URU, Alm.del - 2008-09 - Bilag 268: Dansk resumé af evalueringen af decentraliseringen af dansk bistandsadministration

evalueringresuméUdenrigsministeriet gennemførte i 2003 enomfattende decentralisering af administratio-nen af den bilaterale udviklingsbistand. I trådmed internationale anbefalinger var formåletmed decentraliseringen at forbedre kvalitetenaf udviklingsbistanden ved at bringe admin-istrationen af udviklingsbistanden tætterepå samarbejdslandene og andre donorer.I OECD-DACs gennemgang af den danskeudviklingsbistand i 2007 var der ros til dendanske decentralisering, og det blev anbe-falet, at man gennemførte en evaluering for atgive andre donorer mulighed for at lære af dedanske erfaringer. I forbindelse med planlæg-ningen af evalueringen blev det besluttet, atevalueringen også skulle vurdere – i lyset afindsamlede erfaringer - om der var behov forjusteringer i decentraliseringen. Evalueringener gennemført af konsulenter fra Goss Gilroy iCanada og Orbicon i Danmark.Evalueringens overordnede konklusion er,at processen, der ledte frem til decentralise-ringen af den danske bilaterale udviklingsbi-stand, var effektiv, og at andre donorer kanlære af de danske erfaringer. Særlig vigtig varden entydige opbakning fra ledelsen, denrelativt hurtige proces, og at nye retnings-linjer var på plads, inden decentraliseringenblev gennemført. Evalueringen nævnersamtidig to aspekter, som man i forbindelsemed tilrettelæggelsen af decentraliseringensøgte at tage højde for, men som kunne havefortjent en mere dybtgående analyse. Det varde ændrede krav, som decentraliseringenmedførte til personalet på de enkelte ambas-sader, og konsekvenserne for hovedkvartereti København.Decentraliseringen vurderes desuden sompositiv af både samarbejdspartnere i pro-gramsamarbejdslandene og andre donorer.Decentraliseringen giver de danske ambas-sader mulighed for hurtigt og ﬂeksibelt at

reagere på lokale behov. Det fremhæves, atdette især gælder i forbindelse med gennem-førelsen af bistandsprogrammerne, mens detanbefales, at man gør de retningslinjer, deranvendes ved forberedelse af bistandspro-grammer, mere ﬂeksible. Decentraliseringenopfattes også som positiv af både udsendteog lokalt ansatte på ambassaderne, ogarbejdstilfredsheden er vokset.

BaggrundAllerede i 1999 nedsatte Udenrigsministerieten intern arbejdsgruppe, som havde til op-gave at undersøge mulighederne for at læggeﬂere opgaver ud til ambassaderne. Dette førtei 2000 til igangsættelsen af et pilotprojekt,som omfattede ﬁre ambassader. Blandtandet baseret på erfaringerne fra de ﬁreambassader begyndte en ny arbejdsgruppe i2002 forberedelserne af en mere omfattendedecentralisering. Samtidig udarbejdedes etnyt sæt retningslinjer for en decentraliseretadministration af udviklingsbistanden. I

september 2003 blev der gennemført en gen-nemgribende decentralisering af den danskebilaterale udviklingsbistand. Decentraliserin-gen betød, at ambassaderne ﬁk overført cen-trale beslutningsbeføjelser i forbindelse medforberedelse og gennemførelse af bistands-programmerne inden for nogle overordnedefastlagte rammer, og at der blev indgået årligeresultatkontrakter mellem ambassaderneog ledelsen i København. For at understøttedecentraliseringen blev der samtidig oprettetnye enheder, der skulle styrke kvalitetssik-ringen af udviklingsbistanden og efteruddan-nelse af Udenrigsministeriets ansatte.

Men det er evalueringens opfattelse, at detteikke var tilstrækkeligt.Evalueringen nævner endvidere, at konse-kvenserne for personaleressourcerne ikkevar godt nok analyseret. Der blev opstillet en’idealmodel’ for personalets sammensætningpå ambassaderne, men denne model blevikke fuldt implementeret. Det nye kompeten-cecenter blev oprettet for at forbedre efterud-dannelsen af personalet, men en egentlighuman ressource strategi blev først udarbej-det i 2005 - et par år efter decentraliseringensiværksættelse.Ved decentraliseringens start blev det beslut-

Rådgivning og kvalitetssikringDer er generelt tilfredshed med den rådgiv-ning om programmernes forberedelse og gen-nemførelse, som ambassaderne modtager frahovedkvarteret i København. Det er dog enløbende udfordring at sikre det rigtige ’match’mellem ambassadernes behov og den kapaci-tet, der ﬁndes i København. Ikke mindst ilyset af, at udviklingsbistanden i de senere århar undergået væsentlige forandringer.Evalueringen peger på vigtigheden af at fåmere ﬂeksible kvalitetssikringsprocedurer.Ofte gennemføres kvalitetssikringen, derforetages af eksperter fra København, for senti forberedelsesprocessen, hvilket kan under-grave det lokale ejerskab og harmoniseringmed andre donorer. Danida har dog alleredetaget initiativ til at indføre mere ﬂeksibleprocedurer.I forbindelse med decentraliseringen blevder indført såkaldte ’Performance Reviews’ afambassaderne. Disse ’reveiws’ gennemføresaf den nyoprettede enhed for kvalitetssik-ring i København, og opfattes generelt sompositive af ambassadernes ansatte – omendvurderingerne varierer noget.Relevante indikatorer?Der er i de senere år kommet mere fokus påopgørelsen af resultaterne af udviklingsbi-standen. Det har ført til etableringen af etsystem, hvis formål er, at Danida på forskel-lige niveauer kan rapportere om opnåederesultater. De decentraliserede ambassaderspiller en central rolle i denne rapportering.Der er dog blandt ambassadernes blandedeopfattelser af relevansen af de indikatorer,der anvendes til at vurdere fremdriften i deenkelte programmer. Nogle af de ansattepeger på, at det ikke er helt klart, om det,man ønsker at opgøre, er gennemførte akti-viteter eller udviklingsbistandens egentligeresultater.

tet at reducere kontakten mellem ambas-saderne og hovedkvarteret. Formålet var atsikre, at ambassaderne vænnede sig til deresnye rolle og faktisk overtog de nye opgaver,som decentraliseringen havde overført tildem. Siden er dette dog blødt noget op, ogambassaderne har fået øgede mulighederfor at få rådgivning fra tekniske eksperter iKøbenhavn.Behov for ﬂeksible retningslinjer

Evalueringen fremhæver, at informationenaf ambassaderne om decentraliseringen varhelt central. Der blev gjort et stort arbejde iforbindelse med decentraliseringens iværk-sættelse, både ved afholdelse af møder iKøbenhavn og på de enkelte ambassader,men evalueringen peger på, at tilfredshedenmed den information, der blev givet, varierermellem forskellige grupper af personalet.Samtidig nævner evalueringen, at der ogsåefter iværksættelsen af decentraliseringenburde have været en mere løbende dialog omde forskellige erfaringer med decentralise-ringen, og ikke mindst da den kontekst, somdecentraliseringen gennemførtes inden-for, gradvist ændrede sig. Der blev indførthalvårlige møder med ambassadørerne oggennemført besøg på de enkelte ambassader.

De danske retningslinjer er løbende blevetopdateret og lægger vægt på ﬂeksibilitet,som muliggør tilpasning til lokale procedurerog et tæt samarbejde med andre donorer.Alligevel peger evalueringen på, at retnings-linjerne fortsat ikke opfattes ﬂeksible nokaf ambassadernes ansatte, lokale samar-bejdspartnere og andre donorer. Og på nogleområder har samarbejdspartnere og donorerfået det indtryk, at Danida forsøger at presseegne retningslinjer igennem. Det er især toområder, der nævnes. Det ene er de krav, derstilles til dokumentationen som udarbejdes iforbindelse med nye programmer. Det andeter kravene vedrørende tværgående hensynog temaer, og den rapportering, der årligtforetages på disse områder.

PersonaleressourcerDecentraliseringen og de nye opgaver, derer blevet overført til ambassaderne, hargivet ledelsen på den enkelte ambassade etstørre ledelsesansvar for både udsendte oglokalt ansatte. Dette ansvar omfatter blandtandet den løbende ledelse og sikring af, atplanlagte opgaver gennemføres, men også encentral rolle i efteruddannelsen af personalet.

men evalueringen peger på, at der er behovfor en yderligere professionalisering af efter-uddannelsesområdet og nævner, at der er enuklar ansvarsfordeling mellem ambassaderneog hovedkvarteret i København, Evalueringenanbefaler endvidere, at efteruddannelse afpersonalet bør indgå i de årlige resultatkon-trakter.Nogle af de områder, hvor der især synes at

Andre donorer bør sikre:• At der er en entydig ledelsesopbakningtil decentraliseringen;• At decentraliseringsprocessengennemføres inden for en relativt kortperiode;• At procedurer og redskaber er på pladsinden decentraliseringen igangsættes;• At decentraliseringens betydning forpersonalets kompetencebehov eranalyseret inden decentraliseringen ogen relevant strategi udarbejdet, der kanhåndtere disse udfordringer;• At decentraliseringens konsekvenser forhovedkvartersniveau er analyseret,herunder behovet for justeringer påhovedkvartersniveau;• At kommunikationen omdecentralisringen fortsættes efterdecentraliseringen er iværksat;Udenrigsministeriet bør:• Mere eksplicit opmuntre til anvendelsenaf lokale formater og procedurer;• Reducere de detaljerede krav tilprogramdokumentation;• Klargøre forventningerne til tværgåendehensyn og især prioritetsområder samtnedbringe rapporteringen på disseområder;• Erstatte den nuværende kvalitetssikringaf programmerne med et mere ﬂeksibeltsystem;• Revurdere den nuværende anvendelse afindikatorer;

Evalueringen peger på, at decentraliseringen– og de samtidige ændringer i den internatio-nale udviklingsdagsorden – har ændret ind-holdet i arbejdets karakter på ambassaderne.Der har derfor været behov for at ændrepersonalesammensætningen og –proﬁlernepå ambassaderne. I den forbindelse nævnesisær et øget behov for kompetencer, der gårpå tværs af de traditionelle sektorer (f.eks.offentlig ﬁnansiel styring og institutionelleaspekter).Ambassaderne har visse muligheder for at på-virke sammensætningen af personalet. Førstog fremmest gennem ansættelse af lokaltansatte. I de senere år er ambassaderne end-videre blevet hørt i forbindelse med udsen-delse af personale, men den endelige beslut-ning bliver taget i København. Evalueringennævner, at både ambassadernes ledelse ogdet udsendte personale vurderer, at ambas-saderne burde have større indﬂydelse på re-krutteringen af udsendt personale. En særligproblemstilling er knyttet til de fransktalendelande i Afrika, fordi der er relativt få ansattei Udenrigsministeriet, der søger de opslåedestillinger på ambassaderne i disse lande. Dethar i ﬂere tilfælde ført til eksternt rekrutteretudsendt personale, som af naturlige grundeikke har det samme kendskab til ministerietssagsgange og procedurer.EfteruddannelseDer er gjort meget for at styrke efteruddannel-sen af både det udsendte personale og lokaltansatte. En række træningskurser udbydes,

være et behov for efteruddannelse er indenfor de ikke-sektorspeciﬁkke områder, somf.eks. offentlig ﬁnansiel styring, forhand-lingsteknik, og institutionel analyse m.m..Kompetencer inden for disse områder ansessåledes for at være centrale i forbindelse medden nye udviklingsdagsorden, hvor der erfokus på tilpasning til lokale procedurer ogsystemer samt harmonisering med de andredonorer. Desuden peges der på et behov formere ledelsestræning. Ikke mindst lokaltansat personale udtrykker et stort behov formere efteruddannelse.Anvendelsen af eksterne konsulenterAnvendelsen af eksterne konsulenter har væ-ret faldende, og evalueringen viser et megetforskelligt forbrug af eksterne konsulenter påde enkelte ambassader. Der kan være forskel-lige årsager hertil. Evalueringen nævner, atfaldet i anvendelsen af konsulenter ikke erblevet nærmere analyseret, men at der ergenerel tilfredshed med de procedurer, deranvendes i forbindelse med indgåelsen afkontrakter med eksterne konsulenter.

Udenrigsministeriet kan generelt tilslutte sigevalueringens konklusioner og anbefalinger.Evalueringen viser, at decentraliseringeni 2003 var en rigtig beslutning. Processenforløb effektivt, og der er generel tilfredshedmed den danske decentrale model hos lokalesamarbejdspartnere, andre donorer og Uden-rigsministeriets ansatte. Udenrigsministerietvil sikre, at evalueringen fordeles til andredonorer, således at disse kan drage nytte afde danske erfaringer.Udenrigsministeriet har løbende tilpassetdecentraliseringen både i lyset af indhøstedeerfaringer og den internationale udvikling,herunder bl.a. Paris-erklæringen fra 2005 ogAccra-mødet i 2008, der lægger vægt på øget

tilpasning til samarbejdslandenes procedurerog formater samt harmonisering med andredonorer. Disse løbende justeringer vil ogsåfortsætte i fremtiden. Decentraliseringen skalsåledes ikke opfattes som et statisk system.Flere af evalueringens anbefalinger er allere-de ved at blive gennemført og andre vil indgåi overvejelserne om fremtidige justeringer.De nye retningslinjer for administrationen afudviklingsbistanden, der blev offentliggjort ijuni 2009, har således understreget ﬂeksi-biliteten i retningslinjerne og en tidligeregennemførelse af kvalitetssikringen af pro-grammerne. Evalueringen nævner også desenere års øgede fokus på efteruddannelse afUdenrigsministeriets ansatte. Dette arbejde

vil fortsætte i de kommende år, og den netopgennemførte omstrukturering af Udenrigs-ministeriet vil lede til en generel styrkelseog professionalisering af human ressourcefunktionerne. Derudover blev der allerede istarten af 2009 taget beslutning om en mereﬂeksibel ressourcetildeling til ambassaderne.Nogle af de anbefalinger, som vil indgå iovervejelserne om fremtidige justeringer afdecentraliseringen, er blandt andet anbefa-lingerne knyttet til de tværgående hensynog temaer samt spørgsmålet om, hvordanefteruddannelse af personalet mere eksplicitkan indgå i de årlige aftaler mellem ambas-saderne og ledelsen i København.