URU, Alm.del - 2008-09 - Bilag 290: Politikpapir for Danmarks engagement i Somalia

Danmarks politik og engagement i forhold til Somalia baserer sig på bilaterale såvel sommultilaterale tiltag, særligt gennem EU og FN. Dette papir sætter Danmarks politiske ogbistandsmæssige engagement i Somalia ind i en samlet strategisk ramme. Den skrøbelige ogvanskeligt forudsigelige politiske og sikkerhedsmæssige situation i Somalia bevirker, at derløbende vil være behov for at justere danske prioriteter og tilgange i forhold til det langsigtedemål: Et fredeligt, moderat og demokratisk Somalia i bæredygtig, fattigdomsorienteret vækst.Danmark vil bilateralt og gennem internationale og regionale organisationer arbejde for at:•styrke det internationale samfunds politiske engagement i Somalia, herunder gennem etforbedret samarbejdet mellem FN og AU;•opbygge kapaciteten i de somaliske institutioner, der har ansvar for tilvejebringelse afsikkerhed, og bidrage til kapacitetsopbygning af sub-regionale organisationer af brederesikkerhedspolitisk relevans for Somalia;•bidrage aktivt til det internationale samfunds indsats for at inddæmme pirateri ud forSomalias kyst, herunder fastholde et dansk engagement i den sømilitære indsats modpirater og bidrage til at identificere praktiske løsninger på de juridiske udfordringer, sompirateribekæmpelse indebærer;•fastholde og udbygge et stærkt dansk bistandsengagement med et tæt samspil mellemhumanitære, nærområde- og bilaterale bistandsindsatser, herunder øge den bilateralebistand til Somalia til 50 mio. kr. årligt fra 2010 og nærområdeindsatsen i og omkringSomalia til 56 mio. kr. i 2010;•den danske bistandsindsats kan støtte aktiviteter i alle dele af Somalia og beror på enfleksibel - og når nødvendigt – risikovillig tilgang;•styrke den internationale bistand i Somalia gennem tæt koordination mellem donorer ogpartner organisationer i Somalia;•opbygge somaliske myndigheders kapacitet til at levere basale sociale serviceydelser;•bekæmpe terror og ekstremistiske elementer i og omkring Somalia, og forhindre atSomalia bliver en ”safe haven” for international ekstremisme og pirateri.

Somalia er en fejlslagen stat. En kombination af 18 år uden en central, effektiv regering ogkonstante interne stridigheder har uddybet fattigdommen og ført til en stærkt bekymrendehumanitær situation med omfattende tab af menneskeliv. Somalias skrøbelige tilstandforstærker den ustabile situation på Afrikas Horn og kan have betydelig negativ indvirkning isåvel regionen som i Europa og Danmark. Pirateriet ud for Somalias kyst er et eksempel. Al-Qaedas opfordringer til grupper i Somalia om udførelse af terrorhandlinger et andet.Danmark har siden 1997 ført en stadigt mere aktiv og engageret politik i Somalia. Målet medden danske politik er at bidrage til en fredelig, stabil, moderat og bæredygtig udvikling i Somalia,som kan give den somaliske befolkning mulighed for at bekæmpe fattigdom og forbedrelivsbetingelserne for alle. En fredelig udvikling i Somalia, hvor stadig flere løftes ud affattigdom, er også en direkte dansk interesse. En sådan udvikling vil medvirke til at dæmme opfor radikalisering samt at forhindre, at Somalia bliver en ”safe haven” for terrorrelateredeelementer og pirater.Den dynamiske, politiske og sikkerhedsmæssige situation i Somalia bevirker, at der løbende vilvære behov for at justere de danske prioriteter og tilgange. Primo august harovergangsregeringen reelt kun militær kontrol over præsident paladset (Villa Somalia), havnensamt lufthavnen. Såfremt den politiske og sikkerhedsmæssige situation forværres radikalt, kander være behov for en omfattende revurdering af den danske tilgang. Af samme grund erhorisonten for dette politikpapir udgangen af transitionsperioden, som for nærværende erfastsat til august 2011.III.Centrale udviklinger frem mod transitionsperiodens afslutning august 2011

Somalia har en befolkning på ca. 8,5 mio. Hertil kommer mere end 5 mio. etniske somalierebosat i Etiopien, Kenya og Djibouti, samt et antal af samme størrelsesorden spredt i diasporaenover hele verden. USA og Canada huser det største antal etniske somaliere, mens der i hvert afde nordiske lande bor 15-20.000. Verdensbanken har estimeret Somalias bruttonationalproduktpr. indbygger i 2002 til at være 226 USD, og Somalia er dermed et af verdens fattigste lande.Traditionelt har landet ernæret sig ved kvægbrug, landbrug omkring floder og frodige dalstrøgsamt regional handel. Mange års krig og tilbagevendende tørke har imidlertid nedbrudtgrundlaget herfor. Husdyrbestanden (primært kameler og geder) er decimeret og vil kunvanskeligt kunne opbygges igen. For hovedparten af Somalias indbyggere er situationen derformeget vanskelig. Mellem en tredjedel og halvdelen af befolkningen er afhængig affødevarebistand og af at modtage vand fra nødhjælpsorganisationer. Over 1 mio. er interntfordrevne, der er blevet tvunget bort fra deres hjem bl.a. pga. klanstridigheder. Meget få haradgang til skole eller basale sundhedsydelser.Vanskeligheden ved at skabe fred i Somalia bunder i en yderst kompleks og dynamisk blandingaf regionale interesser, klanforhold, religion, diaspora samt økonomiske og kriminelle interesser– faktorer, der alle bidrager til en manglende sammenhængskraft i landet. Sidensammenbruddet i 1991 har Somalias befolkning levet i et anarki, som visse grupper ibefolkningen, herunder elementer i den indflydelsesrige diaspora, har udnyttet til at skabelukrative økonomiske og i et vist omfang kriminelle aktiviteter. Den uformelle økonomi i3

Somalia bør ikke undervurderes – for eksempel har Somalia et af regionens mest velfungerendemobiltelefonnet. Der er således grupper i Somalia, der har interesse i at modarbejdeetableringen af en effektiv regering, der kan opretholde lov og orden samt gennemføre fiskalepolitikker. Somalia har ikke tradition for fundamentalistisk tilgang til Islam, men de sværelivsbetingelser har givet islamistiske grupper som Al-Shabaab mulighed for at vinde fodfæste - ihvert fald indtil andre aktører kan tilbyde samme sikkerhed og social udvikling.Da samlingsregeringen ikke er i stand til at kontrollere mere end en lille del af hovedstadeneffektivt, håndhæves lov og orden af lokale, oftest klanbaserede krigsherrer og deres militser.Beskatning af forretningsdrivende og passerende transporter samt den meget lukrative handelmed khat er deres hovedindtægter. Traditionelle ledere og ældre samt religiøse domstole spilleren betydelig rolle i den daglige regulering af samfundene. Særligt i de områder, der kontrolleresaf radikale islamistiske militser anvendes en ganske streng form for Sharia. Politiskeallianceforhold i Somalia er meget labile. Lokale krigsherrer og sub-klaner skifter ofte loyalitet,hvis det er i deres interesse. Hvis regeringen skal opnå kontrol med hele landet, skal det snarereske ved at vinde lokale magthavere over på sin side end ved at besejre sine modstanderemilitært. Blandt andet derfor er civilsamfundets, herunder kvinders, deltagelse afgørende for atskabe et fornyet håb om et bæredygtigt livsgrundlag baseret på fredelig sameksistens.Somalias situation kompliceres af, at to regioner har opnået en vis de facto selvstændighed.Somaliland har etableret sit eget regeringsapparat og har formået at opretholde en vis ro ogorden. Somaliland er i færd med at planlægge afholdelse af præsidentvalg i efteråret 2009, ogDanmark er en aktiv donor i denne proces. Somaliland har erklæret selvstændighed fra Somalia,men er ikke anerkendt internationalt. ”Puntland” er også en selvstændig region med eget –svagt - regeringsapparat, men Puntland anerkender regeringen i Mogadishu. Regionen har væretpræget af uroligheder og kidnapninger om end ikke på niveau med den sydlige-centrale del afSomalia. En af piraternes to højborge ligger i Puntland – den anden i det centrale Somalia.Et afgørende element for Somalias fremtid er en fredelig regional udvikling. Somalia har imange år været centrum for en stedfortræder-krig, hvor Eritrea har søgt at undergraveEtiopiens sikkerhed ved at støtte oprørsbevægelser i Somalia, som har interesse i at genskabe etStorsomalia, der omfatter Djibouti og dele af Etiopien og Kenya. Disse tre lande har derforstærke interesser i Somalia. Situationen i Somalia er dermed flettet tæt sammen mednabolandenes sikkerhedspolitiske interesser, hvilket ikke altid har været fremmende for enpositiv udvikling i Somalia. Det er ikke mindst i dette lys, at den regionalesamarbejdsorganisation, IGAD, har en vigtig rolle at spille i de kommende år for at fremme detregionale samarbejde på tværs af snævre nationale interesser.I det regionale perspektiv bør det også fremhæves, at de arabiske lande har interesser iudviklingen i Somalia. Samlingsregeringen og dens forgængere har modtaget officiel støtte frade arabiske lande, mens islamistiske oprørsbevægelser ad mere uofficielle kanaler har modtaget– formentlig mere omfattende - støtte fra forskellige arabiske donorer.På trods af flere end 15 regeringsdannelser har Somalia ikke haft en fungerende, centralregering siden 1991. I de seneste måneder har der dog været en række udviklinger, der hartændt et skrøbeligt håb om fremskridt. I oktober 2008 førte forhandlinger faciliteret af FN iDjibouti - med støtte af AU og IGAD - til en aftale mellem overgangsregeringen (TFG) og4

moderate dele af de tidligere Islamiske Domstole om at inkludere sidstnævnte i regeringen ogparlamentet. Aftalen omfattede også tilbagetrækningen af de etiopiske styrker, der i 2006fordrev de Islamiske Domstole. I februar 2009 dannedes en samlingsregering (GNU) med denrelativt moderate islamiske leder Sheikh Sharif Sheikh Ahmed som ny præsident.Samlingsregeringen er det hidtil bedste bud på en regering, der kan bygge bro over dekomplekse kløfter i Somalia. Endvidere er det positivt, at den nye regering har lagt vægt på atfremme sin dagsorden gennem forhandling og ikke ved magtanvendelse. Præsidenten ønskerbred national forsoning og har inviteret oprørsbevægelserne, herunder Al-Shabaab, tilsamarbejde. Men udfordringerne er enorme, og selv om der nok er en betydelig velvilje ibefolkningen overfor regeringen har den kun reel kontrol over en meget begrænset del afhovedstaden. Det må forventes, at der i årene fremover kan opstå både nye alliancer ogfraktioner, der løbende vil nødvendiggøre justeringer af sammensætningen af de lovgivende ogudøvende institutioner.Det vil imidlertid være afgørende for en stabil og fredelig udvikling i Somalia, at regeringen kanfremvise resultater, der kan vinde befolkningens tillid. Først og fremmest skal regeringen påbaggrund af en bredt funderet politisk proces skabe en stabil sikkerhedssituation. Parallelthermed skal regeringen opbygge og sikre finansiering af sikkerhedsstyrker, herunder især politi.Håndteringen af islamistiske oprørsbevægelser må forventes at forblive en vanskeligsikkerhedsmæssig udfordring for den nye regering, og der er betydelig risiko for, at det ikke villykkes at formå alle disse grupperinger til at acceptere en fredelig løsning. I den sammenhæng erder også rapporter om tilstedeværelsen af en kerne af udenlandske ekstremistiske elementermed tilknytning til al-Qaeda, der fortsat opfordrer Al-Shabaab til militant modstand modregeringen. Forhandlings- og forsoningsprocessen vil derfor formentlig strække sig ud overtransitionsperioden. Målet er at gøre den uforsonlige gruppe så lille som mulig og samtidig såvidt muligt at pacificere den. Ud over de eksterne negative kræfter skal regeringen også gå envanskelig balancegang, f.eks. i forbindelse med beslutningen om indførelse af Sharia-lovgivning,for på den ene side at sikre så bredt et regeringsgrundlag som muligt men på den anden sideundgå at støde moderate somalier og det internationale samfund fra sig. Det må dog forventes,at styret i retlig og social henseende vil være ganske konservativt.Det internationale samfund bakker op om den nye regering. Det internationale samfundspolitiske og bistandsmæssige tiltag i regeringskontrollerede områder koordineres i deninternationale kontaktgruppe for Somalia under ledelse af FN’s særlige udsending OuldAbdallah. En samlet tilgang for den internationale støtte til den nye regering søges udviklet idette forum, der omfatter såvel FN-organisationerne som væsentlige bilaterale donorer. FN-organisationerne, herunder særligt UNPOS og UNDP, har i kraft af fraværet af såvel eneffektiv somalisk regering som andre bilaterale aktører på jorden en helt central rolle i Somaliabåde i den politiske udvikling og i bistandshenseende, ligesom NGO’er særligt på dethumanitære område er afgørende for den konkrete gennemførelse af aktiviteter.Den Afrikanske Union er ligeledes stærkt engageret både i den politiske proces og gennemindsættelsen af den fredsbevarende styrke AMISOM. AU formåede i forbindelse med Etiopienstroppe-tilbagetrækning i januar 2009 at fastholde AMISOM, men beslutsomheden vil meget velkunne blive sat på svære prøver i den kommende tid, særligt hvis en FN-afløsningsstyrke5

På længere sigt er målet med Danmarks politik og engagement i forhold til Somalia at bidragetil et fredeligt, moderat og demokratisk Somalia i bæredygtig, fattigdomsorienteret vækst. Påkortere og mellemlang sigt er målet at bidrage til opfyldelsen af transitionsforfatningens mål iperioden frem til 2011, herunder til opbygningen af inklusive regeringsinstitutioner ogfortsættelse af freds- og forsoningsprocessen, samt at bidrage til en forbedring af levevilkåreneog den humanitære situation for den somaliske befolkning. Dette vil også mindske risikoen foren destabilisering af landene i regionen, som Danmark har et omfattende samarbejde med. Enpositiv udvikling i Somalia med en effektiv, central (eller føderal) og moderat regering vil tilligemedvirke til at dæmme op for radikalisering og undgå at Somalia bliver en ”safe haven” forterrorrelaterede elementer og pirater.Den danske indsats i forhold til Somalia omfatter dialog med samlingsregeringen ogmyndighederne i Puntland og Somaliland primært gennem regionale organisationer, konkretebistandsindsatser og ekspertrådgivning. De forskellige indsatser bør også fremover anvendesstrategisk og effektivt, ligesom samspillet mellem dem bør styrkes.A. Politisk engagementDanmarks politiske engagement i forhold til Somalia sker først og fremmest gennem regionaleorganisationer og andre multilaterale fora, f.eks. den internationale kontaktgruppe, samt vedbilaterale kontakter til samlingsregeringen gennem den danske repræsentation i Kenya.EU er Danmarks vigtigste indgang til indsatsen i Somalia. I overensstemmelse med EU'sAfrikastrategi bidrager EU til AMISOM samt AU generelt og i en vis grad til IGAD.Herudover yder EU betydelig støtte til både humanitære indsatser og til genopbygning. Etoptionspapir for EU's samlede tilgang til Somalia er netop udarbejdet, og et væsentligt elementer den eventuelle udnævnelse af en særlig repræsentant (EUSR) for Afrikas Horn. Danmark vilarbejde for at intensivere EU’s engagement på alle niveauer og støtter udnævnelsen af enEUSR, da dette vil styrke EU's muligheder for politisk ageren. Danmark vil ligeledes arbejde forat EU-landene, herunder også Danmark, akkrediterer ambassadører til Somalia, så snartsikkerhedssituationen tillader det. Der vil for de fleste lande, herunder Danmark, blive tale omen sideakkreditering for ambassadørerne i Nairobi.FN har i tæt samarbejde med AU og IGAD haft en ledende rolle i processen vedr. etablering afovergangsinstitutionerne og i inddragelse af moderate kræfter fra de Islamiske Domstole i6

samlingsregeringen. FNs politiske kontor for Somalia, UNPOS, vil også fremover spille encentral rolle i det internationale samfunds kontakt til samlingsregeringen. Danmark vilundersøge mulighederne for at tilknytte en dansk seniorrådgiver til en af de centrale FN-organisationer med henblik på at styrke FNs kapacitet i forhold til Somalia. En sådan stilling vilsamtidig give øget indsigt i de centrale politiske udviklinger i Somalia. Somalia vil fortsat værepå dagsordenen i Sikkerhedsrådet, herunder i forbindelse med eventuel indsættelse af enfredsbevarende styrke under FN.Den Afrikanske Union har som beskrevet også været stærkt engageret både i det politiske sporog gennem indsættelsen af den fredsbevarende styrke AMISOM. Danmark vil fastholde en tætdialog med AU om Somalia, og så vidt muligt støtte AUs politiske indsats, jf. nedenfor.Den regionale organisation, IGAD, har potentiale for at spille en central rolle i regionen. IGADer institutionsmæssigt svag, men der har været tegn på en revitalisering på flere områder, ogIGAD har udvist vilje og evne til at påvirke situationen i Somalia gennem den seneste tid blandtandet gennem udnævnelse af en særlig facilitator for Somalia. Danmark vil fortsat aktivt støtteIGADs involvering i Somalia bl.a. via Afrika for Fred Programmet og vil fortsætte indsatsen forat re-aktivere IGAD Partner Forum.Netop det forhold at FN, AU og IGAD formåede at skabe fælles fodslag i forhold til Somaliavurderes at have flyttet den politiske udvikling i Somalia i forbindelse med Djibouti-aftalen. Fradansk side bør man arbejde for at sikre, at FN fortsat inddrager AU og IGAD i den politiskeproces i Somalia, ligesom Danmark i EU bør arbejde for et stærkere EU-engagement i IGAD.Den internationale kontaktgruppe for Somalia er ved at etablere sig som et af de vigtigste forafor koordinering af det internationale samfunds engagement i Somalia både politisk ogbistandsmæssigt. Kontaktgruppen mødes hyppigt på niveau af statssekretærer ellerembedsmænd. De vigtigste medlemmer er p.t. US, UK, Italien, Sverige, Norge ogKommissionen. Henset til Danmarks relativt høje bistandsengagement bør Danmark have ennaturlig plads i gruppen. Deltagelse i kontaktgruppen vurderes at være afgørende for enmeningsfuld forøgelse af det danske engagement i Somalia.Konkret vil Danmark arbejde for at•••••intensivere EU's politiske engagement for eksempel via udpegelse af en særligrepræsentant (EUSR); fastholde og øge EUs finansielle bidrag til AU/AMISOM ogIGAD, samt øge EUs humanitære indsatser og genopbygningsbistand;styrke de politiske kontakter til samlingsregeringen, regionerne Somaliland og Puntland,samt de væsentlige aktører i Somalia, der arbejder for fred;placere en dansk seniorrådgiver i en af de store FN-organisationer engageret i Somaliamed henblik på at styrke FNs kapacitet;fastholde det nylige samspil mellem FN, AU og IGAD igennem styrket dialog med ogstøtte til de tre organisationer, herunder særligt til AU og IGAD;opnå medlemskab af og deltage aktivt i den internationale kontaktgruppe.

B. Sikkerhedsmæssigt engagement, herunder bistand tilsikkerhedsaktiviteterSikkerhedssituationen i Somalia, særligt siden tilbagetrækningen af de etiopiske tropper, eruafklaret og må på kort og mellemlang sigt forventes at være overordentlig skrøbelig. Detinternationale samfunds bidrag til at stabilisere sikkerhedssituationen i Somalia omfatter støttetil AU-styrken, AMISOM, hvis opgave er at beskytte vigtige institutioner i Mogadishu. SåfremtAMISOM fremover skal varetage en udvidet rolle ift. stabilisering af sikkerheden, vil det kræveet styrket mandat og udstyr samt fuld deployering. Hertil behøver AMISOM imidlertid finansielog materiel støtte, samt supplerende troppebidrag fra afrikanske lande.FNs generalsekretær lægger i ny rapport til Sikkerhedsrådet op til en faseopdelt opbygning afFN’s tilstedeværelse med endemålet om indsættelse af en FN fredsbevarende operation.Sikkerhedsrådet er grundlæggende enig i fasetilgangen, hvilket er bekræftet i den netopgodkendte resolution 1872(2009). Resolutionen (1872) forlænger AMISOMs mandat til januar2010 og fastholder den erklærede intention om en FN fredsbevarende operation, så fremomstændighederne tillader det.Danmark har ikke mulighed for på kort sigt at stille militære bidrag til Somalia, ligesom detheller ikke er muligt at yde finansielle bidrag til den militære del af AMISOM. Det er ikkemuligt at forudskikke mulighederne for støtte i 2010/2011, da det vil afhænge bl.a. af det til dentid foreliggende bevillingsmæssige grundlag og af de tilgængelige kapaciteter. Danmark vil dogafdække mulighederne for på sigt at imødekomme eventuelle anmodninger om militærlufttransport el. lign. til AU eller FN. Danmark støtter de civile elementer af AMISOM med 10mio. i 2009 via Udenrigsministeriets budget.Den somaliske regering arbejder med bistand fra AMISOM og FN på at opbygge en lokalsikkerhedsstruktur. Det foreløbige mål er en sikkerhedsstyrke på 5000 mand samt enpolitistyrke på op til 10.000 mand. En national sikkerhedskomité forventes at koordineresikkerhedsstyrkerne, men de nærmere modaliteter er endnu ikke på plads.Tilvejebringelsen af sikkerhedsstyrkerne, herunder den internationale støtte hertil, koordineresaf UNDP og AMISOM. Danmark bidrager til træning af somaliske politifolk såvel via UNDPsom via tilskud til de civile elementer af AMISOM. Danmark bidrager endvidere tilpolititræningsindsatsen med en dansk politiofficer, der yder teknisk bistand til AUsplanlægnings- og styringsenhed i Addis Ababa.Den danske indsats for kapacitetsopbygning af institutioner, der spiller en central rolle istabiliseringen af situationen i Somalia, vil blive søgt styrket. Forsvaret vil inden for denuværende rammer arbejde for at kunne stille enkeltpersoner med militær baggrund til rådighedfor væsentlige initiativer i regi af FN, AU og/eller eventuelt EU med relevans for indsatsen iSomalia. Fra 2010 er det hensigten yderligere at styrke forsvarets engagement vedrørendekapacitetsopbygning i Afrika ved udsendelse af flere både civile og militære rådgivere ogeksperter.Det generelle sikkerhedsmæssige samarbejde, som foregår i AU og IGAD, er ligeledes relevantfor sikkerhedsindsatsen i Somalia. Danmark vil fortsætte støtten til opbygningen af en afrikanskfreds- og sikkerhedsarkitektur, gennem teknisk og finansiel støtte til AU, IGAD og andre8

regionale organisationer. Forsvaret vil ligeledes fortsætte støtten til det østafrikanskereaktionsbrigadehovedkvarter, EASBRICOM, og den østafrikanske reaktionsbrigade,EASBRIG, der skal have opnået initial operativ kapacitet i 2010. Styrken spiller ikke fornærværende en rolle i forhold til Somalia, men ville på sigt kunne blive anvendt i et scenariesom netop Somalia.Udover den bilaterale støtte til opbygning af afrikansk freds- og sikkerhedsarkitektur harforsvaret gennem et nordisk samarbejde forberedt iværksættelsen af en række aktiviteter iØstafrika, herunder kapacitetsopbygning af EASBRIG, maritim kapacitetsopbygning og støttetil kurser og anden træning i fredsstøttende operationer. Heri indgår etablering af et mindrerådgivnings- og koordinationselement i Østafrika.Konkret vil Danmark arbejde for at:••••••fortsætte og øge den finansielle støtte til opbygning af de somaliske politistyrker viaUNDP og AMISOM samt bidrage med teknisk ekspertise til AUs planlægningsenhedgennem udsendelse af en dansk politiofficer;afklare mulighederne for at støtte de somaliske sikkerhedsinstitutioner, herunder dennationale sikkerhedskomité;afdække mulighederne for på sigt at imødekomme eventuelle anmodninger omlufttransport el. lign. til AU eller FN;kunne stille enkeltpersoner med militær baggrund til rådighed for væsentlige FN, AUog/eller eventuelle EU initiativer i forhold til Somalia;fortsætte støtten til opbygning af afrikansk freds- og sikkerhedsstruktur, gennem tekniskog finansiel støtte til AU, IGAD og andre regionale institutioner;bidrage til kapacitetsopbygning af EASBRIG, maritim kapacitetsopbygning og støtte tilkurser og anden træning i fredsstøttende operationer i Afrika.C. Den danske bistandSituationen i Somalia kræver et koordineret, massivt og langvarigt internationalt engagement,der kan understøtte somaliernes egne bestræbelser for at skabe fred og en stabil udvikling. Decentrale udfordringer består blandt andet i, at den centrale regering endnu ikke har opbyggeteffektive strukturer og administrativ kompetence, og at sikkerhedssituationen fortsat måforventes at være vanskelig og præget af begrænset informationsniveau og vanskeligheder i denpraktiske gennemførelse af indsatser.Betingelserne for at levere bistand er vidt forskellige i de enkelte dele af landet. Hidtil harstørstedelen af den danske bistand af sikkerhedsmæssige årsager været rettet mod de relativtrolige regioner, Somaliland og Puntland, men særligt i lyset af den nye regerings bestræbelser påat stabilisere den sydlige-centrale del af Somalia bør dansk bistand så vidt muligt kunne støtteaktiviteter i alle dele af landet.Den danske bistand til Somalia bør tilrettelægges i overensstemmelse med OECD/DACsprincipper for god bistand til svage stater, hvoraf særligt fire henstillinger i 2005 blev fundet9

relevant i en somalisk kontekst. Det anbefales således i) at tage udgangspunkt i den eksisterendekontekst og bygge på eksisterende elementer, ii) at fokusere på opbygning af en fungerende statog bistå somalierne med at skabe en vision for en sådan, iii) at opbygge praktiskekoordinationsmekanismer, der fungerer i en somalisk kontekst, samt iv) at undgå skadeligeindsatser.Et vigtigt strategisk fundament i genopbygningen og udviklingen af Somalia foreligger i ”TheSomali Reconstruction and Development Programme”(RDP), der kan ses som en somaliskudviklingsplan for 2007-2011 udarbejdet i samarbejde med donorer og andre aktører. FNs”Transitional Plan” 2008-09 for Somalia tilstræber at bidrage til opfyldelsen af RDP. Medudgangspunkt i RDP har EU, Kommissionen og Norge udvikletJoint Strategy Paper2008-13.I lyset af den meget skrøbelige politiske og sikkerhedsmæssige udvikling kan det ikke forventes,at freds- og forsoningsprocesser/aktiviteter er jævnt fremadskridende. Der må derfor anlæggesen pragmatisk holdning til forsinkelser og skift i fokus. Det kan betyde, at indsatser udskydes,omlægges eller helt skrinlægges.Det må også fremhæves, at det kan være nødvendigt at yde bistand til indsatser med en højrisiko for, at de ønskede resultater ikke opnås eller i værste fald, at indsatserne får utilsigtedenegative konsekvenser. Et eksempel kunne være, at somaliske politifolk efter træning med bl.a.dansk støtte ikke formår at efterleve internationale menneskerettighedsstandarder, eller attrænede politifolk deserterer til islamistiske oprørere. I denne sammenhæng må det erkendes, atder vil være risici forbundet med visse indsatser, men at risiciene ved at undlade at yde støttekan være større.Det er som ovenfor nævnt vurderingen, at den nye regering har en mulighed for at skabe enstabil udvikling, såfremt den kan vise resultater på såvel sikkerhed som udvikling. Den danskebistand til Somalia bør derfor - i det omfang det er muligt - støtte begge disse spor. Der vil værebehov for såvel langsigtede som kortsigtede indsatser, der kan bringe hurtige resultater ogforbedringer af levevilkårene for lokalbefolkningen, således at denne vinder tiltro til den nyesamlingsregering som troværdig og med vilje og evne til fremme af udvikling og fred.Den danske bistand ydes via tre forskellige bistandsformer.Nærområdeindsatseni Somaliafokuserer på at reducere fattigdom og forbedre adgang til basale serviceydelser for interntfordrevne, hjemvendte flygtninge og lokalbefolkningen i de områder, hvortil flygtninge oginternt fordrevne er søgt hen. Nærområdeindsatser adskiller sig frahumanitære indsatserpå tocentrale områder – dels at målgruppen skal være flygtningerelateret, og dels at aktiviteternegenerelt skal have et længere sigte på etablering af varige løsninger for flygtninge, hvilket ogsåkan omfatte støtte til kapacitetsopbygning. Den humanitære bistand er derimod rettet modumiddelbar støtte til generelt sårbare befolkningsgrupper. I praksis kan begge typer indsatseromfatte samme typer aktiviteter, f.eks. støtte til genstart af landbrugsaktiviteter og genetableringaf skolefaciliteter.Den bilaterale bistandtil Somalia – udviklingsbistanden – er ikke begrænset tilsærligt sårbare grupper og vil typisk fokusere på indsatser med et mere langsigtet mål, såsomkapacitetsopbygning og demokratisering. I den nuværende situation i Somalia vil den bilateralebistand dog også kunne rettes mod mere kortsigtede indsatser som beskæftigelsesfremme.

Den samlede danske bistand lå i 2008/9 omkring 100 mio. kr. udbetalt per år.Nærområdebistanden til Somalia og Somalia-relaterede indsatser i omkringliggende landeventes at blive forøget fra 45 mio. kr. i 2009 til omkring 56 mio. kr. i 2010. Den humanitærebistand frem mod 2011 kan ikke foruddiskonteres, idet den fastlægges i lyset af udviklingen iSomalia og andre humanitære brændpunkter. Den bilaterale bistand foreslås øget fra godt 30mio. kr. pr. år til 50 mio. kr. årligt fra 2010. Samlet set vil dette medføre en markant forøgelse afdet danske bistandsengagement i Somalia.Konkret vil Danmark arbejde for at:•fastholde et stærkt dansk bistandsengagement, herunder øge den bilaterale bistand til 50mio. kr. årligt fra 2010 samt øge nærområdeindsatsen i og omkring Somalia til 56 mio.kr. i 2010. Det øgede bistandsengagement kan blandt andet anvendes til at støtteaktiviteter i det sydlige og centrale Somalia;tilrettelægge indsatsen i overensstemmelse med OECD/DACs principper for godbistand til svage stater og andre internationalt vedtagne principper, herunder atgennemføre indsatserne i tæt samarbejde og koordination med andre donorer;udvise den nødvendige fleksibilitet og risikovillighed med henblik på at kunne støttevæsentlige indsatser.C.1. Den humanitære indsatsTørke, økonomisk krise og en omfattende konflikt har medført, at den humanitære situation iSomalia er blevet markant forværret i løbet af 2008. Antallet af mennesker med behov for hjælper steget til over 3 millioner, og mange familiers reserver er i dag helt i bund. Hvis dennenegative udvikling skal vendes, er fødevarehjælp ikke tilstrækkeligt. Der er også behov for hjælptil at genstarte egentlig landbrugsproduktion samt genetablering af husdyrhold. Adgangen tilbasale sundheds- og uddannelsesydelser er stort set kollapset. For nærværende dør 145 af 1.000børn inden femårsalderen, og omkring 200.000 børn anslås at være underernærede. 1,1millioner mennesker er internt fordrevne som følge af fødevaremangel og konflikt.Det overordnede mål for Danmarks humanitære bistand til Somalia er at reducerebefolkningens sårbarhed overfor konfliktens og fødevarekrisens konsekvenser og bidrage til atmindske landets afhængighed af ekstern hjælp. Småbørn og gravide/ammende kvinder er tohovedmålgrupper for den danske støtte, da begge grupper rammes hårdt af den aktuelle krise.Af samme årsag er den humanitære bistand tilrettelagt således, at den - hvor muligt - ikke kunimødekommer akutte behov men også adresserer underliggende årsager til udsatte grupperssårbarhed. Fra dansk side søger man samtidig at fremme beskyttelse af civilbefolkningen i dethumanitære arbejde i Somalia, f.eks. i form af beskyttelse af civilbefolkningens rettigheder,deres mulighed for at få dækket basale behov og deres fysiske beskyttelse. De enkeltehumanitære bidrag til Somalia besluttes på baggrund af FN’s appel for landet.Endelig vil Danmark fremover engagere sig mere aktivt som fortaler for beskyttelse af dethumanitære rum i Somalia for at sikre adgang for de humanitære aktører og beskyttelse afbefolkningen. Både bilateralt og multilateralt vil man fra dansk side rejse klar kritik i konkrete11

situationer, hvor den humanitære hjælp forhindres i at komme frem, ligesom man i relevantefora som f.eks. EU vil arbejde for fælles udtalelser og på at finde løsninger på problemerne.På grund af den voksende fødevaremangel i Somalia har den danske støtte i 2008 primært haftfokus på at forbedre fødevaresikkerheden og levevilkårene for nogle af de mest udsattebefolkningsgrupper. Det samlede danske bidrag på knap 44 mio. kr. (tilsagn) har finansieretfødevarehjælp, rent drikkevand og basal sundhed til småbørn og gravide/ammende kvindersamt muliggjort en særlig indsats for at styrke myndighedernes kendskab til konfliktløsning,børnerettigheder og principper omkring barnets tarv – primært i Somaliland. I lyset af denfortsatte alvorlige humanitære situation vil den danske humanitære støtte følge samme linje i2009.Der er hidtil afsat 11 mio. kr. til en indsats dels for gadebørn i en række større byer i Somalilandog dels til uddeling af mad gennem folkekøkkener i Mogadishu. Desuden er der afsat 15 mio.kr. til et landsdækkende sundhedsprogram (vaccinationskampagner). Yderligere akuttehumanitære bidrag vil blive overvejet i lyset af udviklingen i landet og i finansieringen af deninternationale nødhjælpsindsats.Konkret vil Danmark arbejde for at:•••fortsætte den humanitære bistand på et markant højt niveau i lyset af udviklingen ifødevarekrisen, tørken og i de humanitære behov;den humanitære bistand kommer de mest sårbare befolkningsgrupper til gode samt forat fremme beskyttelse af civile;engagere sig stærkere som fortaler for beskyttelse af det humanitære rum i Somalia.C. 2. NærområdeindsatsenSiden 2003 har Danmark gennemført aktiviteter i det forholdsvis rolige Somaliland og Puntlandvia nærområdebevillingen. Det overordnede formål med nærområdeindsatsen er at støtteområder, som er særlig berørt af tvungen migration, herunder at forbedre levevilkårene forflygtninge, fordrevne samt deres værtsbefolkning. Det kan dreje sig om områder, som husermange flygtninge eller internt fordrevne, eller det kan være områder, der ovenpå konflikt skalabsorbere grupper af tilbagevendte flygtninge og fordrevne. Danmark vil i den kommendeperiode undersøge muligheden for at støtte aktiviteter også i det sydlige og centrale Somalia,forudsat at mulighederne for varige løsninger bedres i disse dele af landet. I den sammenhængvil igangværende bestræbelser på at videreudvikle nærområdebistanden med et regionaltperspektiv for øje blive yderligere forstærket. Det skal sikres, at aktiviteter i de områder afregionen hvor der opholder sig somaliske flygtninge, dvs. i Somalia, Kenya, Etiopien ogYemen, i størst muligt omfang tænkes sammen og supplerer hinanden.Konkret vil Danmark arbejde for at:•undersøge mulighederne for at støtte aktiviteter i det sydlige og centrale Somalia,såfremt der på sigt opstår bedre muligheder for varige løsninger i disse dele af landet;•sikre en bedre sammenhæng mellem de enkelte aktiviteter inden for rammerne af etregionalt perspektiv.12

C.3. Den bilaterale bistandDanmark har siden 2007 gennem UNDP ydet betydelig støtte til forsoning, mægling ogkonfliktløsning i Somalia, herunder støtte til opbygning af de somaliske regeringsinstitutionerpå både lokalt og nationalt niveau. Det danske bidrag vil i 2009 bl.a. bidrage til formuleringen afen ny somalisk grundlov samt kapacitetsopbygge lokale regeringsstrukturer med henblik på atfremme den skrøbelige demokratiseringsproces i landet samt sikre deltagelse af alle grupper isamfundet, inklusive kvinder. Disse aktiviteter vurderes at være helt centrale for Somaliasudvikling i de kommende år. Som nævnt ovenfor er en del af den danske bistand via UNDPanvendt til uddannelse og træning af politistyrker.UNDP har høstet en del kritik for gennemførelsen af sine programmer i Somalia, bl.a. baseretpå programmernes manglende rettidighed og manglende gennemsigtighed for donorerne.Selvom UNDP ikke har været en optimal samarbejdspartner, må det erkendes, at der fornærværende ikke er reelle alternativer for støtte til opbygningen af somaliskeregeringsinstitutioner, og at disse aktiviteter er særdeles væsentlige. Den danske støtte vil derforblive fortsat, men Danmark vil samtidig indgå i dialog med UNDP om den rejste kritik.Endvidere vil Danmark i videst muligt omfang fortsat anvende alternative samarbejdspartnere,særligt NGO’er.Danmark har endvidere arbejdet for fremme af kvinders rettigheder i Somalia blandt andetgennem støtte til en regional kvindeorganisation og gennem Interpeace. Danmark vil fortsatvære særligt opmærksom på kvinder og ligestilling og støtte projekter med fokus på kvindersdeltagelse, herunder særligt i fredsprocessen.I det fremadrettede arbejde vil Danmark øge fokus på indsatser, der fremmer beskæftigelse ogvækstfremme i Somalia for eksempel gennem genopbygning eller istandsættelse afsundhedsfaciliteter med anvendelse af lokal arbejdskraft. Sådanne indsatser vil endvidere kunnebidrage til at øge lokalbefolkningens tillid til den nye regering.Konkret vil Danmark arbejde for at:••••••styrke alle dele af samfundets deltagelse i demokratiseringsprocessen i Somalia, herunderi Somaliland og Puntland;støtte opbygningen af politiske institutioner på lokalt, nationalt og regionalt niveau medhenblik på at bakke op om fredsprocessen;bidrage til den fortsatte forsoningsproces;bidrage til gennemførelsen af aktiviteter, der er direkte forbundet til overgangsperioden,bl.a. formulering af en ny grundlov;fastholde indsatser, der kommer lokalbefolkningen til gode, herunder støtte tiluddannelse af børn og fremme af kvinders rettigheder;iværksætte beskæftigelses- og vækstfremmende økonomiske aktiviteter.

D. PirateriPirateri ud for Somalias kyst har de seneste år taget et betydeligt omfang. Det er en kilde tilalvorlig gene for den internationale søfart og udgør en direkte trussel mod de humanitæreforsyninger til Somalia. Hvor der i det første kvartal af 2008 blev registreret blot seks episodermed pirateri, var antallet steget til 61 i det første kvartal af 2009. Tendensen er, at overfaldene ide senere år er blevet langt alvorligere og mere voldelige, idet der oftest anvendes våben.Piraterne kommer ofte fra fattige fiskersamfund, der ligger udenfor alle myndigheders kontrol.De beskriver selv deres virksomhed som en rimelig kompensation for andre landes rovfiskeriog forurening i somalisk farvand. I lokalsamfundene giver de store løsesummer samtidig enbetydelig magt og anseelse. Bagmændene vurderes at være forretningsmænd med internationaleforbindelser. Den langsigtede løsning på pirateriet skal findes i etablering af myndighedskontrolmed områderne, herunder også farvandsinspektion, og alternative indkomstmuligheder forpotentielle pirater. På kort sigt er der imidlertid behov for at imødegå pirateriet gennem enfortsat maritim indsats i farvandene omkring Somalia.Danmark bidrog sømilitært til bekæmpelse af pirateri i farvandet ud for Afrikas Horn igennemdeltagelsen i Task Force 150 og 151 indtil april 2009. NATO’s stående flådestyrke, SNMG 1,bidrager i perioder i 2009 til de internationale bestræbelser på at dæmme op for pirateriet ifarvandet ud for Afrikas Horn. I 2010 overtager Danmark kommandoen over SNMG1.I forbindelse med den danske ledelse af Task Force 150 og ABSALON’s deltagelse i TaskForce 150 samt 151 har man fra dansk side søgt at udnytte ABSALON’s tilstedeværelse ilokalområdet som platform for støtte til maritim kapacitetsopbygning i regionen. Afhængig afdet fremtidige bevillingsmæssige grundlag og tilgængelige kapacitet i forsvaret vil der blive afsatressourcer til at fortsætte dette arbejde, blandt andet med projekter i Djibouti og Yemen.Danmark vil som minimum indtil udgangen af 2010 opretholde det eksisterende bidrag på tostabsofficerer til koalitionens hovedkvarter i Bahrain blandt andet med henblik på at bidrage tilog følge udviklingen i koalitionens indsats mod pirateri. Danmark støtter størst muligt NATO-engagement i bekæmpelse af pirateri. Danmark arbejder for en generelt øget operativanvendelse af de stående flådestyrker, herunder udvidet anvendelse af disse til bekæmpelse afpirateri ved Afrikas Horn.I EU-regi blev der i december 2008 etableret en sømilitær operation, ATALANTA, dedikeret tilpirateribekæmpelse ud for Somalia. I forbindelse med ATALANTA har EU indgået en aftalemed Kenya om udlevering af mistænkte pirater. En tilsvarende aftale forventes indgået medSeychellerne i sensommeren 2009. Danmark kan ikke deltage i EU-overdragelsesaftalen pga.forsvarsforbeholdet og har derfor arbejdet på at indgå egne bilaterale aftaler med Kenya ogTanzania. Aftalerne vil indeholde bestemmelser om overholdelse af grundlæggendemenneskerettigheder, herunder afståelse fra at anvende dødsstraf, i forbindelse medmodtagerlandets behandling af mistænkte pirater. En aftale med Kenya blev indgået i juli 2009,og der forhandles for indeværende på samme vis med Tanzania.Med afsæt i FN’s sikkerhedsresolution 1851 blev der i januar 2009 på amerikansk foranledningnedsat en kontaktgruppe om pirateri ud for Somalias kyst (Contact Group on piracy off theCoast of Somalia, CGPCS) for at koordinere indsatsen mod pirateri ud for Somalias Kyst.14

Danmark varetager formandskabet for en juridiske underarbejdsgruppe, der har til formål atidentificere praktiske løsninger på de juridiske udfordringer, som pirateribekæmpelse indebærer.Arbejdsgruppen drøfter således anbefalinger om nationale regelsæt, jurisdiktion, pågribelse oganholdelse, samarbejde med lande i regionen om overdragelse/retsforfølgning, beviskrav,kapacitetsopbygning i regionen samt spørgsmålet om en eventuel regional domstolsmekanisketil retsforfølgning af pirater.Udenrigsministeriet finansierer et studie om det retlige grundlag for at retsforfølge pirater iregionen omkring Somalia. Dette studie omfatter spørgsmålet om retsforfølgning af mistænktepirater i national lovgivning i forbindelse med udlevering af pirater til stater i regionen. Detbliver en central del af studiet, hvordan national retsforfølgelse forholder sig til personer medfremmed statsborgerskab. Konkrete elementer af retsforfølgning vil også blive undersøgt,herunder straffens udmåling og gennemførelse. Studiet forventes færdiggjort i august 2009.Konkret vil Danmark arbejde for at:indgå en aftale med Tanzania om overdragelse af tilbageholdte mistænkt for pirateriog gennemføre den indgåede aftale med Kenya;•sikre international koordination af pirateri-indsatsen gennem deltagelse iKontaktgruppen om pirateri ud for Somalias kyst (CGPCS);•identificere praktiske løsninger på de juridiske udfordringer forbundet med pirateri,herunder koordinere indsatsen for at opbygge juridisk kapacitet i regionen til atgennemføre retsforfølgning, via det danske formandskab for arbejdsgruppen vedr.juridiske piraterispørgsmål;•fastholde et engagement i den maritime indsats mod pirateri, herunder fremmeeffektiv og koordineret anvendelse af de sø-militære ressourcer.•

E. BorgerserviceDen konsulære bistand til Somalia gennem ambassaderne i Nairobi og Addis Ababa er deseneste år vokset betydeligt. Det skyldes blandt andet fængslinger, tvangsægteskaber,genopdragelse og barnebortførelser, samt vanskelige opholdssager. Især somaliere med fastophold eller danskere af somalisk oprindelse giver ambassaderne vanskelige opgaver, som oftekompliceres af de traumatiserende oplevelser, de nødstedte har været ude for.Udenrigsministeriets rejsevejledning for Somalia har i årevis frarådet alle rejser til Somalia ogopfordret danskere til at forlade landet. Rejsevejledningen skal ses i lyset af den manglendeinterne sikkerhed i Somalia, og gør opmærksom på risikoen for, at terrorhandlinger ogbortførelser kan rettes direkte mod danskere. Endelig oplyser rejsevejledningen om, at danskemyndigheder kun vil have yderst begrænsede muligheder for at yde konsulær bistand i Somalia.Der er etableret en aftale med Somaliland om tilbagetagning af afviste asylansøgere, men dethar ikke hidtil været muligt at sende afviste asylansøgere tilbage til det øvrige Somalia pga. frygtfor deres sikkerhed.

F. Public diplomacy og kommunikationOplysning i forhold til ikke-statslige aktører, herunder ngo’er, medier og den somaliske diasporai Danmark såvel som i regionen, om det intensiverede danske engagement i Somalia, bør tageudgangspunkt i de to indsatsområder hhv. det danske bistandsengagement og bekæmpelsen afpirateri i farvandet ud for Afrikas Horn. Særligt bør der oplyses om Danmarks relativt højebistandsengagement inden for nærområdeindsatsen, den humanitære indsats og den bilateralebistand.I forhold til bistandsindsatsen vil Udenrigsministeriet holde løbende kontakt med de danskengo’er om udviklingen på det humanitære område i Somalia. Endvidere vil Udenrigsministerietengagere sig i en dialog med den somaliske diaspora i Danmark, herunder somaliskeorganisationer, med henblik på at informere om det danske engagement i Somalia. Dialogen vilbevirke, at Udenrigsministeriet opnår et bredere kendskab til den aktuelle udvikling i Somalia.Med henblik på kommunikation vedrørende den danske indsats i Somalia vilUdenrigsministeriet informere gennem både den trykte presse og web-baserede medier.Udenrigsministeriet stiller herudover gerne relevante ressourcepersoner til rådighed for medierog andre aktører med henblik på information om strategien vedrørende Danmarks engagementi Somalia.