specifikke krav til regnskabets indhold og udformning.Dette skyldes især det høje antal af bilag, som institutionerne skal følge ved regn-skabsaflæggelse. Disse bilag fastlægger fx præcist, hvordan årsrapporten skal opstillesog hvilke oplysninger, som skal indgå.Ud fra en risikobetragtning kan der stilles spørgsmålstegn ved, om de frie uddannel-sesinstitutioner bør underlægges så mange detaljerede bestemmelser. Givet at de frieuddannelsesinstitutioner enkeltvis har en forholdsvis lille økonomisk volumen, og atder altid eksisterer substitutionsmuligheder – folkeskolen – er behovet for detaljeretregulering på dette område mindre. De frie uddannelsesinstitutioner er således opret-tet på privat initiativ og indgår derfor som udgangspunkt ikke som led i opfyldelsenaf konstaterede samfundsmæssige behov.PåVidenskabsministerietsområde er universiteterne underlagt bestemmelser svarendetil ØkonomistyrelsensVejledning i udarbejdelse af årsrapporter,som er en konkretisering

af regnskabsbekendtgørelsen. Det er dog fastsat visse særegne bestemmelser vedrø-rende hvilke noteoplysninger, som skal medtages til regnskabet. Eksempelvis skaluniversiteterne i deres noter medtage en oversigt over universitetets udgifter til stu-denterpolitiske aktiviteter og andre studenteraktiviteter.Endelig er det påØkonomi- og Erhvervsministerietsområde bemærkelsesværdigt, at demaritime uddannelsesinstitutioner med den valgte analysemetode tilsyneladendeunderlægges meget få bestemmelser vedrørende regnskabets præcise udformning ogindhold. Det skyldes som nævnt ovenfor, at den omfattende og præcise regulering,der reelt er tale om, er samlet i retningslinjerne for udarbejdelse af årsrapport og somskolerne med henvisning til Søfartsstyrelsens tilskudsbekendtgørelse skal følge.AfskrivningerDe selvejende institutioners regnskabsbestemmelser indeholder i visse tilfælde nær-mere krav til institutionernes afskrivninger. Disse regler har i særlig grad betydningfor muligheden for at foretage tværgående sammenligninger af institutionernes regn-skabsdata.PåØkonomi- og Erhvervsministerietsområde underlægges de selvejende institutioneringen bestemmelser vedrørende afskrivninger, hvilket vanskeliggør en tværgåendesammenligning af regnskaber. De maritime uddannelsesinstitutioner er dog fra 2008underlagt statens regnskabsregler.PåKulturministerietsområde er museer, musikalske institutioner, teatre og kulturelleuddannelsesinstitutioner forpligtet til at specificere eventuelle afskrivninger og oplyseom de anvendte afskrivningsmetoder. Da de anvendte afskrivningsperioder ikke erens, og da der desuden er tale om forskellige typer af aktiver mellem sektorerne, erdet dog i praksis vanskeligt at sammenligne regnskaber på tværs af institutioner.PåUndervisningsministerietsområde er de selvejende institutioner underlagt regnskabs-bestemmelser, der specificerer de afskrivningsperioder, som institutionerne skal føl-ge. Disse bestemmelser er enslydende på tværs af institutionstyper, men de adskillersig fra de statslige afskrivningsregler,jf. tabel 8.11.

Det er karakteristisk, at afskrivningsbestemmelserne på Undervisningsministerietsområde er meget bredt formuleret i forhold til de statslige regnskabsregler. Eksem-pelvis fastslår Undervisningsministeriets bestemmelser, at inventar og andet udstyrskal afskrives over en periode på 5-15 år, hvorimod de statslige regnskabsregler spe-cificerer, at inventar og andet udstyr skal afskrives over en periode på 3-5 år. Konse-kvensen af de brede afskrivningsbestemmelser på Undervisningsministeriets områdeer i praksis, at institutionernes regnskaber er meget vanskelige at sammenligne.PåVidenskabsministerietsområde følger universiteterne som hovedregel de statsligeregler, hvilket som udgangspunkt sikrer en mulighed for sammenligning på tværs afinstitutioner.Eksternt regnskabMinisteriernes ressortlovgivning fastsætter ofte nærmere krav om, hvornår og hvor-dan institutionerne skal aflægge eksternt regnskab.PåUndervisningsministerietsområde er de regulerede institutioner underlagt krav om atindsende en revideret og originalt underskrevet årsrapport til Undervisningsministe-riet og Rigsrevisionen inden den 1. april i året efter regnskabsåret. Desuden skal insti-tutionerne inden den samme tidsfrist foretage en elektronisk indberetning af regn-skabsoplysninger til Undervisningsministeriet. For frie uddannelsesinstitutioner gæl-der de samme krav, men tidsfristen er 1. maj.For selvejende institutioner underKulturministerietgælder varierende bestemmelser.For museer gælder, at de årligt skal indsende et regnskab til museets hovedtilskuds-

yder, og at museet efterfølgende skal indsende det af hovedtilskudsyderen godkendteregnskab til Kulturarvstyrelsen. Det specificeres dog ikke nærmere, hvornår på åretdenne indsendelse skal ske. Zoologiske anlæg skal senest 1. maj det følgende år ind-sende et påtegnet årsregnskab til Kulturministeriets Administrationscenter, mensmusikalske institutioner senest 1. juli skal indsende et underskrevet og revideret års-regnskab til Kulturministeriet. Ligeledes skal teatre, hvis regnskabsår følger teatersæ-sonen, indsende et underskrevet og revideret årsregnskab til Kulturministeriet inden1. december, mens årsregnskabet for kulturelle uddannelsesinstitutioner skal væreindsendt til Kulturministeriet inden 1. april i det efterfølgende år.PåØkonomi- og Erhvervsministerietsområde gælder, at maritime uddannelsesinstitutio-ner senest 30. april i året efter regnskabsårets afslutning skal indsende årsregnskab tilSøfartsstyrelsen.PåVidenskabsministerietsområde gælder, at universiteterne skal indsende en under-skrevet og påtegnet årsrapport til Videnskabsministeriet og Rigsrevisionen inden den30. april i året efter regnskabsåret.Samlet set er det karakteristisk, at der eksisterer en betydelig variation mellem debestemmelser, som de forskellige institutionstyper er underlagt både hvad angår tids-punktet for, modtageren af og kriterierne for aflæggelsen af det eksterne regnskab.Derudover er det kendetegnende, at kravene til de selvejende institutioners regn-skabsaflæggelse afviger betydeligt fra bestemmelserne i de statslige regnskabsregler.Selvom universiteterne følger de statslige regnskabsregler, er de ikke underlagt destatslige regler for regnskabsaflæggelse. Dette skyldes, at selvejende institutioner ikkeer omfattet af bestemmelserne om udarbejdelse af bevillingsregnskaber i regnskabs-bekendtgørelsen § 38.Reglerne om aflæggelse af bevillingsregnskab i regnskabsbekendtgørelsen fastslår, atregnskabsførende institutioner månedligt skal bekræfte regnskabsmæssige registre-ringer i Statens KoncernSystem (SKS), så der ikke opstår uoverensstemmelser mel-lem SKS og Navision Stat. Desuden sker der en kvartalsmæssig og en årlig regn-skabsgodkendelse af såvel institutioner, virksomheder og departementer i SKS. Den-ne regnskabsaflæggelse i SKS er en af flere forudsætninger for, at tværgående sam-menligning er mulig, da alle regnskabsdata samles i samme system. Derudover sikresdet, at de nødvendige regnskabsdata foreligger løbende, således at eventuelle pro-blemer kan identificeres og håndteres i tide.Imidlertid indberetter hverken universiteterne eller de øvrige selvejende institutionertil SKS. Kun Undervisningsministeriets institutioner indberetter aggregerede regn-skabsdata til Undervisningsministeriets regnskabsportal.Det forhold, at langt hovedparten af de selvejende institutioner i dag følger de priva-te regnskabsregler, kan umiddelbart have den fordel, at reglerne kan tilpasses institu-

tionernes art og omfang. Derudover har private revisorer et større erfaringsgrundlag iforhold til at revidere regnskaber efter årsregnskabsloven regler end efter de statsligeregler, hvilket sikrer både kvalitet og smidighed i revisionen.At universiteterne følger de statslige regnskabsregler, og de øvrige institutioner følgerde private regnskabsregler eller en modificeret udgave synes dog ikke at basere sig påsystematiske overvejelser af den væsentlighed og sårbarhed, der ud fra en økonomiskrisikobetragtning knytter sig til de forskellige institutionsområder.Derimod kan den nuværende regulering af regnskabsaflæggelsen formentlig snarereforklares dels i historiske forhold, herunder om institutionerne oprindeligt kommerfra den statslige eller private sektor, dels ved at den statslige kontoplan ikke tidligerevar omkostningsbaseret.8.4 Sammenfatning

Ministerierne har i deres ressortlovgivning fastsat et forholdsvis stort antal bestem-melser vedrørende de selvejende institutionersstyrelsesforhold,herunder især udform-ningen af institutionernes vedtægter og deres bestyrelsessammensætning mv.En kvantitativ kortlægning af institutionernes styrelsesbestemmelser indikerer, atreguleringen er forholdsvis uensartet på tværs af institutionsområder og mellem sam-menlignelige institutionstyper. Målt på antallet af bestemmelser alene er reguleringendog nogenlunde afbalanceret i forhold til de enkelte institutionsområders væsentlig-hed.En kvalitativ gennemgang af ministeriernes regulering af henholdsvis institutionernesvedtægter og bestyrelsessammensætning mv. viser, at især Undervisningsministerietregulerer sine institutionernes styrelsesforhold tæt. Ministeriet har således fastsat enbetydelig række præcise og detaljerede krav til indholdet af institutionernes vedtægter– ikke mindst i forhold til de »regulerede« institutioner – og til institutionernes besty-relsessammensætning mv. For de »regulerede« institutioner gælder således, at de skaludforme deres vedtægter i overensstemmelser med såkaldte standardvedtægter, lige-som Undervisningsministeriet for samtlige sine institutioner har fastsat bestemmelservedrørende det maksimale antal bestyrelsesmedlemmer og bestyrelsernes mere kon-krete sammensætning.På de øvrige ministerområder har de krav, der stilles til indholdet af institutionernesvedtægter typisk en noget mere overordnet karakter, ligesom der kun i forhold enkel-te institutionstyper – blandt andet teatre og Vækstfonden – fx stilles krav om et mak-simalt antal bestyrelsesmedlemmer. Videnskabsministeriets regulering af universite-ternes styrelsesforhold er ligeledes væsentlig mindre tæt end Undervisningsministeri-ets regulering af uddannelsesinstitutionernes styrelsesforhold på trods af, at universi-teterne ud fra en risikobetragtning har den største væsentlighed for staten.

Samlet set indikerer kortlægningen af reguleringen af de selvejende institutionersstyrelsesforhold, at der eksisterer et potentiale for at samordne reglerne på området.Samordnede regler bør baseres på en fælles opfattelse af, hvad bestyrelsens rolle erfor samme typer af institutioner, ligesom det bør overvejes, om reguleringen kantilrettelægges med færre omkostninger til følge.Reguleringen af de selvejende institutionerspersonaleforholder tilrettelagt i overens-stemmelse med institutionernes væsentlighed og sårbarhed.De institutionsområder i form af universiteterne og de »regulerede« uddannelsesinsti-tutioner, der ud fra en risikobetragtning bør reguleres relativt tæt, er således alle un-derlagt de statslige løn- og ansættelsesvilkår. Derudover er de sociale institutioner ogde maritime institutioner samt de bærende medarbejdergrupper på de »frie« uddan-nelsesinstitutioner underlagt de statslige løn- og ansættelsesvilkår, mens de øvrigeselvejende institutioner ikke er omfattet heraf.De selvejende institutionersregnskabsaflæggelseer kendetegnet ved, at der er indgået enlang række aftaler mellem vedkommende minister og finansministeren, der betyder,at kun universiteterne og de maritime uddannelsesinstitutioner i dag følger de statsli-ge regnskabsregler, mens de øvrige institutioner følger de private regnskabsreglereller en hybrid mellem de private eller statslige regler. Dette synes ikke baseret påsystematiske overvejelser af den væsentlighed og sårbarhed, der ud fra en risiko-betragning knytter sig til de forskellige institutionsområder.

9. Revision og opfølgningStaten regulerer i vidt omfang tilrettelæggelsen af den revision, som de selvejende in-stitutioner skal have udført, hvilket knytter sig til institutionernes styringsmæssigeout-put.Reguleringen retter sig både mod formen, der især vedrører spørgsmålet omhvem der reviderer, og indholdet, som knytter sig til de konkrete aktiviteter revisio-nen skal omfatte. Derimod er den nuværende regulering, der foregår i forbindelsemed denfeedback,som ministerierne modtager fra institutionerne, tilrettelagt nogetmindre intenst.Dette kapitel gennemgår derfor for det første grundlaget for og kravene til, hvem derskal revidere de selvejende institutioner. Derudover gennemgår kapitlet for det andetkravene til indholdet og omfanget af den konkrete revision, som de forskellige selv-ejende institutionstyper i dag underlægges.9.1 Revisionens grundlag og udførelse

Rigsrevisionens hovedopgaver er at revidere statsregnskabet og statsfinansierederegnskabsområder samt at gennemgå tilskudsregnskaber. Alle selvejende institutionerer i princippet omfattet af den statslige revision, som er reguleret i henholdsvis lovom statsrevisorer og lov om revisionen af statens regnskaber m.m. (rigsrevisorloven).Rigsrevisorloven skelner mellem revision efter § 2 og regnskabsgennemgang efter §4. Rigsrevisor reviderer således – ud over statens regnskaber – også regnskaber fraselvejende institutioner mv., når deres udgifter eller regnskabsmæssige underskud fi-nansieres af staten med mindre andet fremgår af anden lovgivning, jf. rigsrevisorlo-vens § 2, stk. 1, nr.2:»Revisionen omfatter…regnskaber for institutioner, foreninger, fonde m.v., hvis ud-gifter eller regnskabsmæssige underskud dækkes ved statstilskud eller ved bidrag, af-gift eller anden indtægt i henhold til lov…«Det er som udgangspunkt graden af statslig finansiering, og spørgsmålet om, hvor-vidt eventuelle underskud dækkes af statstilskud mv., der afgør, om en institutionomfattes af rigsrevisorlovens § 2 eller § 4. Det har således i denne forbindelse ingenbetydning, om institutionen er selvejende eller har en anden organisationsform.Universiteterne, de maritime uddannelsesinstitutioner og samtlige de »regulerede«uddannelsesinstitutioner under Undervisningsministeriet, dvs. almene gymnasier, er-hvervsrettede uddannelsesinstitutioner, professionshøjskoler samt voksenuddannel-sescentre er omfattet af rigsrevisorlovens § 2. Rigsrevisor har således ansvaret for ud-førelsen af revisionen på disse institutioner, og indholdet og omfanget af revisionenfremgår af rigsrevisorlovens § 3:

»§ 3. Ved revisionen efterprøves, om regnskabet er rigtigt, og om de dispositioner,der er omfattet af regnskabsaflæggelsen, er i overensstemmelse med meddelte bevil-linger, love og andre forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis.Endvidere foretages en vurdering af, hvorvidt der er taget skyldige økonomiske hen-syn ved forvaltningen af de midler og driften af de virksomheder, der er omfattet afregnskabet.«Rigsrevisorlovens § 3 stiller således krav om, at der skal foretages finansiel revision,juridisk-kritisk revision og forvaltningsrevision, jf. nærmere herom iafsnit 9.2.Rigsrevisorlovens § 9, stk. 1 giver mulighed for, at rigsrevisor og den relevante mini-ster kan aftale, at revisionen i praksis udføres i et samarbejde mellem Rigsrevisionenog en intern revisor:»§ 9. Rigsrevisor kan med vedkommende minister aftale, at revisionsopgaver i hen-hold til § 2, stk. 1, nr. 1 og 2, varetages i et nærmere fastlagt samarbejde mellem rigs-revisor og et organ for intern revision.«Den interne revisor arbejder ligesom Rigsrevisionen inden for rigsrevisorlovens § 3.Samarbejdet bygger i almindelighed på, at den interne revision udfører størstedelenaf revisionen, mens Rigsrevisionen fører tilsyn med revisors arbejde og efter behovudfører supplerende revision. Rigsrevisionen bevarer det overordnede ansvar for re-visionens udførelse. For at skabe et så ensartet grundlag som muligt for aftalerne harRigsrevisionen i øvrigt opstillet en § 9-standardaftale, der beskriver den interne revi-sions opgaver og samarbejdet mellem den interne revision og Rigsrevisionen.Den interne revision skal i øvrigt udføre sin virksomhed efter principperne for godoffentlig revisionsskik.1Ministerierne kan således – efter høring af Rigsrevisionen – fastsætte, at den internerevision udføres af fx en registreret eller statsautoriseret revisor. Dette er i overens-stemmelse med Finansministeriets Budgetvejledning, der fastsætter, at de selvejendeinstitutioners regnskaber skal revideres af en statsautoriseret revisor, registreret revi-sor, Rigsrevisionen … eller andet kommunalt revisionsorgan.For universiteterne, de maritime uddannelsesinstitutioner og samtlige de »regulerede«uddannelsesinstitutioner er der i overensstemmelse med rigsrevisorlovens § 9 indgåetaftale mellem rigsrevisor og henholdsvis videnskabsministeren, undervisningsmini-steren og økonomi- og erhvervsministeren om, at revisionen konkret udføres i sam-arbejde mellem Rigsrevisionen og et »organ for intern revision« i form af enten stats-autoriserede eller registrerede revisorer. Revisionen sker imidlertid, som ovenfornævnt, på rigsrevisors ansvar.

Tilskudsmodtagende institutioner mv., herunder de selvejende institutioner, der ikkefinansieres fuldt ud af statslige tilskud, men derimod fx er underlagt et krav om envis egenfinansiering, er som udgangspunkt omfattet af rigsrevisorlovens § 4, stk. 1,nr. 2. Det samme gælder for institutioner, som ville være omfattet af rigsrevisorlo-vens § 2, men hvor der ved lov er fastsat en anden revisionsordning, der indebærer,at området i stedet falder ind under rigsrevisorlovens § 4. I disse tilfælde kan Rigsre-visionen alene kræve regnskaberne forelagt til gennemgang:»§ 4. Rigsrevisor kan direkte eller gennem vedkommende minister kræve forelagt tilgennemgang…regnskaber fra institutioner, foreninger, fonde m.v., der modtager ka-pitalindskud, tilskud, lån, garanti eller anden støtte fra staten eller en af de i § 2, stk.1, nr. 2-4, nævnte institutioner m.v., eller som modtager bidrag, afgift eller anden ind-tægt i henhold til lov«… samt … »regnskaber fra sådanne institutioner mv. somnævnt i § 2, stk. 1, for hvilke der ved lov er fastsat revisionsbestemmelser, som afvi-ger fra denne lov.«Samtlige de »frie« skoler under Undervisningsministeriet, dvs. frie grundskoler, pro-duktionsskoler, private gymnasier og frie kostskoler, samt de kulturelle institutioner iform af teatre, museer og kulturelle uddannelsesinstitutioner mv. er omfattet af rigs-revisorlovens § 4.Rigsrevisionen reviderer ikke regnskaberne for disse institutioner, men foretager ale-ne regnskabsgennemgang efter rigsrevisorlovens § 6. Institutionerne vælger såledesselv en revisor. Rigsrevisionens opgave i forhold til de institutioner, der er omfattetaf rigsrevisorlovens § 4, stk. 1 nr. 2-3 er navnlig at påse, at regnskabet har været un-dergivet betryggende revision, og at de tilvejebragte midler er anvendt i overens-stemmelse med givne bestemmelser mv. Dette fremgår af rigsrevisorlovens § 6, stk 1.»§ 6. Ved den i §§ 4 og 5 nævnte gennemgang af et regnskab påses navnlig, at regn-skabet er undergivet betryggende revision, at vilkårene for tilskud m.v. er opfyldt, atmidlerne er anvendt i overensstemmelse med givne bestemmelser, og at der i øvrigter taget skyldige økonomiske hensyn ved forvaltningen af midlerne.«Nogle sociale institutioner og erhvervsfremmeinstitutioner revideres i dag i henholdtil rigsrevisorlovens § 2, mens andre ikke revideres af rigsrevisor, idet institutionerne ihenhold til lovgivning, falder ind under rigsrevisorlovens § 4, stk. 1, nr. 2-3,jf. tabel9.1.

Der er i en række tilfælde i ministeriernes ressortlovgivning – navnlig i specifikke be-kendtgørelser – fastsat supplerende bestemmelser vedrørende revisionens gennemfø-relse og rapportering på selvejende institutioner. Disse er gældende i sammenhængmed standarden for god offentlig revisionsskik,jf. afsnit 1.2.De fleste revisionsbe-kendtgørelser følger et paradigma, som Rigsrevisionen har formuleret i samarbejdemed bl.a. revisororganisationerne.2Paradigmet angiver, hvorledes ministerierne i de-res revisionsbekendtgørelser kan udmønte rigsrevisorlovens krav til revisionen for detilskudsmodtagende institutioner, så bekendtgørelserne opnår en ensartet struktur ogindhold.Særlig på Undervisningsministeriets og i mindre grad på Kulturministeriets områderegulerer en række specifikke bekendtgørelser, hvilke opgaver institutionernes revisorskal varetage,jf. kapitel 6.En kvantitativ opgørelse af, hvor mange revisionsbestemmelser, der er fastsat forhver institutionstype i ministeriernes love og bekendtgørelser, viser, at de erhvervs-rettede uddannelsesinstitutioner med 26 »stk’er« er underlagt flest bestemmelser, nårder ses bort fra kategorien »museer og zoo«, som dækker over to institutionstyper.De kulturelle uddannelsesinstitutioner og de maritime uddannelsesinstitutioner ermed henholdsvis ét og to »stk’er« underlagt færrest bestemmelser efterfulgt af uni-versiteterne, der er underlagt 8 »stk’er«.I forhold til hver af de øvrige institutionstyper er der fastsat mellem 18-24 bestem-melser, som udgør grundlaget for revisionens udførelse,jf. tabel 9.2.

Undervisningsministeriets revisionsbekendtgørelser følger Rigsrevisionens paradig-ma, men suppleres med bilag, hvor revisors opgaver beskrives nærmere. En del afopgaverne er dog rene kontrolopgaver, som ikke er udtryk for yderligere krav til denegentlige revision. Undervisningsministeriet har endvidere opstillet supplerendeformkrav til revisors rapportering i form af særlige revisortjeklister, der tilsigter atskabe overblik over det udførte revisionsarbejde, men som ikke indeholder selvstæn-dige krav til revisionens indhold.Uanset de nævnte supplerende bilag og revisortjeklister mv. er det revisors ansvar, atrevisionen udføres betryggende, så dette bl.a. sker ud fra kriterierne om væsentlighedog risiko, som indgår i god offentlig revisionsskik,jf. afsnit 9.2.Statsautoriserede og registrerede revisorer er derudover i øvrigt underlagt lov omgodkendte revisorer og revisionsvirksomheder (revisorloven) samt erklæringsbe-kendtgørelsen. Dertil kommer et omfattende sæt af revisionsstandarder, som For-eningen for Statsautoriserede Revisorer har udformet i overensstemmelse med inter-nationale revisionsstandarder. Revisionsstandarderne er udtryk for god revisionsskik.For statsautoriserede og registrerede revisorer kan revisionsstandarderne ikke fravi-ges.

For samtlige selvejende institutioner, der modtager statslige tilskud, stilles der grund-læggende krav om, at der foretages henholdsvis finansiel revision, herunder bevil-lingskontrol, juridisk-kritisk revision og forvaltningsrevision i overensstemmelse medrigsrevisorlovens § 3, som er udgangspunktet for indholdet af god offentlig revisi-onsskik.God offentlig revisionsskik angiver en overordnet ramme for indholdet i den offent-lige revision. Det nærmere indhold af revisionen har udviklet sig i tråd med denpraksis, som er udviklet i Rigsrevisionen og i dens samarbejde med ministerier omudfærdigelse af revisionsinstrukser samt i samarbejdet med andre revisorer, der revi-derer offentlige regnskaber.God offentlig revisionsskik fastlægger en norm for den professionelle ydelse, somrevisorer skal præstere, når de reviderer områder, der er omfattet af dette begreb.God offentlig revisionsskik udtrykker således forudsætningerne og betingelserne forudførelsen samt indholdet af revisionen af statsregnskabet, offentlige institutionermv. eller regnskaber for institutioner, virksomheder m.fl., hvor staten har ydet til-skud, garanti mv. God offentlig revisionsskik forudsætter, at der i alle tilfælde tagesudgangspunkt i en vurdering af væsentlighed og risiko for fejlinformationer.Finansiel revisionomfatter kontrol af, at årsregnskabet er ført og afsluttet korrekt, hvil-ket blandt andet forudsætter, at der foreligger hensigtsmæssige forretningsgange oginterne kontroller, at disse efterleves, samt at den interne kontrol fungerer tilfredsstil-lende.Juridisk-kritisk revisionomfatter kontrol af, at de dispositioner, der er omfattet af regn-skabsaflæggelsen, er i overensstemmelse med meddelte (tilskuds)bevillinger, lov ogandre forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis.Forvaltningsrevisionomfatter en vurdering af, hvorvidt institutionen har taget skyldigeøkonomiske hensyn ved forvaltningen af de midler og ved udøvelsen af de aktivite-ter, der er omfattet af regnskabet. Forvaltningsrevisionen kan herudover omfatte envurdering af institutionens økonomistyring, som institutionens ledelse kan anvende iden overordnede planlægning og styring af virksomheden. Forvaltningsrevision in-debærer, at revisor vurderer, om institutionen har indrettet sin administration medhenblik på at sikre en sparsommelig, produktiv og effektiv forvaltning i overens-stemmelse med de målsætninger og retningslinjer, der er fastlagt i lovgivningenog/eller i betingelserne for tilskuddet, samt er opstillet af ledelsen.3De forskellige typer af revision udføres i forskelligt omfang afhængig af, hvilken typeinstitution der revideres.3

Flertallet af de selvejende institutioner revideres af statsautoriserede eller registrerederevisorer, der er underlagt et omfattende regelsæt af professionelle revisionsstandar-der, som særligt vedrører finansiel revision.Revisor afstemmer som udgangspunkt indholdet af den konkrete revision i forholdde selvejende institutioners størrelse og karakteristika. I praksis vil muligheden for fxgennemførelsen afsystemrevision,hvor institutionens interne kontrolsystemer revide-res, være begrænset i en lille organisation som følge af det lave antal administrativemedarbejdere, der indebærer en begrænset funktionsadskillelse og et begrænset be-hov for anvendelsen af større interne kontrolsystemer. Derfor vil der i en lille institu-tion som oftest primært blive gennemførtsubstansrevision,der består i en egentlig revi-sion af bilag og regnskabstal mv. Systemrevision er derimod en nødvendig forudsæt-ning for en effektiv revision af en stor institution, hvor revisionen rettes mod stik-prøver af bilag mv., som enten er tilfældigt valgte eller udvalgte efter på forhånd fast-satte kriterier.Gennemførelsen af den juridisk-kritiske revision af tilskudsregnskabet tilrettelæggesikke sjældent med udgangspunkt i en risikobetragtning på baggrund af de relevanteregelsæt, der angiver, hvilke arbejdshandlinger, der skal udføres. Et svært tilgængeligtregelsæt indebærer ofte stor risiko for, at der kan forekomme fejladministration. Det-te er tilfældet uanset institutionsområdets væsentlighed. Men hvis området er væsent-ligt, er der endnu større tilskyndelse til at foretage en udvidet juridisk-kritisk revision.Da revisionen af selvejende institutioner er omfattet af rigsrevisorloven og dermedogså retningslinjerne for god offentlig revisionsskik er de selvejende institutioner un-derlagt et generelt krav om grundlæggende forvaltningsrevision. Dette gælder somudgangspunkt samtlige institutioner uanset den væsentlighed, som de har for staten.Udover at de statsautoriserede eller registrerede revisorer skal følge gældende revisi-onsstandarder ved udførelsen af deres revision, skal de desuden følge de krav til ind-holdet og omfanget af revisionen, som måtte være fastsat i ministeriernes ressortlov-givning.På baggrund af de samlede revisionskrav, der stilles til forskellige typer af selvejendeinstitutioner, kan der sondres mellem fem kategorier, der angiver hvor tæt institutio-nerne relativt set reguleres i forhold til denne parameter,jf. tabel 9.3.

Tabel 9.3Indhold og omfang af den faktiske revision opdelt på institutionstyperReguleringstæthedMeget lilleIndhold og omfang- Rigsrevisorlovens grundlæggende krav tilfinansiel revision, juridisk-kritisk revisionog forvaltningsrevision (god offentlig revi-sionsskik).- Rigsrevisorlovens grundlæggende krav tilfinansiel revision, juridisk-kritisk revisionog forvaltningsrevision(god offentlig revi-sionsskik).- Få yderligere krav vedrørende blandt andetrevision af målopfyldelse og tilskudskon-trol.- Rigsrevisorlovens grundlæggende krav tilfinansiel revision, juridisk-kritisk revisionog forvaltningsrevision(god offentlig revi-sionsskik).- Få yderligere krav, men § 9-aftalen om in-tern revision indebærer et samarbejde mel-lem Rigsrevisionen og institutionsreviso-ren, der blandt andet medfører, at plan-lægningen og arbejdsfordelingen drøftesmellem Rigsrevisionen og institutionsrevi-sor. Rigsrevisionen gennemgår desuden in-stitutionsrevisorens arbejdspapirer og re-sultatet af dennes revision.- Rigsrevisorlovens grundlæggende krav tilfinansiel revision, juridisk-kritisk revisionog forvaltningsrevision(god offentlig revi-sionsskik).- En del yderligere krav til revisor om fx rap-portering, målopfyldelse, tilskudskontrolmv., samt krav om at oplysninger omblandt andet aktivitet, vikarer og lærere erkorrekte. Rigsrevisionen kan foretageregnskabsgennemgang.- Rigsrevisorlovens grundlæggende krav tilfinansiel revision, juridisk-kritisk revisionog forvaltningsrevision(god offentlig revi-sionsskik).- Mange yderligere krav til revisor om fx rap-portering, målopfyldelse, tilskudskontrol,forretningsgange samt krav om revisorer-klæring på, at blandt andet oplysninger omaktivitet, vikarer og lærere er korrekte.InstitutionstyperSociale institutionerErhvervsfremmeinstitutioner

barhed, der ud fra en risikobetragtning knytter sig til de forskellige institutionsområ-der.Mens der fx ikke stilles krav om aflæggelsen af erklæringer vedrørende universiteter-nes studenterårsværk,jf. kapitel 7,fastsætter Undervisningsministeriets revisionsbe-stemmelser krav om revisorpåtegning på regnskaber selv for mindre forsøgs- og ud-viklingsprojekter, ligesom der stilles krav om årlige beholdningseftersyn og aflæggel-sen af en lang række erklæringer. Særlig i forhold til de erhvervsrettede uddannelses-institutioner stilles der meget omfattende krav til afgivelse af erklæringer. De er-hvervsrettede uddannelsesinstitutioner skal således have en revisorerklæring med enhøj grad af sikkerhed for samtlige deres indberetninger – såvel hovedindberetningersom supplerende indberetninger – til Undervisningsministeriet vedrørende de til-skudsgivende aktiviteter.De omfattende krav til erklæringer, påtegning og beholdningseftersyn medfører såveladministrative byrder som økonomiske omkostninger for institutionerne. Især de er-hvervsrettede uddannelsesinstitutioner opfatter kravene som administrativt belasten-de,jf. kapitel 11.Desuden kan de medvirke til at flytte det ledelsesmæssige fokus vækfra de styringsmæssige hovedopgaver, herunder fx at tilrettelæge en effektiv dagligdrift.Det står ikke klart, om de omfattende krav til indholdet og omfanget af revisionen påde »frie« uddannelsesinstitutioner og de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner stårfuldstændig mål med effekten heraf i form af en øget sikkerhed for korrekt og hen-sigtsmæssig anvendelse af offentlige midler. En reduktion af kravene er ikke mindstrelevant at overveje i lyset af, at der ikke eller kun i meget begrænset omfang i dagforetages en systematisk opfølgning på baggrund af de oplysninger, der indberettesfra de selvejende uddannelsesinstitutioner, jf. nedenfor om opfølgningspraksis.Ved en samling af revisionsbestemmelserne i fælles statslige regelsæt vil »doseringen«af den nuværende regulering af de selvejende institutioners revision kunne tilpassesden risiko, der er forbundet med de forskellige institutionsområder. En sådan tilpas-ning af revisionskrav vil endvidere kunne medvirke til at lette de administrative byr-der for institutionerne og gøre reguleringen mere effektiv.9.3 Opfølgningspraksis

sorerklæringer mv. og kun i mindre grad foretager en løbende opfølgning på institu-tionernes ressourceanvendelse i løbet af året.Dette indebærer, at ministerierne kun har begrænset mulighed for at korrigere eneventuel uønsket institutionsadfærd i løbet af året, idet en sådan adfærd først vil bliveidentificeret i forbindelse med regnskabsaflæggelsen.Undervisningsministeriet foretager dog en risikovurdering af de »regulerede« uddan-nelsesinstitutioner to gange årligt, der har til formål at vurdere, hvorvidt en række in-stitutioner kan tænkes på kort sigt at få økonomiske problemer, ligesom ministeriethar mulighed for at følge institutionernes løbende ressourceforbrug. Ministeriet an-vender desuden de indkomne revisorattesterede aktivitetsberetninger til fremadrettetat beregne aktivitetsprognoser mv.For detandeter det karakteristisk, at opfølgningen har et forholdsvis snævert fokus iden forstand, at den typisk er rettet mod enkeltinstitutioner og kun i begrænset gradhar en tværgående karakter. Ministerierne følger således sjældent op på ressourcean-vendelsen på tværs af et helt institutionsområde.Undervisningsministeriet udarbejder dog såkaldte »sektorregnskaber«, der indeholderen summarisk, regnskabsmæssig gennemgang af de forskellige selvejende instituti-onstypers regnskabstal aggregeret til sektorniveau, mens Økonomi- og Erhvervsmi-nisteriet udarbejder nøgletal for de maritime uddannelsesinstitutioner, der viser,hvordan indtægterne og udgifterne fordeler sig på tværs af institutioner.For dettredjeer det endelig karakteristisk, at ministerierne ikke af egen drift følger sy-stematisk op på, hvorvidt de selvejende institutioners opgavevaretagelse og ressour-ceanvendelse er effektiv. Ministerierne anvender således ikke de indkomne regn-skabstal til fx at foretage en mere kvalitativ vurdering af enkeltinstitutioners produk-tivitet eller til at gennemføre tværgående benchmarkinganalyser af sammenligneligeinstitutioners performance med henblik på at identificere bedste praksis mv. Sådanneanalyser og opgørelser tilgår således alene ministerierne i det omfang, at de gennem-føres i forbindelse med den interne revisors eller Rigsrevisionens forvaltningsrevisi-on.De sektorregnskaber, som Undervisningsministeriet udarbejder, har således også ale-ne en bagudrettet karakter, da de ikke indeholder en kvalitativ vurdering, der »går bagom tallene« og mere systematisk forsøger at sammenligne institutioners effektivitetsamt identificere og udbrede kendskabet til bedste praksis mv.På det maritime uddannelsesområde under Økonomi- og Erhvervsministeriet er deaf ministeriet/Søfartsstyrelsen udarbejdede nøgletal og produktivitetsanalyser lagt udtil skolerne og den interne revision med henblik på kvalitativ og mere detaljeret ana-lyse af skolernes økonomi og afdækning af muligheder for produktivitetsforbedrin-ger.

For selvejende institutioner under Velfærdsministeriet, Videnskabsministeriet ogØkonomi- og Erhvervsministeriet samt for hovedparten af de selvejende institutio-ner under Kulturministeriet, der modtager et samlet offentligt tilskud på 5 mio.kr.eller derover, gælder dog, at der årligt følges op på opfyldelsen af de resultatmål, somer formuleret i de indgåede resultatkontrakter med institutionerne.De selvejende institutioner under Økonomi- og Erhvervsministeriet er – sammenlig-net med de øvrige ministerområder – mest enige i, at ministeriet foretager en løbendeopfølgning på de indgåede mål i kontrakterne, mens universiteterne under Viden-skabsministeriet er mindst enige heri,jf. figur 9.1.Figur 9.1Institutionernes vurdering af ministeriernes opfølgning på indgåede resultatkontrakter, 2006HøjHøj

Ministeriernes opfølgning på de indgåede kontrakter indebærer dog som udgangs-punkt ikke mere systematiske evalueringer og sammenligninger af institutionernesproduktivitet og effektivitet. Økonomi- og Erhvervsministeriet har imidlertid siden1996 søgt at måle uddannelseskvaliteten på de maritime uddannelsesinstitutioner i etsåkaldt »kvalitetsindeks«, der blandt andet måler skolernes økonomiske effektivitet,de studerendes beskæftigelse efter endt uddannelse mv. Størrelsen af institutionernestaxametertilskud er blandt andet gjort afhængig af de resultater, som de opnår i kvali-tetsindekset.Baggrunden for, at der ikke generelt set gennemføres en systematisk og tværgåendeopfølgning på de selvejende institutioners opgavevaretagelse og effektivitet på tværsog over tid, vurderes at hænge sammen med, at der ved tilrettelæggelsen af den nu-værende styring af institutionerne ikke har været tilstrækkelig fokus på at udvikle fæl-les systemer, som kunne muliggøre en sådan styringsopfølgning.

Dette er i stigende grad blevet uholdbart i takt med, at sektoren har fået tilført stadigflere statslige tilskud og i dag modtager statstilskud på i alt ca. 47 mia. kr. årligt. Der-udover tilvejebringer institutionerne ydelser med en væsentlig samfundsøkonomiskbetydning, hvilket nødvendiggør en systematisk styringsopfølgning, herunder især påuddannelses- og forskningsområdet, der har den klart største økonomiske volumenog samfundsøkonomiske væsentlighed,jf. kapitel 5.Der vil i forlængelse af samlingen af de nuværende regnskabs- og revisionsregler ifælles statslige regelsæt kunne skabes grundlag for, at der kan ske en løbende og sy-stematisk opfølgning på de selvejende uddannelses- og forskningsinstitutioners res-sourceanvendelse og resultatopnåelse.Arbejdsgruppen har i forhold til denne målsætning overvejet muligheden af at etable-re et tværministerielt »datavarehus«, hvori allerede eksisterende grunddata fra uddan-nelses- og forskningsinstitutionernes it-systemer, herunder fx regnskabs-, løn- ogstudieadministrative data, sammenstilles på en dokumenteret, sammenlignelig oggennemskuelig måde. Det vil i regnskabsreglerne kunne sikres, at indberetningen afdata tilrettelægges hensigtsmæssigt.Tilrettelagt på den rigtige måde vurderes et sådant »datavarehus« over tid at ville kun-ne medføre en administrativ lettelse for institutionerne, da det vil reducere behovetfor gennemførelsen af ministerielle ad hoc forespørgsler og undersøgelser mv., hvisomfang institutionerne i dag oplever som en byrde.Ved etableringen af et »datavarehus« ville der skulle foretages en nøje faglig vurde-ring af, hvilke konkrete data det vil være muligt og hensigtsmæssigt at indsamle ogsammenstille, blandt andet for at sikre, at der sker den afgrænsning af projektet, dersædvanligvis anbefales i forbindelse med udvikling af »datavarehuse« for at sikrestyrbarheden af de med udviklingsprojektet forbundne omkostninger og risici.Udviklingen af et »datavarehus« ville med fordel kunne bygge videre på det arbejde,som Undervisningsministeriet og Videnskabsministeriet allerede har gennemført iforhold til at opstille relevante indikatorer og indsamle sammenlignelige data på ud-dannelsesområdet og forskningsområdet. Det gælder fx Undervisningsministeriets»ressourceregnskaber«,jf. boks 9.1,og Videnskabsministeriets arbejde med indikatorerpå universitetsområdet,jf. boks 9.2.Et »datavarehuset« ville endvidere i et vist omfang kunne baseres på genbrug ellervidereudvikling af Økonomistyrelsens eksisterende systemer, herunder SKS, Navi-sion Stat, SLS, ØS-LDV og ØDUP.

Boks 9.1Undervisningsministeriets»ressourceregnskaber«Undervisningsministeriet har i samarbejde med uddannelsesinstitutionernes foreninger gennemført etprojekt om udviklingen af et såkaldt»ressourceregnskab«.Ressourceregnskabet har til formål at belyseuddannelsesinstitutionernes prioriteringer, kvalitet og resultater gennem en række indikatorer, dersamtidig kan tjene til at forenkle det samlede informationsgrundlag i styringssystemet. Indikatorerneomfatter bl.a. eksamensresultater, brugertilfredshed, tilgang, fuldførelse, uddannelsesomkostningermv.Projektarbejdets foreløbige resultat er en model og en manual for ressourceregnskabet, som uddan-nelsesinstitutioner, der udbyder ungdomsuddannelser og korte- og mellemlange videregående ud-dannelser, vil skulle udarbejde ressourceregnskaber efter årligt. Modellen indeholder 20 indikatorer,der tilsammen belyser helheden i uddannelsesinstitutionens virksomhed og afspejler uddannelsesinsti-tutionens resultater i forhold til overordnede uddannelsespolitiske mål.Der er igangsat et pilotforsøg med 20 uddannelsesinstitutioner, som aflægger et endeligt ressource-regnskab til foråret 2009.Kilde: Undervisningsministeriet.

Boks 9.2Videnskabsministeriets nøgletal og indikatorberedskabSiden 2005 har universiteterne offentliggjort»Universiteternesstatistiske beredskab«. Her opgør uni-versiteterne på sammenlignelig måde tal for universiteternes indtægter og udgifter, egenkapital, per-sonaleforbrug og forbrug af bygninger. Desuden indeholder beredskabet tal om antallet af studerendeog deres gennemførelse af studierne, om internationalisering, forskningsformidling og samarbejdemed erhvervslivet.»Universiteternesstatistiske beredskab« udvikles løbende på baggrund af dialogbåde mellem universiteterne og mellem universiteterne og Videnskabsministeriet.I de udviklingskontrakter som Videnskabsministeriet indgår med universiteterne fastlægges en rækkeoverordnede målsætninger for universiteterne. Bevægelsen mod disse mål følges via Videnskabsmini-steriets løbende opfølgning på universiteternes årsrapporter. Den første version af indikatorberedska-bet kan bruges til at sammenligne:••••Universiteternes uddannelsesaktivitetUniversiteternes økonomiUniversiteternes personaleUniversiteternes bygninger

og en intern institutionsrevisor (§ 9-aftale), hvilket er sket på samtlige nævnte institu-tionsområder.De øvrige selvejende institutioner, som ikke er fuldt ud statslig finansierede, eller hvisregnskabsmæssige underskud ikke dækkes af staten, eller hvor der ved ressortlovgiv-ning er fastsat anden revisionsordning, er omfattet af rigsrevisorlovens § 4, der inde-bærer, at institutionerne selv udpeger en revisor, som udfører revisionen, mens Rigs-revisionen alene kan foretage regnskabsgennemgang. Dette gælder de »frie« uddan-nelsesinstitutioner og de kulturelle institutioner.Kortlægningen af revisionens indhold og omfang viser, at samtlige institutioner eromfattet af krav om udførelsen af henholdsvis finansiel revision, juridisk-kritisk revi-sion og forvaltningsrevision, som skal udføres i henhold til god offentlig revisions-skik. Hertil kommer imidlertid et varierende antal af yderligere revisionskrav, somministerierne har fastsat i deres ressortlovgivning.Særlig Undervisningsministeriets institutioner er underlagt et betydeligt antal af yder-ligere krav. Ud fra en risikobetragtning er især de »frie« uddannelsesinstitutioner ogde erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner underlagt et stort antal meget detaljeredekrav til revisors udførelse af kontroller og rapportering, der formentlig ikke står målmed dels de reguleringsmæssige omkostninger, herunder deres påvirkning af institu-tionernes ledelsesmæssige fokus, som disse krav indebærer for institutionerne, ogdels den manglende eller i hvert fald meget begrænsede systematiske anvendelse afde oplysninger, der indberettes.Ministeriernes opfølgning på de informationer og taloplysninger, som de modtagerfra de selvejende institutioner, er kendetegnet ved at være forholdsvis reaktiv og fo-kusere på enkeltinstitutioner. Derimod foretages der kun i begrænset omfang løben-de, systematiske og tværgående opfølgninger på institutionernes effektivitet og res-sourceanvendelse. Det kunne især være relevant på uddannelses- og forskningsområ-det, der har den klart største økonomiske volumen og samfundsøkonomiske væsent-lighed. Arbejdsgruppen har derfor overvejet muligheden af at etablere et tværmini-sterielt »datavarehus« for uddannelses- og forskningssektoren.

10. Selvejende institutioners økonomistyringDe selvejende institutioner tilrettelægger deres interne økonomiske styring inden forrammerne af den eksterne regulering, der som beskrevet i rapportensdel IIIdels fin-der sted via de statslige regler på området og de bevillinger, som institutionerne mod-tager fra staten, og dels via den konkurrence, som de i givet fald er udsat for fra an-dre selvejende institutioner. Disse tre forhold udgør således de rammebetingelser,som de selvejende institutioner i »armlængde« fra staten derudover frit kan tilrette-lægge deres økonomiske styring inden for i det omfang, at de efterlever de statsligeregler og bevillingsforudsætninger mv.Økonomistyring kan i overensstemmelse med gængs driftsøkonomisk teori defineressom de processer, en organisations ledelse iværksætter med henblik på delsex anteattræffe bevidste målrettede beslutninger vedrørende aktiviteter, kapacitet, finansieringog udnyttelse af ressourcer således, at institutionens mål opfyldes bedst muligt ogdelsex postløbende at følge op på de økonomiske konsekvenser og resultater af degennemførte beslutninger.Det fremgår for detførsteaf denne definition, at økonomistyring altså som udgangs-punkt er en ledelsesopgave, idet det er ledelsen, der træffer de relevante beslutningerom styringens tilrettelæggelse og organisatoriske forankring.For detandetfremgår det, at de relevante styringsområder, som ledelsen skal fokuserepå i økonomistyringen vedrører henholdsvis tilrettelæggelsen af institutionernes akti-viteter, kapacitet og finansielle grundlag, der i praksis er indbyrdes tæt forbundne.For dettredjefremgår det endelig af definitionen, at en vigtig forudsætning for atkunne gennemføre en effektiv økonomistyring er, at ledelsen løbende er i stand til atfølge op på de opnåede resultater, hvilket forudsætter et hensigtsmæssigt styrings-grundlag i form af relevant og aktuel ledelsesinformation.Denne definition af økonomistyring er idealtypisk i den forstand, at den skitserer,hvordan de selvejende institutioner optimalt set bør tilrettelægge deres økonomisty-ring med henblik på at sikre størst mulig effektivitet og målopfyldelse.De forskellige elementer i den interne økonomiske styring, som de selvejende institu-tioner bør gennemføre, vil blive gennemgået nedenfor, idet deres indbyrdes sam-menhæng er søgt illustreret ifigur 10.1.

Selvejende institutioner er kendetegnet ved at være ledet af en bestyrelse, der har an-svaret for den enkelte institutions samlede drift og økonomistyring. Bestyrelsen harsåledes ansvaret for den samlede kæde af beslutninger og handlinger, der fører fremtil, at institutionen producerer en række ydelser til sine brugere og det omgivendesamfund.Det er derfor helt afgørende, at bestyrelsen handler professionelt og uafhængigt afsærinteresser, så beslutningerne træffes med henblik på bedst muligt at realisere insti-tutionens formål og levere ydelser af højest mulig kvalitet ved anvendelsen af færrestmulige ressourcer.Bestyrelsen udgør sammen med den daglige ledelse (rektor, forstander, direktionmv.) de selvejende institutionerssamledeledelse. Relationen mellem bestyrelsen ogden daglige ledelse har dels karakter af et over-underordnelsesforhold, hvor bestyrel-sen kontrollerer, at den daglige ledelse handler i overensstemmelse med bestyrelsensinteresser, dels et af et samarbejdsforhold, hvor bestyrelsen udgør en sparringspart-ner for den daglige ledelse.Ledelsen skal formulere institutionens målsætninger, træffe beslutninger om institu-tionernes opgavevaretagelse og ressourceforbrug, udvikle organisationen og kontrol-lere om organisationens medarbejdere har realiseret de opstillede målsætninger. Deter centralt, at ledelsen som led i sin styring af institutionens økonomiske forhold lø-bende afdækker og forholder sig til håndteringen af de risici, der knytter sig til for-skellige beslutninger vedrørende institutionens fremtidige drift og virksomhed.

Institutionens medarbejdere skal inden for de af ledelsen fastsatte rammer selv træffebeslutninger om, hvordan opgavevaretagelsen og driften bedst muligt konkret tilret-telægges med henblik på at realisere de opstillede målsætninger.Den ledelsesmæssige opgave, der knytter sig til selvejende institutioners økonomisty-ring, foregår på flere beslutningsniveauer.Institutionerne vil således typisk som led i den økonomiske styring skulle træffestra-tegiskebeslutninger vedrørende institutionens økonomiske og organisatoriske for-hold. De strategiske beslutninger vedrører de forhold, der medvirker til at definereinstitutionens rammebetingelser på længere sigt og som derved både muliggør og be-grænser institutionens senere handlemuligheder. Eksempler på strategiske beslutnin-ger kunne være, at en uddannelsesinstitution vælger at udbyde en ny type uddannelseeller igangsætter et større byggeprojekt for at kunne rumme en forventet stigning iefterspørgslen efter institutionens uddannelsestilbud.De selvejende institutioner skal herudover træffetaktiskebeslutninger, der har enkortere tidshorisont og sker inden for rammerne af den strategisk fastlagte struktur.Beslutningerne vedrører således fx fastlæggelsen af institutionens budget, markedsfø-ringsindsats, aktivitetsplaner, vedligeholdelsesplaner, indkøbsplaner mv. inden for engiven periode som fx et år.Som et led i den økonomiske styring i en selvejende institution skal der endelig træf-fesoperativebeslutninger, der som oftest sker i sammenhæng med, at handlingerneudføres. De operative beslutninger relateret til institutionernes interne styring vedrø-rer således beslutninger, der træffes fra dag til dag eller fra uge til uge. En operativbeslutning er således fx en beslutning om at indkøbe et specifikt nyt inventar på etgivent tidspunkt. Det er reelt summen af operative handlinger, der over tid imple-menterer institutionens strategi.Mens der på den ene side kan skelnes mellem tre hierarkiske niveauer, der som led iselvejende institutioners økonomiske styring skal træffes beslutninger på, kan dersamtidig sondres mellem tre typer af styringsområder, som beslutningerne træffes iforhold til,jf. figur 10.1.Disse vil blive gennemgået i det følgende.10.2 Aktivitetsstyring

at øge sin omsætning ved at hæve prisen på sine ydelser. En række institutioner erdog givet mulighed for at øge omsætningen gennem udførelsen af indtægtsdækketvirksomhed. Indtægterne herfra udgør imidlertid typisk kun en mindre del af institu-tionernes samlede finansieringsgrundlag, ligesom der typisk stilles krav om, at institu-tionernes priser skal afspejle de underliggende omkostninger, hvorfor der ikke er taleom en fri prisdannelse på området.Udover at selvejende institutioner således ikke har mulighed for at påvirke deres om-sætning gennem prisfastsættelsen, kan de selvejende uddannelsesinstitutioner og uni-versiteterne, der får finansieret deres uddannelsesaktivitet via taxametre, og som ud-gør langt hovedparten af institutionerne, påvirke deres indtægter ved at tiltrække flerestuderende og elever. For disse institutioner bliver en central strategisk og taktisk op-gave knyttet til aktivitetsstyringen derfor blandt andet at sammensætte et spændendeuddannelsesudbud, markedsføre institutionen og udvikle et attraktivt studiemiljø forherved at tiltrække flest mulig studerende og elever.For de kulturelle institutioner gælder dog, at de i vid udstrækning har mulighed forselv at fastsætte priserne på de ydelser i form af forestillinger, udstillinger mv., somde udbyder.De øvrige selvejende institutioner, der modtager en rammebevilling, som fx de socia-le institutioner og erhvervsfremmeinstitutionerne, vil ikke have samme mulighed forat øge deres indtægter. For erhvervsfremmeinstitutionerne gælder dog, at de typiskmodtager en lang række bidrag fra private organisationer og virksomheder, som de istørre eller mindre grad kan forsøge at øge.For samtlige selvejende institutioner gælder derudover – uagtet om de har mulighedfor at påvirke størrelsen af deres omsætning eller ej – at de vil kunne øge deres dæk-ningsbidrag, dvs. omsætningen fratrukket vareforbruget, ved at reducere deres vari-able omkostninger knyttet til fx løn gennem bedre planlægning, omorganisering mv.Gennemførelsen af løbende effektiviseringstiltag bliver følgelig en central strategiskog taktisk del af den aktivitetsstyring, som selvejende institutioner har ansvaret for atudføre, idet et forbedret driftsmæssigt resultat vil kunne anvendes til fx at igangsættenye udviklingsprojekter, afdrage på institutionens gæld, investere i nyt materiel mv.med henblik på blandt andet at forbedre institutionens økonomiske muligheder pålængere sigt.10.3 Kapacitetsstyring

Rekruttering og fastholdelse af de rigtige medarbejdere udgør en helt central strate-gisk og taktisk opgave for de selvejende institutioner. De selvejende institutionerproducerer serviceydelser rettet mod konkrete brugere, virksomheder og samfundet,jf. kapitel 4.Institutionens medarbejdere er deres vigtigsteikke-materielleressource itilvejebringelsen af disse ydelser, og institutionernes ledelse må løbende som et led iden økonomiske styring af institutionen træffe beslutning om ansættelse og alloke-ring af medarbejdere.Udover medarbejderkapaciteten udgør de selvejende institutioners bygninger et cen-traltmaterieltaktiv, der er afgørende for, at institutionerne kan gennemføre en hen-sigtsmæssig opgavevaretagelse. De fysiske rammer, som de selvejende institutionerneløser deres opgaver inden for, skal således være tidssvarende og tilpasset de konkreteydelser, som de tilvejebringer.En væsentlig strategisk og taktisk styringsmæssig opgave for en selvejende institutio-ner bliver derfor løbende at sammensætte og dimensionere de bygningsmæssigerammer, så de bedst muligt medvirker til at realisere institutionens målsætninger.De kapacitetsomkostninger, der knytter sig til bygningsanvendelsen, kan dog på kortsigt være faste – og dermed ikke mulige at variere i forhold til aktiviteten. Det er der-for også vigtigt, at institutionerne strategisk tilrettelægger kapacitetsstyringen i sam-menhæng med aktivitetsstyringen, så institutionerne i god tid før en forventet æn-dring i efterspørgslen træffer beslutninger om en tilpasning af de fysiske rammer viafx salg af bygninger/opsigelse af eksisterende lejemål eller køb af bygninger/udbyg-ning/indgåelse af nye lejemål.Styringen af den materielle kapacitet retter sig dog ikke alene mod en institutionsbygningsportefølje – om end dette styringsområder typisk er det, der i praksis fyldermest – men også mod fx de teknologiske rammer, som institutionen tilrettelæggersine aktiviteter inden for.Den del af kapacitetsstyringen, der retter sig mod institutionens samlede materiellerammer, benævnes ofte »Facilities Management« med et nyere udtryk, hvilket angi-ver, at styringen retter sig mod alle former for fysisk og teknologisk støtte til virk-somheders arbejdsprocesser og aktiviteter – og således rækker videre end drift ogvedligehold af bygninger,jf. boks 10.1.

Boks 10.1»Facilities Management«Dansk Facilities Management, der er et netværk af offentlige og private organisationer og virksom-heder, der udvikler og udbreder viden om Facilities Management, har peget på i hvert fald syv opga-ver, som skal løses i relation til kapacitetsstyringen:1.Investeringsforvaltningvedrører opgaver forbundet med udbygningsplaner, tilpasninger og vær-disikring af ejendomsporteføljen. Det kan fx dreje sig om køb og salg af bygninger.2.Administrativ forvaltningvedrører opgaver forbundet med økonomistyring, -kontrol og -opfølgning. Det kan fx dreje sig om faste driftsuafhængige ejendomsudgifter som skat-ter/dækningsafgifter samt forhold vedrørende forsikring, indgåelse af kontrakter (herunder ud-bud) samt ind-/udlejning (fx lejekontrakter).3.Arealforvaltningvedrører opgaver omkring behovsanalyser, rokader og indretning. Det kanblandt andet omfatte bygnings- eller benyttelsesrelateret myndighedskontakt, forhold vedrøren-de arealudnyttelse (digitalt tegningsarkiv, indrapportering/ajourføring af BBR-oplysninger), ind-flytnings- og fraflytningsopgørelser i forbindelse med flytning samt tilsyn (dagligt og overordnettilsyn).4.Driftsforvaltningvedrører samtlige ydelser, der er en forudsætning for, at de enkelte ejendommekan fungere tilfredsstillende. Dette omfatter både udvendig og indvendig vedligeholdelse af byg-ninger, vedligeholdelse af tekniske installationer, vedligeholdelse af terræn (herunder kloakker,dræn og øvrige ledninger og installationer under bygning) samt endelig løst og fast inventar (her-under IT- og telefonsystemer).5.Forsyningvedrører nødvendige tilførsler af energi, samt bortskaffelse af affald. Dette omfattereksempelvis tilførsel af varme, el og vand samt afløb og renovation.6.Renholdvedrører aktiviteter og ydelser, der sigter mod at opretholde et acceptabelt hygiejniskkvalitetsniveau. Renhold omfatter blandt andet udvendig renhold af terræn og bygninger, ind-vendig rengøring samt vinduespolering.7.Fælles driftomfatter pasning, styring og overvågning, ekstern service- og konsulentbistand samtomkostninger til ledelse og administration. Til denne kategori hører også driftspersonale og mate-rialer (herunder værktøj og maskiner).Kilde: Dansk Facilities Management.

Formålet med selvejende institutioners finansielle styring er på kort sigt at sikre ennødvendig likviditet og på lang sigt at sikre en hensigtsmæssig kapitalstruktur, derkan understøtte institutionens mulighed for at foretage strategiske valg vedrørendeden fremtidige udvikling af institutionens aktiviteter og kapacitet.Den selvejende institution skal således påkort sigtløbende være i stand til at finansie-re sine lønomkostninger, renteomkostninger, afdrag på gæld, forsyningsomkostnin-ger, husleje mv. for herved at kunne gennemføre de aktiviteter og opretholde denkapacitet, som den har planlagt. Den kortsigtede finansielle styring vedrører derforhovedsageligt taktiske og operative opgaver, der knytter sig til løbende håndtering aflikviditet, herunder styring af debitorer, kreditorer, ind- og udbetalinger mv., og til-pasning af ressourceforbruget til indtægterne i overensstemmelse med de rammer,som er fastlagt i institutionens budget.En central udfordring, der skal håndteres i relation til den kortsigtede finansielle sty-ring, er, at der ikke nødvendigvis er samtidighed mellem likviditetsbindingen (udgif-

ten) knyttet til en given aktivitet eller kapacitet og likviditetsfrigivelsen (indtægterne)fra blandt andet statslige tilskud mv. I en sådan situation vil en selvejende institutionderfor skulle tilvejebringe den fornødne likviditet enten via træk på en eventuel op-sparing/likvid beholdning eller via optagelsen af kortfristede lån.En stor selvejende institution, som fx et universitet, der er kendetegnet ved at haveen meget bred opgaveportefølje, der giver det en stor omsætning knyttet til mangeforskellige indtægtskilder (taxametertilskud fra forskellige uddannelsesretninger,statslige forskningsmidler, EU-midler mv.), vil have et betydeligt likviditetsflow. Daindtægterne fra disse forskellige finansieringskilder falder forskudt, vil et universitettypisk råde over en væsentlig likvid beholdning, som den løbende kan trække på un-der forudsætning af, at institutionen har et fuldstændigt overblik over sit likviditets-flow.Små og mellemstore institutioner vil derimod kun i mindre grad råde over en sådanlikviditetsmæssig »buffer«, som de kan anvende til at udligne eventuelle tidsmæssigeforskydninger mellem indbetalingen af indtægter og afholdelsen af udgifter. For disseinstitutioner bliver det derfor vigtigt at råde over en egenkapital, da det vil give insti-tutionen bedre muligheder for at optage kortfristede lån på fordelagtige vilkår, somden kan anvende til at håndtere de periodiske likviditetsbehov.Egenkapitalen udgør forskellen mellem værdien af institutionernes aktiver og passi-ver og udtrykker dermed principielt den formue, som institutionerne råder over.Selvejende institutioners egenkapital udgør en vigtig parameter i forhold til at vurdereinstitutionernes finansielle risiko ogsoliditet,dvs. evne til at bære tab.En afgørende faktor for risikoen ved at udlåne til en institution er institutionensgea-ring,der beskriver forholdet mellem institutionens gæld og egenkapital. Har en insti-tution dels en høj andel af gæld og en lille andel af egenkapital i forhold til summenaf aktiver, dels en lille indtjening i forhold til renter og afdrag på gælden, beskrivesden som gearet, mens en institution med dels en lav andel af gæld og en høj andel afegenkapital i forhold til summen af aktiver, dels en god indtjening i forhold til rente-og afdragsbetalinger på gælden, beskrives som ugearet,jf. figur 10.2.

Den gearede institution er en mere risikabel modpart, der vil have vanskeligere ved atoptage lån på favorable vilkår end den ugearede institution under forudsætning af, atinstitutionerne i øvrigt har den samme økonomiske indtjening og omkostningsstruk-tur. En selvejende institutions lånekapacitet afhænger således af dens kreditværdig-hed, der blandt andet vurderes på baggrund af institutionens gearing før og efter lå-neoptagelsen.En långiver til en institution vil i sin kreditvurdering dels interessere sig for sit pant(hvordan er långiver stillet i tilfælde af, at en misligholdelse indtræder?), dels have fo-kus på institutionens evne til at forrente og afdrage de ønskede lån (hvad er risikoenfor, at en misligholdelse indtræder?). En vurdering af institutionens kreditværdighedvil derfor bestå af en vurdering af institutionens soliditet (sikring af pantet) og envurdering af institutionens fremtidige indtægter og udgifter (sikring mod mislighol-delse).De selvejende institutioners væsentligste aktiv er typisk bygninger. En friværdi i dissebygninger bidrager til en positiv virkning på egenkapitalen og dermed en større kre-ditværdighed, da långivers pant sikres i friværdien. Institutionerne kan hermed opnåbedre lånemuligheder og mere attraktive priser hos långiver. En grundlæggende for-udsætning for overhovedet at kunne optage lån er dog, at långiver forventer, at låne-ne vil kunne forrentes og afdrages. En stor egenkapital er således ikke i sig selv til-strækkeligt til at sikre fordelagtige lånemuligheder. Långiver skal også betrygges i for-hold til, at institutionerne kan afholde deres finansieringsomkostninger.Under forudsætning af, at institutionerne i øvrigt har en sund økonomi og kan afhol-de deres finansieringsomkostninger, kan bygningerne for især de små og mellemstoreselvejende institutioner udgøre en vigtig »bund« i deres økonomi, da de løbende vilhave behov for at tilvejebringe likviditet gennem optagelsen af kortfristede lån.

Det er dog ikke kun på kort sigt, at det kan være relevant for en selvejende institutionat råde over en egenkapital, hvis værdi især kan henføres til bygninger. Også pålangsigtkan en egenkapital have en væsentlig betydning for mulighederne for strategisk atudvikle institutionernes aktiviteter og kapacitet.Dette gælder ikke mindst i forhold til muligheden for at optage langfristede lån påfordelagtige vilkår og dermed kunne investere i fx større bygge- og anlægsprojekter.Derudover vil det også kunne være relevant at optage et langfristet lån for en taxa-meterfinansieret uddannelsesinstitution, der oplever et fald i efterspørgslen – ogdermed i de statslige tilskud – med henblik på over en årrække at få tilpasset de fasteomkostninger til det nye aktivitetsniveau.En høj egenkapital giver imidlertid ikke i sig selv anledning til, at institutionerne pålængere sigt kan udvide deres økonomiske råderum i betydeligt omfang gennem lån-tagning. Den gæld, som institutionerne måtte optage, skal således også kunne forren-tes og tilbagebetales. Institutionernes kreditværdighed afhænger derfor af institutio-nens forventede indtægter og udgifter i fremtiden, der samlet set skal give långiversikkerhed for, at der ikke indtræder misligholdelse af forrentningen og tilbagebetalin-gen. Institutionerne har i betydeligt omfang som konsekvens heraf en selvreguleren-de økonomi, hvor lånebaseret merforbrug kun kan ske under forudsætning af frem-adrettede merindtægter eller mindreforbrug. En forudsætning herfor er dog, at insti-tutionerne har det fulde ansvar for den økonomiske drift og således ikke kalkulerermed, at staten træder til i tilfælde af misligholdelse.Udover muligheden for at kunne optage såvel kortfristede og langfristede lån på for-delagtige vilkår kan en høj egenkapital også være afgørende i forhold til at kunne ind-gå længevarende økonomiske forpligtelser og samarbejder med eksterne interessen-ter. En forudsætning for en institutions indgåelse af længerevarende forpligtendesamarbejder med en ekstern part kan således være, at denne part stiller krav om, atinstitutionen skal kunne fremvise en vis egenkapital, der kan fungere som garanti for,at institutionen vil være i stand til at opfylde de aftalte forpligtelser og svare enhversit – også selv om det økonomiske afkast af projektet skulle blive mindre end forven-tet. Egenkapitalen fungerer hermed i denne sammenhæng som en sikkerhedsmæssig»buffer«, der kan minimere den finansielle risiko, som en ekstern part ellers ville skul-le påtage sig ved at indgå et længerevarende økonomisk samarbejde med den selv-ejende institution.Denne anvendelse af egenkapitalen kunne eventuelt tænkes at være relevant for storeselvejende institutioner, som fx et universitet, der ønsker at indgå et økonomisk sam-arbejde med en privat virksomhed, fond eller andet udenlandsk universitet. En for-udsætning herfor er imidlertid, at institutionen har udviklet en avanceret og systema-tisk form for risikostyring, så den fx ikke indgår en lang række meget risikable for-pligtelser på samme tid eller forpligter sig for mere end den samlede egenkapital an-drager.

En afgørende forudsætning for, at ledelsen af de selvejende institutioner kan træffeoptimale beslutninger i relation til såvel aktivitetsstyringen, kapacitetsstyringen ogden finansielle styring, er, at den løbende har styringsrelevante og -aktuelle informa-tioner til rådighed. Et ajourført styringsgrundlag i form af ledelsesinformation er så-ledes helt centralt i forhold til at kunne gennemføre en hensigtsmæssig økonomisty-ring.Relevant og aktuel ledelsesinformation er blandt andet nødvendig i forhold til atkunne planlægge sine aktiviteter, allokere sine ressourcer, opgøre og estimere sit for-brug, udarbejde investeringsplaner og gennemføre omkostningsanalyser mv.Ledelsesinformation kan for det første karakteriseres ved sindybde,hvilket refererertil informationernes detaljeringsgrad. For det andet kan den karakteriseres ved sinbredde,hvilket refererer til, hvor mange typer af informationer den omfatter. Endeligkan informationen karakteriseres i forhold til, hvortidstroden er, hvilket refererer tildens aktualitet.Karakteren af den ledelsesinformation, der er nødvendig i en given type af selvejendeinstitution, skal ses i sammenhæng med den organisatoriske kompleksitet, som ken-detegner institutionen.En meget stor institution med mange hundrede eller tusinder af ansatte og en sam-mensat organisatorisk struktur med mange selvstændige enheder internt i institutio-nen og en meget differentieret opgaveportefølje, som fx et universitet, vil således ha-ve et meget mere komplekst styringsgrundlag end fx en lille friskole med kun få an-satte og en meget enkel organisationsstruktur og homogen opgaveportefølje.En stor institution med et sådant komplekst styringsgrundlag indebærer, at den ledel-sesinformation, som er nødvendig i forhold til at kunne gennemføre en effektiv øko-nomistyring også bliver forholdsvis kompleks. Ledelsesinformationen vil såledesskulle have en forholdsvis stor dybde, så den omfatter relevante data for samtlige deunderliggende organisatoriske enheder samtidig med, at den bør være relativ bred, såden både indeholder styringsrelevante nøgletal knyttet til institutionens aktivitetssty-ring, kapacitetsstyring og finansielle styring. Udfordringen er, at den nødvendige le-delsesinformation samtidig ikke må blive så omfattende, at ledelsen mister overblik-ket, samt at den er tidstro.

En central forudsætning for systematisk at kunne opsamle en kompleks ledelsesin-formation på en afbalanceret måde er, at institutionerne har implementeret økono-misystemer, hvortil data forholdsvis enkelt kan indberettes løbende. En avanceretteknologisk systemunderstøttelse er således helt afgørende for, at økonomistyringenkan gennemføres på et kvalificeret niveau i større selvejende institutioner.I mindre institutioner, der har en enkel organisationsstruktur og homogen opgave-portefølje, vil styringsgrundlaget derimod være forholdsvis overskueligt. Den ledel-sesinformation, der er behov for, er derfor følgelig også mere enkel, om end det fort-sat vil være relevant, at ledelsesinformationen er tidstro, hvorfor anvendelsen af øko-nomisystemer ligeledes er relevant. Den teknologiske systemunderstøttelse behøverdog i meget små institutioner ikke som udgangspunkt have en meget avanceret ka-rakter.Ledelsesinformation er især relevant i forhold til den interne styringsopfølgning, mendanner samtidig grundlaget for den eksterne afrapportering af institutionens økono-miske resultater, der finder sted i årsregnskabet. En løbende og systematisk internstyringsopfølgning vil således kunne skabe et bedre grundlag for at kunne aflægge etretvisende eksternt årsregnskab.

11. LedelseSelvejende institutioner ledes af en bestyrelse, der har ansvaret for institutionernessamlede drift og økonomistyring. En god ledelse er helt afgørende for, at institutio-nerne er i stand til at tilrettelægge opgavevaretagelsen effektivt og levere ydelser af enhøj kvalitet.Dette kapitel kortlægger de selvejende institutioners faktiske ledelsesforhold. Kapitletbelyser således for det første denledelsesstruktur,der kendetegner selvejende instituti-oner, idet bestyrelsernes ansvar, rolle og sammensætning mv. kortlægges. For det an-det belyses detledelsesrum,som institutionernes bestyrelse kan virke inden for givet derammer, som den statslige regulering sætter.Det bemærkes,jf. kapitel 1,at de data, der ligger til grund for dele af kapitlet, er ind-samlet, før professionshøjskolerne blev etableret, hvorfor disse ikke er medtaget. Ta-bellerne afspejler tillige ikke udskilningen af erhvervsakademierne fra erhvervsskoler-ne, ligesom der ikke er indsamlet data for de institutioner, staten overtog fra amterne1. januar 2007.11.1 Ledelsesstruktur

Ledelsesstrukturen i en selvejende institution er karakteriseret ved, at det ifølge lov-givningen på langt de fleste områder er institutionens bestyrelse, der har ansvaret forinstitutionens samlede virksomhed. Bestyrelsens ledelsesansvar omfatter normalt bå-de institutionens administration og økonomiske drift samt de aktiviteter og opgaver,som institutionen ifølge sit formål varetager.Bestyrelsen er ansvarlig over for det tilskudsgivende ministerium i forhold til, at insti-tutionens virksomhed udøves i overensstemmelse med de regler og øvrige vilkår,som er fastsat i Finansministeriets generelle regler og ministeriernes ressortlovgiv-ning. Som overordnet ledelse skal bestyrelsen varetage institutionens interesser i en-hver henseende.Lederen af institutionen varetager den daglige ledelse og har ansvaret for, at den dag-lige drift og økonomiske styring er forsvarlig og i overensstemmelse med gældenderegler og vilkår samt bestyrelsens retningslinjer og beslutninger. Lederen er forpligtettil at underrette bestyrelsen om forhold af betydning for bestyrelsens varetagelse afden overordnede ledelse. Lederen ansættes og afskediges normalt af bestyrelsen.Bestyrelsen kan delegere visse af sine beføjelser til institutionens leder. Delegationenbetyder ikke, at bestyrelsen fritages for ansvaret for det pågældende område.

11.1.1 Bestyrelsens rolleDe selvejende institutioners egen opfattelse af, hvilken rolle bestyrelserne varetager,fremgår aftabel 11.1.Institutionerne er således i den gennemførte spørgeskemaun-dersøgelse blevet bedt om at angive, i hvilket omfang bestyrelsen har væsentligt fo-kus på en række forskellige arbejdsopgaver. En score på 2 angiver, at bestyrelsernehar et stort fokus på en given opgave, mens en score på -2 angiver, at bestyrelsernehar et meget lille fokus på opgaven. Besvarelserne vurderes at være udtryk for dendaglige ledelses opfattelse af bestyrelsernes rolle og ikke bestyrelsernes opfattelse.Tabel 11.1Bestyrelsens rolle, vejet gennemsnitErhvervsfremmeAt fastlægge deoverordnede målog strategier ogfølge op på disseAt omsætte institu-tionens strategi ikonkrete, operati-onelle handlingerAt sikre klare ret-ningslinjer for tilsy-net med institutio-nenAt vurdere institu-tionens sparsom-melighed, produk-tivitet og effektivi-tetAt identificere ogstyre risiciAt udvælge en kva-lificeret direktionAt sikre, at der ergode og konstruk-tive relationer tilinstitutionens inte-ressenterAt forholde sigløbende til egnekompetencerSamlet1,71,51,81,81,21,71,70,81,7Produktionssko-lerFrie kostskolerErhvervsudd.incl. KVU1,70,61,51,40,91,51,50,61,7UniversiteterMaritim udd.Kultur-institutionerSocialeinstitutionerFriegrundskoler1,61,11,71,61,41,61,51,31,6

Det fremgår, at alle bestyrelser generelt har markant fokus på at fastlægge overord-nede mål og strategier og sikre klare retningslinjer for tilsynet med institutionen. Dis-se opgaver opnår således en gennemsnitlig score på 1,6 på tværs af institutionstyper.Bestyrelserne har et næsten lige så markant fokus på at vurdere institutionens spar-sommelighed, produktivitet og effektivitet, sikre gode og konstruktive relationer tilinstitutionens interessenter samt udvælge en kvalificeret direktion. Disse opgaver op-når således en gennemsnitlig score på 1,5 på tværs af institutionstyper. For sidst-nævnte skiller bestyrelserne i de maritime uddannelsesinstitutioner og de sociale insti-tutioner sig dog ud ved, at denne opgave vægter betydeligt mindre.Derimod ser de fleste bestyrelser det ikke som deres primære opgave at omsætte in-stitutionens strategi i konkrete operationelle handlinger. Denne opgave opnår såledesalene en gennemsnitlig score på 0,9 på tværs af institutionstyper. På erhvervsfrem-meområdet og i de sociale institutioner kan det dog konstateres, at bestyrelserne i hø-jere grad end i de øvrige institutioner prioriterer dette som et opgaveområde.Generelt er det derudover karakteristisk, at risikostyring og opgaven med at forholdesig løbende til egne kompetencer ikke vægtes særlig højt i forhold til de øvrige besty-relsesopgaver.De opgaver, som den daglige ledelse angiver, at bestyrelsen i særlig grad fokuserer påat løse i praksis, har i høj grad en strategisk og taktisk karakter, hvilket harmonerermed, hvad der umiddelbart kunne forventes i forhold til bestyrelsens ledelsesmæssigerolle,jf. kapitel 10.11.1.2 Bestyrelsens sammensætningI ministeriernes ressortlovgivning stilles der almindeligvis krav om, at der skal ned-sættes en bestyrelse for institutionen. Især Undervisningsministeriet har derudover ideres ressortlovgivning fastsat en række detaljerede krav i forhold til, hvem der ud-peger bestyrelsen, hvem der skal sidde i bestyrelsen og hvilke opgaver bestyrelsenhar, mens kravene på de øvrige ministerområder typisk er mere overordnede,jf. kapi-tel 8.Institutionernes egen vurdering af den faktiske sammensætning af bestyrelserne påforskellige typer af selvejende institutioner fremgår aftabel 11.2.,der viser, hvilkenbaggrund de menige bestyrelsesmedlemmers typisk har.

Det fremgår aftabel 11.2.,at der er en række væsentlige forskelle i den måde, hvorpåbestyrelsen er sammensat både inden for og mellem de enkelte institutionstyper.Universiteterne har i overvejende grad erhvervspersoner og personer med »anden«baggrund repræsenteret i bestyrelsen. Baggrunden for, at en række universiteter harsvaret »andet« er muligvis, at det ikke i loven fastsættes nærmere, hvordan bestyrelsensammensættes.Arbejdsgivere og arbejdstagere er godt repræsenteret i bestyrelserne for de erhvervs-rettede uddannelsesinstitutioner, hvilket blandt andet hænger sammen med, at det ilovgivningen fastsættes, at arbejdsgivere og arbejdstagere skal være ligeligt repræsen-teret i bestyrelsen.En stor del af de frie skoler og kulturinstitutionerne har frivillige repræsenteret i be-styrelsen i form af fx en lokal ildsjæl og/eller en forælder. Dette skal dels ses i lyset afinstitutionernes begrænsede størrelse og endvidere og dels i lyset af, at det er fastsat i

lovgivningen om friskoler og private grundskoler, at mindst to bestyrelsesmedlem-mer skal vælges af og blandt forældrene til elever på skolen.Produktionsskoler har ofte politikere repræsenteret i bestyrelsen samt arbejdstager-og arbejdsgiverrepræsentanter. Dette skyldes blandt andet, at det fastsættes i loven, atbåde arbejdsmarkedsorganisationer og kommunalbestyrelse skal være repræsenteret ibestyrelsen.Erhvervsfremmeinstitutionerne har oftest erhvervspersoner repræsenteret i deres be-styrelser. Der ses også i mange tilfælde repræsentation af arbejdsgiver- eller branche-repræsentanter samt embedsmænd. En del af de sociale institutioner har brugerre-præsentanter og embedsmænd i bestyrelsen.Den baggrund, som bestyrelsesformanden for de forskellige typer af selvejende insti-tutioner, har, reflekterer i vid udstrækning den baggrund, som de menige bestyrel-sesmedlemmer har.Universiteterne angiver således fortrinsvist, at bestyrelsesformandens baggrund er»andet« og i mindre grad, at bestyrelsesformanden har en erhvervsmæssig baggrund.De erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner har typisk enten arbejdsgiver- eller ar-bejdstagerrepræsentant i spidsen for bestyrelsen. De frie skoler og kulturinstitutio-nerne er ofte kendetegnet ved, at bestyrelsesformanden er en frivillig i form af fx enlokal ildsjæl og/eller en forælder. En stor del af produktionsskolerne og erhvervs-fremmeinstitutionerne har en politiker i spidsen for bestyrelsen. Nogle sociale insti-tutioner har brugerrepræsentanter i spidsen for bestyrelsen. Andre har afgåede politi-kere, embedsmænd fra kommuner og amter mv.,jf. tabel 11.3.Tabel 11.3Bestyrelsesformandens baggrund, pct.Erhvervsudd.incl. KVUMaritim udd.UniversiteterProduktions-skolerKultur-institutionerSocialeinstitutionerFrie grund-skolerFriekostskolerErhvervs-fremmeArbejdsgiverrepr.Arbejdstagerrepr.Brugerrepr.EmbedsmandErhvervspersonFrivilligPolitikerAndetSamlet--202060---100

Tallene synes omfattet af en vis usikkerhed, men giver dog anledning til at overveje,om særligt bestyrelserne i institutionerne for erhvervsrettede og maritime uddannel-ser er sammensat hensigtsmæssigt i forhold til at sikre varetagelse af bestyrelsesrol-len,jf. ovenfor.Kortlægningen tyder således på, at der ved udpegningen af bestyrel-sesmedlemmer på disse institutioner overvejende tages hensyn til repræsentation affag og brancher inden for institutionens udbud.IStyringsanalysen – analyse af uddannelsesområdets styringssystemfra 2005 blev det konklu-deret, at denne hensyntagen i dag er blevet besværliggjort af, at institutionerne harfået en bredere udbudsprofil, og at traditionen for at sikre repræsentation af så man-ge fag og brancher som muligt i bestyrelserne derfor vil blive vanskelig at fastholdepå længere sigt.Det blev følgelig i denne analyse anbefalet, at bestyrelserne i højere grad udarbejderen kompetenceprofil, som kortlægger sammenhænge mellem de eksisterende og øn-skede kompetencer i bestyrelsen. Det skal i forlængelse heraf bemærkes, at det afaf-snit 10.1.1.fremgår, at bestyrelsens opgave med at forholde sig løbende til egne kom-petencer vægtes meget lavt i forhold til de øvrige bestyrelsesopgaver. Derudover blevdet anbefalet, at der udarbejdes et kodeks for godt bestyrelsesarbejde.11.1.3 Antallet af bestyrelsesmedlemmer

Ministeriernes ressortlovgivning vedrørende de enkelte typer af selvejende institutio-ner fastsætter under tiden regler for antallet af bestyrelsesmedlemmer.Dette gælder særligt på Undervisningsministeriets område, hvor det fastsættes, at er-hvervsrettede uddannelsesinstitutioners bestyrelser skal bestå af 6-12 medlemmer,almene gymnasiers bestyrelser skal bestå af 6-10 medlemmer, mens de frie skoler ogproduktionsskolernes bestyrelse skal bestå af mindst 5 medlemmer.Der fastsættes dog også regler for antallet af bestyrelsesmedlemmer for specifikkeinstitutioner på andre ministerområder, herunder blandt andet på Kulturministerietsområde, hvor det er fastsat, at stort set alle de selvejende teatre skal have en bestyrel-se med 8 medlemmer,jf. kapitel 8.De fleste selvejende institutioner har dog typisk mellem 6-7 ikke-medarbejdervalgtebestyrelsesmedlemmer. Der er dog inden for hver institutionstype en vis spredning,jf. tabel 11.4.

En bestyrelse med en størrelse på 6-7 ikke-medarbejdervalgte medlemmer ligger somudgangspunkt relativt tæt på de anbefalinger, der er formuleret i relation til børsnote-rede selskaber og statslige aktieselskaber,jf. boks 11.1.Boks 11.1Anbefalinger til bestyrelsens størrelse i børsnoterede selskaber og statslige aktieselskaberDer er både i Nørby-udvalgets anbefalinger til børsnoterede selskaber og anbefalingerne til statsligeaktieselskaber enighed om, at antallet af bestyrelsesmedlemmer bør sikre en konstruktiv debat ogeffektiv beslutningsproces, hvor alle medlemmer har mulighed for at deltage aktivt.Bestyrelsens størrelse vil ofte være udtryk for en afvejning af, at hensynet til at sikre brede kompeten-cer trækker i retning af store bestyrelser, hvorimod hensynet til konstruktiv debat og effektiv beslut-ningsproces trækker i retning af mindre bestyrelser.Det fremgår af aktieselskabsloven, at bestyrelsen i et aktieselskab skal have mindst 3 medlemmer.Langt de fleste større danske selskaber har mellem 3 og 6 bestyrelsesmedlemmer, hvortil kommereventuelle medarbejderrepræsentanter. Til sammenligning er der i gennemsnit 7 generalforsam-lingsvalgte bestyrelsesmedlemmer i bestyrelsen i statslige aktieselskaber. De fleste har dog 5-6 gene-ralforsamlingsvalgte bestyrelsesmedlemmer.Nørby-udvalget anbefaler maksimalt 6 generalforsamlingsvalgte bestyrelsesmedlemmer. Det anbe-fales som hovedregel, at bestyrelser i statslige aktieselskaber har 4-6 generalforsamlingsvalgte med-lemmer, hvor det nærmere antal vil afhænge af selskabets karakter. For de større statslige aktiesel-skaber vurderes det passende med 6 generalforsamlingsvalgte bestyrelsesmedlemmer, mens 4 vur-deres at være tilstrækkeligt i de mindre selskaber.Kilde: Corporate Governance i Danmark – Anbefalinger for god selskabsledelse i Danmark, Nørby-udvalget,2001 ogStaten som aktionær,Finansministeriet m.fl., 2004.

Boks 11.2Anbefalinger for god universitetsledelseMed universitetsloven fra 1. juli 2003 blev universiteterne selvejende institutioner med bestyrelser,der har et flertal af udefrakommende medlemmer og ekstern formand. Bestyrelseskonstruktion varpå det tidspunkt ny på universiteterne.Inspireret af det såkaldte Nørby-udvalg og med det sigte at bygge på erfaringerne herfra, nedsattevidenskabsministeren i 2003 udvalget »Universitetsbestyrelser i Danmark« med Lars Nørby Johansensom formand. Udvalget fik til opgave at vurdere og begrunde, hvorvidt der var behov for en beskri-velse af god bestyrelsesskik for universiteternes bestyrelser, og i giver fald fremkomme med en sådanbegrundet beskrivelse og overordnede forslag til bestyrelsernes virke.Udvalget udgav i december 2003 en rapport med 41 konkrete anbefalinger til universitetsbestyrel-sernes arbejde. Anbefalingerne omhandler universitetsbestyrelsens strategiske opgaver, ansvar ogsammensætning, universitetsbestyrelsens relation til universitetets eksterne interessenter, og uni-versitetsbestyrelsens relationer til rektor og den øvrige ledelse samt til akademisk råd.Eksempler på konkrete anbefalinger til universitetsbestyrelsernes arbejde er:•at bestyrelsen i forbindelse med udarbejdelse af vedtægt, forretningsorden, arbejdsplaner mv. sik-rer sig, at procedurer og opgavefordeling tilrettelægges, så bestyrelsen sikrer sin autonomi oghandlefrihed i relation til hvilke sager, den skal behandle.•at bestyrelsen systematisk foretager opfølgning på igangsatte initiativer med henblik på at sikre, atde er gennemført efter hensigten. Resultaterne af denne opfølgning bør offentliggøres, fx i årsrap-porten.•at studerende, ansatte og andre interesserede som hovedregel skal have adgang til informationom bestyrelsens arbejde, herunder dokumenter om beslutningsgang (dagsordener m.v.) beslut-ningsgrundlag og bestyrelsesbeslutninger samt begrundelser. Undtagelsesvist kan bestyrelsenundlade at give denne adgang, hvis sagernes karakter gør dem særligt følsomme.•at bestyrelsen og den øverste ledelse i fællesskab drøfter generelle retningslinjer for forholdet mel-lem bestyrelsen og den øverste ledelse, herunder arbejdsdeling, forberedelse af bestyrelsens mø-der, kontakt mellem bestyrelse og den øverste ledelse mellem møderne m.v., og at bestyrelsen ogden øverste ledelse på den baggrund udarbejder skriftlige retningslinjer, der gøres offentligt til-gængelige på universitetet, ligesom de eventuelt kan indgå i bestyrelsens forretningsorden.Kilde: Anbefalinger for god universitetsledelse i Danmark. Rapport fra udvalget ”Universitetsbestyrelser i Dan-mark”, 2003.

Særligt de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner skiller sig dog ud ved at have be-styrelser, der i gennemsnit har 10-11 ikke-medarbejdervalgte medlemmer,jf. tabel10.4.Der er i lovgivningen fastsat en øvre grænse på 12 bestyrelsesmedlemmer ogden faktiske størrelse af institutionernes bestyrelser ligger således meget tæt på denneøvre grænse.I forbindelse medStyringsanalysenfra 2005 blev der gennemført en undersøgelse afbestyrelsesarbejdet på uddannelsesområdet. I denne undersøgelse blev det ligeledeskonstateret, at visse institutioners bestyrelser overstiger den af ministeriet fastsattevejledende øvre grænse for antallet af bestyrelsesmedlemmer.I forlængelse heraf blev det anbefalet, at størrelsen på bestyrelserne søges begrænsetunder hensyntagen til, at der kan foregå en konstruktiv debat og en effektiv beslut-

Selvejende institutioner er kendetegnet ved at fungere i »armslængde« fra staten og erderfor som udgangspunkt tildelt flere styringsmæssige frihedsgrader end almindeligestatsinstitutioner i forhold til selv at kunne tilrettelægge og udvikle deres opgavevare-tagelse i forhold brugernes behov.Ledelsen i samtlige typer af selvejende institutioner er da også enige i, at selvejefor-men både giver institutionerne gode rammer i forhold til at levere ydelser af en højkvalitet til brugerne og samtidig sikrer gode rammer i forhold til at tilrettelægge op-gavevaretagelsen på en omkostningseffektiv måde,jf. tabel 11.5.Tabel 11.5Vurdering af selvejeformen ift. at sikre kvalitet og effektivitet i opgaveløsningenSikrer gode rammer for atlevere ydelser af højkvalitetErhvervsfremmeinstitutionerErhvervsrettede udd,inst. incl. KVUFrie grundskolerFrie kostskolerKulturinstitutionerMaritime uddannelsesinstitutionerProduktionsskolerSociale institutionerUniversiteterSamlet1,41,51,61,81,21,81,52,01,11,5Sikrer gode rammer for atlevere ydelser på en omkost-ningseffektiv måde1,41,51,61,81,21,81,52,01,31,5

strative byrder, der kan medvirke til at begrænse institutionernes ledelsesrum. Deselvejende institutioners ledelse mener således i nogen grad, at de administrative byr-der, der følger af den statslige styring, ikke står mål med institutionens størrelse,jf.tabel 11.6.Tabel 11.6Vurdering af statslig styring ift. frihedsgrader og administrative byrderStatslig styring givertilstrækkelige økonomi-ske frihedsgrader til atrealisere vores formålErhvervsfremmeinstitutionerErhvervsrettede udd.inst. incl. KVUFrie grundskolerFrie kostskolerKulturinstitutionerMaritime uddannelsesinstitutionerProduktionsskolerSociale institutionerUniversiteterSamlet0,80,20,30,70,40,30,11,8-0,80,4De administrative byrder sfa.statslig styring er passendeift. en institution af voresstørrelse0,2-1,1-0,7-0,30,30,0-1,20,5-1,1-0,4

Universiteterne og de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner synes især, at de ad-ministrative byrder, som staten pålægger institutionerne, er for store. De statsligekrav, der stilles til disse institutioners styring, skal imidlertid ses i lyset af institutio-nernes økonomiske volumen. Det er derfor også mere iøjnefaldende, at små institu-tioner, som blandt andet produktionsskoler og frie grundskoler, ligeledes finder deadministrative byrder for store.En del af forklaringen på disse institutioners vurdering af, at de administrative byr-der, som staten pålægger institutionerne, er for store, hænger muligvis sammen med,at de enkelte ministerier har fastsat en lang række love og bekendtgørelser,jf. kapitel6,der kan gøre den statslige regulering uklar og usammenhængende.Flere af Undervisningsministeriets uddannelsesinstitutioner peger imidlertid specifiktpå, at især ad hoc baserede ministerielle forespørgsler og undersøgelser udgør en ad-ministrativ byrde. Endvidere anser universiteterne og til dels de erhvervsrettede ud-dannelsesinstitutioner de statslige løn- og ansættelsesvilkår som værende en admini-strativ belastning. Derimod finder de selvejende institutioner generelt ikke, at de for-skellige statslige krav vedrørende blandt andet institutionernes budgettering, regn-skabsaflæggelse og revision udgør en særlig administrativ byrde,jf. tabel 11.7.Dog op-

lever de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner – til sammenligning med de øvrigeuddannelsesinstitutioner – de eksisterende revisionskrav som værende forholdsvisadministrativt byrdefulde.Tabel 11.7Opgaver der vurderes at medføre en væsentlig administrativ byrdeErhvervsudd.incl. KVUMaritim udd.UniversiteterProduktions-skolerKultur-institutionerSocialeinstitutionerFrie grund-skolerFriekostskolerErhvervs-fremmeResultatkontrakt ogresultatopfølgningOpfyldelse af mini-mumskrav til udar-bejdelse af budgetOpfyldelse af mini-mumskrav til udar-bejdelse af årsregn-skab/årsrapportStatslige løn- ogansættelsesvilkårKrav til revisionJournalisering sfa.forvaltnings- og of-fentlighedslovreglerMinisterielle fore-spørgsler/under-søgelser (ad hoc)0,2-0,6-1,2-0,6-1,4-0,8-1,0

Selvejende institutioners ledelsesstruktur er karakteriseret ved, at bestyrelsen har detoverordnede ledelsesmæssige ansvar for institutionernes virksomhed. Kortlægningenviser, at alle bestyrelser ifølge den daglige ledelses vurdering især fokuserer på at fast-lægge overordnede mål og strategier og sikre klare retningslinjer for tilsynet med in-stitutionen. Bestyrelserne fokuserer derudover også i høj grad på at vurdere instituti-onens sparsommelighed, produktivitet og effektivitet, sikre gode og konstruktive re-lationer til institutionens interessenter samt udvælge en kvalificeret direktion.Kortlægningen viser derudover, at de selvejende institutioners bestyrelser som oftester sammensat af 6-7 ikke-medarbejdervalgte repræsentanter, der afhængig af detkonkrete institutionsområdes karakterer kommer fra såvel erhvervslivet, arbejdsta-

ger-, arbejdsgiver- og brugerorganisationer samt politiske organisationer, som fxkommuner, mv.De selvejende institutioner vurderer generelt, at selvejeformen udgør en hensigts-mæssig ramme i forhold til at sikre kvalitet og effektivitet i opgaveløsningen, og at deer tildelt tilstrækkelige styringsmæssige frihedsgrader. Institutionerne vurderer medandre ord overordnet set, at de har et tilstrækkeligt ledelsesrum, om end de dog kun-ne ønske sig, at de styringsmæssige frihedsgrader var endnu mere vide end tilfældeter i dag. Dette skal ses i sammenhæng med, at institutionerne oplever, at den statsligeregulering pålægger dem en række administrative byrder, der ikke altid står mål medinstitutionernes størrelse, og som derved kan mindske institutionernes ledelsesrum.De selvejende uddannelsesinstitutioner fremhæver i særlig grad, at ministerielle fore-spørgsler og undersøgelser pålægger dem en række administrative byrder.

12. AktivitetsstyringSelvejende institutioners aktivitetsstyring knytter sig på den ene side til løsningen ogudviklingen af deres opgaver og på den anden side til tilpasningen af deres omkost-ninger til denne opgavevaretagelse.Dette kapitel sætter for det første fokus på udviklingen og spredningen i den del afinstitutionernes ressourceforbrug, der knytter sig løsningen af deres kerneopgaversamt administrative funktioner mv. Der fokuseres særligt på de selvejende uddannel-sesinstitutioner under Undervisningsministeriet, som der foreligger tilgængelige regn-skabstal for. For det andet belyser kapitlet, hvilke tiltag de selvejende institutioner hartaget med henblik på at udvikle og effektivisere deres drift.Det bemærkes,jf. kapitel 1,at de data, der ligger til grund for dele af kapitlet, er ind-samlet, før professionshøjskolerne blev etableret, hvorfor de i visse tilfælde ikke ermedtaget. Tabellerne afspejler tillige ikke udskilningen af erhvervsakademierne fraerhvervsskolerne, ligesom der ikke er indsamlet data for de institutioner, staten over-tog fra amterne 1. januar 2007.12.1 Institutionernes ressourceforbrug

De erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner og mellemlange videregående uddannel-sesinstitutioner skiller sig ud ved, at andelen af deres administrative og øvrige om-kostninger er forholdsvis høje. Særligt de erhvervsrettede uddannelsesinstitutionersog mellemlange videregående uddannelsesinstitutioners omkostninger vedrørendeudvikling og markedsføring samt visse erhvervsrettede uddannelsesinstitutionersomkostninger knyttet til landbrugsdrift er med til at øge disse poster.Frie kostskoler og kombinationsskoler, dvs. højskoler kombineret med andre skole-former, har derimod relativt set højere omkostninger knyttet til bygningsdrift ogkostafdelinger sammenlignet med de øvrige institutioner, hvilket hænger sammenmed, at disse institutioner har logerende elever, jf. i øvrigtkapitel 13.Mens udgifterne til administration og øvrige omkostninger udgør en væsentlig del afde selvejende uddannelsesinstitutioners omkostningsbillede, har de sociale institutio-ner endnu højere omkostninger knyttet til administration mv., mens bygningsdrifts-omkostninger til gengæld udgør en mindre andel af institutionernes samlede om-kostninger,jf. tabel 12.3.Tabel 12.3Sammensætning af sociale institutioners gennemsnitlige omkostninger, 2005, pct.2005-plSociale institutionerPersonale57,4Bygningsdrift5,6Adm. mv.36,9

De selvejende institutioner peger generelt selv på, at de i løbet af perioden 2004-2006især har valgt at effektivisere deres drift gennem en bedre udnyttelse af deres perso-naleressourcer og i et vist omfang deres bygninger. Dette vurderes umiddelbart atvære hensigtsmæssigt i lyset af, at hovedparten af institutionernes omkostninger somvist ovenfor knytter sig til deres personaleforbrug og bygningsanvendelse. Universi-teterne har desuden haft et strategisk fokus på omkostningsminimering gennem fæl-les indkøbsfunktioner.Det er dog iøjnefaldende, at institutionerne tilsyneladende slet ikke eller i meget be-grænset omfang har haft fokus på at reducere deres omkostninger gennem etablerin-gen af administrative fællesskaber og/eller udbud af bygningsdrift og IT-funktionermv.,jf. tabel 12.8.

Ses der på de selvejende uddannelsesinstitutioners ressourceforbrug viser kortlæg-ningen, at der eksisterer en betydelig spredning i enhedsomkostningerne ikke blotmellemforskellige institutionsområder, men ogsåinden forhvert af de enkelte instituti-onsområder.Variationen mellem institutionsområderne kan primært henføres til forskelle i, hvoromkostningskrævende de forskellige typer af uddannelser er. Variationen inden forhvert institutionsområde vil derimod blandt andet kunne henføres til forskelle i insti-tutionernes valg af kvalitet samt forskelle i måden, hvorpå institutionerne anvenderderes frihedsgrader til at organisere og udvikle deres opgavevaretagelse på.Kortlægningen viser desuden, at de selvejende institutioner typisk alle har valgt at ef-fektivisere deres drift gennem en bedre udnyttelse af deres personaleressourcer og iet vist omfang deres bygninger, mens de slet ikke eller i meget begrænset omfang harhaft fokus på at reducere deres omkostninger gennem fx etableringen af administra-tive fællesskaber og/eller udbud af bygningsdrift og it-funktioner mv.

13. KapacitetsstyringSelvejende institutioners kapacitetsstyring vedrører institutionernes tilvejebringelseog tilpasning af de materielle og immaterielle aktiver i form af bygninger, maskiner,tekniske installationer og medarbejdere mv., som de anvender til løsningen af dereskerneopgaver.Dette kapitel sætter fokus på den del af de selvejende institutioners kapacitetsstyring,der vedrører bygningerne. Kapitlet skitserer således for det første de to grundlæg-gende modeller for styring og drift af de selvejende institutioners bygninger, som ipraksis anvendes i dag. Finansieringen af bygningsanvendelsen i de to modeller be-skrives i sammenhæng hermed. For det andet omfatter kapitlet en gennemgang af defordele og ulemper, der knytter sig til de to modeller. For det tredje omfatter kapitleten kortlægning af institutionernes faktiske bygningsforhold. For det fjerde omfatterkapitlet en kortlægning af de selvejende institutioners ressourceforbrug knyttet tilbygningsdriften. Endelig indeholder kapitlet for det femte en redegørelse for institu-tionernes vurdering af bygningernes strategiske betydning.Kortlægningen af de selvejende institutioners faktiske bygningsforhold og bygnings-drift omfatter en beskrivelse af de enkelte postersniveaumed udgangspunkt i 2005-talog en beskrivelse afudviklingeni værdien af de enkelte poster fra 2003 til 2005. I for-hold til udviklingen fokuseres der alene på de selvejende uddannelsesinstitutionerunder Undervisningsministeriet, som er de eneste, der foreligger tilgængelige regn-skabstal for.Det bemærkes,jf. kapitel 1,at de data, der ligger til grund for dele af kapitlet, er ind-samlet, før professionshøjskolerne blev etableret. Tabellerne afspejler endvidere ikkeudskilningen af erhvervsakademierne fra erhvervsskolerne, ligesom der ikke er ind-samlet data for de institutioner, staten overtog fra amterne 1. januar 2007.13.1 Modeller for styring og drift af institutionernes bygninger

De selvejende institutioner besidder i dag en betydelig bygningsmasse, som de haransvaret for at forvalte. Staten har derudover i forbindelse med kommunalreformenovertaget en lang række amtslige uddannelsesbygninger, der huser almene gymnasier,social- og sundhedsskoler, voksenuddannelsescentre, sygeplejeskoler mv. De over-tagne bygninger er fra 1. januar 2007 placeret centralt i staten og stilles vederlagsfrittil rådighed for institutionerne. Der skal fastlægges en model for, hvordan styringenog driften af de overtagne amtslige bygninger skal indrettes fremover.Ved fastlæggelsen af en fremtidig model for styring og drift af de forskellige typerselvejende institutionernes bygninger vil det være relevant at skele til indretningen afde eksisterende modeller på området med henblik på at sikre en model, der under-støtter en effektiv opgavevaretagelse og målopfyldelse.

Der eksisterer i dag grundlæggende to modeller for kapacitetsstyring vedrørende byg-ningsanvendelsen, som langt størstedelen af de selvejende institutioner er omfattetaf. De institutioner, der ikke er omfattet af de to modeller, herunder størstedelen aferhvervsfremmeinstitutionerne og de sociale institutioner samt en lang række af kul-turinstitutionerne og enkelte af de maritime uddannelsesinstitutioner, lejer typisk de-res bygninger af private udlejere eller kommunerne.Denførste model,der gælder for de frie skoler, de erhvervsrettede uddannelsesinstitu-tioner, de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner samt visse maritimeuddannelsesinstitutioner, og som ofte benævnes »bygningsselveje«, er kendetegnetved lokalt ejerskab til bygningerne og lokal tilvejebringelse af finansiering til bygge-og anlægsinvesteringer på det private lånemarked.Denanden model,der gælder for de fleste universiteter og visse kulturinstitutioner, ogsom benævnes »huslejeordningen«, er kendetegnet ved statsligt ejerskab til bygnin-gerne og central tilvejebringelse af finansiering til bygge- og anlægsinvesteringer viaden statslige genudlånsordning.De grundlæggende karakteristika ved de to eksisterende hovedmodeller gennemgåsnedenfor.13.1.1 BygningsselvejeDe selvejende institutioner under Undervisningsministeriet, bortset fra de overtagneamtslige institutioner, ejer i dag som udgangspunkt selv deres bygninger. De frie sko-ler og størstedelen af de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner har altid selv ejetderes bygninger, mens en række mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner i2000 og AMU-centrene i 2003 fik mulighed for at få overdraget deres bygninger tilen værdi af 50 pct. af den offentlige vurdering i forbindelse med, at de overgik tilselveje. Konkret er 13 statslige ejendomme blevet overdraget til de mellemlange vide-regående uddannelsesinstitutioner og 5 statslige ejendomme blevet overdraget tilAMU-centrene på disse vilkår. En række af de maritime uddannelsesinstitutioner fikoverdraget deres bygninger til 50 pct. af handelsværdien i forbindelse med, at de pr.1. januar 2001 overgik til at være selvejende institutioner.»Bygningsselvejet« tildeler institutionerne en udstrakt dispositionsfrihed i forhold tildriften af deres bygninger. Institutionerne har således frihed til og ansvar for at vare-tage al indvendig og udvendig vedligeholdelse, at foretage re- og nyinvesteringer ibygningerne, at gennemføre ombygninger og at indgå og administrere lejemål mv.Institutionerne varetager dermed både de strategiske, taktiske og operative opgaverknyttet til bygningsdriften og har med andre ord det samlede ansvar for – inden forderes økonomiske rammer – at sikre en løbende tilpasning af bygningskapaciteten iforhold til deres aktivitetsudvikling og bygningsbehov.De erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner og de mellemlange videregående ud-dannelsesinstitutionerne er konkret tildelt en række frihedsgrader, som har ligget ud

over de bestemmelser om bygge- og anlægsopgaver i budgetvejledningen, der tidlige-re gjaldt for statsinstitutioner, hvorefter statsinstitutioner skulle forelægge anlægs- ogbyggeprojekter med en totaludgift på 10 mio. kr. og derover og ændringer i anlægs-projekter, hvor totaludgiften øges med 10 pct. eller 10 mio. kr. og derover.De erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner bortset fra social- og sundhedsskolernehar således kunnet og kan stadig uden forelæggelse for Folketingets Finansudvalg oguden godkendelse i Undervisningsministeriet generelt foretage bygningsmæssige di-spositioner, der tjener til varetagelse af institutionens formål, herunder køb og salg affast ejendom, om- og tilbygninger, renoveringsarbejder, optagelse og omlægning aflån sikret med pant i institutionens faste ejendom samt indgåelse og opsigelse af le-jemål, idet lejemål med uopsigelighed ud over 10 år dog forudsætter Finansudvalgetstilslutning. De mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner er tildelt sammedispositionsfrihed med den undtagelse, at de skal forelægge bygge- og anlægsprojek-ter, hvor totaludgiften overstiger 25 mio. kr.1Med indførelsen af omkostningsreformen i staten er forelæggelsesgrænsen for stats-institutioner vedrørende ny-, om- og tilbygninger med en levetid på mere end 10 århævet til 50 mio. kr. og institutionerne er givet adgang til intern statslig lånefinansie-ring via Statens Koncern Betalingssystem (SKB). Statsinstitutioner har derfor i dagreelt større frihedsgrader i forhold til bygge- og anlægsprojekter end de selvejendeinstitutioner for mellemlang videregående uddannelse.De erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner og de mellemlange videregående ud-dannelsesinstitutioner samt visse maritime uddannelsesinstitutioner finansierer – imodsætning til statsinstitutioner – deres bygninger og tilpasningen heraf ved træk påen eventuel opsparing og/eller ved optagelse af lån på det private lånemarked, dvs.typisk ved optagelse af realkreditlån. De omkostninger i form af renter og afdrag,som er forbundet med en låneoptagelse, skal kunne afholdes inden for institutioner-nes samlede økonomiske ramme, idet institutionerne via bygningstaxametret modta-ger et bidrag til afholdelse af bygningsrelaterede omkostninger. Bygningstaxametreter fastsat, så det svarer til, at institutionerne har købt en del af deres bygninger af sta-ten til 50 pct. af den offentlige ejendomsvurdering,jf. boks 13.1.

Boks 13.1Bygningstaxameter for uddannelsesinstitutionerBygningstaxameteret giver dækning til institutionernes bygningsrelaterede udgifter, såsom husleje,renter og afdrag på prioritetsgæld, intern og ekstern vedligeholdelse, til- og ombygninger mv. Byg-ningstaxametret giver som udgangspunkt dækning til at finansiere forrentningen af en belåningsgradpå 50 pct., som svarer til den værdi institutionerne typisk har købt den del af deres bygninger for, somde har overtaget af staten.Bygningstaxameteret er et aktivitetsbestemt taxametertilskud, der tildeles efter fastlagte kriterierfælles for alle institutioner og for større grupper af uddannelser. Bygningstaxameteret ydes fortrinsvissom takster pr. årselevSkolerne har dispositionsfrihed til at træffe bygningsmæssige beslutninger, herunder beslutningervedrørende køb og salg, belåning af fast ejendom, nybyggeri, indgåelse og opsigelse af lejemål mv.Bygningstaxameteret er en integreret del af uddannelsesinstitutionernes samlede økonomi og udgif-ter til lokaleforbrug skal prioriteres på linje med andet forbrug, jf. også princippet om politisk fastsat-te takster. Bygningstaxametret er således ikke bundet til bygningsformålet alene.Bygningstaxametrene til erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner beregnes ud fra regionaliserings-faktorer, der betyder, at institutioner, der er placeret i et område med forholdsvis høje ejendomspri-ser modtager et højere taxameter, fx institutioner i hovedstadsområdet, end institutioner, der er pla-ceret i et område med relativt lave ejendomspriser.

Finansieringsmodellen indebærer derfor, at institutionerne kun har mulighed for fx atigangsætte større ombygninger eller investere i nye bygninger, såfremt de har en til-strækkelig soliditet og desuden over for långiver kan sandsynliggøre, at de har etøkonomisk råderum til efterfølgende at afholde de omkostninger i form af afskriv-ninger og renter, som er knyttet til projektet.Bygningsselvejet giver således påden ene sideinstitutionerne udstrakt frihed til driftenog forvaltningen af deres bygninger og øvrige kapitalapparat og påden anden sideetbetydeligt ansvar for at sikre en hensigtsmæssig finansiel styring og formueforvalt-ning.Institutionerne er dog ikke tildelt fuldstændig dispositionsfrihed i forhold til forvalt-ningen og finansieringen af deres bygninger. Undervisningsministeriet regulerer såle-des især de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner og de mellemlange videregåendeuddannelsesinstitutioner på en række punkter. De frie skoler reguleres derimod kunmeget begrænset.Undervisningsministeriet har fastsat, at de erhvervsrettede uddannelsesinstitutionerog de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner ikke uden ministerietsgodkendelse må sælge fast ejendom med henblik på at flytte hovedparten af instituti-onens tilskudsberettigede aktivitet til lejemål. Institutionerne må derudover ikke er-hverve eller bygge til andre formål end til skolens egne formål. Hvis ejendomme ikkelængere anvendes, skal de afhændes, medmindre det kun er midlertidigt, at de ikkeanvendes. Midlertidig udlejning kan således forekomme som en fornuftig økonomiskdisposition i visse situationer.

Undervisningsministeriet har derudover præciseret, hvilket ansvar der påhviler insti-tutionerne i forhold til deres bygnings- og formueforvaltning. Herefter skal bestyrel-sen således forvalte institutionens midler, så de bliver til størst mulig gavn for institu-tionens formål. Institutionen skal vedligeholde sine bygninger på et forsvarligt niveauefter en flerårig plan, og undervisningsministeren kan fastsætte nærmere regler ominstitutionernes byggevirksomhed. Likvide midler skal under størst mulig hensynta-gen til sikkerhed anbringes i sikre papirer såsom realkreditobligationer, når de ikkestår på en bankkonto parat til den løbende drift. Der kan anlægges retssag mod be-styrelsesmedlemmer, ledere, revisorer eller andre, der har påført institutionen tab.Hvis bestyrelsen ved sine dispositioner bringer institutionens videreførelse i fare, kanundervisningsministeren beslutte, at bestyrelsen skal træde tilbage, og ministeren kani forbindelse hermed indsætte et midlertidigt styre, indtil der er udpeget ny bestyrelseefter reglerne i skolens vedtægt.På det frie skoleområde gælder der derimod alene, at frie kostskoler og frie grund-skoler med kostafdelinger, der er blevet oprettet efter 7. maj 1996, skal eje deres byg-ninger. Derudover er der på finansloven fastsat et loft over, hvor mange udgifter pr.årselev de frie kostskoler, der har påbegyndt deres aktiviteter efter 1. august 1996, måanvende på bygninger.13.1.2 HuslejeordningenDen statslige huslejeordning blev indført i 2001, hvor de statslige kontorejendommeblev overført til Slots- og Ejendomsstyrelsen og universiteternes ejendomme blevoverført til Statens Forsknings- og Uddannelsesbygninger. Danmarks Tekniske Uni-versitets og Handelshøjskolen i Københavns bygninger er imidlertid undtagelsesvisikke omfattet af den statslige huslejeordning. Danmarks Tekniske Universitet ogHandelshøjskolen i København ejer således deres bygninger.Statens Forsknings- og Uddannelsesbygninger, som nu er blevet til en del af Univer-sitets- og Bygningsstyrelsen2, har til opgave at udleje, forvalte og vedligeholde univer-siteternes bygninger. Universitets- og Bygningsstyrelsen forestår således al køb, salg,planlægning, udbuds- og kontraktstyring, udvendig vedligeholdelse samt ny-, om- ogtilbygninger af universiteternes bygninger svarende til alle faser i en såkaldt »byg-ningscyklus«,jf. figur 13.1.

Universitets- og Bygningsstyrelsen finansierer ejendomserhvervelser og bygge- oganlægsprojekter via optagelse af lån i den statslige genudlånsordning, idet bygninger-ne belånes med 100 pct. af genopførelsesværdien. De dertil hørende kapitalomkost-ninger samt Universitets- og Bygningsstyrelsens øvrige driftsomkostninger til ejen-domsadministration, forsikring mv. finansieres af de huslejeindtægter, som de mod-tager fra universiteterne.Da universiteterne ikke selv skal optage lån til bygge- og anlægsprojekter, har de ikkesamme behov for en stor egenkapital til at sikre en høj kreditværdighed, som tilfældeter for de selvejende institutioner, der ejer deres egne bygninger.Der findes ikke et velfungerende marked for universiteternes bygninger, da de typisker indrettet til specialformål og derfor kun vanskeligt finder en alternativ anvendelse.Universitets- og Bygningsstyrelsen opkræver derfor en omkostningsbestemt leje frauniversiteterne, der fastsættes med udgangspunkt i en vurdering af ejendommensgenanskaffelsesværdi. Den årlige huslejebetaling udregnes i praksis som ca. 8,9 pct. afejendommens værdi,jf. boks 13.2.

Universitets- og Bygningsstyrelsen foretager en årlig pris- og lønregulering (nettopris)af hele den husleje, som universiteterne betaler. Endvidere får Universitets- og Byg-ningsstyrelsen hvert fjerde år udarbejdet en ekstern mæglervurdering af ejendoms-porteføljens værdi. På baggrund af vurderingen af ejendomsværdien foretages der – itilfælde af større udsving i forhold til sidste vurdering – en regulering af brugerneshusleje.Uafhængigt af disse reguleringer kan både Universitets- og Bygningsstyrelsen og uni-versiteterne i de mellemliggende perioder forlange huslejen reguleret, såfremt udvik-lingen på ejendomsmarkedet for sammenlignelige lejeforhold set i sammenhæng medde bagvedliggende forudsætninger for indgåelsen af lejekontrakten kan begrunde ensådan regulering.Universiteterne har desuden frit leverandørvalg og kan derfor med en frist på seksmåneder opsige lejekontrakten med Universitets- og Bygningsstyrelsen, hvis de fordele af eller hele deres bygningsforbrug finder, at de kan opnå et mere fordelagtigttilbud hos en privat leverandør. Universitets- og Bygningsstyrelsen kan dog i forbin-delse med byggeri betinge sig uopsigelighed for en lejer i en længere periode. Der-imod kan Universitets- og Bygningsstyrelsen ikke opsige et universitets lejemål.Universiteternes udgifter til husleje, indvendig vedligeholdelse og visse lokale byg-ningsdriftsopgaver såsom renhold, viceværtfunktioner, havedrift, vedligeholdelse aftekniske anlæg mv. skal finansieres inden for de aktivitetsbestemte uddannelsestil-skud og kapitaltilskud, som de modtager fra staten,jf. boks 13.3.

Boks 13.3Tilskud til bygningsdrift for universiteterUniversiteterne disponerer over de tilskud, som de modtager fra staten, under ét og skal finansierederes udgifter til bygningsdrift inden for deres samlede økonomiske ramme. Det tilskudselement,som universiteterne modtager til finansiering af deres bygningsanvendelse, er fastsat med udgangs-punkt i en belåningsgrad på 100 pct. af genopførelsesværdien.Fra 2007 er finansieringsmodellen for universiteterne blevet væsentligt forenklet. Universiteternemodtager således ikke længere noget grundtilskud, og de mange forskellige takster (undervisnings-,fællesudgifts-, bygnings- og praktiktaxametret), hvormed uddannelsestilskuddet til universiteternehidtil er blevet udmøntet, er blevet samlet i ét enkelt uddannelsestaxameter. Uddannelsestaxametretydes pr. årsstuderende og dækker de samlede omkostninger knyttet til undervisning, administrationog bygninger mv. Herudover modtager universiteterne et bygningsoverhead i forbindelse medforskningsaktiviteter.Universiteterne finansierer således deres udgifter til husleje, vedligeholdelse, rengøring mv. af de ind-tægter, som de opnår gennem tilskuddene til uddannelse og forskning samt tilskud til biblioteker,museer, haver og samlinger mv.

Universiteterne har således selv ansvaret for at gennemføre den indvendige vedlige-holdelse og tilpasning af deres bygninger og har derfor mulighed for fx at ændre lo-kaleinddelingen ved at flytte vægge mv. Ønsker universiteterne derimod fx at udvidearealet af deres bygninger skal de indgå en ny kontrakt med Universitets- og Byg-ningsstyrelsen om en tilbygning til deres eksisterende bygninger eller om optagelse afet helt nyt lejemål. Universiteterne skal kunne afholde de dertilhørende ekstra husle-jeudgifter inden for deres samlede økonomiske ramme.Arbejdsdelingen mellem lejer og udlejer i den statslige huslejeordning adskiller sig ik-ke principielt fra den arbejdsdeling, der eksisterer på det private lejemarked – navnligvedrørende nyopførte private lejemål. Arbejdsdelingen betegnes i disse situationerofte som »entreprenørsnittet« og beskriver herved, at klart den største del af den dag-lige drift overlades til brugeren, dvs. lejeren, hvorimod »entreprenøren« trækker sigtilbage efter at have opført byggeriet,jf.boks 13.4Boks 13.4Arbejdsdeling mellem lejer og udlejer efter »entreprenørsnittet«På det private marked for nyopførte lejemål betegnes arbejdsdelingen mellem ejer og lejer ofte som»entreprenørsnittet«. »Entreprenørsnittet« indebærer, at lejer varetager alle funktioner der vedrørerforsyning, renholdelse og løbende servicering og vedligeholdelse af alle indvendige overflader samtalle installationer. Endvidere forpligtes lejer til at stå for fornøden fornyelse og genopretning af alleindvendige overflader og installationer – der typisk i nyopførte lejemål vurderes at ligge langt ude ifremtiden. Lejer afholder alle udgifter forbundet med varetagelsen af disse pligter.Udlejer overlades heroverfor alene ansvaret for vedligeholdelse og fornyelse af klimaskærmen – ty-pisk kaldet tag og fag – og den hermed forbundne økonomi.

bedst varetages lokalt, varetages af de enkelte institutioner, hvorimod andre funktio-ner, der løses bedre centralt, løses af Universitets- og Bygningsstyrelsen. Dette prin-cip indebærer også, at fx et universitet pt. varetager flere bygningsrelaterede driftsop-gaver end et gymnasium.Det kan på den baggrund konstateres, at de operative opgaver knyttet til den dagligedrift og vedligeholdelse i vid udstrækning er delt mellem institutionerne (indvendigvedligehold) og den centrale styrelse (udvendig vedligehold/klimaskærm) i den stats-lige huslejeordning. Derimod er en stor del af de strategiske og taktiske funktionersamlet centralt. For Universitets- og Bygningsstyrelsen gælder derfor, at opgaver rela-teret til fx planlægning, udbud og køb/salg i reglen varetages centralt.13.2 Modellernes fordele og ulemper

Den statslige huslejeordning er en central model for styring og drift af de selvejendeinstitutioners bygninger, som på flere områder har en række klare fordele.Modellen har således for detførsteden fordel, at det er muligt at realisere en rækkestordriftsfordele i relation til ejendomsforvaltningen. Ved en samling af ejerskabet tilbygningerne ét sted er det blandt andet muligt at gennemføre mere effektive udbuds-forretninger og tilrettelægge en mere professionel styring af bygge-, anlægs- og vedli-geholdelsesprojekterne med henblik på blandt andet at effektivisere driften og mini-mere risikoen for, at der som udgangspunkt hverken over- eller underinvesteres ibygningerne. Det skyldes blandt andet, at der i den centrale enhed bliver opbyggetkompetencer omkring de særlige rammebetingelser, der er gældende for den statsligebygherre og ejendomsforvalter.Samtidig fritages de selvejende institutioners ledelse for at skulle sætte sig ind i kom-plicerede byggesager mv., der kan flytte deres fokus fra tilrettelæggelsen af institutio-nernes kerneopgaver. Omvendt varetager de institutioner, der er omfattet af »husle-jeordningen«, dog fortsat de bygningsdriftsopgaver, som har en mere nær og operati-onel karakter og/eller vedrører den indvendige tilpasning og vedligehold af de lejedelokaler. Herved sikres det, at den centrale ejendomsadministration ikke bureaukrati-seres unødigt, ligesom det sikre, at der er en ensartet og god vedligeholdelsesstandardfor statens ejendomme.Enandenfordel ved den statslige huslejeordning er, at modellen sikrer de lavest muli-ge finansieringsomkostninger. Finansiering af bygge- og anlægsprojekter med statslåni stedet for realkreditlån er billigere, da der dels eksisterer et rentespænd mellem de tolånetyper som følge af statens højere kreditværdighed, dels skal betales et administra-tionsbidrag til de private låneudbydere.Entredjefordel er, at modellen tilskynder institutionerne til en effektiv udnyttelse afderes kapacitet, da de betaler en husleje, der fastsættes med udgangspunkt i ejen-domsværdien – og dermed omfanget af de lokaler og bygninger, de råder over. Insti-

tutionerne kan opsige de lejemål, de har indgået med Universitets- og Bygningsstyrel-sen, og er efter opsigelsesperiodens udløb, typisk 6 måneder, frit stillet.Modellen sikrer for detfjerde,at institutionerne løbende og fleksibelt har et økono-misk incitament til at tilpasse lejemålene til deres aktiviteter og den løbende udviklingi efterspørgslen efter institutionens ydelser.Endelig har modellen for detfemteden fordel, at der er let tilgængelige nøgletal ved-rørende ejendomsforvaltningen og dermed mulighed for sammenligning af, hvor ef-fektivt bygningsforvaltningen udføres.Der eksisterer imidlertid også en række ulemper ved modellen.For det første indebærer modellen, at staten bærer den finansieringsrisiko og de ejer-ricisi, der knytter sig bygningerne.For det andet medfører modellen, at institutionernes fleksibilitet og lokale friheds-grader kan begrænses, når byggeprojekter skal gennemføres af Universitets- og Byg-ningsstyrelsen som udlejer. Modellen indskrænker således institutionernes mulighedfor selv løbende at tilpasse deres kapacitet og prioritere deres samlede økonomiskeressourcer. Det forhold, at der skal ske en godkendelse hos udlejer af tilbygninger ogstørre ombygninger kan desuden samtidig medføre en usmidig centraladministrativsagsbehandling. Institutionerne har dog mulighed for at leje lokaler hos andre udby-dere end Universitets- og Bygningsstyrelsen.Endelig kan modellen for dettredjeindebære den ulempe, at institutionerne ikke fåren tilstrækkelig »bund« i deres økonomi i form af friværdi i bygninger, der ellers vilkunne anvendes til at optage lån på sædvanlige fordelagtige vilkår med sikkerhed ifast ejendom og dermed tilvejebringe likviditet i forbindelse med institutionens fi-nansielle styring,jf. kapitel 14.De ulemper, der umiddelbart knytter sig til »huslejeordningen«, kan i vid udstrækningvendes til de centrale fordele ved »bygningsselvejet« – og omvendt.For detførsteindebærer »bygningsselvejet«, at institutionerne tildeles det fulde ansvarinklusiv ejerricisi for institutionernes samlede økonomi. Ledelserne skal således sikresig, at institutionens samlede omkostninger, herunder afskrivninger og renteomkost-ninger, står mål med de løbende indtægter, så institutionen hele tiden kan svare en-hver sit. Som følge heraf giver modellen også, for detandet,institutionerne et øko-nomisk incitament til at foretage en kapacitetstilpasning i forhold til den løbende ud-vikling i aktiviteter og efterspørgsel efter institutionens ydelser.For dettredjegiver modellen institutionerne fuld råderet over deres bygninger og fri-hed til selv løbende at tilpasse bygningsmassen i forhold til deres lokale behov. Mo-dellen sikrer således en fleksibel tilpasningsevne og muliggør, at institutionernes loka-le viden kan anvendes ved gennemførelsen af bygge- og anlægsprojekter.

For detfjerdesikrer modellen endelig, at institutionerne har en »bund« i deres øko-nomi i form af friværdi i bygningerne, der er relevant i forhold til den finansielle sty-ring.En decentral model for forvaltning og finansiering af bygningsanvendelsen har imid-lertid også en række ulemper.For detførsteforudsætter modellen således en professionel, kompetent og økonomiskansvarlig ledelse, der ikke igangsætter risikable bygge- og anlægsprojekter ud fra enusikker forventning om, at det vil øge efterspørgslen efter institutionens ydelser. Det-te er ikke mindst helt centralt, hvis der er tale om en stor institution, der råder overen omfattende bygningsmasse, hvor de samfundsøkonomiske konsekvenser af enrisikabel investeringsstrategi kan være betydelige. For detandethar en model, hvorlåneoptagelsen sker på det private realkreditmarked, højere finansieringsomkostnin-ger end en central model, hvor finansieringen af bygningsanvendelsen sker ved opta-gelse af statslige lån. Endelig indebærer modellen for dettredjeden ulempe, at der ik-ke kan realiseres de stordriftsfordele i form en billigere og mere professionel ejen-domsforvaltning, der knytter sig til at samle bygningerne centralt i staten.De fordele og ulemper, der knytter sig til henholdsvis »bygningsselvejet« og »husleje-ordningen« er opsummeret i nedenstående tabel,jf. tabel 13.1.Tabel 13.1Fordele og ulemper ved »bygningsselvejet« hhv. »huslejeordningen«.FordeleStordriftsfordele ift. ejendoms-forvaltningLave finansieringsomkostningerIncitament til kapacitetstilpas-ningFleksibel tilpasningsevneNøgletal og sammenlignings-grundlagØgede frihedsgraderIncitament til kapacitetstilpas-ningFleksibel tilpasningsevneSkaber en »bund« i økonomienUlemperFærre lokale frihedsgra-der/opgaverManglende »bund« i økonomienFinansierings- og ejerricisi hosstaten

selvejende institutioners lånoptagelse i 2005, hvorfor de overtagne amtslige uddan-nelsesinstitutioner ikke indgår i beregningen.Kortlægningen af institutionernes balance og kapitalstruktur, der blandt andet base-rer sig på data indhentet i den gennemførte spørgeskemaundersøgelse, indeholderikke tilstrækkeligt detaljerede finansielle oplysninger til at kunne beregne den præcisemeromkostning ved en privat frem for statslig låneoptagelse. Med henblik på at giveet overordnet bud – der er forbundet med betydelig usikkerhed – er derfor gjort en-kelte antagelser om de selvejende institutioners lån.Af spørgeskemaundersøgelsen fremgår det, at de selvejende institutioner har optagethenholdsvis realkreditlån, banklån, kommunale lån, statslån samt øvrige ikke nærme-re specificerede lån. Derudover fremgår det, at de selvejende institutioner havde ude-stående langfristet gæld til en værdi af 17.446,5 mio. kr. i 2005. Det antages, at denudestående gæld er lig restgælden, og at denne er opgjort til nominel værdi.Endelig fremgår det, at der i perioden fra 2001 til 2005 i gennemsnit blev optaget 168lån om året til en værdi af 2.541,6 mio. kr. (2005-pl). Det fremgår derimod ikke,hvordan lånene fordeler sig på lånetyper og det antages derfor, at antallet af optagnelån og værdien heraf fordeler sig på lånetyper, svarende til fordelingen af restgælden,jf. tabel 13.2.Tabel 13.2Fordeling af langfristet gæld, mio. kr., 2005Antal lån(gnst./år)1517434168Optaget gæld(gnst./år)2.280,6105,553,846,655,12.541,6

til låneetablering omfatter henholdsvis et ekspeditionsgebyr (1.000 kr. pr. lån),kurtage af kursværdien (for lån over 3 mio. kr. udgør denne 0,2 pct.) og en kon-tanthandelspakke (3.000 kr. pr. lån). Omkostninger til låneadministration omfat-ter bidragssats (0,5 pct. af restgæld). Derudover er der en renteforskel til statslån(ca. 0,2 pct.).•Kommunale lånDer er ingen stiftelsesomkostninger forbundet med optagelse af kommunale lån,men der opkræves ifølge KommuneKredits hjemmeside pr. marts 2007 et admi-nistrationsbidrag på 0,02 pct. af restgælden.BanklånDet antages, at der er tale om boliglån. Et konservativt renteskøn for boliglån ly-der på 6,75 pct. svarende til Danske Banks laveste sats. Det antages desuden, atlåneetableringsomkostningerne udgør 2 pct. af lånebeløbet, og at ekspeditions-gebyret udgør 500 kr.Statslån og andre lånetyperDer beregnes ikke omkostninger herfor, idet opgørelsen udgør forskellen tilstatslån, samt at typen af de øvrige lån ikke kendes.

Det fremgår, at den væsentligste besparelse ligger i realkreditinstitutternes opkræv-ning af bidragssats for administration af lån samt i renteforskellen til statslån. Rente-forskellen er beregnet på baggrund af spændet mellem statslån, realkreditlån ogkommunale lån.For at realisere denne besparelse kræves, at lånene indfries, hvortil der må forventesat være forbundet en række betydelige omkostninger. I modsat retning trækker imid-lertid kursgevinster, som kan være betydelige, idet renteniveauet siden 2005 generelthar været stigende. Derudover tager beregningen ikke højde for de omkostninger,der vil være knyttet til at varetage finansieringsopgaven centralt. Dette trækker i ret-ning af, at det årlige besparelsespotentiale ved at konvertere de private lån til statsligelån vil være en del mindre. Omvendt tager beregningen ikke højde for de årlige fi-nansieringsomkostninger, der vil være knyttet til at lade de overtagne uddannelsesin-stitutioner indgå i »bygningsselvejet«.Værdien af disse uddannelsesinstitutioners bygninger udgjorde i 2007 ca. 11,5 mia.kr., mens de øvrige selvejende institutioner i 2005 rådede over bygninger til en værdiaf ca. 34 mia. kr. Disse bygninger må imidlertid forventes at være steget væsentligt deseneste år, og et groft skøn vil være, at værdien af de overtagne uddannelsesinstituti-oner i dag udgør omkring en femtedel af de selvejende institutioners samlede byg-ningsværdier. Ved at lade de overtagne uddannelsesinstitutioner indgå i »bygnings-

De selvejende institutioners bygninger havde samlet set en bogført værdi på 33.668,6mio. kr. i 2005, hvoraf værdien af bygningerne knyttet til de selvejende institutionerunder Undervisningsministeriet udgjorde hele 27.187,8 mio. kr.jf. tabel 13.4.Hertilskal imidlertid lægges værdien af de tidligere amtslige uddannelsesbygninger, der blevoverført til staten i forbindelse med kommunalreformen pr. 1. januar 2007. Der ergennemført en uvildig vurdering, som har fastsat, at bygningernes markedsværdi ud-gør 11-12 mia. kr. og genopførelsesværdien inkl. grunde udgør 23-24 mia. kr.Tabel 13.4Bogført værdi af bygninger, 2005InstitutionstypeErhvervsfremmeinstitutionerErhvervsrettede uddannelsesinstitutionerFrie grundskolerFrie kostskoler og kombinationsskolerKulturinstitutionerMaritime uddannelsesinstitutionerMellemlange videregående uddannelsesinstitutionerProduktionsskolerSociale institutioner1)UniversiteterSamletMio. kr.69,912.937,04.547,75.454,81.049,7230,04.007,8240,5-5.131,133.668,6

De selvejende institutioner rådede i 2006 over et samlet bygningsareal på ca. 11 mio.kvadratmeter. Hertil kommer, at de nye selvejende institutioner i form af almenegymnasier, social- og sundhedsskoler og voksenuddannelsescentre, som staten over-tog fra amterne pr. 1. januar 2007, råder over et bygningsareal på ca. 1,6 mio. kva-dratmeter, hvorfor den samlede bygningsmasse vedrørende de selvejende institutio-ner udgør ca. 12,6 mio. kvadratmeter i 2007.De frie kostskoler og de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner råder som institu-tionsområder over det største antal kvadratmeter, mens erhvervsfremmeinstitutio-nerne og de sociale institutioner omvendt besidder en meget begrænset del af deselvejende institutioners samlede bygningsareal. Universiteterne er imidlertid i gen-nemsnit de langt største institutioner med et kvadratmeterforbrug på 167.759 pr. in-stitution efterfulgt af de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner og de mellemlangevideregående uddannelsesinstitutioner med et gennemsnitligt kvadratmeterforbrugpå henholdsvis 33.312 og 17.904 pr. institution. Opgøres kvadratmeterforbruget istedet pr. årselev, er de frie kostskoler de institutioner, der med 56,2 m2pr. årselevhar det største kvadratmeterforbrug, hvilket hænger sammen med, at deres elever lo-gerer på skolerne,jf. tabel 13.6.

Der eksisterer en betydelig spredning i forhold til, hvor mange kvadratmeter pr. årse-lev/STÅ de enkelte institutioner inden for hvert institutionsområde disponerer over.Spredningen er især stor for erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner og produkti-onsskoler, hvor standardafvigelsen i 2005 var henholdsvis 45,0 og 42,1 og variansko-efficienten henholdsvis 2,2 og 2,8. Særligt på disse to områder er der således en bety-delig variation i forhold til, hvor mange kvadratmeter institutionerne anvender tilløsningen af deres opgaver,jf. tabel 13.7.Tabel 13.71)Spredning for antal kvadratmeter pr. årselev/STÅ, 2005Standardafvigelse, mErhvervsrettede uddannelsesinstitutionerFrie grundskolerFrie kostskoler og kombinationsskolerMaritime uddannelsesinstitutionerMellemlange videregående uddannelsesinst.ProduktionsskolerUniversiteter45,011,938,115,110,842,119,72

De selvejende uddannelsesinstitutioner brugte i 2005 sammenlagt ca. 4 mia. kr. påbygningsdrift, der blandt andet omfattede omkostninger vedrørende løn, forsyning,rengøring, materialeforbrug, husleje og byggeprojekter mv.,jf. tabel 13.10.De friekostskoler og kombinationsskoler havde med 27.460 kr. årligt de højeste bygnings-driftsomkostninger pr. årselev. Dette hænger blandt andet sammen med, at skolernehar et stort gennemsnitligt kvadratmeterforbrug som følge af, at eleverne logerer påskolerne. Forskellen i de enkelte institutionstypers gennemsnitlige bygningsdriftsom-kostninger pr. årselev skal således ses i sammenhæng med forskellen i institutioner-nes kvadratmeterforbrug pr. årselev,jf. tabel 13.10.Produktionsskolerne skiller sigimidlertid ud ved at have et relativt lille kvadratmeterforbrug pr. årselev,jf. tabel 13.6,men forholdsvis høje bygningsdriftsomkostninger.

Årsagen til, at institutionerne lejer eller ønsker at leje deres bygninger, er især, at insti-tutionerne ikke har råd til at købe de lejede bygninger. Det fremhæves især af kultur-institutionerne, produktionsskolerne og de sociale institutioner. Nogle institutionervælger dog også at leje deres bygninger, da det giver dem en større fleksibilitet i for-hold til udsving i indtægtsgrundlaget. Dette gælder især erhvervsfremmeinstitutio-nerne, de sociale institutioner, de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner og kultur-institutionerne,jf. tabel 13.14.Tabel 13.14Begrundelse for at leje eller ønske om at leje bygningerSikrerfleksibili-tet ift.udsving iindtægter0,70,6-0,2-0,20,40,30,20,21,300,1Ikke be-hov for atudnyttebygningerhele tiden-0,3-0,3-1,0-0,4-0,8-1,7-0,7-1,0-2,0-1,8-0,8

Institutionernes mest udbredte begrundelser for at eje eller ønske om at eje egnebygninger er heroverfor, at det giver dem mulighed for frit at indrette og istandsættebygningerne og mulighed for selv at bestemme, hvornår de ønsker at anvende byg-ningerne. Dette fremhæves især af de fleste uddannelsesinstitutioner med undtagelseaf de maritime uddannelsesinstitutioner.Det er derudover også en udbredt opfattelse blandt mange institutioner, at det pålang sigt er billigere at eje end at leje. Dette gælder især de mellemlange videregåendeuddannelsesinstitutioner, de erhvervsrettede udannelsesinstitutioner, universiteterneog de frie skoler, herunder produktionsskolerne.Endelig fremhæves muligheden for at optage mere fordelagtige lån i friværdien somen væsentlig begrundelse for ejerskab af egne bygninger. Dette gælder især blandtmellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, de erhvervsrettede udannelse-

Den del af selvejende institutioners kapacitetsstyring, der vedrører bygningsdriften,er en væsentlig styringsmæssig funktion, der bør tilrettelægges så effektivt som muligtmed henblik på at understøtte varetagelsen af institutionernes kerneopgaver. Der ek-sisterer i dag to hovedmodeller for bygningsdrift, som langt størstedelen af de selv-ejende institutioner er omfattet af.Denførste model,der gælder for de frie skoler, de erhvervsrettede uddannelsesinstitu-tioner og de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner og ofte benævnes»bygningsselveje«, er kendetegnet ved lokalt ejerskab til bygningerne og lokal tilveje-bringelse af finansiering til bygge- og anlægsinvesteringer på det private lånemarked.Bygningsomkostningerne til renter og afskrivninger mv. finansieres via de bygnings-taxametertilskud pr. antal årselever/-studerende, som institutionerne modtager. Deselvejende institutioner, der er omfattet af denne ordning, har det fulde ansvar for atvaretage al indvendig og udvendig vedligeholdelse samt gennemføre ny- til- og om-bygninger og erhverve ejendomme og lejemål mv.

Fordelene ved modellen er, at institutionens ledelse tildeles det fulde ansvar for insti-tutionens økonomi, og at institutionerne får en »bund« i deres økonomi, der er rele-vant i forhold til deres finansielle styring. Samtidig giver modellen institutionerne etincitament til løbende at tilpasse deres bygningskapacitet og sikrer en fleksibel tilpas-ningsevne. Ulemperne ved modellen er dog, at bygningsdrifts- og finansieringsom-kostningerne er højere sammenlignet med en central model, ligesom modellen forud-sætter en kompetent ledelse.De selvejende institutioner omfattet af bygningsselvejet har hidtil haft øgede friheds-grader i forhold til blandt andet regler for forelæggelse af bygge- og anlægsprojekterfor Folketingets Finansudvalg. Med ændringen af budgetvejledningen i forbindelsemed indførelsen af omkostningsreformen i staten, der har hævet forelæggelsesgræn-sen, har de statslige institutioner imidlertid i dag udvidede frihedsgrader i forhold tilde mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner.Denanden model,der gælder for universiteterne og benævnes »huslejeordningen«, erkendetegnet ved statsligt ejerskab til bygningerne og central tilvejebringelse af finan-siering til bygge- og anlægsinvesteringer via den statslige genudlånsordning. Universi-teterne lejer således deres bygninger af Universitets- og Bygningsstyrelsen, som fore-står al udvendig vedligeholdelse samt ny-, til- og ombygninger og ejendomserhver-velser. Universitets- og Bygningsstyrelsens kapitalomkostninger knyttet til bygge- ogvedligeholdelsesopgaverne og omkostninger vedrørende ejendomsadministrationenmv. finansieres via den husleje, som de modtager fra institutionerne.Universiteterne har ansvaret for den indvendige vedligeholdelse mv. og finansiereromkostningerne hertil samt deres huslejeomkostning ud af det samlede taxameter-og kapitaltilskud, som de modtager fra staten. Fordelene ved denne model er, at byg-ningsdriften kan tilrettelægges mere professionelt og effektivt, og at finansieringsom-kostningerne kan minimeres. Samtidig giver modellen institutionerne et økonomiskincitament til løbende at tilpasse kapaciteten. Ulemperne ved modellen er dog, at in-stitutionerne får tildelt færre frihedsgrader. Derudover tildeles institutionerne ikke en»bund« i deres økonomi, der kan være relevant i forhold til at kunne gennemføre enhensigtsmæssig finansiel styring.De selvejende institutioner har købt størstedelen af deres egne bygninger, men hardog også overtaget en række bygninger fra stat, amt eller kommuner. Størstedelen afdisse bygninger er blevet overtaget på ikke-markedsmæssige vilkår, dvs. til en pris dersvarer til eller ligger under den offentlige ejendomsvurdering.Til de bygninger, som de selvejende institutioner selv ejer, og som havde en værdi påknap 34 mia. kr. i 2005, skal lægges de bygninger som institutionerne lejer, hvis densamlede bygningsmasse, som institutionerne anvender, skal gøres op. Universiteternelejede således bygninger til en værdi på omkring 16 mia. kr. i 2005 gennem den stats-lige huslejeordning, hvortil desuden skal lægges sektorforskningsinstitutionernes

14. Finansiel styringSelvejende institutioners finansielle styring er snævert forbundet med institutionernesaktivitets- og kapacitetsstyring og har til formål på kort sigt at sikre den fornødne li-kviditet, så institutionerne kan afholde deres løbende udgifter, og på lang sigt at sikreen hensigtsmæssig kapitalstruktur.Dette kapitel skitserer dele af de selvejende institutioners finansielle styring i praksis.Kapitlet omfatter således for det første en kortlægning af dele af de selvejende insti-tutionernes driftsresultat og likviditet, der relaterer sig til institutionernes kortsigtedefinansielle styring. For det andet omfattet kapitlet en kortlægning af dele af de selv-ejende institutioners balanceposter og dermed kapitalstruktur, der knytter sig til insti-tutionernes langsigtede finansielle styring.14.1 Driftsresultat og likviditet – finansiel styring på kort sigt

Selvejende institutioner skal til enhver tid være i stand til at svare enhver sit. På kortsigt betyder dette, at institutionen skal have den fornødne likviditet til løbende atkunne finansiere sine lønomkostninger, renteomkostninger, afdrag på gæld, forsy-ningsomkostninger, husleje mv. Den finansielle styring er snævert forbundet medinstitutionernes aktivitets- og kapacitetsstyring, da institutionen løbende skal tilveje-bringe likviditet til at gennemføre de aktiviteter og opretholde den kapacitet, somden har planlagt,jf. kapitel 10.Selvejende institutionersordinære driftsresultat,dvs. resultat før ekstraordinære poster,er det samlede udtryk for, hvorvidt institutionerne inden for en given regnskabsperi-ode har været i stand til at gennemføre en effektiv finansiel styring og dermed tilve-jebringe den likviditet, der har været nødvendig for at finansiere de omkostninger,der knytter sig til institutionens aktivitets- og kapacitetsstyring.En opgørelse af de selvejende institutioners ordinære driftsresultat i 2005 viser, atstørstedelen af institutionerne opnåede et positivt resultat. På hovedparten af institu-tionsområderne kan der således konstateres et positivt driftsresultat for sektoren somhelhed, ligesom minimum to-tredjedele af de enkelte institutioner på hvert af områ-derne realiserede et overskud på den ordinære drift.Produktionsskolerne skiller sig ud fra de øvrige institutioner, idet der kan konstatereset samlet negativt resultat af den ordinære drift i 2005. Samtidig er det kendetegnen-de, at kun omkring halvdelen af produktionsskolerne enkeltvis realiserede et positivtdriftsresultat,jf. tabel 14.1.

Ses der på udviklingen i det gennemsnitlige ordinære driftsresultat i perioden 2003-2005 for de selvejende uddannelsesinstitutioner, som der findes sammenligneligeregnskabstal for, fremgår det, at samtlige institutioner på nær produktionsskolernehar oplevet en positiv udvikling. Ikke mindst de mellemlange videregående uddan-nelsesinstitutioner, der i gennemsnit har mere end tidoblet deres overskud fra 2003til 2005, men også de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner har i perioden opleveten gunstig udvikling,jf. tabel 14.2.Den positive udvikling for hver af disse instituti-onstypers vedkommende hænger formentlig blandt andet sammen med, at de hargennemført en række fusioner i perioden og dermed konsolideret sig.Tabel 14.2Udvikling i uddannelsesinstitutioners gennemsnitlige ordinære driftsresultat pr. institution,2003-2005Ændring i pct.2003-05542,46,6224,31.257,6-128,9

De mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner og de erhvervsrettede ud-dannelsesinstitutioner var de institutioner, der absolut set havde den største likvidebeholdning til håndtering af deres løbende likviditetsbehov. Set i forhold til nettoom-sætningen afveg dog kun de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner frade øvrige institutioner,jf. tabel 14.4.Tabel 14.4Likvid beholdning, 2005Samlet likvidbeholdning,mio. kr.Erhvervsrettede uddannelsesinst.Frie grundskolerFrie kost- og kombinationsskolerMellemlange videregående udd. inst.Produktionsskoler1.696,6987,7641,21,027,1175,4Gnst. likvid be-holdning pr. insti-tution, mio. kr.18,22,12,418,91,8Likvid beholdningift. netto-omsætning, pct.14,317,416,923,216,2

For at få et indtryk af, hvorvidt de selvejende uddannelsesinstitutioner er i stand til atafdrage på deres kortfristede gæld i takt med, at den forfalder, kan institutionerneslikviditetsgradberegnes. Likviditetsgraden sætter institutionernes kortfristede gæld iforhold til deres samlede omsætningsaktiver, dvs. de let omsættelige aktiver i form afvarelagre og likvide beholdninger mv., og udtrykker dermed, om institutionen kan ståimod, såfremt alle kortfristede fordringer ønskes indfriet på en gang.Opgørelsen af institutionernes likviditetsgrad viser, at værdien af de frie grundskolersog frie kost- og kombinationsskolers omsætningsaktiver i gennemsnit var 50 pct.større end deres kortfristede gæld i 2005, og at det derfor samlet set er de instituti-onsområder, der er bedst i stand til at svare enhver sit på kort sigt. De erhvervsrette-

De selvejende institutioner skal på lang sigt gennemføre en finansiel styring, der sik-rer en hensigtsmæssig kapitalstruktur med henblik på, at de har mulighed for at opta-ge langfristet gæld på fordelagtige vilkår og indgå længerevarende forpligtelser ogsamarbejder. En hensigtsmæssig kapitalstruktur er således en forudsætning for at in-stitutionerne kan træffe strategiske økonomiske beslutninger,jf. kapitel 10.Kapitalstrukturen refererer til institutionernes balanceposter, herunder sammenhæn-gen mellem deres aktiver og passiver og sammensætningen af deres gældsforpligtel-ser. I det følgende kortlægges derfor de selvejende institutioners balanceposter.De selvejende institutioner havde aktiver for en samlet værdi af 41.773,2 mio. kr. i2005. Heraf havde de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner langt flest aktiver,jf.tabel 14.6.

Erhvervsfremmeinstitutionerne og de kulturelle institutioner er ligeledes de instituti-oner, der har den laveste gearing, der opgøres som forholdet mellem institutionerneslangfristede gæld og deres egenkapital. De maritime uddannelsesinstitutioner og defrie kostskoler har den højeste gearing. Samlet set er institutionerne ud fra en gen-nemsnitsbetragtning dog forholdsvis ugearede, idet fleste institutionsområder har engearing på omkring en eller lidt under en, hvilket betyder, at deres egenkapital er om-trent lige så stor eller større end deres langfristede gæld,jf. tabel 14.15.Den forholds-vis lave gearing gør det lettere for institutionerne at kunne optage lån på fordelagtigevilkår og indgå længerevarende forpligtelser, idet de kan stille sikkerhed over for lån-givere og eksterne samarbejdspartnere.Tabel 14.15Gearing, 2005InstitutionstypeErhvervsfremmeinstitutionerErhvervsrettede uddannelsesinstitutionerFrie grundskolerFrie kostskoler og kombinationsskolerKulturinstitutionerMaritime uddannelsesinstitutionerMellemlange videregående uddannelsesinstitutionerProduktionsskolerSociale institutionerPct.0,020,930,991,170,231,190,750,44-

Opgøres institutionernes formueforhold i stedet i forhold til antallet af årselever/studenterårsværk (STÅ), ses det, at de frie kostskoler og kombinationsskoler bådehar væsentlig flere aktiver pr. årselev samt en større langfristet gæld pr. årselev ogegenkapital pr. årselev end de øvrige selvejende institutioner. Dette hænger sammenmed den betydelige bygningsmasse, som de nødvendigvis råder over i forbindelsemed, at de har elever, der logerer på skolerne. Det tilsvarende gør sig gældende i for-hold til de maritime uddannelsesinstitutioner,jf. tabel 14.17.Tabel 14.17Balanceposter opgjort pr. årselev/STÅ, 20051.000 kr.Erhvervsrettede uddannelsesinstitutionerFrie grundskolerFrie kostskoler og kombinationsskolerMaritime uddannelsesinstitutionerMellemlange videregående uddannelsesinst.ProduktionsskolerAktiver128,866,9240,6191,575,891,0Langfristet gæld49,126,3110,083,024,417,2Egenkapital52,626,594,370,032,439,1

Sammenlignes gennemsnittet af balanceposterne pr. årselev,jf. tabel 14.17,med stan-dardafvigelsen for balanceposterne pr. årselev,jf. tabel 14.18.,inden for hvert institu-tionsområde, fremgår det tydeligt, at der eksisterer en stor spredning på alle områder.Varianskoefficienten ligger således omkring 1,0, hvilket betyder, at standardafvigelsenfor de enkelte poster er lige så stor som gennemsnittet af posterne på hvert instituti-onsområde. Den største spredning kan identificeres i forhold til de frie skolers egen-kapital, hvor varianskoefficienten var 1,7 i 2005,jf. tabel 14.19.Tabel 14.191)Varianskoefficient for balanceposter opgjort pr. årselev/STÅ, 2005AktiverErhvervsrettede uddannelsesinstitutionerFrie grundskolerFrie kostskoler og kombinationsskolerMaritime uddannelsesinstitutionerMellemlange videregående uddannelsesinst.Produktionsskoler0,90,90,50,00,90,7Langfristet gæld1,11,00,70,11,01,6Egenkapital1,31,71,00,01,41,2

Kortlægningen af de selvejende institutioners driftsresultat og likviditet viser, at pånær produktionsskolerne genererede de øvrige selvejende uddannelsesinstitutionerbetydelige overskud i 2005 og oplevede en meget positiv udvikling i deres ordinæredrift fra 2003 til 2005.Kortlægningen af de selvejende institutioners kapitalstruktur viser generelt, at institu-tionerne råder over en betydelig formue, der er placeret i især bygninger. De selv-ejende institutioner rådede således over aktiver med en samlet værdi på ca. 42 mia.kr. i 2005, hvoraf en stor del kunne henføres til værdien af institutionernes bygnin-ger.Kortlægningen viser derudover, at institutionerne de seneste år har konsolideret sig.Udviklingen i de selvejende uddannelsesinstitutioners balanceposter viser således, atderes egenkapital er vokset med 2.253,4 mio. kr. fra 2003 til 2005, hvilket svarer tilen stigning på 18,4 pct.Samlet tegner der sig et overordnet billede af, at de selvejende institutioner har enforholdsvis sund kapitalstruktur, idet de råder over en betydelig egenkapital og er re-lativt ugearede. Dette giver dem gode betingelser for at kunne træffe strategiske be-slutninger og gennemføre en hensigtsmæssig finansiel styring på lang sigt. Institutio-nernes relativt lave gearing gør det således lettere for dem at kunne optage lån påfordelagtige vilkår og indgå længerevarende forpligtelser, idet de kan stille sikkerhedover for långivere og eksterne samarbejdspartnere.Kortlægningen viser dog også, at der inden for hvert institutionsområde eksisterer enstor spredning i forhold til blandt andet, hvor mange aktiver institutionerne besidder,og hvor stor deres egenkapital er, hvilket indebærer, at de enkelte institutioner harforskellige muligheder for at gennemføre en hensigtsmæssig finansiel styring.

15. LedelsesinformationSelvejende institutioners styringsgrundlag i form af relevant og tidstro ledelsesinfor-mation er centralt i forhold til at kunne gennemføre en effektiv økonomistyring. Encentral forudsætning for systematisk at kunne opsamle ledelsesinformation er, at in-stitutionerne har implementeret økonomisystemer, hvortil data forholdsvis enkeltkan indberettes løbende.De selvejende institutioner bestemmer i dag selv, hvilke økonomi- og lønsystemer devil anvende, herunder om de vil anvende de systemer, der er udviklet af Økonomi-styrelsen. Det gælder statens lokale økonomisystem Navision Stat og Statens Lønsy-stem, som de statslige institutioner er forpligtede til at anvende.Dette kapitel undersøger, hvilke økonomisystemer henholdsvis lønsystemer de selv-ejende institutioner faktisk har implementeret med henblik på at understøtte deresøkonomistyring. Derudover undersøges det, i hvilket omfang institutionernes syste-mer er integreret.Det bemærkes,jf. kapitel 1,at de data, der ligger til grund for dele af kapitlet, er ind-samlet før professionshøjskolerne blev etableret. Tabellerne afspejler tillige ikke ud-skilningen af erhvervsakademierne fra erhvervsskolerne, ligesom der ikke er indsam-let data for de institutioner, staten overtog fra amterne 1. januar 2007.15.1 Institutionernes økonomisystemer

Samlet set anvender 38,1 pct. af institutionerne således et standard økonomisystemsom fx XAL eller Concorde, 24,3 pct. anvender et fællessystem udviklet til flere insti-tutioner, 9,8 pct. anvender Navision Stat, mens endelig 27,8 pct. af institutionerneangiver, at de anvender et »andet« økonomisystem,Navision Stat er det mest anvendte regnskabssystem blandt de erhvervsrettede ud-dannelsesinstitutioner. Fællessystemerne er derimod mest udbredt blandt universite-ter og frie kostskoler. Standard virksomhedssystemerne anvendes primært af mellem-lange videregående uddannelsesinstitutioner, produktionsskoler, kulturinstitutioner,sociale institutioner, maritime uddannelsesinstitutioner og erhvervsfremmeinstitutio-ner. Frie grundskoler anvender derimod primært »andre« typer systemer.De uddannelsesinstitutioner, der som led i kommunalreformen overgik til at væreselvejende institutioner pr. 1. januar 2007, anvender Navision Stat, hvorfor samlet setca. 300 selvejende institutioner anvender Navision Stat i dag.Den udgave af Navision Stat, som de selvejende institutioner på Undervisningsmini-steriets område anvender i dag, adskiller sig fra Navision Stat på to punkter. For detførsteer Navision Stat i den selvejende version integreret med det studieadministrativesystem, som uddannelsesinstitutioner anvender med henblik på at opgøre aktivitet,der udgør grundlaget for udbetaling af taxametertilskud til institutionerne. For detandeter Navision Stat i den selvejende version afskåret fra Statens Koncernsystemsåledes, at den selvejende institutions regnskab ikke indgår i statens regnskabsførelse.Der vil imidlertid i 2008 blive frigivet en ny udgave af Navision Stat, som både stats-institutioner og selvejende institutioner vil kunne benytte. Ved opsætningen af detnye Navision Stat skal det således alene vælges, om data skal synkroniseres til StatensKoncernsystem og/eller et studieadministrativt system.

De selvejende institutioner anvender en række forskellige lønsystemer. Samlet set an-giver 38,9 pct. af institutionerne, at de anvender deres eget eller sektorfællesskabetslønsystem, mens 21,6 pct. af institutionerne angiver, at de anvender Statens Lønsy-stem. De resterende 39,5 pct. af institutionerne angiver endelig, at har valgt at an-vende et privat lønbureau til at håndtere deres lønbehandling,jf. tabel 15.2.De samlede tal dækker dog over betydelige forskelle mellem de enkelte institutions-områder. Det er således kendetegnede, at samtlige universiteter og sociale institutio-ner samt langt hovedparten af de »regulerede« uddannelsesinstitutioner i form de er-hvervsrettede uddannelsesinstitutioner og de mellemlange videregående uddannelses-institutioner angiver, at de anvender Statens Lønsystem.Tabel 15.2Anvendte lønsystemerStatensLønsystem20,091,37,41,95,675,090,08,7100,0100,021,6Privatlønbureau80,08,744,635,062,125,06,734,80,00,039,5

En sammenhængende ledelsesinformation, der kobler nøgletal relateret til henholds-vis aktivitetsstyringen, kapacitetsstyringen og den finansielle styring med hinanden, errelevant i forhold til at kunne gennemføre en effektiv økonomistyring. For ikkemindst store og meget komplekse institutioner, der har behov for at samle en langrække forskellige typer data fra forskellige organisatoriske enheder, vil en forudsæt-ning for at sikre en sammenhængende ledelsesinformation være, at økonomisystemetog de øvrige systemer, der indeholder relevante data vedrørende fx aktivitet, persona-le, løn mv., kobles og sammenkøres automatisk.Godt halvdelen af de selvejende institutioner angiver samlet set, at deres økonomisy-stem og de øvrige systemer relateret til økonomistyringen fungerer adskilt – og at dersåledes ikke er nogen integration mellem de data, som systemerne genererer. Godt enfjerdel af institutionerne angiver, at de anvender en række enkeltstående systemer,men at disse dog kan udveksle data, mens knap en tredjedel endelig angiver, at deresøkonomisystem er integreret med institutionens øvrige systemer,jf. tabel 15.3.Tabel 15.3Systemmæssig integration mellem økonomisystem og øvrige systemerAdskiltesystemerErhvervsfremmeinstitutionerErhvervsrettede udd. inst.Fri grundskoleFri kostskoleKulturinstitutionerMaritime udd. inst.Mellemlange vid. udd. inst.ProduktionsskolerSociale institutionerUniversiteterSamlet60,015,245,926,260,575,040,039,1100,08,352,0

Disse generelle tal dækker dog over væsentlige forskelle mellem de forskellige institu-tionsområder. De sociale institutioner, de maritime uddannelsesinstitutioner, kultur-institutionerne og erhvervsfremmeinstitutionerne er alle institutionstyper, der angi-ver, at der eksisterer en meget lille grad af systemmæssig integration mellem deresøkonomisystem og øvrige systemer.Heroverfor står de frie kostskoler, produktionsskolerne og delvist de erhvervsrettedeuddannelsesinstitutioner, som angiver, at deres styringssystemer er kendetegnet veden høj grad af integration.Universiteterne og især de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, somer de største selvejende institutioner angiver, at deres økonomisystem kun i megetbegrænset omfang er fuldt integreret med de øvrige styringssystemer på trods af, atnetop disse institutioner er karakteriseret ved en betydelig organisatorisk kompleksi-tet og derfor som udgangspunkt vil have størst behov for en automatisk integrationaf styringsrelevante data. Størstedelen af universiteterne og delvist de mellemlangevideregående uddannelsesinstitutioner har dog sikret sig, at de forskellige systemerkan udveksle data. Det må antages, at dette også gælder for professionshøjskolerne.En anvendelig ledelsesinformation betinges dog ikke alene af, at de relevante syste-mer kan udveksle data. De pågældende data skal således også være tilstrækkeligt de-taljerede. Dette gælder ikke mindst i forhold til store, komplekse organisationer somisær universiteter og professionshøjskoler. Meget tyder imidlertid på, at universiteter-ne bl.a. ikke har tilstrækkeligt detaljerede løndata til rådighed i forhold til at kunnegennemføre en effektiv økonomistyring. Universiteterne anvender således ikke del-regnskabsnumre i deres lønsystem og kan derfor ikke opgøre fx løn- og sygefraværs-statistik på fakultetsniveau eller andre relevante niveauer, der afspejler universiteter-nes organisation.Det bemærkes, at de institutioner, der i dag anvender Navision Stat og Statens Løn-system, har fri adgang til ØS LDV, som er et »datavarehus«, der opsamler data fraNavision Stat og fra Statens Lønsystem. Med ØS LDV er det således muligt at laverapporter, der indeholder både økonomi- og løndata. Derudover er det muligt at laveintegrationsgrænseflader i ØS LDV, således at fx tidsregistreringsdata også kan hen-tes ind i systemet,jf. boks 15.1.

Boks 15.1ØS LDVØS LDV er ØkonomiStyrelsens LedelsesDataVarehus. Et datavarehus er kort defineret en database elleret system som har som hovedopgave at støtte analyse af data snarere end nyproduktion af data. ØSLDV platformen er udviklet for at få ens strategi på løn- og regnskabsområdet, og dermed et tilbud ombedre adgang til SLS og Navision Stat informationer. ØS LDV er således en afløser for den lokale adgangtil SLS data, herunder Crystal Enterprise og andre filudtræk fra SLS.ØS LDV er et lokalt datavarehus, der som udgangspunkt opsættes med institutionernes SLS og NavisionStat data. Det indeholder en standardrapportpakke, der giver web-adgang via rapporteringsværktøjetReporting Services. Endvidere indeholder det en standardkubepakke, der giver en analytisk adgang tilløn- og regnskabsdata via fx Excel. Det indeholder desuden vedligeholdt adgang til data, der opdateresnår der sker ændringer i data fra SLS og Navision Stat.ØS LDV er en enkel og fleksibel datavarehusplatform, der kan anvendes til platform for egne ledelsesin-formationsløsninger, hvor data kan kombineres på tværs af regnskaber og løngrupper - fx for driftsfæl-lesskaber. Platformen giver mulighed for at kombinere finansielle og lønmæssige informationer medproduktionsdata – fx fra studieadministrative systemer, tidsregistreringssystemer eller ESDH systemer.Data i ØS LDV kan tilgås af alle rapporteringsværktøjer, som kan arbejde på en Microsoft SQL Server, fxPerformance Point Server, Targit, Crystal Reports, Hyperion mv.Kilde: Økonomistyrelsen.

Der eksisterer en stor spredning både i forhold til hvilke økonomisystemer og hvilkelønsystemer, som de selvejende institutioner anvender. Kun en begrænset del af insti-tutionerne anvender det statslige Navision Stat som økonomisystem. Derimod an-vender hovedparten af institutionerne enten standardsystemer eller fællessystemerudviklet indenfor en given sektor. Det sidste gælder ikke mindst universiterne. Medde tidligere amtslige uddannelsesinstitutioners overgang til selveje pr. 1. januar 2007er der dog sket en stigning i antallet af institutioner, der anvender Navision Stat, dasamtlige disse institutioner anvender dette økonomisystem.Knap 80 pct. af institutionerne angiver, at de anvender deres eget/sektorfællesska-bets lønsystem eller et privat lønbureau, mens kun lidt over 20 pct. angiver, at de an-vender Statens Lønsystem. Uagtet at det muligvis kan være hensigtsmæssigt for insti-

tutionerne at anvende egenudviklede lønsystemer, kan det for staten vanskeliggøreindsamlingen af sammenlignelige og retvisende løndata.Samtlige universiteter samt størstedelen af de erhvervsrettede uddannelsesinstitutio-ner og de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner anvender dog StatensLønsystem.Det er karakteristisk, at over halvdelen af institutionerne angiver, at økonomisyste-merne er adskilt fra de øvrige styringssystemer, og at der således ikke finder dataud-veksling sted. De frie kostskoler og produktionsskoler angiver, at de har den størstegrad af systemmæssig integration. Det er derudover iøjnefaldende, at universiteterneog de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner – som de største og mestkomplekse organisationer – angiver, at de kun i meget begrænset omfang har sikreten automatisk integration af data, men kun har sikret, at der kan finde dataudvekslingsted. Det antages også at gælde for professionshøjskolerne. Derudover vurderes uni-versiteterne i dag ikke at have tilstrækkeligt detaljerede løndata til rådighed i forholdtil at kunne gennemføre en effektiv økonomistyring.