evalueringresuméDenne evaluering undersøger effekterne afstøtten til området borgerdeltagelse og poli-tisk ansvarlighed (på engelsk ”Citizens’ Voiceand Accountability”), der er et væsentligtelement i udviklingen af god regeringsførelse.Evalueringen blev iværksat i 2006 på foran-ledning af de syv bilaterale donorer Storbri-tannien, Danmark, Norge, Sverige, Tyskland,Belgien og Schweiz.Evalueringen ser på i alt 57 tiltag i syv ud-viklingslande. Formålet med evalueringener at give et indblik i, hvilke mekanismer idonorernes støtte, der fungerer, og hvilke derikke gør, samt hvorfor. I evalueringens førstefase udviklede og testede ODI (OverseasDevelopment Institute) den analytiske rammefor undersøgelsen. I anden fase blev der gen-nemført fem landestudier i Indonesien, Ne-pal, Bangladesh, DR Congo og Mozambique.I tredje og sidste fase samlede ODI resulta-terne i en synteserapport med anbefalingertil fremme af borgerdeltagelse og politiskansvarlighed.• For det første har donorerne i højeregrad støttet indsatser, der styrker delta-gelse end indsatser, der styrker ansvar-Generelt konkluderer evalueringen dog, atdonorstøtten har haft begrænsede resultateri forhold til at styrke borgernes indflydelse ogansvarligheden i offentlige statsinstitutioner.Det er der flere forklaringer på:•

Overordnede konklusioner

Når det gælder om at øge borgernes bevidst-hed og fremme statslige embedsmændslydhørhed overfor borgerne, har donorstøtteni en række tilfælde ført til positive resulta-ter, særligt på det lokale niveau. Af positiveeksempler kan nævnes direkte støtte tilmarginaliserede og socialt ekskluderedegrupper som kvinder og etniske minoritetersamt donorsamarbejdet med lokale hjæl-peorganisationer, fagforeninger og religiøstfunderede organisationer, som ofte har lettereved at komme i kontakt med marginaliseredegrupper.•

2009.02lighed. De bedste resultater er opnået,hvor støtten har rettet sig mod beggesider af forholdet mellem borger/ci-vilsamfundet og staten – for eksempeli form af støtte til kapacitetsopbygningi parlamenter og ombudsmandsinstitu-tioner samt ikke mindst indenfor støttetil styrkelse og professionalisering afmedierne.For det andet har støtten nogle gangebygget på urealistiske forventninger ogantagelser. Det gælder for eksempelantagelserne om at deltagelse auto-matisk fører til øget ansvarlighed, ogat borgerne repræsenterer homogeneinteresser.Endelig er der en indbygget modsæt-ning mellem det lange seje træk, derer nødvendigt for mere varigt at ændreforholdet mellem en stat og dens bor-gere, og donorernes ønske om at skabehurtige resultater.

Begrebet ”Voice” dækker over individer og gruppers muligheder for at komme til orde i samfundet og tilkendegive deres meninger og holdninger, og bliver iresuméet udtrykt som ”deltagelse” eller ”stemme.”Begrebet ”Accountability” dækker over gennemsigtighed i statens beslutningsprocesser, og at myndighederne er juridisk og politisk forpligtede på at vare-tage borgernes interesser. I resuméet formuleres det som ”ansvarlighed.”

Hvorfor støtte deltagelse og ansvarlighed?

God regeringsførelse anses for at være en afde mest centrale faktorer til fremme af ud-viklingen i fattige lande. At styrke de fattigesstemme og holde myndighederne ansvarligeover for borgerne er vigtigt for at fremme godregeringsførelse. Borgernes muligheder forat udtrykke deres synspunkter klart og medgennemslagskraft kan påvirke politiske prio-riteringer og processer, og kan indeholde etstærkt krav om politisk handling, gennemsig-tighed og ansvarlighed. Den grundlæggendeantagelse er, at politiske organer og myndig-heder, der kan holdes ansvarlige for dereshandlinger, i højere grad forholder sig til dekrav og behov, som befolkningen udtrykker.Ræsonnementet er videre, at støtte, der frem-mer borgerdeltagelse og ansvarlighed, banervejen for demokratiske processer og dermedbidrager til demokrati og bæredygtig udviklingi modtagerlandene.Donorernes brug og forståelse af udtrykketansvarlighed og deltagelse varierer meget ogbistanden på området spænder over et bredtspektrum af emner og dimensioner. Den rettersig blandt andet mod det politiske niveau, derhar ansvar for bistanden i det pågældendemodtagerland, men også mod det administra-tive system på forskellige niveauer. Aktører,der modtager støtte, kan variere fra politiskeorganer til grupperinger i civilsamfundet, ogendelig kan støttens økonomiske omfangvariere fra forholdsvis beskedne beløb tiladskillige millioner kroner. Samtidig kan dervære stor variation i tidsrammen og i dettematiske fokus.

Rammer og kontekst

Evalueringen viser, at donorerne generelt ermeget opmærksomme på at tilpasse sig mod-tagerlandenes institutionelle rammer og densocioøkonomiske kontekst, når det besluttes,hvordan initiativer til fremme af deltagelse ogansvarlighed skal støttes.

Evalueringen vurderer dog, at det ikke ertilstrækkeligt, at donorerne bruger de formelleinstitutionelle rammer og den socioøkono-miske kontekst som afsæt for at yde støtte.For at målrette arbejdet må donorerne ogsåhave indsigt i såvel de komplekse forhold, derkarakteriserer forbindelsen mellem formelleog uformelle institutioner, samt i de underlig-gende magtstrukturer og -forhold i et givetsamfund.

Støtten virker bedst, når både deltagelse og

ansvarlighed støttes samtidigt

Det kan ifølge evalueringen være problema-tisk, når donorstøtten kun retter sig imodden ene side i forholdet mellem borgerne/civilsamfundet og staten. Der opstår nemligen ubalance, når man fremmer deltagelse ogindflydelse uden samtidig at styrke de statsin-stitutioner, der netop skal være velfungerendeog effektive for at kunne varetage de stigendekrav og forventninger til staten fra borgernesside. Det ændrer ved en udbredt antagelseblandt donorerne om, at jo kraftigere bor-gernes politiske påvirkning og deltagelse er,jo mere vokser den politiske ansvarlighed.Den fælles evaluering påpeger endvidere, atdonorstøtte- og samarbejde, der styrker detgensidige forhold mellem stat og borger, ogsåkan foregå via statsinstitutioner, der giverborgerne beføjelser til at holde de politiskemyndigheder ansvarlige. Som eksempel næv-nes ombudsmænd og kommissioner, der haransvar for at bekæmpe korruption eller sikreoverholdelse af menneskerettighederne.Når det gælder om at styrke både borgernesdeltagelse og den politiske ansvarlighed, hardonorstøtte til mediesektoren vist sig særligeffektiv. Medierne udgør en fleksibel meka-nisme, der rækker langt ud i befolkningen ogformidler mange forskellige synspunkter fraflere politiske niveauer og fra alle grupperin-ger i civilbefolkningen. Samtidig medvirkermedierne til at stille politikerne til regnskab

for deres handlinger, vurderer evalueringen.Samtlige donorer har haft succes med atstyrke professionaliseringen af medierne.Den fælles evaluering viser, at donorernegenerelt fokuserer mere på at støtte indsat-ser, der styrker deltagelse, end på indsatsertil støtte af øget ansvarlighed. I nogle tilfældeer donorerne ikke i stand til eller ønskeraf forskellige grunde ikke at arbejde medforhold, der er relateret til politisk ansvarlig-hed baseret på direkte kontakt til staten. Detgælder ifølge evalueringen blandt andet fordonorstøtten til Nepal.Nogle forholdsvis stærke stater, der eruafhængige af donorstøtte, for eksempelIndonesien, har vist modstand over for atsamarbejde med donorerne om at styrke denpolitiske ansvarlighed. I andre tilfælde – somi DR Congo – har et fuldstændigt sammenbrudaf staten og dens manglende evne til at ydeden mest basale service ført til, at donorerne ihøjere grad bliver afhængige af civile aktører.

Vanskeligt at forandre politiske magtstruk-

turer

Det har generelt vist sig vanskeligt at gen-nemføre forandringer i de politiske magtstruk-turer, men der er dog positive eksempler på,at direkte støtte til marginaliserede og socialtekskluderede grupper som kvinder og etniskeminoriteter har givet resultater. I Bangladeshog Mozambique støttede donorerne foreksempel samarbejde og netværk mellemkvindelige lokalpolitikere. Det gav dem mu-lighed for at afprøve og styrke deres politiskeholdninger indbyrdes, og derved få mere gen-nemslagskraft blandt vælgerne. Landestudietfra Nepal viste, at to marginaliserede grupper,dalit og janajati, fik bedre muligheder for atudøve deres borgerrettigheder og mulighedfor at påvirke de politiske beslutningsproces-ser.

Dansk støtte til Deltagelse og Ansvarlighed i Nepal

Danida har finansieret to af de i alt ni indsatser, der indgår i case-studiet om Nepal. Case-studiet viser, at den danske støtte er med til at øge professiona-liseringen af medierne, hvorved både borgernes deltagelse (”stemme”) og den politiske ansvarlighed styrkes. Der har dog været større vægt på støtte tildeltagelse, fordi donorerne generelt i en længere periode har afstået fra at arbejde med de centrale og lokale myndigheder. Danida har blandt andet givetstøtte til et program, der skal styrke rettigheder og offentlig indflydelse blandt en etnisk marginaliseret gruppe (janajati) og blandt de kasteløse (dalit).Case-studiet konkluderer, at det ikke alene lykkedes at skabe bevidsthed om rettigheder blandt de marginaliserede grupper, men at skabe grobund for, atmange kan udøve deres rettigheder. Case-studiet viser også, at det i en række tilfælde har været svært at finde repræsentative, troværdige og uafhængigeNGO’er i landet.

Der er også positive resultater fra donorsam-arbejde med lokale hjælpeorganisationer,fagforeninger og religiøst funderede organi-sationer, som ofte har lettere ved at komme ikontakt med de dele af befolkningen, der erisoleret både geografisk, socialt og kulturelt.Eksempelvis åbnede en større muslimskorganisation i Indonesien døre til muslimskesøsterorganisationer, der ellers er lukkede for”sekulære” donorer. I Bangladesh viste sam-arbejdet med en fagforening, at det er muligtat støtte medlemmernes interesser udenom partigrupperinger og politisk betingetkorruption. Men denne type tiltag har væretundtagelsen snarere end reglen.

Hvorfor har donorstøtten haft en begrænset

effekt?

Den fremhæver flere grunde til, at der kun eropnået begrænsede resultater af indsatsernepå området:Donorernes forudfattede antagelserEvalueringen konkluderer, at en del afårsagen til de begrænsede resultater liggeri donorernes forventninger og forudfattedeantagelser, der ikke altid er realistiske, somfor eksempel:• En antagelse om, at der automatisker en forbindelse mellem borgernesmulighed for politisk påvirkning ogforbedret politisk ansvarlighed.• En antagelse om, at borgernes stemmerepræsenterer et homogent sæt afinteresser og behov.• En antagelse om, at samarbejdet om-kring fremme af deltagelse og ansvar-lighed kan støttes gennem et traditio-nelt fokus på kapacitetsopbygning afformelle institutioner.• En antagelse om, at demokratiskeprocesser automatisk fører til forbed-

rede resultater i udviklingsarbejdet,herunder fattigdomsbekæmpelse.Evalueringen understreger, at disse forholdreelt er meget mere komplekse. Det er især deuformelle relationer, processer og institutio-ner, der bestemmer, hvordan de formelle in-stitutioner kommer til at fungere. Det kan gøredet vanskeligt at forudsige, hvad der kommerud af at støtte deltagelse og ansvarlighed, daindflydelsen fra de uformelle processer på deformelle institutioner i praksis meget let kanbegrænse effekten af støtten.Hindringer for effektiv støtteEvalueringen vurderer, at der er en konfliktmellem de langsigtede processer, der skalændre forholdene mellem stat og bor-gere over for donorernes ønske om at skabehurtige resultater. Evalueringen peger i denforbindelse på, at det er nødvendigt, atdonorerne er mere realistiske i forhold til deresultater, der kan opnås på kort sigt.Derudover er det vigtigt at overveje, hvordanstøtten til fremme af deltagelse og ansvarlig-hed sikrer resultater på længere sigt. Mangeaf de organisationer, der søger at fremmeindflydelsen for forskellige befolkningsgrup-per, særligt NGO’erne, er i høj grad afhængigeaf donorstøtten, og det er ikke klart, hvordandisse organisationer kan blive økonomiskmere selvhjulpne.

Endelig viser evalueringen, at donorernesbestræbelser på at koordinere samarbejdetomkring fremme af deltagelse og ansvar-lighed er meget begrænsede. Der manglerstrategisk tænkning og en sammenhængendetilgang til at udvikle og lede programmerne.Resultatet er gentagelser, huller i støtten ogindbyrdes konkurrence.

Anbefalinger

Evalueringen indeholder en række anbefalin-ger til donorerne om, hvordan de kan forbedrepraksis, når det gælder effektiv støtte tilfremme af deltagelse og ansvarlighed.Donorerne bør:• Opbygge og styrke den ”politiskeintelligens,” blandt andet ved at udar-bejde strategiske analyser af politiskemagtstrukturer i et modtagerland elleri en sektor for at nå frem til en dybereforståelse af forholdet er mellem for-melle og uformelle institutioner. Nogledonorer, DFID (Storbritannien) og Sida(Sverige) er allerede i gang med denneform for analytisk arbejde, men det erstadig en udfordring, hvordan de nyeanalytiske indsigter overføres til detpraktiske arbejde. Det anbefales, at do-norerne som minimum deler viden medhinanden med henblik på at udvikle enfælles forståelsesramme.• Arbejde med de eksisterende institu-tioner, og ikke dem, man ville ønske,man havde. Donorerne anbefales atacceptere at arbejde inden for ram-merne af de uformelle institutioner ogpraksisser, der i realiteten dominererbilledet – ofte på bekostning af deformelle rammer.

Udenrigsministeriet byder fællesevalueringenaf Deltagelse og Ansvarlighed velkommen ogfinder, at konklusionerne og anbefalingernei evalueringen generelt er både relevanteog væsentlige. Da evalueringen bygger påsyv donorers forskellige tilgange og praksis-ser, er det imidlertid ikke alle resultater oganbefalinger, der er relevante for den danskeudvikling af støtte til fremme af deltagelseog ansvarlighed. Særligt nyttige er anbefa-lingerne om at skabe mere sammenhængmellem både deltagelse og ansvarlighed, atfremme den politiske kapacitetsopbygning ogat målrette donorbistanden mod marginalise-rede grupper.Udenrigsministeriet er kun delvis enigti evalueringens konklusion om, at denbegrænsede effekt af støtten til fremme af

borgerindflydelse og politisk ansvarlighedskyldes donorernes forudfattede antagelser.Som evalueringen påpeger, er det vigtigtat huske på, at der ikke nødvendigvis eren direkte sammenhæng mellem forbedretborgerindflydelse og øget politisk ansvarlig-hed, og at støtten på området ikke alene børske gennem kapacitetsopbygning af formelleinstitutioner. Imidlertid synes evalueringenat se bort fra sin egen brede definition affattigdom, når den præsenterer donorernesforudfattede forventninger. Demokratiskeprocesser leder ganske rigtigt ikke auto-matisk til god udvikling, men forbedrededemokratiske processer, der gavner fattigemennesker, vil nu engang styrke deres poli-tiske og sociale muligheder og dermed ogsåfattige befolkninger, sådan som det forstås iden brede definition af fattigdom.

Da anbefalingerne er meget generelle, giverde kun få konkrete og klare retningslinjer,men Udenrigsministeriet tilslutter sig princip-perne for forbedret donorpraksis. Ministerieter således enigt i, at det er vigtigt at udførestrategiske analyser af politiske magtstruk-turer i et modtagerland, og at donorerne børudvikle en fælles analytisk ramme. Danidaarbejder allerede med at styrke den politiskekapacitetsopbygning i udviklingssamarbej-det, men området kan udvikles mere systema-tisk. Set fra dansk side burde evalueringenimidlertid have haft en klarere forbindelsetil Paris-erklæringen, når det gælder donor-bistand til borgernes deltagelse og ansvar-lighed. Danmark anvender nemlig i stigendegrad principperne i Paris-erklæringen i sinstøtte også til ikke-statslige aktører.