UPN, Alm.del - 2008-09

AbstractI april 2009 besluttede NATO at udarbejde et nytstrategisk koncept. Det er en vigtig begivenhed.NATO’s strategiske koncept udtrykker på højestepolitiske niveau NATO’s formål, NATO’ssikkerhedspolitiske strategier og målsætninger,alliancens militære styrker og NATO’s forestillingerom fremtiden. Udformningen af det strategiskekoncept er dermed en vigtig proces både for NATO,for NATO’s nye generalsekretær og for Danmark.Det nye strategiske koncept står over for toudfordringer: for det første at finde et kompromisandet at gøre NATO bedre til at fungere i enomskiftelig sikkerhedspolitisk virkelighed med enomfangsrig og skiftende dagsorden. Beggeudfordringer er centrale for NATO’s fremtid ogdermed for dansk sikkerhed.Rapporten argumenterer for, at den sidstnævnteudfordring er den vigtigste. Derfor anbefalerrapporten, at Danmark lægger vægt på, at detstrategiske koncept ikke kun skal være etstrategipapir. Det bør også indeholde strategier forIn April 2009 NATO decided to write a new strategicconcept. That is a significant event. NATO’s strategicconcept expresses on the highest political level whatNATO is, NATO’s security-political strategies andgoals, NATO’s view on its surroundings, thehow NATO anticipates the future. The fleshing out ofthe strategic concept is thus an important process forNATO, for NATO’s new Secretary General, and forDenmark.The new strategic concept faces two challenges. First,it has to find a compromise between a global and afunction better in a changing security environmentcharacterized by an extensive and rapidly changingagenda. Both are pivotal for NATO’s future and thusfor Danish security.The report argues that the second challenge is mostimportant. Therefore the report recommends thatDenmark emphasizes that the strategic conceptought not just to be a strategy paper. It should alsocontain strategies for how NATO reinforces its abilityto think strategically.

AnbefalingerNATO har i de sidste 20 år betragtet sig selvsom en sikkerhedspolitisk, frem for en rentmilitær organisation. Det er ikke afspejlet iorganisationen og dens tænkemåde. NATO eri besiddelse af omfattende strukturer, dersikrer et fokuseret arbejde med de militæreopgaver og med ren militærstrategiudvikling, men har stadig mangler iforhold til at fungere som ensikkerhedspolitisk organisation.NATO’s transformationsproces skal i højereDenne rapport anbefaler derfor, at Danmark,i arbejdet med et nyt strategisk koncept forNATO, fokuserer på, at styrke NATO’s evne tilat tænke politisk og strategisk. Strategisk ogpolitisk tænkning er forudsætningen for envelfungerende alliance i fremtiden, det liggeri forlængelse af andre danske initiativer iNATO, og det vil bidrage til at løse problemetmed NATO’s altid voksende dagsorden.Gør det strategiske koncept til en nybegyndelse mere end en afslutningNATO’s strategiske koncept må indeholdestrategier, lige såvel som det bør indeholdestrategier for at nå til enighed om strategier.Det skal fungere som afsæt for, at NATOstyrker sin evne til at genereresikkerhedspolitisk viden ogsikkerhedspolitisk enighed.Tænk over det strategiske koncepts formDet nye strategiske koncept behøver ikkehave den samme form som det nuværende.Det bør fokusere mere på desikkerhedspolitiske processer i NATO.Plug n’ Play i forhold til andre aktørerKonkret og praktisk samarbejde med andreaktører bør være en centralt prioriteret del afNATO’s strategiske debat fra det strategiskekoncept til forsvarsplanlægning.Udbyd sikkerhedssoftware frem forsikkerhedshardwareNATO bliver i fremtiden vigtigere i kraft afsin militære og sikkerhedspolitiske viden ogekspertise. Kapacitetsopbygning er afstrategisk betydning, og bør være central iNATO’s transformationsprocesser ogforsvarsplanlægning.grad handle om, at gøre NATO bedre til atsætte sine militære kapaciteter ind i enpolitisk og civil sammenhæng.Etabler en security planning-procesNATO har en kompleks og udbygget procesfor forsvarsplanlægning. Ensikkerhedsplanlægningsproces kunnebidrage til at give alliancen et forum forkontinuerlig strategisk debat og dialog.Transformer NATO’stransformationsproces

01 IntroduktionNATO fyldte 60 år i 2009. Jubilæet blev fejret med et topmøde afholdti Strasbourg og Kehl; to byer, en fransk og en tysk, på hver sin side afRhinen. Symbolikken var klar: NATO har igennem to generationersikret fred og integration i Europa. Der er meget at fejre.Et jubilæum er imidlertid også en lejlighed til at se fremad.1Jubilæeter en lejlighed til at se på NATO’s mange udfordringer og måskeendda prøve at skabe konsensus om, hvad disse udfordringerindebærer, og hvordan NATO’s medlemslande kan enes om at tackledem – og fremtiden generelt.En måde at gøre det på er, at genskrive NATO’s strategiske koncept.Det strategiske koncept begrunder NATO’s eksistens og mål, detbeskriver hvordan NATO ser sine omgivelser, hvilke overordnedesikkerhedsstrategier NATO tilskriver sig; og hvilke militære ogpolitiske redskaber alliancen vil benytte og udvikle for at nå sinemål. NATO’s strategiske koncept – det nuværende er fra 1999 – eraltså et yderst centralt politisk dokument. Inden for de seneste år erkoret af stemmer, der argumenterer for, at tiden er kommet til atgenskrive konceptet, vokset. Angela Merkel og Nicolas Sarkozysfælles kronik fra februar 2009 er kun et af mange eksempler på etudtrykt ønske om et nyt strategisk koncept.2Resultatet afjubilæumstopmødet blev da også, at alliancen besluttede atpåbegynde arbejdet med et nyt strategisk koncept.3Et arbejde, somlander på skuldrene af NATO’s nye, danske generalsekretær, AndersFogh Rasmussen.Der er flere gode grunde til at forfatte et nyt strategisk koncept netopnu. For det første står NATO midt i store udfordringer – både krigen iAfghanistan og det sikkerhedspolitiske forhold til Rusland, for bareat nævne to af disse udfordringer, kræver sikkerhedspolitiskkonsensus om, hvilke politiske og militære strategier man skal følge;en konsensus, som processen med at udarbejde et nyt strategiskkoncept kan bidrage til at skabe. For det andet, og dette er merepositivt, er der internt i NATO en gunstig politisk situation iøjeblikket. En ny amerikansk administration, som er interesseret itransatlantisk samarbejde, kan spejle sit positive syn på Europa i etUSA-venligt Frankrig, der er genindtrådt i den integrerede militærestruktur i NATO efter mere end 40 år på sidelinjen. For det tredje ersproget, terminologien og mange af forudsætningerne i 1999-

konceptet blevet overhalet af udviklingen og virker i dag umoderne;fx findes hverken Vestunionen (WEU) eller en Europæisk Sikkerheds-og Forsvarsidentitet (ESDI) i dag, og omvendt gennemfører NATO enrække aktiviteter, der ikke nævnes i det nuværende koncept.4For detfjerde kan man argumentere for, at selve den politiske, strategiske ogdiplomatiske øvelse, det er at udarbejde et nyt koncept, har en vigtigterapeutisk værdi for medlemslandene. Udarbejdelsen af et nytstrategisk koncept kan danne grundlag for en ny transatlantiskkonsensus. Men at udarbejde et nyt strategisk koncept er ikkerisikofri terapi. I 1999-konceptet står der:NATO’s enduring purpose and nature and its fundamental security tasks,identifies the central features of the new security environment, specifies theelements of the Alliance’s broad approach to security, and provides guidelinesfor the further adaptation of its military forces.5

Udarbejdelsen af et nyt strategisk koncept betyder, at NATO’smedlemslande kan gentænke fundamentale spørgsmål i forhold tilNATO. Et nyt strategisk koncept muliggør en politisk diskussion afden eksisterende konsensus, og derfor er det også forbundet med enrisiko.Da NATO på godt og ondt er den mest centrale sikkerhedspolitiskeorganisation for Danmark, er udarbejdelsen af et nyt strategiskkoncept også en vigtig sikkerhedspolitisk begivenhed for Danmark.Men udarbejdelsen af et nyt strategisk koncept er ikke kun enbegivenhed, det er også en proces, som Danmark kan bidrage til ogpåvirke. Et nyt strategisk koncept er dermed både en udfordring ogen mulighed for dansk sikkerhedspolitik. Danmarks position i NATOhar ændret sig fra at have været ’allieret med forbehold’6til at være’superatlanticist’7. Hvor Danmark historisk har været anset som ensmule fodslæbende og forbeholden over for NATO-samarbejdet, erDanmarks omdømme i NATO i dag anderledes positivt: Danmark eraktiv og anses som et af kernelandene i NATO.8Bevægelsen hen moden aktivistisk alliancepolitik har dog omkostninger. Danmark løberrisici og påtager sig økonomiske, politiske og menneskelige byrder,fx i Helmand.9Det er ofte ubekvemt ikke at sejle underbekvemmelighedsflag.10Men samtidig medfører den nye politik ogsånye muligheder. Danmark er i en position, hvor det, måske i højeregrad end tidligere, er muligt at påvirke NATO-samarbejdet og hvilkenretning alliancen skal bevæge sig i. Derfor er udarbejdelsen af et nytstrategisk koncept en mulighed for Danmark til at sætte dagsordnenfor NATO’s fremtid.Denne rapport fra Dansk Institut for Militære studier (DIMS) handlerom udarbejdelsen af et nyt strategisk koncept for NATO. Til grund ogtil inspiration for rapporten ligger først og fremmest et todagesDIMS-internat afholdt i februar 2009. Her inviterede DIMSrepræsentanter og NATO-interessenter fra civilsamfund, forsvar,centraladministration, de politiske partier og forskningsverdenen tilen grundig diskussion om og debat af udfordringer og muligheder forNATO i lyset af arbejdet mod et nyt strategisk koncept. Iworkshopform blev deltagerne bedt om at diagnosticere NATO’sproblemer, diskutere potentielle løsninger for alliancen og sætte demi forhold til Danmarks muligheder for at påvirke processen.Internatet blev afholdt i uformelle rammer under den såkaldteSide 6 af 41NATO’s nye strategiske konceptDansk Institut for Militære Studier September 2009

Chatham House Rule11, og ingen deltagere på internatet har ansvarfor eller tages til indtægt for denne rapports argumenter elleranbefalinger – ligesom rapporten på ingen måde udtrykker nogenform for konsensus fra internatet. Ikke desto mindre skal der lyde enstor tak til deltagerne for at stille deres tid og ekspertise til rådighed.Diskussionerne på internatet har fungeret som en meget værdifuldinspirationskilde og har skabt meget brugbar viden, der ligger tilgrund for rapporten og dens argumenter og anbefalinger.Overordnet stiller rapporten to spørgsmål: Hvilke udfordringer stårNATO over for, og hvordan vil disse udfordringer påvirke processenmed udarbejdelsen af et nyt strategisk koncept? På den baggrunddiskuterer rapporten, hvilke muligheder Danmark har for at påvirkearbejdet med det nye strategiske koncept. Dermed bidragerrapporten dels som indspil og inspiration til konkret policy, dels tilen bredere offentlig sikkerhedspolitisk debat om fremtiden forDanmarks vigtigste alliance.For at kunne svare på de spørgsmål redegør rapporten først forNATO’s strategiske koncept: Hvilken type dokument er det, oghvilken rolle spiller det for alliancen? Dernæst argumentererrapporten for, hvorfor det er fornuftigt, måske endda nødvendigt, atgenskrive konceptet nu. Det leder samtidig til en diagnose af NATO’sstrategiske udfordringer og til en diskussion af, hvilke temaer deruundgåeligt vil komme i spil i processen mod et nyt koncept. På denbaggrund undersøger rapporten det, der i denne rapport kaldes’konceptet’ for det strategiske koncept: Hvad skal dokumentetnødvendigvis indeholde, hvorfor, og hvordan kan man forstille sigdet forfattet? Efter således at have ridset udfordringerne i forbindelsemed udarbejdelsen af konceptet op kommer rapporten afslutningsvismed en række betragtninger og anbefalinger i forhold til Danmarksmuligheder for at forholde sig til – og måske endda påvirke –udviklingen af NATO’s nye strategiske koncept.Det er denne rapports vurdering, at NATO’s strategiske koncept, ihøjere grad end det er tilfældet i dag, ikke kun bør handle omstrategier, trusler og militære styrker. I en foranderlig oguforudsigelig sikkerhedspolitisk virkelighed bør det nye strategiskekoncept også handle om, hvordan selve den politisk-strategiskeproces i NATO foregår, og hvordan denne proces kan forbedres. Detafgørende er, hvordan det strategiske koncept kan blive ikke bare enstrategi, men en strategi for, hvordan man tænker strategisk.NATO’s dagsorden er i dag omfangsrig og består af mange og bredesikkerhedspolitiske emner. Det er ikke afspejlet i den måde, NATOfungerer og tager beslutninger på. Netop det at kunne fungere i enbred sikkerhedspolitisk verden med en hastigt skiftende dagsordener NATO’s største strategiske udfordring. Dermed er det også denstørste langsigtede udfordring for et succesfuldt arbejde med detstrategiske koncept – både for NATO, for Danmark og for den nyegeneralsekretær.Derfor orienterer denne rapports konklusioner og anbefalinger sigmod temaer og ideer, der kan gøre det strategiske koncept til etudgangspunkt for, at NATO bliver bedre til at udarbejde strategier for,hvordan alliancen tænker strategisk.

02 Hvad er NATO’sstrategiske koncept?NATO beskriver selv det strategiske koncept som dokumentet, hvorialliancens fundamentale sikkerhedspolitiske opgaver er beskrevet.Det strategiske koncept er ’the authoritative statement of theAlliance’s objectives and provides the highest level of guidance onthe political and military means to be used in achieving them’.12Udviklingen i NATO’s strategiske koncepter fortæller dermed ogsåhistorien om, hvordan NATO har udviklet sig; hvad organisationenser som sine vigtigste opgaver, og hvordan disse opgaver skal løses.13At dokumentet er offentligt, er i sig selv relativt nyt. NATO’sstrategiske koncepter var under den kolde krig i høj grad militære –og i høj grad hemmelige – dokumenter, der udelukkende fokuseredepå en militær strategi for at undgå eller i sidste ende vinde enkonflikt med Sovjetunionen. Det var i udarbejdelsen af de strategiskekoncepter, at NATO’s militære strategier – fx ’massive retaliation’ og’flexible response’ – over for Sovjetunionen blev diskuteret ogkodificeret. Og det var herudfra, at målsætningerne fordimensioneringen af medlemslandenes militære styrker blevfastlagt.14Med afslutningen af den kolde krig skete der en markant ændring iNATO’s strategiske koncepter. Alliancens koldkrigskoncepter var somnævnt hemmelige, militære dokumenter. Derimod er det strategiskekoncept fra 1991 offentligt og politisk, og det handler i alt væsentligtom sikkerhed frem for forsvar.NATO’s strategiske koncepter har altid haft to funktioner. På den eneside har deres funktion været at definere og identificere trusler ogfjender, der befinder uden for alliancen, og militære strategier for atafværge dem. På den anden side har de strategiske koncepter spilleten intern rolle i forhold til at fastholde strategisk og politiskkonsensus om sikkerhedspolitiske og strategiske begreber ogteoriers betydning og konsekvenser.15Derfor er 1991-konceptetoffentligt: Det er udtryk for en ny sikkerhedspolitisk tænkning iNATO. En tænkning med et, ifølge NATO selv, nyt og bredtsikkerhedsbegreb og med nye – i høj grad også ikke-militære –strategier, der for at være effektfulde kræver offentlighed frem forhemmelighed. NATO skaber ifølge 1991-konceptet ikke fred i Europaigennem først og fremmest militær balancering, men ’the pursuit ofSide 8 af 41NATO’s nye strategiske konceptDansk Institut for Militære StudierSeptember 2009

political efforts favoring dialogue (…) and the active search for a co-operative approach to European security’16. Og det er tilfældet, fordisikkerhed og stabilitet har ‘political, economic, social, andenviromental elements as well as the indispensable defencedimension’.17Dialog og aktiv søgning efter en kooperativ tilgang til bredeeuropæiske sikkerhedspolitiske emner anses af NATO som enfundamental nyfortolkning af NATO’s strategi. Det kommer dermedogså til at udgøre en nyfortolkning af, hvad NATO er. NATO blivermed sine post-koldkrigsstrategier i høj grad en politisk frem for enmilitær organisation. 1991-konceptet lægger linjen for, hvordan et nytNATO kan nå en målsætning om fælles sikkerhed i Europa; hvordanorganisationen kan medvirke til at skabe et Europa ’whole and free’,som George Bush udtrykte det i 1989.18Dermed kommer konceptetogså til at fungere som et argument for NATO’s fortsatte relevans;det forklarer, hvorfor NATO stadig er vigtig efter afslutningen på denkolde krig.Den proces gentages eller videreudvikles i 1999 med vedtagelsen afNATO’s seneste og stadig gældende strategiske koncept. Meget varsket både i Europa og i NATO-regi siden 1991,19og i skyggen af NATO’sførste egentlige militære konfrontation i luften over Kosovo vedtagerregeringscheferne et nyt strategisk koncept på topmødet iWashington i anledning af alliancens 50-års jubilæum. Hvad sigerdette strategiske koncept om, hvad NATO er og skal, og hvordan serdet verden omkring NATO og NATO’s rolle?Det mest centrale ved dokumentet er dets beskrivelse af NATO’somverden. NATO står ikke længere over for en trussel. NATO stårover for et ’environment of continuing change’20, og i det miljø findesikke trusler, men derimod risici og udfordringer, der er ’multi-directional and often difficult to predict’.21Disse risici og udfordringerkan altså hurtigt og uforudsigeligt udvikle sig til egentlige trusler,ligesom samfundsmæssige problemer i alliancens randområdepludselig kan udvikle sig til sikkerhedsproblemer, der kan flyde overi NATO’s område og dermed udgøre en trussel modmedlemsstaterne.22Det centrale begreb i det strategiske konceptsbeskrivelse af sine omgivelser er forandring. Det er en forandring,som er både ’unpredictable’23og ’continuing’,24og dermed bliver detfaktisk den uforudsigelige forandring, som karakteriserer NATO’somgivelser, der i sig selv udgør truslen. Det er, som George Bushsagde det i 1990, uforudsigeligheden, der bliver farlig.25Emner som’oppression, ethnic conflict, economic distress, the collapse ofpolitical order, and the proliferation of weapons of massdestruction’26kan alle potentielt udgøre en trussel mod NATO. Menom de udvikler sig til trusler, er et åbent spørgsmål.27Konsekvensen af dette nye syn på omgivelserne er omfattende forNATO selv. Når truslerne er uforudsigelighed og forandring, blivermålsætningen omvendt for NATO at skabe sikkerhed, orden ogstabilitet. Og det kan ikke længere – som allerede 1991-konceptetpåpegede – klares udelukkende ved kollektivt forsvar af alliancensterritorium. NATO må nødvendigvis indtage en meget mere politiskrolle for at ’shape its security environment and enhance the peaceand stability of the Euro-Atlantic area’.28Det kræver anderledes ogSide 9 af 41NATO’s nye strategiske konceptDansk Institut for Militære Studier September 2009

mere politiske strategier at sikre stabilitet i og omkring Europa.Dialog og partnerskaber med lande uden for alliancen bliver encentral del af NATO’s arbejde.29Alliancen må også i højere grad forholde sig til emner uden for siteget territorium. Balkan – og NATO’s rolle i området – er emblematiskfor den udvikling. I politisk partnerskab med en række andre aktørerdeltager NATO på Balkan først i fredsbevarende indsatser og siden iegentlig krigsførelse for at sikre stabilitet netop uden for sit egetterritorium – der, hvor uforudsigelige risici kan blive til trusler for dettransatlantiske område, hvis NATO ikke handler.Det er i høj grad denne praksis, som er kodificeret i det strategiskekoncept fra 1999. Men den praksis ændrer samtidig NATO – ogkravene til NATO’s politiske organer såvel som til alliancens militærestyrker. Kontinuerlig uforudsigelig forandring betyder ændringer iden politiske dynamik i NATO. Det bliver sværere at nå til enighedom alliancens opgaver – næsten alt kan blive en opgave for NATO, ogalliancen skal være forberedt på alt. Dermed er der også flerepolitiske emner, som medlemslandene skal være nå til enighed om.Den nødvendige politiske konsensus i NATO skal nu dække etbredere felt.30Tilsvarende er resultatet for organiseringen af demilitære styrker, at fokus flyttes fra stationært territorialforsvar til atkunne ’conduct crisis response operations, sometimes at shortnotice, distant from their home stations, including beyond the Allies’territory’.31Her skal de militære styrker kunne håndtere ’complex anddiverse range of actors, risks, situations, and demands’.32Det ernødvendigt, når den overordnede strategi går ud på at ’keep risks ata distance by dealing with potential crises at an early stage’33.Overordnet udtrykker 1999-konceptet på tre måder en udvidelse afNATO. For det første, og i bogstaveligste forstand, fordi udvidelse afmedlemskredsen bliver en central del af at skabe et ’Europa helt ogfrit’,34og fordi konceptet fastslår, at NATO’s dør fortsat er åben fornye medlemmer.35For det andet fordi NATO’s politiske dagsorden erblevet udvidet. Hvor det centrale spørgsmål under den kolde krig var’hvordan’, skal NATO for at leve op til, hvordan verden ser ud i 1999,også opnå enighed om både ’hvad’ og ’hvor’ – hvad truslen er, oghvor den befinder sig, er ikke givet. Det leder til den tredje oggeografiske udvidelse af operationsområdet. Den strategiske vision,som er beskrevet ovenfor, kræver en fundamental udvidelse af, hvadalliancens militære styrker skal kunne gøre, og hvor de skal kunnegøre det.Den brede sikkerhedspolitiske mere end rent militære dagsordenudgør konceptets grundlæggende vision for NATO. Men det varsamtidig årsagen til de alvorligste politiske uoverensstemmelser iforbindelse med vedtagelsen af det strategiske koncept. Det varnetop de vanskelige spørgsmål om hvad og hvor, som der varpolitisk uenighed om. Derfor er det strategiske koncept også etkompromis mellem forskellige visioner for NATO. Den udvidelse iforhold til både potentielle opgaver og geografi, som konceptetudtrykker, var i høj grad en amerikansk dagsorden, som varfokuseret på, med fx Madeleine Albrights ord, at gøre NATO til ’forcefor peace from the Middle East to Central Africa’.36Over for dennenæsten globale vision stod en europæisk og mere begrænsendeSide 10 af 41NATO’s nye strategiske konceptDansk Institut for Militære Studier September 2009

forestilling om NATO. Et NATO, der måske skulle tage sig af mindrekonflikter i Europas periferi, men hvor det primære fokus stadigskulle være kollektivt forsvar udtrykt i Den Nordatlantiske Traktatsartikel 5, den såkaldte musketered.37Resultatet af dette kompromisbliver et lidt ambivalent koncept, der, som beskrevet ovenfor, tildelerNATO en bredere rolle og accepterer, at faktorer uden for nærområdetkan have sikkerhedspolitisk betydning uden dog klart at specificere,hvad der har betydning hvorhenne. I det lys har Ted Galen Carpenterret, når han anklager dokumentet for at være ’something less than amomument to clarity’.38Som en konsekvens af det nye – om end ikke krystalklare –sikkerhedspolitiske blik er dokumentet fundamentet for enreorganisering af alliancens kommando- og styrkestruktur.Reorganiseringen trækker medlemslandene væk fra stationærtterritorialforsvar og kraftigt i retning af udvikling af deployerbaremilitære styrker.39Dermed sætter det strategiske koncept nyesamlede rammer og grænser for NATO og for konsensussen blandtmedlemslandene. Dokumentet definerer, hvad NATO er, og hvadNATO mener at skulle kunne.1999-konceptet fortsætter dermed udviklingen fra 1991, der lederNATO i retning af at være en organisation, der betragter singrundlæggende opgave som mere sikkerhedspolitisk end militær.Dokumentet udtrykker en gennemgående sikkerhedspolitisk strategi,der fokuserer bredt på sikkerhed og stabilitet gennem dialog,samarbejde og integration snarere end gennem militær magt.Konceptet beskriver dermed på den ene side, hvad NATO har gjort. Påden anden side, og i forlængelse af udviklingen i 1990’erne,indeholder konceptet en vision for NATO’s fremtid, der først ogfremmest fastslår, at NATO stadig er en central institution, men detfremgår ikke præcist af konceptet, hvad NATO er centralt i forhold til.I stedet for egentlige trusler er generel uforudsigelighed, kontinuerligforandring, risici og potentialitet farerne og NATO’s raison d’être. Iden forbindelse er deployerbare militære styrker og krisehåndteringuden for alliancens territorium et vigtigt redskab, om end kun étblandt mange.Måske er verden i dag dog ikke helt så uforudsigelig, som den var i1999. Verden har under alle omstændigheder ændret sig siden 1999 –ligesom NATO har ændret sig. Det er bare to grunde til, at det er påtide at gentænke alliancens strategiske koncept.

03Hvorfor ændre detstrategiske koncept – nu?Angela Merkel udtalte i 2006, at ’the world has changed againconsiderably since 1999’.40Og de betragtelige forandringer var,dengang som nu, hendes begrundelse for at genskrive NATO’sstrategiske koncept. Et argument, som også NATO selv har anvendt.41Tiden går, og Angela Merkel har naturligvis en indlysende pointe i, at2009 ikke er 1999. Strategiske koncepter bliver forældede, og ti år ertilsyneladende deres gennemsnitlige levetid.Meget er da også forandret både i NATO og i alliancens omgivelser,og på mange måder er tiden løbet fra 1999-dokumentet. Den mestcentrale strategiske forskel er, at 1990’ernes vigtigstesikkerhedspolitiske udfordringer i dag er overstået. NATO’s centralepolitiske målsætning om at skabe et Europa ’helt og frit’ er i høj gradindfriet. Balkan er, hvis ikke fredeligt, så stabiliseret, og europæiskintegration er sat på sporet i området.42Samtidig blev store dele afØsteuropa forankret til Vesten ved udvidelserne af EU og NATO i hhv.2002 og 2004. På den måde er det et helt andet Europa, som NATObefinder sig i. Men samtidig er resultatet af udviklingen – ogudvidelsen af NATO i særdeleshed – også et nyt NATO. Et NATO mednye medlemmer, der har et andet syn på, hvad NATO skal være. Detnye NATO er præget af nye politiske dynamikker og en ny internpolitisk situation, som ikke er dækket af den konsensus, som 1999-konceptet udtrykker.Det betyder, at NATO i dag står over for to overordnede politiske ogstrategiske udfordringer. På den ene side det, man kan kalde deneuropæiske geopolitiks udfordring, og på den anden sideudfordringen i forhold til globale sikkerhedsproblemer. Den første ogeuropæiske udfordring drejer sig om forholdet til et nyt og mereselvsikkert Rusland, mest alvorligt udtrykt i krigen mellem Ruslandog Georgien i sommeren 2008. Den anden og globale udfordringhandler i øjeblikket primært om missionen i Afghanistan. At NATO erfanget mellem en regional og global dagsorden, er ikke noget nyt.431999-konceptet henviser også gentagne gange både til Rusland, tilsikkerhedsproblemer i NATO’s periferi og til globalesikkerhedsproblemer. Forskellen er, at det er et nyt NATO, der skalre-balancere de to udfordringer, og et NATO, der, netop på grund afden udvikling i Europa, som alliancen har været med til at sikre, påen helt anden måde er engageret uden for Europa. De to overordnedeSide 12 af 41NATO’s nye strategiske konceptDansk Institut for Militære StudierSeptember 2009

dagsordner dækker hver især over en række nye udfordringer foralliancen.Under overskriften ’europæisk geopolitik’ finder man emner somenergipolitik og cybersikkerhed samt det komplicerede spørgsmålom missilforsvar. Alle disse temaer sætter på forskellig vis Europaog USA i spil i forhold til bl.a. Rusland. Det samme gør spørgsmåletom fortsat udvidelse af NATO, i første omgang med Georgien ogUkraine. Arktis og eventuelle geopolitiske udfordringer i det områdeer også en potentiel udfordring for NATO og for NATO’s forhold tilRusland.44De emner er på sin vis alle klassiske, idet de handler omkollektivt forsvar – om Den Nordatlantiske Traktats artikel 5 om, ’atet væbnet angreb mod en eller flere af dem [medlemslandene] iEuropa eller Nordamerika skal betragtes som et angreb mod demalle’.45Udvidelse og missilforsvar såvel som energi- ogcybersikkerhed handler i sidste ende om NATO’s sikkerhedsgaranti.Det kompleks af sikkerhedspolitiske emner gør altså artikel 5 aktueligen – eller på en ny måde. Nutidens Rusland er ikke det samme somSovjetunionen. På samme vis er et cyberangreb – ligesom terror –ikke det samme som et konventionelt militært angreb. Kollektivtforsvar er ikke det samme i dag som tidligere.På paradoksal vis var det den kollektive sikkerhedsgaranti og DetNordatlantiske Råds erklæring – i tråd med Den NordatlantiskeTraktats artikel 5 – om, at terrorangrebene på USA den 11. september2001 var at betragte som et angreb på alle alliancens medlemmer,der for alvor fik NATO til at gå ’out of area’ og påtage sig en rolle iforhold til global sikkerhed.46Fra de diffuse henvisninger tilalliancens periferi og ’den globale sikkerhedssituation’ erklæredeNATO officielt i 2002, at hvor et angreb end stammer fra, dækkertraktaten, og at alliancens militære styrker skal kunne deployeresoveralt.47Terrortruslen har ført NATO fra Europa og ind i en mereglobal rolle og i en hård, kompliceret, omkostningsfuld og potentieltlangvarig mission i Afghanistan. Men missionen i Afghanistan er kunet eksempel på, at NATO har brudt sine europæiske grænser. Athåndtere mere globale sikkerhedsproblemer som fx terror, pirateri oggenerel ustabilitet er NATO’s anden overordnede udfordring.Angela Merkel har altså ret i, at tiderne har ændret sig for NATO. Udover de nye udfordringer, NATO’s nye medlemskreds og den nyedynamik, som de nye medlemmer bringer til alliancen, har NATOoplevet en række nye organisatoriske initiativer, der kan trænge til etserviceeftersyn – og som ikke er afspejlet i 1999-konceptet. NATO’spartnerskabssamarbejde er blevet udvidet markant siden 1999 både imedlemskreds og i funktion, men fungerer ikke optimalt.48Alliancensmilitære struktur med to overordnede kommandoer, en foroperationer og en for strategi- og doktrinudvikling, har visseindbyggede problemer. Endelig har NATO – på bl.a. danskforanledning – taget begrebet samtænkning til sig. Det dækker overen målsætning om at kunne tænke civile og militære strategiersammen mellem en lang række aktører og muliggøre styrketkoordination af deres indsats. Begrebet kan imidlertid integreresendnu grundigere i NATO’s organisation og struktur.49

Meget er altså nyt i NATO, og organisationen trænger til et genereltserviceeftersyn. Derudover skal alliancen forholde sig til europæiskgeopolitik og til global sikkerhed og opnå ny enighed om, hvordanman klarer begge udfordringer, hvordan man håndterer artikel 5 ogen ny tids kollektivt forsvar, og hvordan man forholder sig til globalesikkerhedspolitiske udfordringer. Desuden, og det er hovedopgaven,skal der findes et nyt kompromis mellem de to udfordringer. Et nytstrategisk koncept skal bygge bro mellem medlemmer, for hvemeuropæisk geopolitik er det centrale sikkerhedspolitiske emne, ogmedlemmer, der er mere optaget af globale sikkerhedsproblemer.Det er netop tilstedeværelsen af en strategisk uenighed – enuenighed om, hvad NATO skal være – der er argumentet for atforfatte et nyt strategisk koncept. Omvendt vil øvelsen kun føre tilyderligere splittelse, hvis uenigheden er så stor, at man ikke kanopnå ny konsensus.50Den politiske situation i NATO er i øjeblikket,ifølge denne rapports vurdering, gunstig for udarbejdelsen af et nytstrategisk koncept. På den ene side er der som beskrevet ovenforstore grundlæggende strategiske og politiske udfordringer oguenigheder internt i alliancen, men på den anden side er der, som dervil blive argumenteret for i det følgende, rum for etablering af en nykonsensus. Den politiske situation er af flere grunde gunstig.Der er overordnet set et ønske blandt medlemmerne om at fastholdeNATO’s centrale sikkerhedspolitiske position. Alliancen er ennødvendig forudsætning, hvad enten man fokuserer på globaleproblemer eller på europæisk geopolitik. Den amerikanskesikkerhedsgaranti anses som en fundamental forudsætning for(Øst)Europas forhold til Rusland. Tilsvarende er tiden, hvor USA såsig selv begrænset af formaliserede internationale institutioner,forbi. NATO anses som et nødvendigt forum, ligesom USA’seuropæiske NATO-allierede er nødvendige for en succesfuldamerikansk udenrigs- og sikkerhedspolitik. Sidst betragter USA sitforhold til EU og NATO i højere grad som værende af komplementærend af konkurrerende karakter.For det andet har dønningerne fra Irak-krigen lagt sig i NATO. Dengensidige følelse af svigt, der kendetegnede det transatlantiskeforhold under Bush og i tiden efter invasionen, er aftaget. Det sammeer fornemmelsen af, at Irak-krigen var begyndelsen til enden på dettransatlantiske forhold. Nye trusler udfordrer alliancen, men dettransatlantiske forholds dage er ikke talte. Det kan meget vel være,at europæere stadig er fra Venus, og amerikanere fra Mars – at der erreelle politiske forskelle – men det betyder ikke nødvendigvis entransatlantisk skilsmisse.51Tværtimod har man længe forsøgt atoverkomme de transatlantiske kriser og uoverensstemmelser iforbindelse med Irak-krigen. Allerede under den anden Bush-administration skete der et markant skift fra unilateralisme til atrevitalisere NATO-samarbejdet. Politikken er altså ændret, og der erikke længere en udbredt følelse af, at en uigenkaldelig transatlantiskskilsmisse er nært forestående.For det tredje var kun få af de statsledere, der deltog i 60-års jubilæeti april 2009, ved magten i 2003. Eksistensen af denne nyepersonkreds og et nyt politisk syn på værdien af internationaltsamarbejde og NATO i særdeleshed kommer stærkest til udtryk iSide 14 af 41NATO’s nye strategiske konceptDansk Institut for Militære Studier September 2009

Obama-administrationen og en helt ny fransk holdning til NATO. Påden ene side udtrykker Obama-administrationen et ønske om atstyrke internationalt samarbejde og internationale regler og giverlovning på mere ydmyg og engageret dialog med bl.a. europæiskepartnere og allierede.52På den anden side har Nicolas Sarkozy brudtmed over 40 års fransk NATO-politik, og Frankrig genindtrådte vedtopmødet i Strasbourg og Kehl i NATO’s integrerede militærestruktur. Der er altså i øjeblikket bedre muligheder, end der harværet længe, for at gennemføre forandringer og udvikle dettransatlantiske forhold som sådan såvel som det institutionelleforhold mellem NATO og EU.For det fjerde er der i øjeblikket alvorlige emner på NATO’sdagsorden. NATO er – som i 1999 – faktisk i krig. Men i modsætningtil i Kosovo lider NATO jævnligt tab i Afghanistan. Afghanistan er enaf flere alvorlige og vigtige udfordringer, som NATO og NATO’smedlemslande står over for, og der er udbredt uenighed om, hvordanman skal gribe disse udfordringer an.53På den måde er NATO’sfremtid på spil. Det er et ofte hørt argument, at nederlag iAfghanistan vil være enden for NATO.54NATO fremstilles altså også idag som truet, men alliancen er truet på en anden måde end af Irak-krigen. Hvor Irak-krigen satte spørgsmålstegn ved værdien af NATO –om NATO overhovedet var sikkerhedspolitisk relevant – gør detmodsatte sig gældende for Afghanistan. NATO er nødvendig forsucces i Afghanistan, og omvendt er succes i Afghanistan nødvendigfor NATO. Derfor er der uenighed om, hvad NATO skal blive til, oghvordan NATO skal fuldføre Afghanistan-missionen, men der er ikkegrundlæggende uenighed om NATO’s relevans. Der er med andre ordenighed om nødvendigheden i at opnå ny enighed – ny konsensus.Af disse fire grunde er den politiske situation i øjeblikket gunstig forat forfatte et nyt strategisk koncept. Den relativt gode politiskesituation kombineret med – også for NATO – alvorligesikkerhedspolitiske udfordringer gør, at rummet – og presset – forkompromis og konsensus er stort. Den nytænkning af NATO, somudarbejdelsen af et nyt strategisk koncept indebærer, er både muligog nødvendig.Der er altså gode grunde til at udarbejde et nyt strategisk koncept nu.Den politiske situation i NATO er god, og samtidig er verden måskeikke helt så uforudsigelig, som den var i 1999. 1999-konceptet er påmange måder et monument over en proces, der allerede dengang varved at nå sin afslutning. Når 1999-konceptet så fremad, så det førstog fremmest farlig uforudsigelighed og forandring. I dag erudfordringen ikke i så høj grad tilstedeværelsen af uforudsigelighed,som det er tilstedeværelsen af en lang række forskelligesikkerhedspolitiske emner og forskellige holdninger til disse emner.Men det gør det samtidig nemmere at se fremad – man ved, hvorman ser efter hvad. Det betyder, at udfordringen for det nyestrategiske koncept er at udarbejde en strategi for enighed mere iforhold til ’hvordan’ end ’hvad’. Det er i sig selv ikke nemt, og detfølgende afsnit diskuterer overordnet denne udfordring og nogleprincipper for at skabe grundlag for en ny kollektiv sikkerhedspolitiki NATO.

04Sikkerhedspolitiskevisioner og knaster og enstrategi for nykonsensusSom nævnt er der to overordnede visioner for, hvad NATO skal være– og hvad NATO’s sikkerhedspolitiske hovedopgaver skal være. Påden ene side er der en vision om, at NATO skal tage sig af globalsikkerhed, og på den anden side er der en vision om, at NATO skaltage sig af europæisk geopolitik.55Disse to forskellige visioner udgørsamtidig udfordringen i forhold til at finde et kompromis, der kanfungere som basis for at udarbejde et meningsfuldt strategiskkoncept.Konflikten mellem et globalt og et europæisk fokus er ikke ny.56Der erdog alligevel forskel på før og nu. Tidligere var modstanden mod etmere globalt – og et generelt mere politisk – NATO ofte fransk.57Enmodstand, der for det første var funderet i en fransk utryghed iforhold til at blive draget ind i globale amerikanskesikkerhedspolitiske eventyr, og for det andet i en frygt for, at etstyrket NATO på vej til at blive mere end et militært samarbejde villesvække og stække udviklingen af en europæisk forsvars- ogsikkerhedspolitik.58I dag er modstanden mod et NATO, der først og fremmest fokusererpå global sikkerhedspolitik, ikke centreret omkring Frankrig. Den nyefranske NATO-politik ser anderledes positivt på en rolle for NATOuden for Europa, og Nicolas Sarkozy mener ikke, at et mere politiskNATO nødvendigvis betyder et svækket EU – tværtimod. ’Big Bang’-udvidelsen af NATO i 2004 med syv østeuropæiske lande gørderimod, at der i NATO stadig er en regionalt fokuseret position. Fordisse lande er det absolut vigtigste ved NATO den amerikanskesikkerhedsgaranti. Mange af disse lande har utvivlsomt set acceptenaf mere globalt orienterede aktiviteter i NATO som en tvungenforsikringspræmie for den amerikanske garanti.59Det er også denforklaring, der ofte gives på, hvorfor nogle af disse lande har væretaktive deltagere i fx Irak-krigen.60Krigen mellem Georgien og Rusland i sommeren 2008 har, for disseøsteuropæiske lande, reaktualiseret eksistensen af den traditionellerussiske sikkerhedspolitiske trussel mod deres suverænitet. Og påden anden side viste krigen, at der var grænser for, hvad USA varvillig til at betale til gengæld for georgiske styrker i Irak. Derfor vildisse lande utvivlsomt arbejde for, at Rusland kommer til at spille enSide 16 af 41NATO’s nye strategiske konceptDansk Institut for Militære StudierSeptember 2009

stor rolle i det nye strategiske koncept, og for en generel’rebalancering’61af NATO. En rebalancering, der gerne skulle give sigudslag i mere end retorik og symbolsk reference til artikel 5. Der vilfra disse lande være et pres for, at deres syn på Rusland skalreflekteres i en generelt mere uforsonlig eller håndfast NATO-politikover for Rusland. En politik, der også bør reflekteres i NATO’smilitære strategi og militære planlægning. NATO bør i højere grad –eller også – fokusere på territorialt forsvar og militær afskrækkelse.Den tidligere franske modstand mod et globalt NATO kunne oftefremstå ufokuseret og som en politisk refleks mere end reflekteretpolitik. Det var vanskeligt at forklare, hvad den europæiske opgaveegentlig var for et regionalt defineret NATO. Efter 2008 er derderimod en klar vision om et NATO, der skal vende tilbage til denklassiske kerneopgave og fokusere på europæisk geopolitik.Den vision går mod NATO’s udvikling i det meste af det seneste årti.Ledet af USA har NATO fokuseret på at sætte sig i stand til at operereglobalt. Den proces er imidlertid ikke kun politisk og et spørgsmål ompolitisk at sætte organisationen i stand til at tackle komplicerede ogbredere sikkerhedspolitiske emner. Processen er også i høj grad etspørgsmål om en fundamental transformation af medlemslandenesmilitære styrker. De skal kunne fungere i missioner ’on and beyondAlliance territory, on its periphery, and at strategic distance’, og deskal kunne gøre det ’at short notice’.62Derfor har et omfattendemiltært reformarbejde længe været undervejs med henblik på attransformere traditionelle territorialforsvarsstyrker til med kortvarsel at kunne blive deployeret. Det er imidlertid ikke nogen nemproces. At transformere militære styrker indebærer gennemgribendeomstruktureringer og store investeringer. Også for NATO har detbetydet grundlæggende ændringer i den militære struktur og itræning og øvelsesaktivitet.En gennemgribende revurdering af NATO’s opgaver i tråd medønskerne fra de østeuropæiske lande vil, hvis den sætter sig igennemi militær planlægning og styrkestruktur, potentielt bidrage til atrykke målsætningen for udformningen af NATO’s militære styrkervæk fra ekspeditionsklare styrker. En målsætning, der omvendt er encentral del af USA’s NATO-dagsorden, og som der også erfundamental opbakning til fra en række andre europæiske lande –heriblandt Danmark.De to politiske visioner for NATO – europæisk geopolitik eller globalsikkerhed – er altså af central betydning for arbejdet med detstrategiske koncept. De fokuserer hver især på forskellige opgaver ogforskellige redskaber. De er ikke bare to visioner for NATO – de udgørto forskellige syn på international sikkerhed, der hver for sigidentificerer forskellige trusler eller udfordringer som centrale. Setfra europæisk geopolitik-perspektivet er det overordnede og centralenational sikkerhed i klassisk forstand. Dermed bliver det centrale forNATO – eller det, der burde være centralt for NATO – organisationenstraditionelle rolle som en kollektiv forsvarsorganisation, der kanforsvare medlemmernes suverænitet mod politiske og militæretrusler fra andre stater, først og fremmest ved hjælp af afskrækkelse.Omvendt ser det globale sikkerhedsperspektiv de største trusler ikkesom stater, men som fraværet af stater. Det er overordnetSide 17 af 41NATO’s nye strategiske konceptDansk Institut for Militære Studier September 2009

spredningen af ustabilitet samt ikke-statslige aktører og ikke-statslige autoriteter – terrorister, pirater, organiseret kriminalitetosv. – der, i kraft af deres udfordring af statssystemets stabilitet,udgør de vigtigste sikkerhedspolitiske udfordringer.63De to syn påsikkerhed er ikke kun et spørgsmål om prioritering – de kan oftekomme i konflikt. Et godt forhold til Rusland er fx centralt for NATO’smission i Afghanistan, men svært at opnå, hvis mange NATO-landeser Rusland selv som det største sikkerhedspolitiske problem.64NATO er altså i øjeblikket præget af en ’unhealthy strategicschizophrenia’.65NATO har flere forskellige – og indbyrdesuforlignelige – roller på samme tid. Hvis NATO skal fungere – hvis detnye strategiske koncept skal give mening – skal splittelsen mellemeuropæisk geopolitik og global sikkerhed overvindes. Det ernødvendigt at finde et kompromis mellem de to visioner for, hvadNATO skal være og kunne.Udfordringen er imidlertid ikke uoverstigelig. Den strategiske løsninger at kombinere et fortsat fokus dels på ekspeditionsklare militærestyrker, dels på territorialforsvar. Det er umiddelbart en modsætning,men NATO har traditionelt været god til at ophæve umiddelbaremodsætninger. Fx ophævede NATO i 1967 modsætningen mellemafspænding og militær blokpolitik, da Harmel-rapporten gjorde etstærkt vestligt forsvar til en forudsætning for afspænding.66NATO eraltså god til ’både-og’.En ny Harmel-agtig løsning bør være mulig i forhold til den aktuelleudfordring: at overkomme den strategiske skizofreni. Der er ingennødvendig modsætning mellem fleksible og deployerbare militærestyrker og territorialforsvar. Man kan tværtimod argumentere for, atvidereførelse af den militære transformation i NATO vil styrkeNATO’s kapacitet til at forholde sig til kriser ved sin østlige grænse.Et eksempel på dette er det danske flyvevåbens afpatruljering afbaltisk luftrum. Afskrækkelse i tilfælde af en krise vil afhænge afhurtigt deployerbare og velintegrede NATO-styrker. Det er enmission, der ikke er væsensforskellig fra det, man træner til ogplanlægger ud fra i dag. Den løsning underbygges også af denpolitiske situation i alliancen. Et velfungerende NATO er enforudsætning for østeuropæisk sikkerhed. Dermed kan man forvente,at et kompromis er muligt. Fastlåsning eller splittelse af NATO erikke i de østeuropæiske landes interesse. Omvendt er der omfattendepolitisk vilje i NATO til at fortsætte den militære transformation.Samtidig gælder det, som NATO selv formulerede det i 2006, at ’thecharacter of potential Article 5 challenges is continuing to evolve’.67Disse udfordringer kan også være politiske eller asymmetriske.Missionerne i forhold til artikel 5 er ikke, hvad de har været, og der erderfor rum for at kombinere artikel 5 og et fortsat fokus på globalsikkerhed i samme strategiske rationalitet.Men dette kompromis er kun første skridt. Der er mere på spil forNATO end konflikten mellem europæisk geopolitik og globalsikkerhed. Et kompromis mellem disse to perspektiver er enforudsætning for, at NATO kan udvikle sig på et mere fundamentaltplan, og en sådan udvikling er nødvendig. NATO er del af en verden,hvor strategisk skizofreni er en almindelig lidelse. Organisationenskal indtage flere roller for at kunne håndtere nutidens og fremtidensSide 18 af 41NATO’s nye strategiske konceptDansk Institut for Militære Studier September 2009

sikkerhedspolitiske udfordringer. En vis grad af skizofreni er altsånødvendig. NATO må derfor, som det næste skridt, arbejde på atudvikle måder og strategier, der kan gøre NATO i stand til at levemed strategisk skizofreni. På den måde kan et nyt strategisk konceptmåske have en terapeutisk effekt på NATO.NATO’s udfordring i dag er en del af en bredere udfordring, somNATO har stået over for i måske hele sin levetid og i hvert fald siden1989. NATO er ikke en enkeltsagsorganisation og handler ikke førstog fremmest om forsvarspolitik, men om sikkerhedspolitik bredtforstået. NATO agerer i en verden, hvor militære redskaber ernødvendige, men ikke tilstrækkelige. Afghanistan er det klareste –men kun ét – eksempel på den situation. NATO – og det strategiskekoncept – skal tage stilling til en lang række udfordringer ogfastlægge principper for mange forskelligartede strategier, der kun iringe grad handler om militære styrker. Omfanget af NATO’sdagsorden er eksploderet, og det er mulighederne for politiskuenighed dermed også. Intet tyder på, at NATO’s dagsorden ikke vilvokse yderligere. Det er den udvikling, som 1999-konceptet beskriver,når det taler om uforudsigelighed i det strategiske miljø ogkontinuerlig forandring. Det er samtidig også det nye strategiskekoncepts største udfordring. NATO handler om stabilitet; derfor eruforudsigelighed i sig selv en strategisk udfordring fororganisationen, og derfor er udfordringen for det strategiske koncept– hvis det skal være succesfuldt – også at udvikle strategier, der kanhåndtere kaos og uforudsigelighed. NATO må blive bedre til politiskat håndtere nye og overraskende situationer. Ellers vil alliancenfortsætte med at være plaget af en uhensigtsmæssig skizofreni.Ideelt set bør det nye strategiske koncept fokusere på to elementer.På den ene side skal det, som de tidligere koncepter, fastlæggestrategier for, hvad NATO gør hvorfor og hvordan. Men på den andenside, for at minimere fremtidig skizofreni i NATO, bør det strategiskekoncept også fokusere på strategier for strategi, på at gøre NATObedre til at fungere som sikkerhedspolitisk organisation i enuforudsigelig verden. Konceptet bør forholde sig til strategier forkonsensus. Det er naturligvis ikke en nem øvelse. Konsensus i NATOer på mange måder et politisk resultat og ikke noget, man kanudarbejde en strategi for. Ikke desto mindre er det, hvad dennerapports konklusioner lægger op til. NATO kan med fordel overveje,hvordan det strategiske koncept kan gøre NATO mere fleksibel oghurtigere til politisk at tilpasse sig nye omstændigheder – uden atbryde med alliancens konsensusprincip.En sådan løsning kræver imidlertid arbejde ikke kun med konceptetsindhold, men også med dets tilblivelsesproces. Efter at havediskuteret de umiddelbare og overordnede politiske knaster, somman kan forudse i forhold til det strategiske koncept, og præsenteretet udgangspunkt for en mulig løsning af dem diskuterer det næsteafsnit derfor forskellige koncepter for det strategiske koncept. Detdiskuterer, hvad der skal inddrages i processen på hvilken måde, oggiver et bud på et koncept for det strategiske koncept, der, ud overkonkrete strategier, også vil fokusere på at bidrage til udviklingen afstrategier for fastholdelse af konsensus i NATO.

05 Et koncept for NATO’sstrategiske konceptHvad skal et strategisk koncept kunne? Det skal på en og samme tidvære en afslutning og en ny begyndelse. Et strategisk koncept er enafslutning, fordi selve processen, der leder hen til dokumentet, i sigselv er en vigtig politisk proces. Dokumentet udtrykker og kodificererden i øjeblikket gældende magtbalance i NATO. Dokumentet handleraltså om nutiden og om fastholdelse af en stabil politisk enighed. Dethandler om at udtrykke enighed om det fornuftige i at fortsætte meddet, man allerede foretager sig, men det er også en ny begyndelse.Som en tidligere assisterende generalsekretær formulerede det iforbindelse med 1999-konceptet: ’One of the main purposes of theconcept is to survey the strategic environment and assessforeseeable security challenges and risks.’68Dermed er dokumentetogså et udgangspunkt for en kortlægning af fremtiden. Det er etforsøg på at finde frem til et nyt fælles politisk udgangspunkt,hvorfra man kan fastholde et stabilt blik på fremtiden. Dokumentetfungerer altså som både kompas og kontrakt.69Men det er ideelt setikke nok. Når verden er uforudsigelig og under forandring i et stadigstigende tempo, så er en undersøgelse af de strategiske omgivelserikke tilstrækkelig. Kortlægningen af fremtiden bliver hurtigt forældet,og de udfordringer, der kunne forudses, erstattes ellerkomplementeres hurtigt af andre. Den nye amerikanske nationalesikkerhedsrådgiver – og tidligere øverste militære chef for NATO(SACEUR) – general James Jones udtrykker et tilsvarende syn påsikkerhed: ’There is no fixed model that can capture the world in allof its complexity. What’s right today will have to be different fouryears from now or eight years from now.’70Og ifølge James Jones erlektien for NATO klar; når der ikke er nogen fiks og færdig model forverden, må det samme gælde for NATO: ’NATO must also change. Itneeds to become less reactive and more proactive. I think it needs tobecome less rigid and more flexible.’71Det er en udfordring for det strategiske koncept, det skal ikke kunvære en ramme for det eksisterende, men også lægge grunden tilforandring. Javier Solana udtalte i 1999, da han stadig vargeneralsekretær for NATO, at ’security in the 21stcentury is what wemake of it’.72På den måde fremfører han samme argument somJames Jones – om end i en mere positiv udgave – at forandring er etstrategisk grundvilkår. Det betyder, at det strategiske koncept måSide 20 af 41NATO’s nye strategiske konceptDansk Institut for Militære StudierSeptember 2009

handle om at håndtere – måske endda selv skabe betingelserne for –forandring. På den ene side kræves det – hvis NATO skal væresuccesfuld – at organisationen kan forandre sig. På den anden side erdet forhold, at sikkerhed er, hvad man gør det til, et udtryk for, atNATO kan påvirke og ændre fremtiden, bl.a. ved at forandre, hvadman skal forstå ved sikkerhed. Et nyt strategisk koncept – og denstrategiske debat, der nødvendigvis skal gå forud for udarbejdelsen –skal fra det perspektiv lægge fundamentet for, at både NATO ogfremtiden kan ændres.På den måde er der store udfordringer forbundet med udarbejdelsenaf et nyt strategisk koncept. Det skal udtrykke den gældendemagtbalance og den gældende konsensus i NATO. Det, atmedlemslandene kan nå til enighed om vedtagelsen af et nytstrategisk koncept, har i sig selv en værdi; processen, der leder op tilvedtagelsen, har en vigtig terapeutisk funktion. På samme måde erdet at nå til enighed om, hvordan man forholder sig til nutidensudfordringer, af fundamental betydning. På den anden side skal detstrategiske koncept, sådan som NATO forstår sikkerhed i dag,nødvendigvis indeholde et transformativt potentiale – både i forholdtil NATO selv og i forhold til omverdenen. Den enighed og denafslutning af en proces mod konsensus, som konceptet skaludtrykke, skal samtidig lægge grunden til fremtidig forandring, til –ifølge James Jones – fremtidig proaktivitet og fleksibilitet. Detstrategiske koncept skal paradoksalt nok udtrykke konsensus om, atdet er svært at opretholde konsensus om, hvad NATO skal og ikkeskal. Det strategiske koncept er således på den ene side udtryk foralliancens arvæv. Det dækker over tidligere sår og rifter i denpolitiske enighed, der nu er helet. På den anden side skal detstrategiske koncept også sørge for, at alliancen i fremtiden kanundgå alvorlige hudafskrabninger. Det strategiske koncept er bådeen konsekvens af tidligere uenighed og en strategi for at undgåfremtidig uenighed – men enighed er svært at opnå i en tid, der erkarakteriseret ved forandring.Hvordan sikres det så, at processen lykkes; at udarbejdelsen afkonceptet leder frem til, at dokumentet bliver både en brugbarafslutning og en ny begyndelse, der kan påvirke fremtiden? Det er isig selv bemærkelsesværdigt, at der hverken er formelle rammereller faste traditioner for, hvordan NATO’s strategiske koncepterudarbejdes, og hvem der gør det. Under den kolde krig blevkoncepterne udarbejdet af NATO’s militære komite. De var rentmilitære dokumenter, der udtrykte NATO’s enighed om sine egnemilitære – og specielt nukleare – strategier. De to seneste koncepterer derimod forfattet først og fremmest af medlemslandenes civilediplomatiske repræsentationer i NATO.73Forandringen i forfatterskaber også et udtryk for, at NATO er gået fra at have været en militærorganisation til i dag at være noget andet. Det samme med detstrategiske dokument. Det udfylder i sin nuværende form stadig envigtig rolle i forhold til organiseringen og dimensioneringen afNATO’s militære styrker. Men det er mere end det. Det er også etpolitisk og et offentligt dokument, der udtrykker NATO’s politiskeværdigrundlag; hvad NATO er og NATO’s opgaver er, både over forNATO selv og over for omverdenen.

Hverken dokumentets form, dokumentets indhold, dokumentetsforfattere eller processens forløb er altså givet. Der var da også iforhold til både forfattere og proces flere muligheder i spil op tiltopmødet i Strasbourg og Kehl. Mindst kontroversielt ville det væreat gentage 1999-processen og i væsentlig grad lade det være op til dediplomatiske repræsentanter i Det Nordatlantiske Råd at forfattedokumentet. En anden mulighed var, som foreslået af den tyskeudenrigsminister Frank-Walter Steinmeier og med inspiration fraprocessen bag Harmel-rapporten i 1967, at nedsætte enekspertgruppe til uafhængigt og ’in an unblinkered fashionuninfluenced by the current agenda’ at give deres bud pådokumentets form og indhold.74På topmødet i Strasbourg og Kehlbesluttede NATO en mellemform, der i nogen grad bygger på Frank-Walter Steinmeiers forslag. Det er op til generalsekretæren atsammensætte og lede en ’broadbased group of qualified experts’,som i en tæt konsultationsproces med medlemslandene skaludarbejde et udkast til et koncept, der så kan vedtages ved NATO’snæste topmøde i Portugal i 2011.75Udarbejdelsen af det nye strategiske koncept bliver altså en vigtigsvendeprøve for NATO’s nye generalsekretær. Anders FoghRasmussen skal hurtigt nedsætte den brede ekspertgruppe, styredens arbejde og samtidig sørge for at involvere bådemedlemslandene og Det Nordatlantiske Råd på en måde, så alle følersig inddraget i den meget politiske proces, som udarbejdelsen af etnyt koncept er. Samtidig skal generalsekretæren også sikre, at derkommer et brugbart resultat ud af processen; at dokumentet faktiskkan fungere i forhold til både bedre at ’address today’s threats’ og tilat ’anticipate tomorrow’s risks’.76Uafhængigt af hvem der bliver medlem af ekspertgruppen, og præcishvilken fremgangsmåde Anders Fogh Rasmussen beslutter sig for, eret andet spørgsmål, som generalsekretæren må stille sig selv,hvilken form dokumentet skal have, og hvor radikalt det skalnytænkes. En fremgangsmåde er at tage udgangspunkt i 1999-konceptet og nøjes med at foretage en revision af det. Der er – påtrods af de mange forskelle mellem 1999 og 2009 – store dele afdokumentet, både form- og indholdsmæssigt, der uden problemerkan videreføres i dag.77En anden model ville være at fastholde formog struktur som et dokument, der fokuserer på både militære ogpolitiske opgaver, men at gentænke formuleringen af disse opgaverfra bunden. En tredje mulighed er at gentænke dokumentets form.Der er ikke givet, at det nye strategiske koncept skal have sammeform som det nuværende, hvor det er en hybrid mellem etmilitærstrategisk og et politisk-strategisk dokument. For det førstefylder den rent militære del – på trods af missionen i Afghanistan –nu mindre i NATO’s samlede opgaveportefølje. Desuden kan manargumentere for, at sammenhængen mellem NATO’s politiske mål ogmilitære styrkestruktur er offentligt formuleret i alliancens’Comprehensive Political Guidance’ fra 2006, og at det dokument –eller en genskrivning af det – fortsat kan fungere som alliancensmilitære retningslinje. For det andet er der en lang række politiskemere end militære emner på NATO’s dagsorden, som man i konceptetkan gå i dybden med. Man kan også lade dokumentet være kort ogmere overordnet og lade det fokusere på alliancens mereSide 22 af 41NATO’s nye strategiske konceptDansk Institut for Militære Studier September 2009

fundamentale politiske værdier. Konsekvensen er under alleomstændigheder, at der i genskrivningen af det strategiske konceptogså er en risiko – eller chance – for at genfortolke dokumentetsmening og rolle. Kun fantasi og politik sætter grænser fordokumentets form, rolle, længde og detaljeringsgrad. Det kan dermedi sidste ende i sig selv blive en hård politisk kamp at nå frem til enkonsensus for principperne for, hvordan man overhovedet går i gangmed at udarbejde det nye strategiske koncept.Processen hen mod et nyt strategisk koncept er dermed i sig selvbelagt med mange politiske udfordringer og mange politiske valg,som der kræves enighed om. Form, proces og indhold er iudgangspunktet ikke fastlagt. Det strategiske koncepts dobbelte rollesom udtryk for stabilitet og konsensus såvel som et grundlag forforandring gør, at der vil være et pres for ændringer i forhold til 1999-konceptet. Det er nok ikke tilfældigt, at Frank-Walter Steinmeierhenviser til Harmel-rapporten. Dens målsætning var også at gøreNATO bedre til at håndtere intern politisk uenighed og en ny politiskdagsorden som en konsekvens af den begyndende afspændingmellem øst og vest.Man kan dermed forestille sig et koncept for konceptet, der prøverbåde at forholde sig til NATO’s mangeartede konkrete opgaver og atfastslå konsensus om dem og processen – om, hvordan NATOforholder sig til sin kraftigt voksende dagsorden. Det strategiskekoncept må, hvis man følger fx James Jones’ rationale, blive bedre tilat håndtere fremtidig usikkerhed og fremtidig uenighed, for det erdet eneste, der er sikkert. 1999-konceptet viser, hvad man er enig om,det henviser ikke til måder, hvorpå man kan blive enig – eller blivebedre til at nå til enighed.Deri ligger et potentielt pres for et dokument, der adskiller sig fra1999-dokumentet. Hvor 1999-dokumentet, som nævnt ovenfor,fokuserede på ’assess’ og ’survey’, skal det nye koncept også drejesig om principper for, hvordan NATO laver ’assessments’, og hvordanNATO ’surveyer’ sine omgivelser. Konceptet vil på den mådeanerkende sin politisk-strategiske rolle. Dokumentet skal dermed fordet første udtrykke de overordnede principper for alliancen – vigtigst,at NATO ikke er en forsvarsorganisation, men en sikkerhedspolitiskorganisation. Det betyder ikke, at forsvar ikke er vigtigt; det betyder,at det i højere og højere grad er vigtigt at fokusere på sikkerhed ogpolitik og på, hvordan man udarbejder politiske strategier. For detandet skal dokumentet forholde sig strategisk – eller refleksivt – tilsin egen rolle. Det skal, ifølge dette syn på strategi og sikkerhed,fokusere på principper for også de mere politiske elementer ialliancens arbejde – og potentielle arbejde.Samlet set er der mange ting i spil, i forhold til hvordan detstrategiske koncept kommer til at se ud, og præcist hvilken funktiondet vil have. Det er et åbent spørgsmål, hvordan processen vilforløbe; hvem der kommer til at deltage, hvor åben eller lukketprocessen vil være, og hvor radikalt nyt eller anderledes det nyestrategiske koncept vil blive i forhold til det eksisterende. Det sammegælder for vægtningen af konceptets politiske og militære funktion –om den eksisterende mellemform mellem et ’public diplomacy’-dokument og et ’rigtigt’ strategidokument vil blive fastholdt. EndeligSide 23 af 41NATO’s nye strategiske konceptDansk Institut for Militære Studier September 2009

er der spørgsmålet om, i hvor høj grad det strategiske koncept viludtrykke NATO’s værdipolitiske principper, eller om det også – ihøjere grad end i dag – vil blive udgjort af principper for politik. Medandre ord, hvordan vil vægtningen af nutidens strategiske konsensusog strategier for at opnå konsensus i fremtiden være?Under alle omstændigheder handler arbejdet med et nyt strategiskkoncept om at gøre NATO bedre til det, NATO gør og vil komme til atgøre. Derfor er det denne rapports vurdering – og anbefaling – at detstrategiske koncept i højere grad, end det er tilfældet i dag, kommertil at handle om, hvordan den politisk-strategiske proces i NATOforegår, og hvordan den kan forbedres; hvordan det strategiskekoncept kan blive ikke bare en strategi, men en strategi for, hvordanman tænker strategisk. Hvordan det præcis kommer til at falde ud, eret åbent spørgsmål, da det er resultatet af en kompliceret politiskproces. Ikke desto mindre – eller netop fordi resultatet er uvist – vileksistensen af dette pres for en ny form for koncept væreudgangspunktet og grundlaget for rapportens anbefalinger for ellerbud på, hvordan Danmark kan forholde sig til NATO’s nye strategiskekoncept.

06 Hvordan bør Danmarkagere? Konklusionerog anbefalingerHvordan Danmark vælger at forholde sig til udviklingen af NATO’snye strategiske koncept, er naturligvis en politisk beslutning.Forhåbentlig kan denne rapport fungere som en inspirationskilde iden forbindelse og samtidig tydeliggøre de mangeartedeudfordringer, som NATO – den for Danmark vigtigstesikkerhedspolitiske organisation78– står over for. Danmarks forsvars-og sikkerhedspolitik har i stigende grad været transatlantisk og erforegået inden for NATO’s rammer. Rapportens anbefalingerforudsætter en fortsættelse af den transatlantiske orientering, ogmed den forudsætning bliver den vigtigste målsætning for Danmarket fortsat velfungerende NATO.Man kan derfor, som det næste, spørge, om udviklingen af et nytstrategisk koncept overhovedet betyder noget for, om NATO fortsatkan være velfungerende. Den amerikanske militær-strategiskeforsker Anthony Cordesman har udtalt, at deltagelse i udvikling afdokumenter a la NATO’s strategiske koncept er det ultimative spildaf tid.79For deltagerne kan det sikkert også virke udmattende ogulideligt, men de politiske konsekvenser af øvelsen – specielt i eninternational organisation som NATO – er ikke spild af tid.Tværtimod viser historien, at disse processer – på kritisketidspunkter – har været med til både at fastholde konsensus i NATOog at lægge nye politiske linjer for alliancen. Det gjaldt for arbejdetunder den kolde krig, der mundede ud i Harmel-rapporten, og detgjaldt for det strategiske koncept fra 1991, der fastholdt konsensusom en fremtid for NATO også efter den kolde krig.Det tredje spørgsmål er, om Danmarks aktive deltagelse overhovedetbetyder noget i processen – eller om konceptet i alt væsentligt vilvære et stormagtsdiktat. Igen viser historien imidlertid, at små staterkan have stor indflydelse. Harmel-rapporten blev efter alt at dømmeskrevet på baggrund af et norsk-dansk udkast, hvorved etskandinavisk ønske om afspænding i mindre grad fremstod som enmodsætning til NATO.80Danmark påvirkede altså NATO i tråd medsine nationale interesser. Endvidere er selve fundamentet – oggrundargumentet – for Danmarks aktivistiske udenrigspolitik, atman kan gøre sig gældende. Per Stig Møller argumenterer for, atDanmarks aktive internationale bidrag ’har givet Danmark en stærkSide 25 af 41NATO’s nye strategiske konceptDansk Institut for Militære StudierSeptember 2009

position i alliancen og en høj grad af troværdighed’ – det har gjortDanmark til ’en solid og pålidelig partner for vores allierede, og detgiver os et godt råderum til at påvirke NATO’s virke’.81Der er altsågrund til, at Danmark gør sig gældende; det er selve meningen medden aktivistiske udenrigspolitik. Men netop derfor er det også vigtigtmed en fremadskuende strategisk og sikkerhedspolitisk debat iDanmark. Den politiske indflydelse der ligger i en stærk position iNATO forudsætter, at man bidrager med gennemtænkte politikker.Inden man kan tage fat på de konkrete politiske emner, skal dertages stilling til konceptet for processen, der skal lede hen til detendelige strategiske koncept. Det er ikke ligegyldigt, hvor åbenprocessen er, hvem der deltager med hvilket mandat, og hvorradikale ændringer der lægges op til. Frank-Walter Steinmeiersekspertgruppe vil sandsynligvis – ligegyldigt hvem den består af – nået andet resultat, end medlemslandenes permanente repræsentanteri Bruxelles ville nå. Hvilken form der er i Danmarks interesse, ersvært at sige noget definitivt om. Det nemmeste – det mindstrisikable – vil utvivlsomt være at holde processen så lukket sommuligt og i så høj grad som muligt lade de permanenterepræsentanter i Bruxelles udarbejde det nye strategiske koncept.Omvendt er det ikke sikkert, at den proces vil resultere i det bedstmulige dokument. Hvis konceptet skal virke i forhold til både athåndtere nutidens trusler og at forudse fremtidens risici, er detvigtigt med en mere åben, deliberativ proces. En proces, der gør detmuligt for NATO at komme længere end til at kodificere enøjeblikkelig konsensus om, hvad der står på den sikkerhedspolitiskedagsorden. Det vil gøre det muligt at opnå et mere fremsynetdokument; et dokument, som kan bidrage til at løse NATO’sproblemer og have en politisk terapeutisk effekt. Faren er imidlertid,at jo mere åben processen er, jo sværere er den at styre, og manrisikerer i højere grad, at den kan falde til jorden. Formen har altsånoget at sige i forhold til resultatet. Derfor er en tidlig strategi forudarbejdelsen af det strategiske koncept en vigtig forudsætning forat påvirke det endelige resultat.Hvilke udfordringer og hvilke muligheder ligger der så for Danmark iudarbejdelsen af et nyt strategisk koncept, hvordan realiseresmulighederne, og hvordan imødegås udfordringerne? Ud fra dennerapports analyse er der tre overordnede politiske udfordringer – bådefor det strategiske koncept og for Danmarks interesse i etvelfungerende NATO. For det første skal kompromiset mellemeuropæisk geopolitik og globale sikkerhedsproblemer findes. For detandet er rækken af konkrete emner, der kan komme i spil i konceptet,næsten uendelig lang.82For det tredje er der spørgsmålet om, hvordanNATO’s evne til at tænke politisk og strategisk kan styrkes.Danmark er ikke længere en frontlinjestat i NATO – for så vidt detbegreb giver mening i dag. En form for globalt fokus i NATO er derfori Danmarks interesse.83Det fastholder NATO som relevant for USA ogdermed som et forum for udarbejdelse af transatlantisksikkerhedspolitik. Det giver samtidig – på godt og ondt – Danmarkmulighed for at føre sikkerheds- og udenrigspolitik i en globalsammenhæng. Det nødvendige kompromis mellem europæiskgeopolitik og globale sikkerhedsproblemer kan imidlertid falde påSide 26 af 41NATO’s nye strategiske konceptDansk Institut for Militære Studier September 2009

plads på en for Danmark fornuftig måde, uden at Danmarks aktivedeltagelse er en forudsætning, og uden at Danmark i densammenhæng bruger politisk kapital.Derfor anbefaler denne rapport, at Danmark hovedsageligt fokusererpå det sidste punkt: at styrke NATO’s evne til at tænke politisk ogstrategisk. Det er forudsætningen for en velfungerende alliance ifremtiden, det ligger i forlængelse af andre danske initiativer i NATO,det vil bidrage til en løsning af problemet med NATO’s evigtvoksende dagsorden, og det vil måske endda afhjælpe fremtidig’unhealthy strategic schizophrenia’.NATO har i de sidste 20 år betragtet sig selv som ensikkerhedspolitisk frem for en rent militær organisation. Det fremgåraf det brede sikkerhedsbegreb, der kendetegner både 1991- og 1999-konceptet, og det fremgår af mange af alliancens aktiviteter, hvoromdrejningspunktet i højere og højere grad ikke er det rent militære.Samtidig har det ikke-militære i høj grad også udgjort de politiskeudfordringer for NATO. Det er ikke afspejlet i organisationen og denstænkemåde. NATO er i besiddelse af omfattende strukturer, dersikrer et fokuseret arbejde med de militære opgaver og med renmilitær strategiudvikling, men har mangler i forhold til at fungeresom en sikkerhedspolitisk organisation. Det er på tide at overvejedette forhold.Derfor fokuserer de nedenstående anbefalinger til arbejdet med detstrategiske koncept på, i både konkret og overordnet form, at gøreNATO bedre i stand til at fungere som – global –sikkerhedsorganisation. Anbefalingerne kan dermed betragtes somet indlæg i diskussionen om, hvad Danmark kan eller skal ønske sig– og arbejde for – i det nye strategiske koncept.-Gør det strategiske koncept til en ny begyndelse mereend en afslutning.Hvis NATO skal være en succesfuld sikkerhedspolitiskorganisation, må det nye strategiske koncept i højere grad enddet nuværende afklare NATO’s fremtid og indeholde ideer til,hvordan NATO strategisk kan påvirke fremtiden. Det skalindeholde både strategier og strategier til at nå til enighed omstrategier. Det kunne realiseres ved at bruge det strategiskekoncept som udgangspunkt eller afsæt for yderligereanalysearbejde og for udarbejdelse af reformforslag til, hvordanNATO styrker sin evne til at generere sikkerhedspolitisk viden,som alliancen kan træffe sine politiske beslutninger ud fra. Detteer rapportens overordnede anbefaling. De følgende forslag erkonkrete bud på, hvordan dette arbejde kan påbegyndes.-Tænk over det strategiske koncepts form.Det strategiske koncept behøver ikke nødvendigvis have dennuværende form. Man kan meget vel udarbejde et dokument, derer mere overordnet og fokuserer på at udstikke NATO’s heltgenerelle kurs – et dokument, der handler om værdier mere endom strategier. Konceptet ville så naturligvis internt iorganisationen spille en anden rolle end det nuværende og skullederfor komplementeres af andre dokumenter. En anden mulighedSide 27 af 41NATO’s nye strategiske konceptDansk Institut for Militære Studier September 2009

er at lade dokumentet fokusere mindre på funktionen somdimensionerende for alliancens militære styrker og styrkemål.Mange – og flere og flere – af NATO’s sikkerhedspolitiskestrategier er i høj grad uafhængige af de direkte militæreredskaber, som alliancen er i besiddelse af. NATO’s militæredimensionering kunne fremgå af et andet dokument, og detstrategiske koncept kunne fokusere på, hvordan NATO fungerer ien sikkerhedspolitisk sammenhæng, og koncentrere sig om depolitiske frem for de militære aspekter af alliancens politik.Desuden behøver det strategiske koncept ikke nødvendigvis atligge helt fast i alle sine ca. ti år. Tiden er måske løbet fra etdokument, der firkantet fastholder konsensus og ét syn påvirkeligheden. Et mere dynamisk og procesorienteret strategiskdokument ville sætte NATO bedre i stand til at klare fremtiden84–men samtidig kraftigt udfordre alliancens konsensus og på denmåde måske føre til lammelse frem for fleksibilitet. Men hvis etgodt grundlag for, at NATO kan fungere og træffe beslutninger ien omskiftelig virkelighed, er målsætningen for det strategiskekoncept, må formålet med det strategiske koncept ikke bare væreat skabe strategisk enighed. Det endelige mål må nødvendigvisogså være at udvikle NATO’s strategiske kultur – de normativerammer for måden, hvorpå man overvejer og når til enighed omstrategi. Dokumentet kunne gøres mere dynamisk ved fx atindeholde regelmæssig gennemgang af emner eller dokumenterpå lavere niveauer. Det kunne fastlægge, at NATOinstitutionaliserer regelmæssige ’horisontskanning’-øvelser ellerscenariebaserede diskussioner af forskellige sikkerhedspolitiskeemner og fremtidsvisioner.85Uden at det nødvendigvis villebetyde genskrivninger af konceptet ville det styrke NATO’s evnetil at forholde sig til nye udfordringer på en mindre rigid og merefleksibel måde.-Etabler en security planning-proces.NATO har i lang tid haft en kompleks og udbygget proces forforsvarsplanlægning (defense planning), der – absolut uden atvære fejlfri – har som målsætning, at alliancens styrker svarer tilde politiske krav til militæret. Forsvarsplanlægningsprocessenhar fungeret som et forum, hvor man på lavere niveau i NATOkontinuerligt har kunnet diskutere forsvarsplanlægning. Derfindes ikke en tilsvarende fortløbende, struktureret oggentagende proces på det politiske område.Sikkerhedsplanlægning kunne bidrage til at give alliancen etforum, hvor man kunne diskutere bredere sikkerhedspolitiskeemner – uden at de nødvendigvis kom på Det NordatlantiskeRåds dagsorden som beslutningsforslag, der skulle tages stillingtil. Dermed ville NATO have mulighed for at kunne forholde sig tilsikkerhedsproblemer på et tidligere tidspunkt – NATO kunneforholde sig til emner, uden at de automatisk fik politisk effektved formelt at komme på dagsordnen. Processen kunne bidragetil at skabe en slags politisk ’contingency’-planlægning ellereskalations-stige, hvor man kunne indplacere og diskutereemner såvel som vigtigheden af emner. Den proces ville etablereet punkt mellem panik og lammelse – et punkt mellem enten-eller.86Dermed kunne NATO blive bedre til at håndtere sinSide 28 af 41NATO’s nye strategiske konceptDansk Institut for Militære Studier September 2009

multifacetterede dagsorden, dvs. blive bedre både til at forholdesig til emner og til at udelukke emner fra dagsordnen. Dette villei sidste ende også medvirke til udviklingen af den strategiskekultur, der er nødvendig for en strategisk prioritering af NATO’sknappe militære og sikkerhedspolitiske ressourcer.-Transformer NATO’s transformationsproces.NATO’s transformation er i dag et barn af Donald Rumsfelds’revolution i militære anliggender’ (RMA) og i for høj grad enmilitær og teknologisk frem for sikkerhedspolitisktransformation. Der er stadig brug for militær transformation oghøjteknologiske militære styrker i NATO, men der er også brugfor at se transformation bredt som en del af en politisk proces ogsom en del af alliancens eksterne relationer. Transformationenskal handle om doktriner og strategier også for samtænkning, ogden skal handle om militærets politiske rolle og gøre det til etbedre politisk redskab. Måske bør NATO’s hovedkvarter fortransformation, ’Allied Command Transformation’ (ACT), blivebedre til at sætte NATO’s militære kapaciteter ind i en politisk ogcivil sammenhæng. Og måske vil den nye franske general forACT bidrage til at gøre hovedkvarterets arbejde mere fokuseretpå – og relevant for – alliancens europæiske medlemslande.-Plug n’ Play i forhold til andre aktører.En central del af samtænkningsdagsordnen er, at NATO skalkunne arbejde sammen med andre, også civile, aktører, som ikkealtid har været interesseret i et formaliseret samarbejde medNATO. Et sådant samarbejde har vist sig centralt i mange NATO-missioner. Den manglende interesse fra disse aktører børimidlertid ikke forhindre NATO i på forhånd og på struktureret visat overveje, hvordan NATO og de militære styrker kan forberedespå hurtigere at kunne etablere kontakt til andre aktører og haveforskellige løsningsmodeller parat for at finde sig til rette i enmultistrenget mission. Hvordan man konkret og praktisksamarbejder med andre aktører, bør være en central del afNATO’s strategiske debat fra det strategiske koncept tilforsvarsplanlægning. Ellers vil praktisk samarbejde med andreaktører i NATO’s missioner konstant fungere på ad hoc-basis.-Udbyd sikkerhedssoftware frem for sikkerhedshardware.NATO bliver i fremtiden i højere grad vigtig ikke alene i kraft afsine militære kapaciteter, men i kraft af sin militære ogsikkerhedspolitiske viden og ekspertise. Arbejde med militærreform, sikkerhedssektorreform, militær (og politisk)kapacitetsopbygning samt træning og uddannelse er en oversetNATO-kerneydelse både i forhold til NATO’s egne medlemmer og iforhold til lande uden for alliancens medlemskreds. Og det er enkerneydelse, som NATO i fremtiden vil komme til at udbyde istigende grad uden for alliancens medlemskreds som en centraldel af alliancens operationer (fx i Afghanistan), såvel som enfortløbende del af NATO’s partnerskabssamarbejde. Enforudsætning for, at NATO kan udbyde software, er, at NATOrealiserer den strategiske betydning af kapacitetsopbygning oggiver ydelsen den plads i alliancens egen transformationsproces,Side 29 af 41NATO’s nye strategiske konceptDansk Institut for Militære Studier September 2009

[http://www.difms.dk/files/upload/20090514_094715_DIMS09_HoldHovedetKoldtJonRahbekClemmensenOgHenrikJedigJoergensen1.pdf.]Kaplan, Robert D.: The Coming Anarchy: Shattering the Dreams of thePost Cold War (New York, Random House, 2000).Kagan, Robert D.: Of Paradise and Power: America and Europe in theNew World Order (New York, Vintage Books, 2004).Kristensen, Kristian Søby og Jens Ringsmose: ’NATO: Detteårhundredes globo-cop’Udenrigs, 2 (2006), 58-68.Kristensen, Kristian Søby: ’Narkoopgør i NATO’,Berlingske Tidende,(2. februar 2009), Kultur- og debatsektionen, 11.Kugler, Richard: Commitment to Purpose: How Alliance PartnershipWon the Cold War, (Santa Monica, RAND, 1993).Kugler, Richard og Hans Binnendijk:Towards a New Transatlantic

Compact,(Washington, National Defense University, 2008).Liland, Frode: Keeping NATO Out of Trouble: NATO’s Non-Policy onOut-Of-Area Issues During the Cold War, (Oslo: Institut forForsvarsstudier, Forsvarsstudier, 4, 1999).Mackay, Peter: ’Ministers Speech: Address to Chatham House’,London, England (16. februar 2009),[http://www.forces.gc.ca/site/news-nouvelles/view-news-afficher-nouvelles-eng.asp?id=2874].Merkel, Angela: ‘Germany's Foreign and Security Policy in the Face ofGlobal Challenges’, Tale ved sikkerhedskonferencen i München,(2. april 2006),[http://www.securityconference.de/konferenzen/rede.php?menu_2006=&menu_konferenzen_archiv=&menu_konferenzen=&sprache=en&id=170&].Merkel, Angela og Sarkozy, Nicolas: ’Wir Europäer müssen mit einerStimme sprechen’ i (bl.a.) Süddeutsche Zeitung, (3. februar2009),[http://www.sueddeutsche.de/politik/391/457053/text/print.html]Mouritzen, Hans: ’Denmark’s super Atlanticism’,Journal of

Online Library(Bruxelles, 13-14 december 1967),[http://www.nato.int/docu/basictxt/b671213a.htm].NATO: ’The Alliance’s Strategic Concept’,NATO Online Library(Rom,8. November 1991),[http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_23847.htm].NATO: ’The Alliance’s Strategic Concept’NATO Online Library(Washington DC, 23-24. april 1999),[http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_27433.htm].NATO: ’Statement by the North Atlantic Council’NATO Online Library(12. September 2001), [http://www.nato.int/docu/pr/2001/p01-124e.htm].NATO: ’Final Communique: Ministerial Meeting of the North AtlanticCouncil held in Reykjavik’,NATO Online Library(Reykjavik, 14.maj 2002),[http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_19577.htm].NATO: ’Comprehensive Political Guidance: Endorsed by NATO Headsof State and Governmenton 29 November 2006’NATO Online Library(29. november2006), [http://www.nato.int/docu/basictxt/b061129e.htm].NATO:NATO Handbook,(Brussels, Public Diplomacy Division, NATO2006).NATO: ’Declaration on Alliance Security’’,NATO Online Library(Strasbourg/Kehl 4. april 2009),[http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_52838.htm?mode=pressrelease].NATO: ’Strasbourg/Kehl Summit Declaration’,NATO Online Library

1 Et jubilæum kan være anledning både til ’self-scrutiny as well as for self-congratulation’; til at ønske sig selv til lykke og til at gøre status. Se Anonymous: ’NATOCelebrates its Fiftieth Birthday’, Strategic Survey (1999), 31.2 Angela Merkel og Nicolas Sarkozy: ’Wir Europäer müssen mit einer Stimme sprechen’ i(bl.a.) Süddeutsche Zeitung, (3. februar 2009),[http://www.sueddeutsche.de/politik/391/457053/text/print.html]. Et nyt strategiskkoncept er i høj grad en tysk dagsorden. Allerede i 2006 forslog Angela Merkel, at NATO i2008-09 burde gentænke sit strategiske koncept, se Angela Merkel, ’Germany’s Foreignand Security Policy in the Face of Global Challenges’, Tale ved sikkerhedskonferencen iMünchen, (2. april 2006),[http://www.securityconference.de/konferenzen/rede.php?menu_2006=&menu_konferenzen_archiv=&menu_konferenzen=&sprache=en&id=170& ].3 NATO: ’Strasbourg/Kehl Summit Declaration’, NATO Online Library (Strasbourg/Kehl 4.april 2009) , § 1,[http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_52837.htm?mode=pressrelease].4 Hverken antipiratoperationer i Aden-bugten, træning af irakiske sikkerhedsstyrker,udvidet samarbejde med globale partnere, cyberforsvar eller energisikkerhed figurerer i1999-konceptet.5 NATO: ’The Alliance’s Strategic Concept’ NATO Online Library (Washington DC, 23-24.april 1999) § 5, [http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_27433.htm].6 Paul Villaume: Allieret med forbehold: Danmark, NATO og den kolde krig, (København,Eirene, 1997).7 Hans Mouritzen, ’Denmark’s super Atlanticism’, Journal of Transatlantic Studies, 5, 2,(efterår 2007), 155-167.8 Jens Ringsmose, Danmarks NATO-omdømme – fra prügelknabe til duks, DIMS rapport,(København, Dansk Institut for Militære Studier, 2007).9 Mouritzen, ’Denmark’s super Atlanticism’ 155-167, Ringsmose, Danmarks NATO-omdømme, s. 18.10 Statsminister Anders Fogh Rasmussen: ‘Tale ved Forsvarsakademiets årsdag’(København, 31. oktober 2003), [http://www.stm.dk/Index/dokumenter.asp/_p_7450.html].

11 Reglen lyder ‘When a meeting, or part thereof, is held under the Chatham House Rule,participants are free to use the information received, but neither the identity nor theaffiliation of the speaker(s), nor that of any other participant, may be revealed’. Dettegiver deltagere i seminarer mulighed for at tale åbent.12 NATO: NATO Handbook, (Brussels, Public Diplomacy Division, NATO 2006) 18.13 Se Jens Ringsmose og Sten Rynning: Come Home, NATO? The Atlantic Alliance’s newstrategic concept, DIIS, rapport 4, (Dansk Institut for Internationale Studier, 2009) for engrundig gennemgang af NATO’s strategiske koncept, hvordan dokumentet har udvikletsig, og hvilke udfordringer genskrivningen indebærer.14 For en grundig gennemgang af udviklingen af de militære – nukleare såvel somkonventionelle – strategier i NATO under den kolde krig, se Richard Kugler: Commitmentto Purpose: How Alliance Partnership Won the Cold War, (Santa Monica, RAND, 1993).15 Richard Kugler og Hans Binnendijk: Towards a new Transatlantic Compact,(Washington, National Defense University, 2008), 8. Dokumenterne er i Mikkel VedbyRasmussens terminologi praxeologier, se Mikkel Vedby Rasmussen: ’Reflexive Security:NATO and International Risk Society’, Millennium: Journal of International Studies, 30, 2(2001), 285-309.16 NATO: ’The Alliance’s Strategic Concept’, NATO Online Library (Rom, 8. November1991) § 19, [http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_23847.htm].17 NATO, ’Strategic Concept’ (1991), § 24.18 George Bush, ’Remarks to the Citizens in Mainz’, Rheingoldhalle, Mainz, (31. maj 1989),[http://usa.usembassy.de/etexts/ga6-890531.htm].19 NATO’s udvidelse, Partnerskab for Fred-samarbejdet samt fredsbevarende missionerpå Balkan for bare at nævne de mest centrale forandringer. Se fx Richard Hatfield:‘NATO’s new strategic concept’ RUSI journal, 144, 6 (1999) 1-6.20 NATO: ’Strategic Concept’ (1999), § 12.21 Ibid.: § 20.22 Ibid.: § 20.23 Ibid.: § 4.24 Ibid.: § 12.25 Med George Bushs ord: ’ Our enemy today is uncertainty and instability’, ’Remarks atthe Oklahoma State University Commencement Ceremony in Stillwater’ (4. maj 1990)[http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=18456], se endvidere AndresaBehnke: Re-Presenting the West: NATO’s Security Discourse after the end of the Cold War,(Stockholm, Stockholm University, Department of Political Science, 2007) for en genereldiskussion af, hvordan NATO forstår usikkerhed som uforudsigelighed og ustabilitet.26 NATO: ’Strategic Concept’ (1999), § 3.27 Se Rasmussen: ’Reflexive Security’, for en analyse af, hvordan det at tale om, atuforudsigelighed og risiko ændrer den politiske dynamik.28 NATO: ’Strategic Concept’ (1999), § 12.29 Først og fremmest Partnerskab for Fred-samarbejdet, men også Middelhavsdialogenog et antal bilaterale partnerskaber – bl.a. med Rusland – er vigtige. For mere om NATO-partnerskaber, se NATO: NATO Handbook, 193-251, samt Trine Flockhart og Kristian Søby

Kristensen: NATO and Global Partnerships – To be Global or to Act Globally, DIIS rapport7 (Dansk Institut for Internationale Studier, 2008), [http://www.diis.dk/sw54013.asp].30 Dette udgør en fundamental udfordring for NATO. Frode Liland argumenterer faktiskfor, at det er netop det, at det lykkedes, at holde andre emner uden for NATO-regi, derforklarer NATO’s succes under den kolde krig, se Frode Liland: Keeping NATO Out ofTrouble: NATO’s Non-Policy on Out-Of-Area Issues During the Cold War, (Oslo: Institut forForsvarsstudier, Forsvarsstudier 4, 1999).31 NATO: ’Strategic Concept’ (1999), § 52.32 Ibid.: § 49.33 Ibid.: § 48.34 Dette er 1999-konceptets fire afsluttende ord (§ 65), og på denne måde knytteskonceptets strategiske målsætning til George Bushs ti år ældre vision. Se NATO:’Strategic Concept’ (1999).35 NATO: ’Strategic Concept’ (1999), § 39.36 Madeleine Albright citeret i Nicola Butler: ‘NATO in 1999: A Concept in Search of aStrategy’, Disarmament Diplomacy, 35, (marts 1999).[http://www.acronym.org.uk/dd/dd35/35nato.htm.].37 Ted Galen Carpenter: ’NATO's New strategic concept: Coherent blueprint or conceptualmuddle?’, Journal of Strategic Studies, 23, 3 (September 2000), 11-12.38 Carpenter, ’NATO’s New Strategic Concept’, 7.39 Se Hatfield, ’NATO’s new Strategic Concept’, 2, der netop understreger det strategiskekoncepts betydning som ’high level guidance’ til NATO’s styrkeplanlægning.40 Se Merkel, ’Germany’s Foreign and Security Policy’.41 ‘Reuters: NATO Chief Calls for a New “Strategic Concept”’, International HeraldTribune, (11. februar 2007)42 Udtrykt fx ved Albanien og Kroatiens snarlige optagelse i NATO såvel som Serbiensforsigtige tilnærmelse til vestlige institutioner.43 Se fx Elizabeth Sherwood: Allies in Crisis: Meeting Global Challenges to WesternSecurity, (New Haven, Yale University Press, 1990), Douglas Stuart og William Tow: TheLimits of Alliance: NATO Out-of-Area Problems Since 1949, (Baltimore, Johns HopkinsUniversity Press, 1990), Sten Rynning: ‘NATO and the Broader Middle East, 1949-2007:The History and Lessons of Controversial Encounters’, Journal of Strategic Studies, 30, 6(2007), 905-927.44 Se Henrik Jedig Jørgensen og Jon Rahbek-Clemmensen: Hold Hovedet Koldt! Enscenariebaseret undersøgelse af forsvarets opgaver i Grønland frem mod 2030’, DIMS-rapport (København, Dansk Institut for Militære Studier, maj 2009),[http://www.difms.dk/files/upload/20090514_094715_DIMS09_HoldHovedetKoldtJonRahbekClemmensenOgHenrikJedigJoergensen1.pdf.].45 NATO: ’Den Nordatlantiske Traktat’, NATO Online Library (Washington, 4. april 1949) §5, [http://www.nato.int/docu/other/da/treaty-da.htm].46 Se NATO pressemedelelse: ’Statement by the North Atlantic Council’ NATO OnlineLibrary (12. September 2001), [:http://www.nato.int/docu/pr/2001/p01-124e.htm][http://www.nato.int/docu/pr/2001/p01-124e.htm].

47 NATO pressemedelelse: ’Final Communique: Ministerial Meeting of the North AtlanticCouncil held in Reykjavik’, NATO Online Library (Reykjavik, 14. maj 2002),[http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_19577.htm].48 Se Flockhart og Kristensen, NATO and Global Partnerships.49 Peter Viggo Jakobsen: NATO's comprehensive approach to crisis response operations -A work in slow progress, DIIS, rapport 15, (Dansk Institut for Internationale Studier2008), [http://www.diis.dk/graphics/Publications/Reports%202008/Report_2008-15_NATO_Comprehensive_Approach_Crisis_Response_Operations.pdf].50 Se Lionel Ponsard og David S. Yost: ’Debate: Is it time to update NATO’s strategicconcept?’, NATO Review, (efterår 2005),[http://www.nato.int/docu/review/2005/issue3/english/debate.html].51 Robert Kagan: Of Paradise and Power: America and Europe in the New World Order(New York, Vintage Books, 2004) og andre uddrag af debatten i 2003-05 om denvanskelige situation, fx Michael Cox: ‘Beyond the West: Terrors in Transatlatia’ EuropeanJournal of International Relations, 11, 2 (2005) 203-233.52 Se fx Joseph R. Biden: ’Speech at the 45 th Munich Security Conference’ Tale vedsikkerhedskonferencen i München, (7. februar 2009),[http://www.securityconference.de/konferenzen/rede.php?menu_2009=&menu_konferenzen=&sprache=en&id=238&].53 Se fx Kristian Søby Kristensen: ’Narkoopgør i NATO’, Berlingske Tidende, (2. februar2009), Kultur- og debatsektionen, 11.54 Se fx Peter Mackay: ’Ministers Speech: Address to Chatham House’, London, England(16. februar 2009), hvor den canadiske forsvarsminister understreger ’the importance ofthe mission in Afghanistan for the future of the Alliance’,[http://www.forces.gc.ca/site/news-nouvelles/view-news-afficher-nouvelles-eng.asp?id=2874].55 Ringsmose og Rynning, Come Home, NATO?56 NATO: ’Strategic Concept’ (1999), Det er den konflikt, der er udtrykt i de ikke særligtklare passager i det strategiske koncept om alliancens periferi og om, at globaleudfordringer også spiller en rolle.57 Se Flockhart og Kristensen, NATO and Global Partnerships for mere om dette, fx irelation til globale partnere.58 Den tidligere franske modstand mod at sætte samtænkning på NATO’s dagsorden erudtryk for samme politiske position. Se Kristian Søby Kristensen og Jens Ringsmose,’NATO: Dette århundredes globo-cop’, Udenrigs, 2 (2006), 58-68.59 Se fx Ringsmose og Rynning, Come home, NATO?60 Ibid.: s. 19.61 Ibid.62 NATO: ’Comprehensive Political Guidance’, (Godkendt af NATO-statsoverhoveder 29.november 2006), [http://www.nato.int/docu/basictxt/b061129e.htm], § 10-11.63 Først og klarest udtrykt i Max Singer og Aron Wildavski: The Real World Order: Zonesof Peace, Zones of Turmoil, (London, Chatham House Publishers, 1993), derudover ogsåRobert D. Kaplan: The Coming Anarchy, Shattering the Dreams of the Post Cold War, (New

York, Random House 2000). Se også Thomas P. M Barnett: The Pentagon’s new map,(New York G.P. Putnam’s Sons, 2004).64 Et andet eksempel er Obama-administrationens angivelige tilbud om at neddroslemissilforsvaret til gengæld for samarbejde med Rusland om Iran – en plan, som ikkeskabte begejstring i Polen, hvor missilforsvarets vigtigste funktion er at agere en slags’tripwire’ i forhold til Rusland. Se fx artikel i New York Times: Peter Baker: ’ObamaOffered Deal To Russia In Secret Letter’, New York Times, (2. marts 2009),[http://www.nytimes.com/2009/03/03/washington/03prexy.html?_r=1&scp=1&sq=Obama%20Offered%20Deal%20to%20Russia%20in%20secret%20letter&st=cse].65 Ringsmose og Rynning: Come Home, NATO?66 NATO: The Future Tasks of the Alliance, (“The Harmel Report”)’, NATO Online Library(Bruxelles, 13-14 december 1967), [http://www.nato.int/docu/basictxt/b671213a.htm].67 NATO: ’Comprehensive Political Guidance’, § 4.68 Anthony Cragg: ‘A new Strategic Concept for a new era’ NATO Review, 47, 2 (sommer,1999), [http://www.nato.int/docu/review/1999/9902-04.htm].69 Henrik Ø Breitenbauch: Kompas og kontrakt: for en dansk sikkerhedsstrategi, DIMS-rapport, (København, Dansk Institut for Militære Studier, maj 2008),[http://www.difms.dk/files/upload/DIMS08_Breitenbauch_Kompas_og_Kontrakt.pdf].70 James Jones: ’Speech at the 45th Munich Security Conference’ (8. februar 2009),[http://www.securityconference.de/konferenzen/rede.php?menu_2009=&menu_konferenzen=&sprache=en&id=259&..].71 Ibid.72 Javier Solana: ’Letter From the Secretary General’ NATO Review, 3, 47, (1999), 2,[http://www.nato.int/docu/rev-pdf/eng/9903-en.pdf].73 Hatfield, ‘NATO’s New Strategic Concept’, 1-6.74 Frank-Walter Steinmeier: ’Speech at the 45th Munich Security Conference’, (6. februar2009),[http://www.securityconference.de/konferenzen/rede.php?menu_2009=&menu_konferenzen=&sprache=en&id=223&.].75 NATO: ’Declaration on Alliance Security’’, (Strasbourg/Kehl, 4. april 2009),[http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_52838.htm?mode=pressrelease].76 Ibid.77 Det er netop Yosts argument for, at en genskrivning ikke er nødvendig, se note 50.78 Se fx Søren Gade: ’Tale på DIIS’, (11. marts 2009), [http://www.fmn.dk/Forsvars-%20og%20sikkerhedspolitik/International%20sikkerhedspolitik/NATO/Documents/Tale_DIIS_0309.pdf].79 Anthony Cordesman, citeret i Greg Grant: : ‘DoD “Worst Run Department”:Cordesman’, Dodbuzz Online Defence and Acquisition Journal, (11. marts 2009),[http://www.dodbuzz.com/2009/03/11/dod-worst-run-department-cordesman/.].80 Poul Villaume, ’Denmark and NATO through 50 Years’, i Heurlin og Mouritzen (red.),‘Danish Foreign Policy Yearbook 1999’, Dansk Udenrigspolitisk Institut, København, 39.

81 Per Stig Møller: ’Forord: NATO ved 60: fra forsvarsalliance til sikkerhedsfællesskab’, iAtlantsammenslutningen (red.), Fra kold krig til krisestyring; Historien om NATO’sfremtid (Atlantsammenslutningen, 2009) 7.82 Se Danmarks NATO-ambassadør Per Poulsen-Hansen: ’Fremtidens missioner ogudfordringer’ i Atlantsammenslutningen (red.), Fra kold krig til krisestyring; Historien omNATO’s fremtid (Atlantsammenslutningen, 2009) 85-101, for en gennemgang af NATO’sdagsorden, hvor en hurtig optælling giver 17 selvstændige og vægtige dagsordenspunkterfor NATO lige nu – og der er uden tvivl flere.83 Se Peter Viggo Jakobsen: ’Rusland er ligegyldig – fuld fart frem’, i Hans Mortensen(red.), Helt forsvarligt? Danmarks militære udfordringer i en usikker fremtid, (Gyldendal,København, 2009) 41-54, for en uddybning af argumentet om, at fortsat globalisering –også af det danske militær – er den fornuftige vej at gå, også ud fra danske nationaleinteresser.84 NATO kunne hente inspiration fra Storbritanniens og Hollands cykliske tilgang tiludarbejdelsen af nationale sikkerhedsstrategier. Se Breitenbauch, ’Kompas og kontrakt’for en diskussion af begge modeller og af strategiformuleringsprocesser generelt.85 Et eksempel på et sådant eksperiment, som – eventuelt i modificeret form – kunneinstitutionaliseres, er ACT’s netop gennemførte ’Multiple Futures’, se Allied CommandTransformation: Multiple Futures Project – Navigating Towads 2030, Final Report (april2009), [http://www.act.nato.int/media/Multiple_Futures/20090503_MFP_finalrep.pdf].86 Cybersikkerhed var fx ikke et ukendt fænomen før 2007, hvor det som konsekvens afbegivenhederne i Estland pludseligt og uforudsigeligt kom til at stå centralt på NATO’sdagsorden, uden at nogen i NATO havde gjort sig væsentlige tanker om emnet påforhånd. Alliancen kunne måske have håndteret situationen og udfordringen som sådanbedre, hvis man havde beskæftiget sig med det på et tidligere tidspunkt. Sådan somNATO’s dagsorden ser ud nu – og sådan som emner kommer på NATO’s dagsorden – erdet næsten umuligt for alliancen ikke konsekvent at blive overrasket af nye emner.