URU, Alm.del - 2008-09 - Bilag 293: Dansk resumé af evalueringen af Opfølgende evaluering af indsatsen efter tsunamien i 2004

evalueringresuméDenne evaluering ser på om og hvordan,der er sammenhæng mellem den førsteakutte nødhjælpsindsats, den efter-følgende genopbygning og den merelangsigtede udviklingsstøtte, der blevgivet efter tsunamien i december 2004.Evalueringen fokuserer på Indonesien,Sri Lanka og Maldiverne, der modtogstørstedelen af de omkring 70 milliarderkroner, der i de første måneder strøm-mede ind fra hele verden som støtte tilofrene for tsunamien. Evalueringenshovedformål er at sammenfatte erfarin-gerne fra denne komplekse og omfat-tende hjælpe- og genopbygningsindsats.Den dækker perioden 2005-2008 oghar fem tematiske områder – statenog civilsamfundets rolle, levevilkår ogfattigdom, social sammenhængskraft,katastrofeberedskab og kapacitetsopbyg-ning. Evalueringen er baseret på et om-fattende litteraturstudie af omkring 600dokumenter, to store interviewundersø-gelser og feltstudier i de tre lande og erblevet gennemført af britiske ChannelResearch i samarbejde med tre partnere– konsulentfirmaerne Dara, AIDMI ogTeamC Voter. Evalueringen, der er blevetstøttet af mere end ti donorer, nationalemyndigheder, og en række internationaleNGOer, er blevet ledet af Sida med støtteaf blandt andet UdenrigsministerietsEvalueringskontor.Overordnede konklusionerEvalueringen anerkender den omfattendeindsats, der blev ydet efter tsunamien ogdens enorme ødelæggelser. Det er en ind-sats, der har reddet liv, lindret nød og førttil genopbygning af lokalsamfundene påhistorisk kort tid i en situation med enormebehov, under vanskelige lokale omstændig-heder og af en række forskellige aktører.Alligevel er de forventede resultater kundelvist blevet opnået. Selv om der findesgode eksempler på, at der er skabt sam-

menhæng mellem forskellige former forstøtte, har en generel mangel på koordina-tion og overordnet analyse bevirket, at ud-viklingseffekten har været svagere, end denkunne have været. Det er bedst lykkedes atskabe sammenhæng mellem de forskelligeindsatser, der hvor staten har været i standtil at etablere en koordinerende indsats iselve den katastroferamte region (som iAceh i Indonesien), og der hvor hjælpeor-ganisationerne har kunnet skabe et klimaaf gensidig tillid.Hvad angår den langsigtede udvikling, hartsunami-indsatsen været mest effektiv veddens bidrag til en genbygning af infra-struktur, boliger og erstatning af ejendelesamt ved, at den har været med til at øgeopmærksomheden om katastrofeforebyg-gelse. Derimod er de forskellige former forstøtte ikke blevet koordineret på en måde,så det har haft større indflydelse på denlangsigtede fattigdomsbekæmpelse elleropbygningen af lokal kapacitet.

Som hovedårsag hertil peger evaluerin-gen på den lave prioritering af langsigtetplanlægning og gensidig udveksling afinformation. Overordnede tiltag som hurtiggenopbygning, katastrofeberedskab ogfattigdomsbekæmpelse blev planlagt ogimplementeret hver for sig. De forskelligeaktører har haft en tendens til at koncentre-re sig om resultaterne af deres egne indsat-ser, der ofte har haft en kort tidshorisont.Den lokale kulturelle og politiske virkelig-hed er ikke blevet systematisk analyseretog kun i få tilfælde er der udviklet strategierfor opbygning af kapacitet i lokalområ-derne.BaggrundJordskælvet i det Indiske Ocean den 26.december 2004 og den efterfølgendetsunami resulterede i over 225.000 men-neskers død og skabte kolossale ødelæg-gelser. Dette førte til en støtte af et hidtiluset omfang over meget kort tid. I 2005-06fik ’the Tsunami Evaluation Coalition’ (TEC)– der var dannet af en række donorer ogorganisationer - lavet en fælles internatio-nal evaluering af tsunami-indsatsen. Denneevaluering var bl.a. baseret på et studie,der så på sammenhængen mellem nød-hjælp, genopbygning og udviklingshjælp(også kaldet LRRD-studiet).Den første evaluering pegede bl.a., at dervar behov for en opfølgning på LRRD- stu-diet, når en større del af genopbygnings- ogudviklingsindsatsen var blevet gennemført.Det er denne opfølgende evaluering (LRRD2), der nu er blevet lavet. Evalueringendækker det hjælpearbejde, der er blevetudført af såvel NGOer, FN-organisationer,donorer og nationale regeringer - samtcivilsamfundsorganisationer og initiativeri lokalsamfundet. Et vigtigt udgangspunktfor evalueringen har været, at tsunami-

hjælpen ikke kun skulle bringe lokalsam-fundene tilbage til det niveau, de var påfør tsunamien, men også styrke de berørtesamfund socialt og økonomisk og gøre demmindre sårbare fremover.DelkonklusionerStaten og civilsamfundets rolleTsunamien resulterede i en stærkere rollefor nationalstaterne. Koblingen mellemnødhjælp og genopbygning gav de nationa-le myndigheder i alle tre lande mulighed forat overtage ledelsen af genopbygningspro-cessen. Den berørte befolkning har ændretopfattelse af, hvem der er hovedaktør i gen-opbygningsprocessen, så der i mindre gradpeges på de internationale organisationerog i højere grad på de nationale (Sri Lanka)eller de lokale (Indonesien) myndigheder.Katastrofehjælpen åbnede også noglenye - omend varierende - muligheder forcivilsamfundet i de tre analyserede lande,og selvhjælpsgrupper og lokale NGOerspillede en meget stor rolle især i periodenumiddelbart efter tsunamien.Katastrofen har i alle tre lande haft enpositiv indflydelse på tidligere interne kon-flikter, idet stridende parter blev tvunget tilat samarbejde omkring de fælles udfordrin-ger. Men samarbejdet holdt ikke altid retlænge, blandt andet fordi donorerne ikkekoblede genopbygning og konflikthåndte-ring sammen.I perioden umiddelbart efter tsunamienskete der også en vis decentralisering afansvar og styrkelse af de lokale autoriteterog civilsamfund, men selv om denne ud-delegering ikke altid er blevet fastholdt, sågav det nogle erfaringer og åbnede dørenfor en erkendelse af værdien af at decentra-lisere beslutningerne.

Evalueringen erkender, at det er en vanske-lig balance, men peger på, at der er blevetlagt så stor vægt på en hurtig indsats, atdet er sket på bekostning af en inddragelseaf lokalbefolkningen og dens behov. Hast-værk har også ført til manglende gennem-sigtighed og en utilstrækkelig styring af demidler, der blev givet.Beskæftigelse, fattigdom og økonomiskfremgangEn af de omfattende konsekvenser aftsunamien var, at de fattige, der oftevar meget sårbare over for ændringer iomgivelserne, mistede deres levebrød. Engrundlæggende forbedring af situationenville således kræve, at der blev opnåetmindre sårbare former for beskæftigelse oget mere sikkert eksistensgrundlag.på den positive side har alle tre landeoplevet fremskridt i genetablering af deødelagte økonomier og i folks levebrød. Deter blandt andet sket takket være det stærkefokus på genopbygning og erstatning af mi-stet ejendom og ejendele. Men en af eva-lueringens konklusioner er, at donorbistan-den ikke har været i stand til at give denfattigste del af befolkningen i de tre landemere langsigtede økonomiske udviklings-muligheder. I områder, hvor størstedelen afbeskæftigelsen var i den uformelle sektor,har store genopbygningsprogrammer ikkehaft den store varige indvirkning på denlokale beskæftigelse. Evalueringen vur-derer, at donorerne har haft en utilstræk-kelig forståelse af de lokale økonomiskedrivkræfter. Blandt andet at det ikke kun erinfrastrukturen og produktionsmidler somnet og fiskebåde, der er vigtige, men ogsået velfungerende marked og opbygning affærdigheder.Fokus på erstatning af ejendele har ogsåvirket diskriminerende, idet de mandligt

dominerede aktiviteter, der typisk er base-ret på brug af fysiske redskaber, er blevetstøttet. Omvendt har erhverv baserede påforarbejdning og handel, der i højere gradvaretages af kvinder, ikke fået den sammeopmærksomhed.Desuden har hjælpeorganisationerne haften tendens til at koncentrere sig om demere synlige lokaliteter og mest synligeprogrammer, og indsatsen var ofte kon-centreret i de mest tilgængelige områderog var ikke i stand til at udligne regionaleindkomstforskelle. Evalueringen pegerogså på, at indsatserne var for kortsigtede,og at en længere tidshorisont formentligville have givet nogle bedre resultater.Lokaludvikling og social sammenhængs-kraftKarakteren af genopbygningsprocessen harhaft en betydelig indflydelse på relatio-nerne i de berørte lokalsamfund. på denene side har især fordelingen af boligerspillet en vigtig lighedsskabende rolle, menpå den anden side har støtten også væreten vigtig årsag til konflikt, når den lokaleelite søgte at sikre sig fordele, når jord ogboliger blev fordelt. Antallet af konflikterer dog faldet, og evalueringen peger på,at mange føler, at den sociale sammen-hængskraft i lokalsamfundene helt ellerdelvist er blevet genoprettet, og at hjælpenhar medført en tilbagevenden til en normaltilstand og skabt bedre forhold for mangeaf de berørte lokalsamfund.Evalueringen har søgt at indkredse defaktorer, der især synes at være vigtige, nårde sociale relationer i lokalsamfundeneskal genskabes. Det drejer sig bl.a. ombetydningen af, at der anvendes en inte-greret tilgang, hvor støtten til infrastruktur,beskæftigelse, social mobilisering, psyko-social støtte osv. forstærker hinanden i

stedet for at blive gennemført i isolation.Evalueringen peger også på vigtighedenaf initiativer, der lægger vægt på kvindersdeltagelse, tager udgangspunkt i lokalenormer og baserer sig på lokalt ejerskab.KatastrofeforebyggelseI de seneste fire år er der gjort storefremskridt gennem lovgivningsmæssigeog institutionelle ændringer for at mind-ske risikoen ved naturkatastrofer. videnom tsunamier og relevante forholdsreglerer vokset kolossalt, og befolkningensopmærksomhed har ændret sig mar-kant. Katastrofeforebyggelse er blevet enprioritet i hele regionen, og der er blevetetableret advarselssystemer både nationaltog internationalt.Katastrofeberedskabet skal dog stadig heltud til befolkningen i de udsatte områder,og en række af indsatserne gennemføresfortsat uden en overordnet koordination.Endvidere skal rollerne imellem de forskel-lige nationale aktører defineres klarere- især på lokalt niveau, hvor kapacitetenmange steder fortsat er begrænset - for atkatastrofeberedskabet kan blive effektivt.Ubalanceret kapacitetsopbygningTsunami støtten har medført en rækkeinitiativer rettet mod kapacitetsopbyg-ning; mange af dem med gode resultater.Kapacitetsopbygningen er primært foregåeti de nationale institutioner og har i storudstrækning bygget på den eksisterendetekniske og administrative ekspertise.Dette fokus på det nationale niveau afspej-ler donorernes opfattelse af, at genopbyg-ningsprocessen bør være forankret hosstaten i de ramte lande.Omvendt finder evalueringen, at mu-ligheden for at sikre en hårdt tiltrængtlokal kapacitetsopbygning ikke er blevet

udnyttet. på det lokale niveau har støttenprimært rettet sig mod genopbygning ogerstatning af fysisk ejendom og ejendele,ikke opbygning af lokal kapacitet. Samtidiger den eksisterende lokale kapacitet ofteikke blevet udnyttet. I nogle tilfælde er denendda blevet helt overset eller ’misbrugt’på kortvarige konsulentopgaver. Endviderepeger evalueringen på et utilstrækkeligtsamarbejde mellem NGOer og regeringsor-ganers på den ene side og professionellenetværk og nationale akademiske institu-tioner på den anden.AnbefalingerEvalueringen indeholder en række anbefa-linger rettet mod de ramte landes regerin-ger, donorlandene, FN-organisationer ogNGOer samt civil samfundsorganisationer.Nogle af de centrale anbefalinger for dono-rerne er:•Donorerne skal ikke overlade planlæg-ningen af genopbygningsindsatsentil humanitære organisationer eller tilmulti-donor nødhjælpsfonde, der haret begrænset mandat indenfor områ-der som økonomi eller infrastruktur.I de ramte lande bør donorerne samar-bejde med regeringen på det centrale,regionale og det lokale plan baseret påen klar arbejdsdeling mellem de for-skellige niveauer. De lokale myndighe-der skal dele information om opnåederesultater og om de forskellige NGOer,netværk og foreninger, der bistår medgenopbygningen.Donorerne bør gøre tidsrammen forindsatserne længere og have budget-ter, der muliggør hurtige og decentraleallokeringer samt planlægning pålængere sigt. Donorerne skal også ac-ceptere, at genopbygning tager tid ogprioritere monitorering og evaluering

af genopbygningsindsatsen. Det børtilstræbes, at der er lokal deltagelse ifremtidige evalueringer.Donorerne bør løbende vurdere pro-cedurerne for multi-donor nødhjælps-fondene i genopbygningsfasen ogkræve, at projektforslag indeholder enanalyse af, hvilke positive og nega-tive konsekvenser støtten vil have forkonflikter i modtagerlandet.Donorerne bør sikre, at støtten rettesmod dækningen af basale behov ogmod at reducere risikoen for fortsatsårbarhed. Støtten skal ikke alene

Det er vigtigt, at der gennemføres evalu-eringer, som denne, der vurderer resulta-terne på lidt længere sigt af humanitæreindsatser. Ikke mindst af store genopbyg-ningsindsatser, som den der fandt stedefter tsunamien i 2004. Evalueringen pegerpå en række erfaringer, som udgør noglehelt centrale udfordringer for det humani-tære arbejde. Det gælder bl.a. spørgsmåletom indsatsernes tidshorisont – herunderat finde den rette balance mellem hurtigt atafhjælpe nogle akutte behov og den merelangsigtede udviklingsindsats - og organi-seringen af samarbejdet mellem donorerneog lokale myndigheder, NGOer og andrehumanitære organisationer.Evalueringens konklusioner er dog ikkeså overraskende og er endvidere ret

generelle. Donorerne har lært en masseaf erfaringerne fra den støtte, der blevgivet efter tsunamien i 2004, og de flesteaf evalueringens anbefalinger, har manallerede søgt inddraget i det internationalesamarbejde. Det ville derfor have væretrelevant, hvis evalueringen havde søgt atvurdere, hvorvidt de senere års udviklingi det humanitære arbejde har taget højdefor evalueringens konklusioner og anbefa-linger og de erfaringer, der kan uddrages aftsunami-indsatsen her fem år efter.I Danmark har man formuleret en nyhumanitær strategi, der vil blive lanceret iseptember 2009, og som bl.a. bygger påerfaringerne fra tsunamien. Den nye danskestrategi lægger vægt både på at bidragetil genopbygningsindsatser og at mindske

sårbarheden overfor fremtidige katastrofer.Det fremgår også af strategien, at man vilarbejde for en integreret tilgang, der sikrersammenhæng mellem de kortsigtedeindsatser og indsatser, der fokuserer på enbæredygtig udvikling på længere sigt. Etcentralt element i strategien er endvidere,at man fra dansk side vil arbejde for eneffektiv koordinering af de humanitæreindsatser.