URU, Alm.del - 2008-09 - Bilag 286: Meddelelse fra Kommissionen om flere internationale midler til klimafinansiering: Et europæisk koncept for en aftale i Købehavn

EU har fastsat verdens mest ambitiøse mål for bekæmpelse af klimaforandringer, og derfindes allerede bindende mekanismer, som garanterer en ensidig nedskæring afdrivhusgasemissionerne på 20 % frem til 2020 i forhold til 1990-niveauerne. EU er fastbesluttet på at øge dette til en 30 % nedskæring, hvis der nås en rimelig og ambitiøs globalaftale i København, dvs. hvis andre udviklede lande giver tilsagn om lignende reduktioner, oghvis de økonomisk mere udviklede udviklingslande bidrager på passende vis ioverensstemmelse med deres respektive forpligtelser og evner. Men det er ikke tilstrækkeligtmed en enegang fra EU’s side. En virksom aftale i København forudsætter:– at alle udviklede lande foretager ambitiøse nedskæringer – og mange af dem må øge deresnuværende tilsagn– hensigtsmæssige afbødningsforanstaltninger i udviklingslandene, navnlig i de økonomiskmere udviklede udviklingslande, og– et effektivt globalt system, som giver de rette incitamenter til at investere i enlavemissionsøkonomi.Ved topmødet i L'Aquila i juli anerkendte De Større Økonomiers Forum (MEF), som bl.a. hardeltagelse af vigtige udviklingslande, det videnskabelige standpunkt, at den gennemsnitligeglobale temperatur ikke bør stige med mere end 2 �C. Udfordringen i København bliver atomsætte dette mål til konkrete emissionsbegrænsningsmål. Forskningen viser, at det frem til2050 betyder en nedskæring i de globale emissioner på mindst 50 % i forhold til 1990, og atde globale emissioner skal have nået deres højdepunkt i 2020. Ifølge forskningen indebærerdet også, at de udviklede lande skal have skåret 25-40 % af emissionerne frem til 2020 ogmindst 80 % frem til 2050.En vigtig forudsætning for at nå frem til en klimaaftale i København er, at finansieringen er påplads. FN-forhandlingerne er tæt på at være fastlåst. De udviklede lande forventer, atudviklingslandene, herunder navnlig de økonomisk mere udviklede udviklingslande, levereret bidrag til den samlede indsats. Udviklingslandene vil på deres side se en klar stillingtagentil finansieringen af afbødning og tilpasning. Der er nu mindre end 90 dage til mødet iKøbenhavn, og der er behov for, at EU tager initiativet igen, så man kan komme videre iforhandlingerne.Med denne meddelelse forsøges det at opbløde den fastlåste forhandlingssituation ved atforelægge et koncept for klimafinansieringen. I marts 2009 gjorde Det Europæiske Råd detklart, at EU er villig til at yde et rimeligt bidrag til den globale finansiering. EU bør nu gå etskridt videre og beskrive, hvordan de sandsynlige finansieringskilder ser ud, hvordan etrimeligt bidrag fastlægges, og hvordan finansieringen organiseres. Der er dog ingen af tallenei denne meddelelse, der skal forstås som formelle forslag om EU-forpligtelser. Tallene bør sessom en indikation af den størrelsesorden af støtte, der sandsynligvis bliver brug for, hvis mannår frem til en ambitiøs aftale i København, hvori der indgår universelle bidrag fra udviklede

og mere økonomisk udviklede udviklingslande, og hvor der er et globalt CO2-marked, somudnyttes fuldt ud.Europa-Parlamentet og Rådet opfordres til at overveje følgende vigtige punkter:– Kommissionen skønner, at det samlede finansieringsbehov til tilpasnings- ogafbødningsforanstaltninger i udviklingslande vil være omkring 100 mia. EUR årligt i 2020.Indenlandsk støtte (offentlig og privat) i udviklingslandene, det globale CO2-marked ogsupplerende internationale offentlige midler bør alle inddrages for at opfylde dettefinansieringsbehov. Indenlandske private og offentlige midler kunne bidrage med 20-40 %,CO2-markedet med op til ca. 40 % og internationale offentlige midler med resten. Jo mereambitiøse mål den overordnede aftale fastsætter for afbødning, jo mere finansiel støttebliver der brug for fra udviklede lande til udviklingslande. Samtidig vil mere ambitiøse ogmere udbredte systemer med emissionslofter og emissionshandel også generere flereressourcer til afbødningsforanstaltninger i udviklingslande.– Det internationale CO2-marked vil, hvis det organiseres på rette måde, skabe en øgetpengestrøm til udviklingslande og kan potentielt indbringe så meget som 38 mia. EURårligt i 2020. Københavnsaftalen skal fastlægge en ny sektorspecifik mekanisme for CO2-kreditter, og mekanismen for bæredygtig udvikling (CDM) bør samtidig fokuseres på demindst udviklede lande. EU bør sørge for incitamenter, som fremmer denne overgang,inden for rammerne af EU-emissionshandelssystemet.– På grundlag af Kommissionens skøn kan det antages, at der årligt skal stilles internationaloffentlig finansiering på mellem 22 og 50 mia. EUR til rådighed frem til 2020. Fra 2013bør bidrag fra offentlige midler fordeles efter evnen til at betale og ansvaret for emissioner,og de bør også omfatte mere økonomisk udviklede udviklingslande. Ud fra disseforudsætninger kan EU’s andel sættes til at ligge på mellem ca. 10 % og ca. 30 %afhængigt af, hvilken vægtning de to kriterier gives. I tilfælde af et ambitiøst resultat iKøbenhavn kunne et rimeligt bidrag fra EU derfor ligge på mellem 2 og 15 mia. EURårligt i 2020 alt efter størrelsen på den aftalte globale finansiering og vægtningen affordelingskriterierne.– Tilpasningsstøtte bør prioritere de mest sårbare og fattigste udviklingslande.– Den internationale luftfart og søtransporten kan være en vigtig kilde til innovativfinansiering. Mulighederne bør undersøges nærmere.– Forvaltningen af den kommende internationale finansarkitektur bør være decentral og følgebottom-up-princippet. Den skal også være gennemsigtig, tillade en effektiv overvågning ogbør overholde aftalte standarder for støtteeffektivitet. Et nyt højniveauforum ominternational klimafinansiering bør overvåge og jævnligt kontrollere, om der er manglereller ubalance i finansieringen af afbødnings- og tilpasningsforanstaltninger.– Alle lande, undtagen de mindst udviklede lande, bør udarbejde lavemissionsvækstplanerfrem til 2011, som indeholder troværdige mellem- og langsigtede mål, og udarbejde årligeemissionsregnskaber. EU bør forelægge sin egen lavemissionsvækstplan for perioden fremtil 2050 senest i 2011.– Mellem 2010 og 2012 bliver der – hvis der kommer en aftale i stand i København - brugfor hurtig opstartsfinansiering på ca. 5-7 mia. EUR årligt til tilpasning, afbødning,forskning og kapacitetsopbygning i udviklingslande. Med henblik herpå og ud fraovenstående forudsætninger bør EU overveje et umiddelbart bidrag på 0,5-2,1 mia. EURårligt fra 2010. Både EU-budgettet og de nationale budgetter bør være rede til at bidrage tildisse midler.

– For perioden efter 2012 og som led i forslagspakken vedrørende de kommende finansiellerammer vil Kommissionen fremsætte et forslag om et samlet EU-bidrag, herunder ogsåforslag om, hvorvidt finansieringen af et sådant bidrag fra 2013 skal ske via budgettet, ellerom der skal oprettes en separat klimafond som led i forslagene til de finansielle rammer forperioden efter 2013, eller om der bør anvendes en kombination af disse to muligheder.Hvis finansieringen skal ske over EU-budgettet, må der også fremsættes forslag til enmidlertidig løsning for 2013, som er omfattet af de nuværende finansielle rammer. Direktebidrag fra de enkelte medlemsstater kunne også være en vigtig kilde til EU-støtte som led iden samlede EU-indsats. Kommissionen foretrækker klart, at finansieringen sker via EU-budgettet, idet Europa-Parlamentet så også kan deltage fuldt ud i processen.– Hvis finansieringen ikke sker via EU-budgettet, bør fordelingen af bidrag i EU ske eftersamme fordelingsprincipper som på internationalt plan under hensyntagen til de særligeforhold, der gør sig gældende i medlemsstaterne.Størrelsen af de internationale offentlige bidrag er betydelig, men bør ikke overdrives.Størrelsen af et eventuelt bidrag fra de offentlige finanser i EU vil f.eks. være væsentligtmindre end de enkelte landes sandsynlige budgetindtægter fra auktioner. Det er desudengenerelt set langt billigere at bekæmpe klimaforandringer end at håndtere konsekvenserne afklimaforandringer.2.GENERERING AF TILSTRÆKKELIGE PENGESTRØMME

Det samlede finansieringsbehov til tilpasnings- og afbødningsforanstaltninger anslås tilomkring 100 mia. EUR årligt i 20201. Denne sum antages ofte fejlagtigt at være detnødvendige bidrag fra de udviklede landes offentlige midler. Der er en række forskelligekilder, som kan forventes at yde et bidrag:•indenlandsk finansiering (offentlig og privat)•pengestrømme som følge af CO2-markedet•internationale offentlige finansmidler.Det er indlysende, at yderligere udvikling og udvidelse af CO2-markedet er en forudsætningfor at sikre de nødvendige ressourcer. Det nuværende CO2-marked skønnes at have udløstpengestrømme på ca. 4,5 mia. EUR til udviklingslande i 2008; i denne forbindelse kom 75 %af efterspørgslen fra den private sektor i EU på grund af EU's emissionshandelssystem2. Detbør være den vigtigste kilde til den private sektors klimafinansiering til støtte forafbødningsforanstaltninger i udviklingslande. Herved kan de offentlige midler bruges til atfokusere på kort-, mellem- og langsigtet tilpasning, kapacitetsopbygning ogteknologiforskning, -udvikling og -demonstration og på at hjælpe med at frigøre investeringerfra den private sektor, f.eks. ved at dække finansieringsbehovet for nye teknologier i deresførste udbredelsesfase.Jo flere midler CO2-markedet kan tilvejebringe, jo mindre vil behovet for offentlig støttevære. Det er grunden til, at et velfungerende CO2-marked med ambitiøse mål er så vigtigt, ogtil, at mere økonomisk udviklede udviklingslande bør følge tendensen i OECD og indføresystemer med emissionslofter og emissionshandel.

Indenlandsk privat finansiering vil udgøre en stor del af de nødvendige investeringer, ikkekun i udviklede lande, men også i udviklingslande. Set som helhed bør gruppen afudviklingslande begrænse væksten i deres emissioner til 15–30 % under det niveau, der kanforventes i henhold til de nuværende tendenser frem til 2020. En stor del af de nødvendigeinvesteringer er allerede kommercielt levedygtige, idet den ekstra investering genvindes viaen lavere energiregning. F.eks. kan billige energieffektivitetsforanstaltninger levere totredjedele af de potentielle emissionsreduktioner i energisektoren3. De private investeringer ienergisektoren kan stimuleres ved at skabe de rette politiske rammer, herunder ved hjælp afemissionshandelssystemer for de vigtigste emissionssektorer, nationale forskrifter ogfinansielle incitamenter. Mange udviklingslande er allerede ved at indføreenergieffektivitetsstandarder, som helt overspringer gamle emissionstunge teknologier. Der erandre innovative instrumenter, som kan anspore til private investeringer i udviklingslande.F.eks. fremmer EU’s direktiv om vedvarende energikilder4investeringer i ny infrastruktur tilvedvarende energikilder i Nordafrika.Herudover vil mange udviklingslande, herunder navnlig de økonomisk mere udviklede lande,have tilstrækkelige egne ressourcer til at stimulere de nødvendige indenlandske investeringer.Brasilien har f.eks. allerede meddelt, at landet vil dække en væsentlig del af omkostningernetil at mindske emissionerne fra skovrydning.En stor del af midlerne til tilpasningsforanstaltninger kan også komme fra privatehusholdninger og virksomheder, da foranstaltningerne er i deres egen økonomiske interesse.Ved at minimere deres risikoeksponering sikrer de, at deres private aktiver, f.eks. bygninger, itiltagende grad er klimasikrede. De fattigste lande, herunder de mindst udviklede lande,sammen med de fattigste dele af befolkningerne i udviklingslande vil dog ikke havetilstrækkelige midler til at investere i tilpasningsforanstaltninger for at bekæmpeklimaforandringernes negative virkninger. De vil i stort omfang være afhængige af offentligbistand, både fra indenlandske og internationale kilder.2.2.Bedst mulig udnyttelse af CO2-markedetDet internationale CO2-marked har vist sig at være et effektivt middel til at frigøre midler iden private sektor til investeringer i udviklingslande, hvilket samtidig giver de udvikledelande mulighed for at nå deres emissionsreduktionsmål på en omkostningseffektiv måde. Defleste midler er naturligvis kommet de udviklingslande til gode, som har et væsentligtemissionsreduktionspotentiale. For at sikre en dynamisk udvikling af det internationale CO2-marked (jf. fig. 1) er det nødvendigt med en gennemgribende reform af mekanismen forbæredygtig udvikling (CDM) og at fokusere på de mindst udviklede lande. Herudover bør densektorspecifikke mekanisme for CO2-kreditter indfases i mere økonomisk udvikledeudviklingslande og yderst konkurrencedygtige økonomiske sektorer efter 20125.

Ved at gå væk fra en projektbaseret tilgang kan og bør denne nye sektorspecifikke mekanismemedføre en betydelig opjustering af investeringer i lavemissionsteknologier i udviklingslande,og der kan samtidig tages hensyn til udviklingslandes kapacitet til selv at iværksætteforanstaltninger inden for disse sektorer. Drivkraften bag disse investeringer er en robust CO2-pris i OECD-landene på mellemlang sigt.Denne type investeringer fungerer som en erstatning for emissionsreduktioner i udvikledelande (det såkaldte 'off-setting'). Køb af offset-kreditter kan således ikke modregnes i denoffentlige finansielle støtte, som udviklede lande giver tilsagn om ud over deresreduktionsmål, da dette i praksis ville betyde, at de modregnes to gange.Det vil dog være nyttigt at udpege og indberette offset-kreditter som særskilte pengestrømmetil udviklingslande. Denne anerkendelse af pengestrømme fra offset-kreditter månødvendigvis baseres på en vurdering af de samlede nettostrømme (i tons) ind eller ud af etland og på de gennemsnitlige markedspriser. Det ville være ønskeligt at basere vurderingen påbestående indberetningsmekanismer for finansielle overførsler til udviklingslande, f.eks.OECD’s DAC-indberetning, i stedet for at fastlægge nye uafhængige indberetningskrav.Det internationale CO2-marked har en række fordele. Oprettes der et CO2-marked med etreduktionsmål på 30 % for gruppen af udviklede lande, vil det nedbringe de globale udgiftertil afbødningsforanstaltninger med ca. en fjerdedel frem til 2020. Det vil samtidig genererepengestrømme til udviklingslandene på ca. 38 mia. EUR årligt6. Herudover vil efterspørgslenefter offset-kreditter skabe en multiplikatoreffekt, idet der frigøres væsentlig mere CO2-finansiering til investeringer i udvikling af lavemissionsteknologier.Den potentielle størrelse af de pengestrømme, der kan mobiliseres af CO2-markedet, afhængeraf en række vigtige strukturelle dele af Københavnsaftalen. For at fremme et robust CO2-

marked, som frembringer tilstrækkelige midler i de kommende år, må forhandlingsparternelægge et højt ambitionsniveau for dagen, når det gælder de udviklede landesemissionsreduktionsmål, og tage hensyn til eller afskaffe de overskydende tildelteemissionsenheder (AAU) fra den første tilsagnsperiode og fastlægge ambitiøse startniveauerforemissionsreduktionsruterneforperioden2013-20207.Ellersviludbud/efterspørgselsbalancen for alle bilag I-lande ikke føre frem til en CO2-pris. I perioden2008 til 2012 er CO2-prisen og pengestrømmene til udviklingslande hovedsagelig resultatet afEU’s indsats – dvs. fastlæggelse af et robust emissionsloft for perioden 2008-2020 og ikke-anerkendelse af AAU’er i EU’s emissionshandelssystem. Det er derfor absolut afgørende fordet fremspirende OECD-dækkende CO2-marked at bryde forbindelsen mellem systemer medindbyrdes forbundne emissionslofter og emissionshandel og overskydende AAU’er.2.3.Fastlæggelse af størrelsen af den internationale offentlige støtteJo færre midler der kan tilvejebringes via CO2-markedet, jo flere offentlige midler skal derbruges til afbødningsforanstaltninger. Da det på nuværende tidspunkt dog ikke er muligt atforudsige størrelsen på CO2-markedet med sikkerhed, kan ekstrabehovet for offentlige midlerheller ikke fastlægges endnu. Det er faktisk en af de vigtigste grunde til, at der er behov for enjævnlig kontrol udført af det foreslåede højniveauforum om international klimafinansiering(jf. afsnit 4).Beløbet for offentlige midler til afbødningsforanstaltninger vil sandsynligvis stige gradvis ogvil selvfølgelig afhænge af ambitionsniveauet for aktioner i udviklingslande. Umiddelbartefter aftalen i København vil midlerne først og fremmest skulle fokuseres påkapacitetsopbygning for at styrke de institutionelle og lovgivningsmæssige kapaciteter iudviklingslande og på udvalgte pilotprojekter. Fra 2013 er det sandsynligt, at behovet foroffentlig finansiering stiger i takt med gennemførelsen af et øget antal sundeafbødningshandlingsplaner. Der vil også skulle stilles betydelige offentlige midler til rådighedfor at stimulere den private sektors investeringer i forskning, udvikling og demonstration,hovedsagelig via offentlige/private partnerskaber og joint ventures mellem udviklede lande ogudviklingslande.En mere detaljeret oversigt over behovene er vist i tabel 1:•Ekstraomkostninger for udviklingslande i sektorerne energi og industri, som ikke kandækkes af CO2-markedet, anslås af Kommissionen til ca. 33 mia. EUR årligt i 20208. Dettebeløbudgøresdogførstogfremmestaflangsigtedebilligeenergieffektivitetsforanstaltninger, hvoraf de fleste bør finansieres nationalt, hovedsageligfra private kilder i udviklingslande. Kun en lille del af disse ekstraomkostninger, 10-20 %,vil skulle finansieres af internationale offentlige midler i 2020 med fokus på de fattigeudviklingslande (3-6 mia. EUR).•Ekstraomkostninger for at nedbringe andre emissioner end CO2fra landbruget og for atnedbringe CO2-emissioner fra skovrydning og skovødelæggelse (REDD) anslås afKommissionen til ca. 23 mia. EUR årligt9. Offentlig finansiering vil være detfremherskende incitament til at nedbringe emissionerne fra skovrydning ogskovødelæggelse frem til 2020. Da det meste af afbødningspotentialet findes i fattigeudviklingslande, kan det forventes, at internationale offentlige midler skal dække en størredel af ekstraomkostningerne end i energisektoren, dvs. 30-60 % (7-14 mia. EUR). Med

henblik herpå har Kommissionen i en tidligere meddelelse foreslået oprettelsen af GlobalForest Carbon Mechanism (en global mekanisme for CO2fra skove)10.•For disse sektorer som helhed kan det antages, at de globale overførsler af offentligemidler i 2020 til afbødningsforanstaltninger vil være på ca. 10-20 mia. EUR årligt i 2020,og ca. en tredjedel af dette beløb i 2013. Hvor meget af disse pengestrømme, der faktisk vilblive realiseret, afhænger dog i meget væsentlig grad af, at der findeslavemissionsvækstplaner af god kvalitet for udviklingslande og - i tilknytning hertil – atder er udarbejdet forslag til afbødningsforanstaltninger.•Som beskrevet i det foregående afsnit er der på baggrund af de nuværendeemissionsreduktionstilsagn fra de udviklede lande dog en reel risiko for meget lavere CO2-pengestrømme. Hvis de udviklede lande ikke udligner forskellen mellem deres nuværendeafbødningstilsagn og det forskningsunderbyggede krav, vil der opstå et pres for at få demtil at finansiere yderligere reduktioner i udviklingslande. Yderligere analyser viser, at for atkompensere for reduktionstabet, som opstår ved at nedsætte målet for de udviklede landefra -30 % til de nuværende laveste tilsagn på omkring -10 % i forhold til 1990-niveauet11,vil der skulle ske en overførsel af internationale offentlige midler til udviklingslande på ca.120 mia. EUR årligt i 202012.•International offentlig støtte til kapacitetsopbygning og samarbejde om teknologiforskningog -demonstration anslås til yderligere 2–6 mia. EUR i 2020.•Offentlig støtte, både indenlandsk og udenlandsk, vil være den primære finansieringskildefor tilpasningsforanstaltninger i de fattige udviklingslande. UNFCCC-sekretariatet haranslået, at tilpasningsomkostningerne i alle udviklingslande i 2030 vil beløbe sig tilmellem 23 og 54 mia. EUR om året13. For tilpasningsforanstaltninger kan det antages, atden globale offentlige støtte i 2020 vil beløbe sig til mellem 10 og 24 mia. EUR årligt i2020.Tilpasningsstøtte vil sandsynligvis først og fremmest komme fra den offentlige sektor i formaf en kombination af følgende kilder: i) som direkte budgetudgifter fra bidragsydere ogii) som en andel af indtægterne fra CO2-markedet (som det allerede er tilfældet forTilpasningsfonden). Hvis tilpasningsstøtten skal være effektiv, er det nødvendigt, atklimaforandringstilpasninger på strategisk vis integreres i alle de nationaleudviklingsstrategiers sektorer. Inden for de næste få år vil der sandsynligvis være behov for enkapacitetsopbygning, der er tilstrækkelig til at sikre denne integration, og til at støtte alleredeudpegede prioriteter i de fattige og mest sårbare lande.2.4.Hurtig international offentlig opstartsstøtte i 2010-2012Hvis der indgås en overordnet aftale i København, hvori der indgår hurtig internationalopstartsstøtte, bør de indledende bidrag koncentreres på:1)finansiering af de nødvendige processer og kapacitetsopbygning, f.eks.udvikling af afbødningsforanstaltninger som led i lavemissionsvækstplaner,udarbejdelse af emissionsregnskaber og CO2-markeder med densektorspecifikke mekanisme for CO2-kreditter

Kommissionen mener desuden – ud fra de konstaterede behov og kapaciteter – at der børmobiliseres yderligere midler på kort sigt for at kunne imødegå hastende og konstateredebehov for de mest sårbare udviklingslande, herunder navnlig de mindst udviklede lande, småudviklingsøstater og afrikanske lande (jf. Balihandlingsplanen); det omfatter også en styrkelseaf deres katastrofeberedskab. De indledende finansielle midler bør gradvis øges efter 2012,efterhånden som behovene kvantificeres i de relevante nationale strategier, og der opbyggesgennemførelseskapacitet, og der opnås enighed i København om en aftale om fastsættelsen afbidragsstørrelserne.På grundlag af de skønnede støttebehov i de forskellige faser kan omfanget af den offentligestøtte, der er nødvendig til tilpasnings- og afbødningsforanstaltninger og kapacitetsopbygning,og som bør komme fra de udviklede lande mellem 2010 og 2012, anslås til 5-7 mia. EURårligt14.2.5.Innovativ finansiering fra den internationale luftfart og søtransportMed hensyn til potentielle finansieringskilder understregede Rådet (økonomi og finans)15, at”globale instrumenter til tackling af emissioner fra international luftfart og søtransport vilogså blive hilst velkommen”. Brugen af markedsbaserede instrumenter til at tackle emissionerfra disse sektorer på globalt plan har potentialet til at tilvejebringe en betydeligfinansieringskilde til støtte for udviklingslandes afbødnings- og tilpasningsindsats. Systemermed emissionslofter og emissionshandel er én mulighed. En anden mulighed er at pålæggedem en emissionsafgift.Hvis f.eks. begge sektorer pålægges et emissionsloft, kan indtægterne fra auktioner indsamlesinternationalt og dermed blive en væsentlig finansieringskilde til støtte for udviklingslandesafbødnings- og tilpasningsindsats. Et sådant generelt bidrag ville tilsvarende mindskeafhængigheden af nationale offentlige budgetter og de dermed forbundne årligebevillingsprocesser.Man bør dog gøre sig klart, hvilke udfordringer etableringen af et sådan ordning formentligvil indebære. Udviklingslande argumenterer for, at der bør være en differentieret tilgang til athåndtere emissioner fra disse sektorer, medens de udviklede lande er betænkelige vedudsigten til CO2-udflytning ("carbon leakage") på grund af intensiv konkurrence, hvis derindføres forskelsbehandling mellem operatører fra udviklede lande og udviklingslande. Det erdog afgørende, at der er tale om en global ordning, hvis disse sektorer skal komme med etbidrag af betydning. Et brugbart kompromis kan være at pålægge alle det sammeemissionsloft med fuld auktion, samtidig med at en del af auktionsindtægterne omfordeles tiludviklingslandes regeringer afhængigt af deres respektive emissioner og økonomiskeformåen.2.6.Fastsættelse af bidrag fra de internationale offentlige midlerDer vil være behov for betydelige offentlige midler under forskellige former og ad forskelligekanaler. For at sikre, at de samlede bidrag er nok til at dække behovene, bør der iKøbenhavnsaftalen indgå en fælles vægtning, som bygger på aftalte principper, til at

bestemme de enkelte landes finansielle bidrag. Denne vægtning vil skulle tage hensyn tilhvert lands samlede indsats, herunder dets emissionsreduktionstilsagn. Med henblik påhåndhævelsen kunne lande, som ikke står ved deres finansielle tilsagn f.eks. få tildelt færreemissionsrettigheder eller få begrænset deres adgang til international offentligklimafinansiering.Det Europæiske Råd16anførte sine foretrukne principper for finansielle bidrag, nemlig”betalingsevne” (dvs. BNP) og ”ansvar for drivhusgasemissioner” (uden at det berører deninterne byrdefordeling i EU). Det ligner den tilgang, som Mexico har foreslået for atfastlægge bidragene til den "grønne fond" (“Green Fund”), som landet har foreslået.Herudover blev det fremhævet, at enhver fordelingsnøgle skal være 'universel', dvs. ikkebegrænset til udviklede lande, da ansvaret for emissioner i dag er et fælles ansvar17. Det er etbegrænset antal udviklede lande og økonomisk mere avancerede udviklingslande, der står forhovedparten af de globale emissioner og BNP. De mindst udviklede lande bør fritages fra atgive finansielle tilsagn.Med disse parametre vil EU’s andel ligge fra omkring 10 % (hvis fordelingen sker i henholdtil emissioner) til ca. 30 % (hvis fordelingen sker i henhold til BNP i markedspriser). EU’sfaktiske bidrag vil være afhængigt af den vægtning, de to kriterier hver især gives iKøbenhavnsaftalen. Hvis emissioner vægtes tungere end BNP, giver det yderligereincitamentertilatmindskeemissionerneogbelønnertidligeemissionsreduktionsforanstaltninger. Det ville dog medføre forholdsmæssigt højere bidrag forudviklingslande med store emissioner.Hvad hurtig opstartsstøtte angår – hvis det indgår i en overordnet aftale i København - vil enEU-andel på mellem 10 og 30 % give et beløb på mellem 0,5 og 2,1 mia. EUR årligt i 2010-2012. Da en tidlig kapacitetsopbygning og tilpasning imidlertid er af stor betydning, bør EUoverveje, om man bør være rede til at øge sit bidrag ud over denne ramme og opjustere sinhurtige opstartsstøtte i perioden 2010-2012.Mellem 2013 og 2020 kan EU’s andel stige fra mellem 0,9 og 3,9 mia. EUR årligt til mellem2 og 15 mia. EUR årligt, forudsat at der i København indgås en ambitiøs aftale, og forudsat atalle udviklede lande og økonomisk mere udviklede udviklingslande giver et universelt bidrag,og forudsat af det globale CO2-marked udnyttes fuldt ud.Tabel 1: Skønnet årligt behov for internationale offentlige midler i perioden 2010-2020(højst 2 �C-scenarie), i mia. EUR (i faste 2005-priser)

Hvis EU når sit mål om at sikre ambitiøse afbødningstilsagn, vil internationale offentligemidler være et væsentligt led i aftalen. Oven i den betydelige støtte, som allerede ydes tilklimafinansiering som led EU’s udviklingsstøtte, vil EU skulle være rede til at give yderligerestøtte til bekæmpelsen af klimaforandringer, navnlig fra 2013, og i overensstemmelse medBalihandlingsplanen. Bidraget bør være ambitiøst og rimeligt.EU deltager i forhandlingerne som én enhed. Der er gode argumenter for, at EU’s bidrag skalværeét samlet bidrag.Det sikrer EU-bidragets sammenhæng og synlighed, det givermulighed for at fastlægge en rimelig og transparent fordeling af bidraget mellemmedlemsstaterne, det giver stordriftsfordele ved forvaltningen af udbetalinger, og det styrkerEU's stemme, når det gælder om at sikre en korrekt gennemførelse af aftalen. Det ville ogsågive mulighed for at få fuldt udbytte af EU’s erfaringer og den næsten verdensomspændendedækning, som EU’s udviklingsstøtte allerede har. EU-støttens samlede størrelse vil være ens,uanset om den gives som bilaterale bidrag fra de enkelte lande og/eller et fælles EU-bidrag.Samtidig med at der sikres et ambitiøst og rimeligt samlet bidrag, vil EU parallelt hermedogså skulle sikre, at dette samlede bidrag organiseres på en effektiv og rimelig måde. Der ergrundlæggende tre muligheder, som ikke gensidigt udelukker hinanden, når det gælder om atkanalisere EU-støtten:1)Direkte støtte via EU-budgettet vil være pålideligt og transparent. Det vil vise, at etaf EU’s nøgleinstrumenter prioriterer en af samtidens vigtigste politiske opgaversærlig højt. Med denne fremgangsmåde kan der trækkes på veletablerede regler ogprocedurer, som giver en streng finanskontrol, og en standardnøgle for støttekilden,foruden at Europa-Parlamentet får mulighed for at deltage fuldt ud i processen. Pågrund af støttens størrelse på mellemlang sigt vil denne tilgang have tydeligekonsekvenser for budgettets samlede størrelse, og det vil også have en storindflydelse på de kommende finansielle rammer. Med denne fremgangsmåde vil EU-budgettet på passende vis afspejle den centrale udfordring, som klimaforandringerudgør for EU i de kommende årtier.Oprettelse af en ny fælles klimafond uden for EU-budgettet, som modtager bilateralebidrag fra medlemsstaterne. Også her kan der skabes en fremtrædende profil for EUog fleksibilitet til at udforme en intern ad hoc-fordelingsnøgle til at finansiere detsamlede EU-bidrag. En sådan fond forudsætter dog en mellemstatslig aftale og etselvstændigt retsgrundlag; den vil være uden for de finansielle rammer og vil hellerikke være omfattet af loftet over egne indtægter. En sådan fond vil have sammeulemper, som andre fonde uden for budgettet (ringe gennemsigtighed,ikkeoverholdelse af princippet om ét samlet budget og vanskelighed med at skabesammenhæng med de andre aktiviteter, som finansieres via budgettet). Den vigtigsteulempe er dog, at Europa-Parlamentet fratages muligheden for parlamentarisk tilsyn.

Det samlede finansielle bidrag for EU og medlemsstaterne vil være det samme, uanset hvilkenaf ovennævnte muligheder - eller en kombination heraf - der vælges.Bestående EU-foranstaltninger bør på korrekt vis inddrages, samtidig med atadditionalitetsprincippet overholdes, idet klimaaspekter vil indgå som vigtigt tema i denkommende generation af flerårige vejledende programmer og navnlig under de geografiskeinstrumenter til fordel for udviklingslande.3.2.Mobilisering af EU-budgettet frem til 2012De vigtigste finansielle virkninger af en aftale i København indtræder tidligst fra 2013, menen vellykket aftale bør ledsages af en hurtig stigning i støtten til udviklingslande for atforberede overgangen med kapacitetsopbygning og teknisk bistand. Denne støtte bør delvisfinansieres via EU-budgettet i det omfang, der er midler til rådighed.Kommissionen har allerede fremsat forslag om, at yderligere 50 mio. EUR frafællesskabsbudgettet afsættes til hurtige opstartsaktiviteter i 2010 i tilfælde af, at det lykkes atindgå en aftale i København. Der vil være brug for tilsvarende beløb i de følgende år. Det vilikke være nemt at udpege passende kilder til disse yderligere beløb: der er meget begrænsedemarginer, og de bestående programmer er allerede presset. Der kan blive brug for kreativeløsninger, og den optimale kombination af finansieringskilder skal vurderes både i lyset afresultaterne af Københavnsaftalen og de til rådighed værende budgetmidler.3.3.Et rimeligt EU-bidrag til en aftale i København i perioden efter 2012Den anden støttefase begynder, når aftalen træder i kraft i 2013. Budgetvirkningerne af enambitiøs klimaaftale i København for EU og medlemsstaterne vil være betydelige fra 2013,dvs. adskillige milliarder euro årligt. Det ville medføre en særlig situation for 2013, idet definansielle rammer for EU-budgettet for dette år allerede er fastlagt. Fra 2014 henhørerspørgsmålet under de nye finansielle rammer, som endnu ikke er aftalt.Ansvaret for emissioner er nu et fælles ansvar. Evnen til at betale bør være en vigtig faktor,når fordelingen af bidragene til den globale indsats fastlægges, men ansvaret for emissionernebør også være en central bestanddel af en rimelig og bæredygtig Københavnsaftale.De to indlysende målestokke at bruge ved fastlæggelsen af den relative byrde – som alleredeudbredt anvendes i UNFCCC-forhandlingerne – er emissioner og evnen til at betale (BNP). Jotungere BNP-kriteriet vægtes, jo større vil EU's samlede bidrag være. Hvis f.eks. de samledeinternationale offentlige bidrag i 2013 er på 10 mia. EUR, ville EU’s andel være på ca. 1 mia.EUR, hvis emissionskriteriet anvendes, og ca. 3 mia. EUR, hvis udelukkendebetalingsevnekriteriet anvendes.Der kan anvendes mekanismer, som tilpasser byrdefordelingen for bestemte medlemsstater.Der erindres om, at EU-medlemsstaterne på grund af klimaforandrings- og energipakken vilhave betydelige indtægter fra kvoteauktionering til rådighed. Det er fastsat i lovgivningen18, at50 % af disse ressourcer skal genbruges til nationale og internationale klimaformål. Selv omdet er vanskeligt at udtale sig præcist om fremtidens CO2-priser og dermed størrelsen afauktionsindtægterne, anslås det, at hvis EU skulle bidrage med 3 mia. EUR i 2013 – den øvreende af bidragsskalaen – ville dette udgøre mellem 7 og 20 % af de samlede

Hvis man skal nå de ambitiøse globale klimapolitiske mål, skal tilvejebringelsen ogudbetalingen af klimafinansiering, herunder offentlig støtte, øges væsentligt og hurtigt mellem2010 og 2020. I dette afsnit fremlægges et europæisk koncept for en decentral bottom-up-forvaltningsstruktur, der er resultatet af intensive drøftelser med mange forhandlingsparterverden over, og som også bygger på EU’s omfattende samarbejdserfaring19.En overordnet forvaltningsstruktur er kun efficient, effektiv og rimelig, hvis den baseres påprincipperne om ejerskab, subsidiaritet, sammenhæng, transparens, ansvarlighed, belønning afpræstationer, additionalitet og komplementaritet.Med hensyn til afbødning opererer det europæiske koncept med nøgleværktøjernelavemissionsvækstplaner udarbejdet af det enkelte land, som integrerer alle hensigtsmæssigeafbødningsforanstaltninger; forudgående teknisk evaluering af aktioner, der støttes; etajourført centralt register over alle aktioner og finansiel støtte; årlige emissionsregnskaber;indberetning af oplysninger ved hjælp af forbedrede nationale meddelelser samt jævnlige peerreviews. Denne proces understøttes af en uafhængig samordningsmekanisme.Herudover bør alle lande forelægge deres egen lavemissionsvækstplan senest i 2011. Selv omder ikke bør være nogen forpligtelse hertil for de mindst udviklede lande, bør de opmuntres tilat udarbejde sådanne planer inden for en mere fleksibel tidsramme og med passende bistand.Senest i 2011 vil EU også forelægge sin langsigtede strategi for tiden frem til 2050.Hvad tilpasning angår, opereres der med en forenklet bottom-up-tilgang, som opfordrer til engradvisintegrationaftilpasningidenationaleudviklingsstrategier/fattigdomsbekæmpelsesplaner; jævnlig samordning af støtten i det enkelte land; regelmæssigindberetning ved hjælp af nationale meddelelser og udveksling af god praksis.Den vigtigste fordel ved denne decentraliserede bottom-up-tilgang er, at den bygger videre påbestående institutioner – i givet fald omdannet og styrket – og udviklingslandenes egnestrukturer (i tråd med Pariserklæringen om udviklingsbistandens nyttevirkning), og undgår atoprette parallelle strukturer. Der findes allerede en lang række bilaterale eller multilateraleinitiativer, som ville blive sinket, hvis de skulle presses ind i én stor centraliseret struktur. Etdecentralt system, som bygger på forslag udarbejdet af det enkelte land, giver bidragyderne enstørre frihed til at bruge deres bidrag på en efficient måde og vil derfor sandsynligvis udmøntesig i højere bidrag end dem, der kunne ventes, hvis der kun findes én stor centralt styret fond.Det udelukker dog ikke en komplementarisk ny fond, som f.eks. den af Mexico foreslåedegrønne fond (Green Fund), hvis der er en merværdi.Ajourførte registeroplysninger og jævnlig indberetning, dvs. via årlige emissionsregnskaberog nationale meddelelser, giver UNFCCC mulighed for at konstatere mangler og ubalance ifinansieringen af afbødnings- og tilpasningsforanstaltninger. At udbedre disse mangler kanfremmes ved hjælp af et internationalt højniveauforum om international klimafinansiering,som repræsenterer den offentlige og private sektors ekspertise på området. Dette forumbestående af en velafbalanceret repræsentation af beslutningstagere fra udviklede lande,udviklingslande og internationale finansielle institutioner bør holde øje med og vejlede