UDU, Alm.del - 2008-09 - Bilag 434: Henvendelse af 15/9-09 fra CEPOS, vedr. analyse af sammenhængen mellem kommunernes udgifter til skoledrift og skolens undervisningsresultater

Kære medlem af Folketingets uddannelsesudvalgTænketanken CEPOS har lavet en analyse af sammenhængen mellem kommunernes udgifter til skoledriftog skolens undervisningsresultater. Den viser, at der ikke er sammenhæng mellem udgifter og resultater iden danske folkeskole. Analysen har været omtalt i Berlingske Tidende søndag den 13. september.Der er store forskelle mellem kommunerne, når man se på de anvendte ressourcer til folkeskolen, viseranalysen. Men de kommuner, som bruger flest midler opnår ikke bedre resultater. Derfor bør analysen givegrund til nytænkning i hele debatten om folkeskolen, frem for at fastholde den nuværende diskurs om enudsultet folkeskole og den fasttømrede tanke om, at folkeskolen kun kan udvikles ved at få flere ressourcer.I analysen tages der udgangspunkt i kommunens undervisningseffekt, som er et udtryk for, hvor godtkommunens skoler klarer sig i forhold til, hvad man kunne forvente ud fra børnenes sociale baggrund. Ogsammenhængen mellem midler og resultater er der simpelthen ikke.Og der er stor forskel på hvor mange midler kommunerne bruger på folkeskolen. Således bruger de mestudgiftstunge kommuner op til 70 pet. mere på folkeskolen end de kommuner, som har de laveste udgifter.De fleste menneskers forhåndsforventning vil være, at bruges der flere penge, så får vi bedre resultater,men den automatik findes ikke nødvendigvis. En løbende systematisk sammenligning mellemkommunernes resultater og udgifter kunne medvirke til at løse dette problem.Det er ud fra undersøgelsen ikke muligt at sige noget om, hvorfor der ikke er en sammenhæng, men enmulig forklaring kan være, at de udgiftstunge kommuner simpelthen driver skolerne mindre effektivt. Enanden mulig forklaring er, at de danske skoler i forvejen har så betydelige midler, at flere penge ikkenødvendigvis forbedrer elevernes indlæring.Lektien fra analysen er således, at man fremover bør nytænke forslag til forbedring af folkeskolen, frem forblot at øge midlerne i håb om at se en effekt, som ikke findes.

Højere kommunale skoleudgifter giver ikke bedre resultaterPå trods af at midlerne t i l de danske grundskoler er betydelige set i et internationaltperspektiv*, fremhæves det ofte, at manglende midler er årsagen t i l manglende resultater påfolkeskoleområdet. Da udgifterne pr. elev varierer betydeligt f r a kommune t i l kommune, villeman derfor forvente, at kommuner med høje skoleudgifter opnår bedre resultater. Dette er dogikke tilfældet. Analysen viser, at kommuner, der bruger flere ressourcer pr. elev, ikke opnårbedre undervisningsresultater. Dette holder også, når der i analysen kontrolleres f o r forskelle ielevsammensætning og andre udefrakommende faktorer, der kunne påvirke udgiftsniveauet.Man kan naturligvis ikke ud f r a denne analyse fastslå, a t øgede ressourcer ikke kunne forøgeskolekvaliteten, men kan blot konstatere, at i det eksisterende skolesystem lader øgetanvendelse af ressourcer ikke t i l at være en løsning. En mulig forklaring på dette kunne være,at de kommuner, der bruger flest ressourcer, ganske enkelt driver skolerne mindre effektivt. Enanden forklaring kunne være, at man har så betydelige midler i det danske skolesystem, at selven optimal anvendelse af øgede ressourcer ikke forbedrer elevernes indlæring væsentligt. I detnedenstående forklares analysen hovedelementer. For en mere detaljeret beskrivelse afanalysen samt en gennemgang af anden forskning på området henvises t i l arbejdspapiret omsamme emne

Beskrivelse af analysenI analysen undersøges, om der er en sammenhæng mellem de undervisningsmæssige resultater,der opnås i landets kommuner, og de udgifter, kommunerne bruger pr. elev. At der er betydeligeforskelle i udgiftsniveauet kommunerne imellem fremgår af figur 1 I figurerne hvorledeskommunerne fordeler sig på udgiftsniveau. Figuren illustrerer relativt store forskelle mellemkommunerne både med hensyn til femårsgennemsnittet for de totale udgifter pr. elev (mellem43.300 og 77.100 kr.) og med hensyn til lærerlønningerne pr. elev (mellem ca. 31.700 og 55.600kr.).

I analysen anvendes elevernes karakter t i l 9. klasses afgangsprøve i dansk og matematik somresultatmål. Da variationen mellem elever og dermed også mellem kommuner i høj grad kanforklares med elevernes sociale og økonomiske baggrund, korrigeres karakter for socialbaggrund. Det betyder med andre ord, at der tages højde for, at elevsammensætningen adskillersig fra kommune t i l kommune. Den anvendte korrektion er beskrevet indgående i forbindelsemed CEPOS' undervisningseffektprojekt2. Kort fortalt kontrolleres der for forældrenesuddannelse, indkomst, herkomst mv.Analysen gennemføres i to trin. I trin 1 undersøges, hvor godt den enkelte elev klarer sig, iforhold t i l hvad man kunne forvente ud fra elevens baggrund, når man sammenligner elever ihele landet. Der tages således højde for at elever, der har forældre med høj uddannelse og højindkomst alt andet lige får højere karakterer. Den kommunale undervisningseffekt udregnes vedat finde den gennemsnitlige undervisningseffekt for elever i kommunen. I trin 2 undersøgessåledes, om de kommunale udgifter pr. elev har en effekt på den kommunaleundervisningseffekt, når der kontrolleres for kommunale faktorer såsom urbaniseringsgrad,ejendomsprisniveau i kommunen mv. Logikken i at kontrollere for disse faktorer er, at der ertale om faktorer, kommunen ikke kan ændre ved, men som kunne påvirke udgiftsbehovet. Dergennemføres både en analyse, hvor man anvender de samlede udgifter pr. elev og en analyse,der anvender de samlede lærerlønninger pr. elev3.

www.undervisningseffekt.dkDe samlede udgifter det teoretisk mest interessante mål, fordi dette repræsenterer de samlede ressourcerkommunerne sætter af til området. Disse ressourcer kan så fordeles afhængigt af hvad der giver mesteffekt. En svaghed ved dette mål er dog, at målet er følsomt overfor regnskabspraksis (eksempelvishvorledes skolebygningerne medtages i regnskabet). Derfor gennemføres analysen også med samledelærerlønninger som input.

Den gennemførte regressionsanalyse viser, at der ikke er nogen sammenhæng mellem detgennemsnitlige udgiftsniveau pr. elev og undervisningseffekten. Kontrolleret forbaggrundsfaktorer er der således ikke noget, der tyder på, at kommuner, der har flere udgifterpr. elev, opnår bedre resultater. I figurerne nedenfor er kommunerne opdelt i femudgiftsniveaugrupper for dels de samlede bruttoudgifter og dels udgifter til lærerlønninger, ogfor hver gruppe er vist andelen med en positiv undervisningseffekt kontrolleret for kommunalefaktorer4. Såfremt der var en positiv sammenhæng, ville man forvente en systematik, hvor enstørre andel af kommunerne med høje udgifter pr. elev havde en positiv effekt. Som det fremgåraf figuren, er der ikke nogen systematik, og forskellene mellem kommuner med høje udgifter oglave udgifter er ikke statistisk signifikante.

KonklusionPå baggrund af analysen kan det således konkluderes, at kommuner, der har større udgifter t i lfolkeskoledrift pr. elev, ikke opnår bedre faglige resultater. Dette resultat fås vel at mærke, nårder kontrolleres for faktorer, der kunne tænkes at påvirke præstations- og udgifts-niveauet. Detkan naturligvis ikke på baggrund af denne analyse konkluderes, om kommuner, der bruger flereressourcer, opnår bedre resultater på andre outputmål f.eks. elevernes sociale evner, men delser de faglige resultater et afgørende outputmål, og dels er der ikke nogen grund t i l at forvente,at disse alternative mål konkurrerer med de faglige resultater. Tværtimod kunne man forventeen positiv sammenhæng, således at skoler, der opnår positive resultater med hensyn t i leksempelvis elevernes sociale evner, også opnår bedre faglige resultater.Når denne analyse viser, at der ingen sammenhæng findes mellem kommunernes udgifter ogforbruget af ressourcer, og tidligere analyser også finder, at der ingen eller meget begrænseteffekt er, må det lede t i l eftertanke i skolevæsenet. Analyseresultaterne kombineret med detfaktum, at udgifterne i det danske skolevæsen set i et internationalt perspektiv er høje, tyderpå, at det danske skolevæsen i stedet for at være udsultet, som det ofte fremstilles, tværtimodhar nået et mætningspunkt, hvor øget tilførsel af ressourcer ikke vil have betydelig effekt.Dermed skal det ikke være sagt, at den danske folkeskole ikke kan forbedres. Tværtimod tyderblandt andet PISA-testene på, at forbedringer er nødvendige.Der er en betydelig risiko for, at den dominerende diskurs om en udsultet folkeskole og denfasttømrede tanke om, at folkeskolen kun kan udvikles ved at få flere ressourcer, i praksiskommer t i l at virke som en barriere mod den nytænkning, der kan sikre en bedre anvendelse afressourcerne.

CEPOS' publikationer er gratis tilgængelige for alle online påwww.cepos.dk, men kan også bestilles i trykt form gennem CEPOSforlaget.Landgreven 3, 3. sal, 1301 København KTelefon: 33 45 60 30 eller fax: 33 45 60 45E-mail: [email protected]� Copyright: 2009 CEPOS, Geert Laier Christensen1. udgave, 1. oplag 2009Mindre uddrag, herunder figurer, tabeller og citater er tilladt med tydeligkildeangivelse. Skrifter, der omtaler, anmelder, citerer eller henviser tilnærværende, bedes sendt til CEPOS.� Copyright omslag: 2009 CEPOS� Omslagslayout: CEPOSTryk: CEPOS ForlagetForlag: CEPOS ForlagetOplag: 50ISBN nr.: 978-87-92581-01-3August 2009